AcasăDocument
DECIZIA nr. 593 din 15 iulie 2020
referitoare la obiecția de neconstituționalitate a Legii privind respingerea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 2/2020 pentru prorogarea intrării în vigoare a art. I pct. 1 din Legea nr. 14/2020 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 9/2019 pentru modificarea și completarea Legii nr. 61/1993 privind alocația de stat pentru copii, precum și pentru modificarea art. 58 alin. (1) din Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap
În vigoare
Previzualizare publică. Creează cont gratuit pentru versiuni istorice și notificări.
Jurisprudență și comentarii disponibile în Ortexo Pro.
punctul 1.
Pe rol se află soluționarea obiecției de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind respingerea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 2/2020 pentru prorogarea intrării în vigoare a art. I pct. 1 din Legea nr. 14/2020 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 9/2019 pentru modificarea și completarea Legii nr. 61/1993 privind alocația de stat pentru copii, precum și pentru modificarea art. 58 alin. (1) din Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, obiecție formulată de Guvernul României.
punctul 2.
Obiecția de neconstituționalitate a fost înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 3.356 din 23 iunie 2020 și constituie obiectul Dosarului nr. 792A/2020.
punctul 3.
În motivarea obiecției de neconstituționalitate se arată că, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 2/2020 s-a dispus prorogarea unor termene prevăzute de Legea nr. 14/2020, având în vedere necesitatea încadrării în limita de deficit bugetar instituită prin reglementări europene, care nu trebuie să depășească 3% din produsul intern brut (în continuare PIB). Parlamentul, în schimb, a respins această ordonanță de urgență, aspect care, în opinia autorului obiecției de neconstituționalitate, determină încălcarea art. 1 alin. (3) și (5), art. 111 alin. (1), art. 115 alin. (5) și (7), art. 138 alin. (5) și art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție.
punctul 4.
Cu privire la încălcarea art. 111 alin. (1) și a art. 138 alin. (5) din Constituție se arată că Parlamentul nu și-a îndeplinit obligația constituțională de a solicita Guvernului o informare cu privire la dinamica prevederilor bugetului de stat în contextul soluțiilor legislative propuse, obligație rezultată și din dispozițiile constituționale ale art. 138 alin. (2), care prevăd că Guvernul are competența exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat și de a-l supune spre aprobare Parlamentului.
punctul 5.
Art. 138 alin. (5) din Constituție prevede că nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare, obligativitate care la nivel infraconstituțional a fost transpusă prin prevederile art. 15 alin. (1) și (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice și ale art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, care stabilesc obligația de întocmire a fișei financiare. Aceasta trebuie să cuprindă schimbările anticipate în veniturile și cheltuielile bugetare pentru anul curent și următorii 4 ani; estimări privind eșalonarea creditelor bugetare și a creditelor de angajament, în cazul acțiunilor anuale și multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influența deficitul bugetar. Cu privire la acest aspect se invocă Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, paragraful 59, sau Decizia nr. 593 din 14 septembrie 2016, paragraful 30, prin care Curtea a statuat că, în lipsa unei fișe financiare reactualizate la momentul adoptării legii, conform art. 15 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, și în lipsa unui dialog real între Guvern și Parlament, nu se poate trage decât concluzia că la adoptarea legii s-a avut în vedere o sursă de finanțare incertă, generală și lipsită de un caracter obiectiv și efectiv, nefiind, așadar, reală.
punctul 6.
Se mai precizează că, prin Decizia nr. 764 din 14 decembrie 2016, Curtea a arătat că faptul că cheltuielile de salarizare preconizate prin textele de lege criticate grevează bugetul pentru anul următor nu este de natură să justifice aprobarea unor cheltuieli fără implicarea, în condițiile Legii fundamentale, Guvernului care, potrivit art. 138 alin. (2) din Constituție, are competența de a elabora anual proiectul bugetului de stat și al asigurărilor sociale. Potrivit jurisprudenței Curții, art. 138 alin. (5) din Constituție se referă tocmai la caracterul obiectiv și efectiv al sursei de finanțare și operează cu elemente de certitudine și previzibilitate bugetară, respectiv acea cheltuială să fie previzională în deplină cunoștință de cauză în bugetul de stat pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar.
punctul 7.
În consecință, raportat la obiectul legii de respingere, se arată că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 2/2020 reglementa prorogarea intrării în vigoare a unor prevederi cuprinse în Legea nr. 14/2020, întrucât prin intermediul acestora se proceda la o majorare a cheltuielilor bugetare, ulterior adoptării Legii bugetului de stat. Or, chiar prin efectul legii de respingere se generează cheltuieli suplimentare în sarcina bugetului de stat, cheltuieli care nu au fost luate în considerare atunci când a fost conceput bugetul de stat pe anul 2020 și care, prin urmare, sunt lipsite de o sursă reală de finanțare.
punctul 8.
Se arată că critica de neconstituționalitate este întărită de faptul că aceste cheltuieli nu au fost analizate și cuprinse în legea bugetului de stat pe anul 2020 la momentul adoptării, întrucât, astfel cum se arată și în expunerea de motive la proiectul de lege de aprobare a ordonanței de urgență în discuție, impactul bugetar determinat de aplicarea Legii nr. 14/2020 nu a fost inclus în Legea bugetului de stat pe anul 2020 nr. 5/2020. Totodată, nu a fost avut în vedere impactul financiar asupra bugetului general consolidat, atât pe termen scurt, cât și pe termen lung, care este deosebit de important, întrucât, prin revitalizarea prevederilor Legii nr. 14/2020, acesta prezintă caracter defavorabil, majorând cheltuielile bugetare de stat.
punctul 9.
Așadar, se apreciază că în procesul legislativ de aprobare sau de respingere a ordonanței de urgență trebuia să se solicite, în mod obligatoriu, în contextul dispozițiilor legii bugetului de stat, fișa financiară de la Guvern. În schimb, în pofida faptului că lipsa documentației financiare a fost semnalată în cadrul dezbaterilor parlamentare, legiuitorul primar a procedat la supunerea la vot și adoptarea legii de respingere în lipsa elementelor obligatorii prevăzute de art. 138 din Constituție. Or, în interpretarea art. 138 alin. (5) din Constituție, Curtea, prin Decizia nr. 1.657 din 28 decembrie 2010, a arătat că acesta impune stabilirea concomitentă a unei cheltuieli cu sursa de finanțare, adică a venitului necesar pentru suportarea ei, spre a se evita consecințele economice și sociale profund negative ale stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire. Prin urmare, în consonanță cu jurisprudența Curții Constituționale, pentru neîndeplinirea obligației de către Parlament de a solicita o informare din partea Guvernului cu privire la cheltuielile bugetare angajate prin soluția legislativă propusă, se impune a se constata încălcarea art. 111 alin. (1) și art. 138 alin. (5) din Constituție.
punctul 10.
Cu privire la încălcarea art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție se arată că art. 126 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene reglementează o anumită disciplină bugetară, impunând statelor membre o obligație generală, aceea de a evita deficitele publice excesive. Raportul dintre datoria publică și PIB nu trebuie să depășească „valorile de referință“ stabilite prin protocol (anexă la tratat), respectiv 3% pentru raportul dintre deficitul public prevăzut sau real și PIB.
punctul 11.
Or, având în vedere că prin art. 2 alin. (2) din Legea bugetului de stat pe anul 2020 nr. 5/2020 deficitul bugetar s-a stabilit la 74.300,5 milioane lei, iar efortul bugetar generat de această cheltuială ar avea un impact ridicat prin raportare la numărul beneficiarilor, respectiv 3,6 milioane de copii, o atare măsură încalcă dispozițiile art. 148 din Constituție prin aceea că afectează capacitatea statului de a atinge ținta de deficit și, în consecință, respectarea angajamentelor asumate la nivelul Uniunii Europene.
punctul 12.
Anul 2020 este unul excepțional, astfel că în acest an valoarea de referință a deficitului bugetar de 3% poate fi depășită ca urmare a deciziei Comisiei Europene de activare a clauzei de flexibilitate fiscală pe fondul epidemiei de COVID-19. Măsura adoptată de Comisie este însă una temporară, în contextul crizei sanitare, în timp ce cheltuiala pe care o implică proiectul de lege aprobat de Parlament este permanentă, și nu una temporară/ocazională, fapt pentru care aceasta trebuie să țină cont în mod esențial de planificarea bugetară în perspectiva anilor următori.
punctul 13.
Se apreciază că legea de respingere trebuia analizată în mod integrat, în contextul Legii bugetului de stat pe anul 2020 nr. 5/2020, fiind necesară o regândire și o modificare corespunzătoare a acesteia din urmă atât pe latura de venituri, cât și pe cea de cheltuieli. Prin urmare, având în vedere că modalitatea de legiferare aduce atingere obligațiilor statului român prevăzute în actul de aderare, se impune a se constata încălcarea art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție.
punctul 14.
Cu privire la încălcarea principiului cooperării și colaborării loiale între autorități, prevăzută de art. 1 alin. (3) și (5), coroborat cu art. 115 alin. (5) și (7) din Constituție, se apreciază că Parlamentul a eludat art. 111 din Constituție, care prescrie obligativitatea consultării Guvernului în materia inițiativelor legislative având ca obiect aspecte cu impact asupra bugetului de stat. Astfel, având în vedere consecințele comportamentului Parlamentului, se concluzionează că acesta a încălcat principiul constituțional al cooperării și colaborării loiale între autorități. Se fac referiri la deciziile Curții Constituționale nr. 331 din 21 mai 2019 și nr. 611 din 3 octombrie 2017.
punctul 15.
Astfel, se apreciază că, prin maniera în care Camera decizională a înțeles să legifereze, a încălcat obligația sa de a solicita informații Guvernului și de a nu interveni asupra cheltuielilor bugetare prestabilite, aspecte care atrag încălcarea art. 111 și 138 din Constituție. Totodată, prin această conduită, Parlamentul a nesocotit principiul constituțional al cooperării și colaborării loiale, întrucât a eludat competența Guvernului în procesul de legiferare a aspectelor care generează impact financiar asupra bugetului de stat.
punctul 16.
În conformitate cu dispozițiile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, obiecția de neconstituționalitate a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere.
punctul 17.
Președintele Camerei Deputaților apreciază că obiecția de neconstituționalitate este neîntemeiată.
punctul 18.
Se arată că autorul sesizării își întemeiază întreaga argumentație pe o eroare. Majorarea cheltuielilor bugetare generată de dublarea cuantumului alocației de stat pentru copii nu reprezintă obiectul de reglementare al legii deduse controlului de neconstituționalitate în discuție, ci este instituită prin Legea nr. 14/2020. Potrivit fișei proiectului de lege, Legea nr. 14/2020 a fost adoptată de Camera Deputaților, ca for decizional, în ședința din data de 18 decembrie 2019 (cu un număr de 179 de voturi pentru, 29 de abțineri, niciun vot împotrivă, trei deputați neexprimându-și votul), anterior datei de 23 decembrie 2019, la care a fost adoptată Legea bugetului de stat pe anul 2020 nr. 5/2020, prin procedura angajării răspunderii Guvernului în fața Parlamentului. Ulterior depunerii la secretarul general al Camerei Deputaților pentru exercitarea dreptului de sesizare asupra constituționalității legii nou-adoptate în cadrul termenului de protecție, legea a parcurs procedura promulgării, finalizată în data de 14 ianuarie 2020 prin emiterea Decretului nr. 29/2020, de către Președintele României, fără a face obiectul vreunei sesizări de neconstituționalitate sau al unei cereri de reexaminare, în condițiile în care dispozițiile Legii nr. 14/2020 care prevăd dublarea alocației pentru copii sunt cele de natură să aibă un impact asupra bugetului de stat pe anul în curs.
punctul 19.
Parlamentul, ca unică autoritate legiuitoare a țării, a respins Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 2/2020 referitoare la prorogarea termenului de intrare în vigoare a dispozițiilor Legii nr. 14/2020, care reglementează majorarea cuantumului alocațiilor pentru copii, act normativ adoptat anterior adoptării legii bugetului de stat pe anul 2020. În ceea ce privește competența Parlamentului de a respinge prin lege ordonanțele de urgență ale Guvernului se invocă Decizia Curții Constituționale nr. 412 din 20 iunie 2019 și se subliniază că, în realitate, obiectul criticii în prezenta cauză îl constituie conținutul unui alt act normativ, în speță, al Legii nr. 14/2020, ceea ce este inadmisibil.
punctul 20.
Critica de neconstituționalitate raportată la art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție nu poate fi susținută și deci reținută ca viciu de constituționalitate, întrucât legea internă nu poate fi invalidată în cadrul ordinii juridice interne din cauza faptului că nu este compatibilă cu dreptul comunitar (Decizia Curții Constituționale nr. 59 din 17 ianuarie 2007). Se mai susține că instanța constituțională a stabilit că nu este de competența sa să analizeze conformitatea unei dispoziții de drept național cu textul Tratatului privind Funcționarea Uniunii Europene prin prisma art. 148 din Constituție.
punctul 21.
Referitor la presupusa încălcare, prin legea criticată, a disciplinei financiare reglementate prin art. 126 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, ce impune statelor membre obligația generală de a evita deficitele publice excesive, se evocă decizia Consiliului Afacerilor Economice și Financiare al Uniunii Europene, care, în luna martie a anului în curs, a aprobat propunerea Comisiei Europene de suspendare a Pactului de stabilitate și creștere, unul dintre documentele de bază ale zonei euro, tocmai pentru ca statele membre să poată lua măsuri de ordin financiar pentru a controla situația produsă de epidemia de coronavirus.
punctul 22.
Legea criticată nu instituie măsuri de natură să angajeze cheltuieli bugetare peste limita aprobată prin Legea bugetului de stat pe anul 2020 nr. 5/2020, ci are drept consecință aplicarea dispozițiilor Legii nr. 14/2020, adoptate cu majoritatea voturilor forțelor politice reprezentate în Parlament, anterior aprobării bugetului pe anul în curs, ceea ce ar fi presupus, în mod necesar, configurarea la nivelul Guvernului a politicii fiscal-bugetare în scopul relansării economice concomitent cu promovarea echității și cu asigurarea protecției sociale.
punctul 23.
Parlamentul, în temeiul prerogativelor sale constituționale, de unică autoritate legiuitoare a țării, a considerat oportun să respingă Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 2/2020 și să pună, astfel, în vigoare dispozițiile Legii nr. 14/2020, din considerente ce țin inclusiv de preocuparea privind atenuarea impactului economic și social al acestei pandemii. Cu privire la oportunitate însă, în mod lipsit de echivoc, se apreciază că aceasta nu poate constitui obiect al controlului de constituționalitate. În sprijinul argumentației mai sus prezentate este și jurisprudența Curții Constituționale, care, în Decizia nr. 30 din 27 ianuarie 2016, subliniază că Parlamentul poate adopta orice soluție pe care o consideră oportună și necesară. Totodată, în Decizia nr. 52 din 1 februarie 2018 s-a arătat că un ipotetic control cu privire la oportunitatea măsurii excedează în totalitate sferei de competență a Curții Constituționale, având în vedere că adoptarea măsurii în cauză ține de marja de apreciere exclusivă a Parlamentului, a cărui opțiune în privința caracterului oportun al măsurii nu poate fi cenzurată.
punctul 24.
Cu privire la critica de neconstituționalitate referitoare la încălcarea de către Parlament a principiului cooperării și colaborării loiale între autorități, consacrat de dispozițiile art. 1 alin. (3) și (5), coroborat cu prevederile art. 115 alin. (5) și (7) din Constituție, se arată că rolul Guvernului este acela de realizare a liniilor de politică internă și externă a țării, ceea ce, sub aspect juridic, se poate concretiza prin adoptarea de ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată [art. 115 alin. (4)], iar acestea intră în vigoare numai după depunerea spre dezbatere în procedură de urgență la Camera competentă să fie sesizată și după publicarea în Monitorul Oficial al României [art. 115 alin. (5)]. Ordonanțele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege [art. 115 alin. (7)]. Perspectiva autorului, potrivit căreia Parlamentul are obligația să nu intervină în sfera procesului de legiferare desfășurat de Guvern, deoarece o atare poziționare ar echivala cu încălcarea instituției delegării legislative, este contrară regimului juridic constituțional al ordonanțelor de urgență, nu este fundamentată în raport cu rolul Parlamentului în ansamblul autorităților publice cu rang constituțional și este în contradicție vădită cu jurisprudența instanței constituționale, sens în care se face trimitere la Decizia nr. 240 din 3 iunie 2020. Se concluzionează că acest principiu a fost pe deplin respectat de către Parlament în procesul de adoptare a legii criticate, astfel că afirmațiile autorului sesizării nu pot fi reținute.
punctul 25.
Președintele Senatului apreciază că obiecția de neconstituționalitate este neîntemeiată.
punctul 26.
Se arată că nu există o obligație constituțională expresă și directă în sarcina Parlamentului de a cere, în contextul dezbaterii proiectului de lege înaintat de Guvern pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 2/2010, informații referitoare la implicațiile bugetare ale celor două soluții legislative la care Parlamentul putea recurge: adoptarea proiectului de lege pentru aprobarea ordonanței de urgență sau, după caz, pentru respingerea ordonanței de urgență. De altfel, obligația de a cere Guvernului informații de natură financiară revine, potrivit art. 111 din Constituție, inițiatorului proiectului de lege sau al propunerii legislative, și nu Parlamentului. În privința ordonanțelor de urgență, Parlamentul are posibilități limitate de intervenție asupra conținutului normativ al acestora: să le aprobe ca atare; să le aprobe cu modificări și completări, ipoteză în care va fi obligat să respecte art. 111 din Constituție dacă modificările și amendamentele aduse au implicații financiare asupra bugetului de stat și să le respingă. Or, în cauza de față, Parlamentul doar a respins Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 2/2020.
punctul 27.
Cu privire la critica de neconstituționalitate referitoare la nerespectarea de către Parlament a obligației prevăzute în sarcina acestuia de către dispozițiile art. 148 alin. (2) din Constituție, se arată că respectarea valorii de referință a deficitului bugetar pe ansamblul statelor membre ale Uniunii Europene, prevăzută în art. 126 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, se află sub incidența clauzei de flexibilitate fiscală pe fondul epidemiei de COVID-19.
punctul 28.
Avocatul Poporului nu a comunicat punctul său de vedere asupra obiecției de neconstituționalitate.
Paragraf
examinând obiecția de neconstituționalitate, punctele de vedere ale președintelui Camerei Deputaților și Senatului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispozițiile legii criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:
punctul 29.
Curtea Constituțională a fost sesizată, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție, precum și ale art. 1, 10, 15 și 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluționeze obiecția de neconstituționalitate.
punctul 30.
Obiectul controlului de constituționalitate îl constituie Legea privind respingerea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 2/2020 pentru prorogarea intrării în vigoare a art. I pct. 1 din Legea nr. 14/2020 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 9/2019 pentru modificarea și completarea Legii nr. 61/1993 privind alocația de stat pentru copii, precum și pentru modificarea art. 58 alin. (1) din Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, care are următorul cuprins: „Se respinge Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 2 din 16 ianuarie 2020 pentru prorogarea intrării în vigoare a art. I pct. 1 din Legea nr. 14/2020 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 9/2019 pentru modificarea și completarea Legii nr. 61/1993 privind alocația de stat pentru copii, precum și pentru modificarea art. 58 alin. (1) din Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 31 din 16 ianuarie 2020.“
punctul 31.
Textele constituționale invocate în susținerea obiecției de neconstituționalitate sunt cele ale art. 1 alin. (3) și (5), raportat la art. 115 alin. (5) și (7), cu referire la principiul colaborării loiale între Parlament și Guvern în cadrul delegării legislative, art. 111 alin. (1) privind informarea Parlamentului, art. 138 alin. (5) privind sursa de finanțare a cheltuielii bugetare și art. 148 alin. (2) și (4) privind obligațiile statului român în calitate de membru al Uniunii Europene.
punctul 32.
În prealabil examinării obiecției de neconstituționalitate, Curtea are obligația verificării condițiilor de admisibilitate ale acesteia, prin prisma titularului dreptului de sesizare, a termenului în care acesta este îndrituit să sesizeze instanța constituțională, precum și a obiectului controlului de constituționalitate. Dacă primele două condiții se referă la regularitatea sesizării instanței constituționale, din perspectiva legalei sale sesizări, cea de-a treia vizează stabilirea sferei sale de competență, astfel încât urmează a fi cercetate în ordinea antereferită, iar constatarea neîndeplinirii uneia dintre ele are efecte dirimante, făcând inutilă analiza celorlalte condiții (Decizia nr. 66 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 213 din 9 martie 2018, paragraful 38).
punctul 33.
Curtea constată că obiecția de neconstituționalitate îndeplinește condițiile prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituție atât sub aspectul titularului dreptului de sesizare, întrucât a fost formulată de Guvernul României, cât și sub aspectul obiectului, fiind vorba de o lege adoptată, dar nepromulgată încă.
punctul 34.
Cu privire la termenul în care poate fi sesizată instanța de contencios constituțional, potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, acesta este de 5 zile de la data depunerii legii adoptate la secretarii generali ai celor două Camere ale Parlamentului, respectiv de două zile, începând de la același moment, dacă legea a fost adoptată în procedură de urgență. Totodată, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Legea fundamentală, Curtea Constituțională se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgarea acestora, care, potrivit art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituție, se face în termen de cel mult 20 de zile de la primirea legii adoptate de Parlament, iar potrivit art. 77 alin. (3) din Constituție, în termen de cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare.
punctul 35.
În cauză, proiectul de lege a fost adoptat de Senat la 3 februarie 2020, iar de Camera Deputaților la 3 iunie 2020. La 3 iunie 2020 legea a fost depusă la secretarii generali ai celor două Camere pentru exercitarea dreptului de sesizare asupra constituționalității legii și trimisă la promulgare în data de 5 iunie 2020. La data de 23 iunie 2020, prezenta obiecție de neconstituționalitate formulată de Guvernul României a fost înregistrată la Curtea Constituțională. Luând act de faptul că obiecția de neconstituționalitate a fost formulată cu depășirea termenului legal prevăzut de Legea nr. 47/1992, dar în interiorul termenului de promulgare de 20 de zile, prevăzut de art. 77 alin. (1) din Constituție, precum și de faptul că legea nu fusese încă promulgată la data sesizării sale, Curtea constată că obiecția de neconstituționalitate este admisibilă sub aspectul respectării termenului în care poate fi sesizată instanța de control constituțional [a se vedea în acest sens, Decizia nr. 67 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 223 din 13 martie 2018, paragraful 70 ipoteza a doua].
punctul 36.
Cu privire la competența instanței constituționale de a exercita controlul de constituționalitate asupra unei legi de respingere a ordonanței de urgență, Curtea constată că, potrivit jurisprudenței sale (Decizia nr. 498 din 8 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 554 din 27 iunie 2006), controlul de constituționalitate a unei legi se declanșează, în condițiile art. 146 lit. a) din Constituție, „înainte de promulgarea acesteia“. Întrucât textul constituțional nu face nicio distincție, prin „legi“ ca obiect al controlului de constituționalitate se înțeleg și „legile de aprobare sau de respingere a unor ordonanțe“, indiferent de natura lor, „legi ordinare“ sau „legi organice“. Controlul de constituționalitate a priori asupra unei legi de respingere a unei ordonanțe poate privi numai constituționalitatea extrinsecă a acesteia sub aspectul respectării procedurilor constituționale de dezbatere și adoptare. Prin urmare, Curtea are competența de a controla constituționalitatea Legii privind respingerea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 2/2020.
punctul 37.
Cu privire la critica de neconstituționalitate raportată la art. 1 alin. (3) și (5) coroborat cu art. 115 alin. (5) și (7) din Constituție, autorul obiecției de neconstituționalitate susține că, prin maniera în care Camera decizională a înțeles să legifereze, a încălcat obligația sa de a solicita informații Guvernului și de a nu interveni asupra cheltuielilor bugetare prestabilite, ceea ce demonstrează că Parlamentul a încălcat principiul constituțional al cooperării și colaborării loiale între autorități și a eludat competența Guvernului în procesul de legiferare a aspectelor care generează impact financiar asupra bugetului de stat.
punctul 38.
În raport cu această critică de neconstituționalitate, Curtea reține că, în jurisprudența sa (Decizia nr. 240 din 3 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 12 iunie 2020, paragraful 90), a statuat că atunci când este învestită cu analiza problemei cooperării loiale între autoritățile publice, trebuie să se pronunțe cu privire la întreaga paletă de probleme pe care această relație o presupune, și nu doar în raport cu anumite secvențe ale acesteia. Astfel, semnificația loialității constituționale nu se reduce la aspecte punctuale și/sau particulare, privite exclusiv din perspectiva uneia dintre autoritățile aflate în raporturi constituționale ce impun cooperarea loială, ci la o analiză coerentă și exhaustivă asupra raporturilor de drept constituțional existente între autoritățile publice. În aceste condiții, în măsura în care una dintre autoritățile publice implicate în procedura delegării legislative invocă lipsa cooperării loiale a celeilalte autorități, art. 1 alin. (4) și (5) din Constituție impune ca analiza acestui principiu constituțional să fie realizată dintr-o dublă perspectivă, respectiv conduita inițială a Guvernului, care are inițiativa de a utiliza instrumentul legislativ reglementat de art. 115 din Constituție, și, ulterior, conduita subsecventă a Parlamentului, care are obligația de a se pronunța cu celeritate asupra ordonanței de urgență, adoptând o lege de aprobare sau de respingere, după caz.
punctul 39.
În cauza de față, Curtea constată că, prin Legea nr. 14/2020 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 9/2019 pentru modificarea și completarea Legii nr. 61/1993 privind alocația de stat pentru copii, precum și pentru modificarea art. 58 alin. (1) din Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, adoptată în 18 decembrie 2019 și publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 22 din 14 ianuarie 2020, cuantumul alocației de stat pentru copii a fost dublat față de cel stabilit pentru anul 2019, după cum urmează: (i) 600 lei pentru copiii cu vârsta de până la 2 ani sau de până la 3 ani, în cazul copilului cu handicap; (ii) 300 lei pentru copiii cu vârsta cuprinsă între 2 ani și 18 ani, precum și pentru tinerii prevăzuți la art. 1 alin. (3); (iii) 600 lei pentru copiii cu vârsta cuprinsă între 3 ani și 18 ani, în cazul copilului cu handicap.
punctul 40.
Legea bugetului de stat pe anul 2020 nr. 5/2020 a fost adoptată, în temeiul prevederilor art. 114 alin. (3) din Constituție, în urma angajării răspunderii Guvernului în fața Camerei Deputaților și a Senatului, în ședința comună din data de 23 decembrie 2019 și a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 2 din 6 ianuarie 2020. Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 2/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 31 din 16 ianuarie 2020, prorogă intrarea în vigoare a art. I pct. 1 din Legea nr. 14/2020 până la data de 1 august 2020. Legea criticată a fost adoptată la 3 iunie 2020 și a respins Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 2/2020.
punctul 41.
Curtea observă că Legea nr. 14/2020, deși adoptată înainte de Legea nr. 5/2020, a fost publicată ulterior acesteia, iar intrarea sa în vigoare a fost prorogată până la 1 august 2020. Prin urmare, din punct de vedere normativ, se susține afirmația Guvernului potrivit căreia cheltuielile generate de această lege nu au fost luate în considerare atunci când a fost adoptat bugetul de stat pe anul 2020, tocmai pentru că legea, deși adoptată, nu intrase încă în vigoare. Având în vedere această situație legislativă, Guvernul a emis Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 2/2020. La emiterea acesteia, Guvernul a estimat impactul bugetar al dublării alocațiilor pentru o perioadă de 11 luni ca fiind de 6.604.489.650 lei.
punctul 42.
Curtea constată că Guvernul a utilizat ordonanța de urgență pentru a proroga intrarea în vigoare a unei legi ce implica o majorare a cheltuielilor bugetare, în timp ce Parlamentul a respins ordonanța de urgență. Este de observat că prorogarea intrării în vigoare a unei legi printr-o ordonanță de urgență se încadrează, în principiu, în exigențele art. 115 alin. (4) din Constituție, cu condiția ca aceasta să nu indice faptul că legiuitorul delegat, printr-un act de reglementare primară, contracarează o măsură de politică legislativă [Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 804 din 2 decembrie 2008]. Chiar dacă ordonanța de urgență a fost emisă la două zile de la publicarea legii în Monitorul Oficial al României, nu se poate trage concluzia că a existat o măsură de contracarare a politicii legislative a Parlamentului, ci, mai degrabă, o măsură urgentă care să permită identificarea cât mai repede posibil a fondurilor bănești necesare punerii în executare a legii. Supunerea ordonanței de urgență spre aprobare Parlamentului reprezintă o formă de control parlamentar asupra activității de legiferare delegată Guvernului (Decizia nr. 412 din 20 iunie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 570 din 11 iulie 2019, paragraful 43). Faptul că o asemenea ordonanță de urgență a fost respinsă cu două luni înainte de epuizarea efectelor sale ține de esența delegării legislative, Parlamentul, în calitate de unică autoritate legiuitoare a țării, nefiind de acord cu această măsură. Respingerea prin lege a unei ordonanțe reprezintă infirmarea expresă de către Parlament a politicii legislative pe care ordonanța de urgență o exprimase, având drept consecință ca un asemenea act să își înceteze aplicabilitatea, să nu se mai aplice în viitor (Decizia nr. 498 din 8 iunie 2006 sau Decizia nr. 1.594 din 9 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 106 din 10 februarie 2011). Parlamentul poate respinge o ordonanță de urgență atât pe motive de oportunitate, cât și de constituționalitate (Decizia nr. 240 din 3 iunie 2020, paragraful 89). Prin urmare, ambele autorități publice au colaborat loial și s-au plasat în limitele competențelor lor, iar scurtarea termenului în care Guvernul trebuie să asigure fondurile necesare punerii în aplicare a legii nu este un indicator al vreunei conduite neloiale. Din contră, Parlamentul, prin respingerea ordonanței de urgență, a considerat că este necesară o punere cât mai rapidă în executare a Legii nr. 14/2020, tocmai pentru a se realiza scopul ei.
punctul 43.
Faptul că Guvernul întocmește bugetul de stat și adoptă ordonanțe de urgență/proiecte de legi de rectificare a acestuia nu înseamnă, astfel cum afirmă autorul obiecției de neconstituționalitate, că acesta are o competență proprie/distinctă cu privire la legiferarea aspectelor care generează impact financiar asupra bugetului de stat. Din contră, competența aparține Parlamentului, legea este cea care stabilește politica legislativă în diverse domenii, precum și veniturile și cheltuielile bugetului de stat, în timp ce Guvernul, ca legiuitor delegat, pe de o parte, complinește acțiunea legislativă a Parlamentului, caz în care actele sale de reglementare primară se supun aprobării acestuia, iar, pe de altă parte, realizează colectarea taxelor, impozitelor și contribuțiilor și plata obligațiilor sale financiare. Întocmirea planului financiar al statului nu echivalează cu înfăptuirea politicii legislative în varii domenii.
punctul 44.
Prin urmare, din perspectiva faptului că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 2/2020 a fost respinsă prin legea criticată, Curtea constată că legea criticată nu încalcă art. 1 alin. (3) și (5) coroborat cu art. 115 alin. (5) și (7) din Constituție.
punctul 45.
Cu privire la critica de neconstituționalitate raportată la art. 111 alin. (1) și art. 138 alin. (5) din Constituție, prin raportare la art. 15 din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 472 din 4 iunie 2020, autorul obiecției de neconstituționalitate susține că prin efectul legii de respingere se generează cheltuieli suplimentare în sarcina bugetului de stat, cheltuieli care nu au fost luate în considerare atunci când a fost conceput bugetul de stat pe anul 2020 și care, prin urmare, sunt lipsite de o sursă reală de finanțare. De aceea, se apreciază că, în procesul legislativ de aprobare sau de respingere a ordonanței de urgență, Parlamentul ar fi trebuit să solicite în mod obligatoriu fișa financiară de la Guvern, urmare analizei soluției legislative în contextul dispozițiilor legii bugetului de stat.
punctul 46.
În raport cu această critică de neconstituționalitate, Curtea constată că aspectele antamate vizează, în realitate, Legea nr. 14/2020, pentru că aceasta este cea care dublează cuantumul alocațiilor și generează un impact bugetar pentru anul 2020. Prin urmare, obligația de informare a Parlamentului sau de depunere a fișei financiare se subsumează parcursului legislativ ce a privit Legea nr. 14/2020. În cauza de față, contextul normativ se definește prin existența unei legi adoptate, a cărei prorogare a fost dispusă prin ordonanță de urgență până la data de 1 august 2020, care dacă nu este abrogată/modificată/completată trebuie pusă în aplicare ca atare. Faptul că s-a prorogat intrarea ei în vigoare, iar Parlamentul a respins actul de prorogare nu relevă nicio problemă sub aspectul art. 111 alin. (1) sau al art. 138 alin. (5) din Constituție, Parlamentul nefăcând altceva decât să restabilească autoritatea normativă a legii adoptate în 18 decembrie 2019, și anume a Legii nr. 14/2020. Totodată, Curtea subliniază că în cadrul controlului de constituționalitate a priori a legii criticate nu are competența de a-și extinde controlul asupra unei alte legi, care, mai mult, a și fost promulgată de Președintele României.
punctul 47.
Totodată, Curtea reține că transformarea proiectului de lege de aprobare în proiect de lege de respingere a ordonanței de urgență și luarea la cunoștință de către Parlament a implicațiilor bugetare ale acesteia sunt incontestabile. Prin adoptarea pe 3 iunie 2020 de către Camera decizională a legii analizate, Parlamentul și-a asumat majorarea cheltuielilor bugetare cu alocațiile de stat ale copiilor cu aproximativ două luni mai devreme față de data preconizată de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 2/2020. Mai mult, odată cu contestarea la Curtea Constituțională a legii de respingere, aproape că sunt anihilate efectele legii de respingere sub aspectul abaterii temporale în raport cu data preconizată de creștere a alocațiilor de stat prevăzută de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 2/2020.
punctul 48.
Prin urmare, din perspectiva faptului că Parlamentul nu a solicitat nici informarea Guvernului [art. 111 din Constituție] și nici fișa financiară [art. 138 alin. (5) din Constituție], Curtea constată că legea criticată nu încalcă art. 111 alin. (1) și nici art. 138 alin. (5) din Constituție.
punctul 49.
Cu privire la critica de neconstituționalitate raportată la art. 138 alin. (5) din Constituție, autorul obiecției de neconstituționalitate susține că prin efectul legii de respingere se generează cheltuieli suplimentare în sarcina bugetului de stat, cheltuieli care nu au fost luate în considerare atunci când a fost conceput bugetul de stat pe anul 2020 și care, prin urmare, sunt lipsite de o sursă reală de finanțare, ceea ce încalcă jurisprudența Curții referitoare la caracterul obiectiv și efectiv al sursei de finanțare, la certitudinea și previzibilitatea bugetară și la previzionarea cheltuielilor în deplină cunoștință de cauză în bugetul de stat pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar.
punctul 50.
În raport cu această critică de neconstituționalitate, Curtea reține că, în jurisprudența sa [Decizia nr. 58 din 12 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 205 din 13 martie 2020, paragraful 60], a statuat că se poate ajunge la concluzia că Parlamentul a decis asupra majorării unor cheltuieli bugetare întemeindu-se pe o sursă de finanțare incertă, generală și lipsită de un caracter obiectiv și efectiv, numai în condițiile în care între Parlament și Guvern nu a existat un dialog real cu prilejul adoptării legii supuse controlului, dialog ce se materializează prin solicitarea informării și a fișei financiare. Or, în cauza de față, acest dialog s-a materializat prin informațiile financiare existente în instrumentul de prezentare și motivare a proiectului legii de aprobare a ordonanței de urgență, ceea ce înseamnă că în discuție nu este caracterul incert al sursei de finanțare, astfel că problema ridicată vizează suficiența/insuficiența resurselor bugetare. Prin urmare, criticile de neconstituționalitate vizează oportunitatea cheltuielii bugetare angajate prin Legea nr. 14/2020 din perspectiva suficienței sau insuficienței resurselor financiare aflate la îndemâna statului.
punctul 51.
Această cheltuială bugetară are stabilită sursa de finanțare, și anume contul din care se plătesc alocațiile pentru copii. De altfel, în jurisprudența sa, Curtea a fost chemată să se pronunțe asupra unei soluții legislative similare și a apreciat că indicarea bugetului de stat drept sursă de finanțare a cheltuielilor referitoare la alocațiile copiilor întrunește exigențele art. 138 alin. (5) din Constituție (a se vedea Decizia nr. 47 din 15 septembrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 28 septembrie 1993).
punctul 52.
În schimb, aprecierea caracterului suficient al resurselor financiare nu își are temeiul în art. 138 alin. (5) din Constituție, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce privește, în esență, relațiile dintre Parlament și Guvern. Acoperirea resurselor financiare din sursa stabilită este o problemă exclusiv de oportunitate politică. Dacă Guvernul nu are resurse financiare suficiente, poate să propună modificările necesare pentru asigurarea lor, în virtutea dreptului său de inițiativă legislativă [a se vedea Decizia nr. 47 din 15 septembrie 1993, Decizia nr. 64 din 16 noiembrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 310 din 28 decembrie 1993, sau Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din 2 martie 2016, paragraful 56].
punctul 53.
Curtea subliniază faptul că bugetul de stat este un plan financiar al statului, el nu poate prevedea cu o exactitate absolută evoluțiile economice în cursul unui an bugetar, ci trasează marile direcții ale acțiunii statului din perspectivă bugetară. Eventualele dezechilibre apărute pe parcursul anului bugetar se pot corecta prin acte normative de forța legii. Astfel, în jurisprudența sa, de exemplu Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004, Curtea a statuat că finanțarea cheltuielilor bugetare se face din surse financiare alocate în buget, iar că majorarea unor cheltuieli se finanțează fie prin suplimentarea alocațiilor bugetare din fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, fie prin rectificare bugetară (Decizia nr. 1.092 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 712 din 20 octombrie 2008, Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 711 din 20 octombrie 2008, sau Decizia nr. 127 din 6 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 189 din 8 martie 2019, paragraful 100). Planul financiar al statului este elaborat pe baza legilor aflate în fondul activ al legislației, legi care stabilesc atât veniturile, cât și cheltuielile statului. Desigur, între Parlament și Guvern trebuie să existe o relație de cooperare loială, astfel ca nici primul să nu pună în pericol finanțele statului prin adoptarea unor măsuri imprudente de diminuare a veniturilor statului sau de creștere a cheltuielilor acestuia și nici cel de-al doilea să nu se transforme într-un controlor al politicii legislative a Parlamentului. Faptul că o măsură legislativă ce implică cheltuieli bugetare nu a fost luată în calcul la adoptarea bugetului nu scutește Guvernul de obligația sa de a o pune în executare; mai mult, adoptarea legii bugetului nu echivalează cu lipsa competenței Parlamentului ca pe anul în curs să adopte o lege care are implicații bugetare.
punctul 54.
Prin urmare, din perspectiva certitudinii acoperirii cheltuielii bugetare generate, Curtea constată că legea criticată nu încalcă art. 138 alin. (5) din Constituție.
punctul 55.
Cu privire la critica de neconstituționalitate raportată la art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție, autorul obiecției de neconstituționalitate susține că art. 126 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene impune statelor membre obligația de a evita deficitele publice excesive; or, având în vedere impactul bugetar ridicat al aplicării Legii nr. 14/2020, se apreciază că legea criticată afectează atât capacitatea statului de a atinge ținta de deficit, cât și respectarea angajamentelor asumate la nivelul Uniunii Europene, ceea ce încalcă art. 148 din Constituție.
punctul 56.
În raport cu această critică de neconstituționalitate, Curtea reține că, potrivit jurisprudenței sale, eventualele încălcări ale art. 126 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene se constată în cadrul procedurii de deficit excesiv, prevăzută de textul antereferit al tratatului, și nu printr-un control de constituționalitate a legii bugetului de stat (Decizia nr. 127 din 6 martie 2019, paragraful 98). Curtea Constituțională nu are nicio competență în procedura reglementată de art. 121 sau 126 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene; dialogul instituțional existent între Comisia Europeană, Consiliul Uniunii Europene și statul membru în cauză se desfășoară potrivit prevederilor art. 121 și art. 126 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (paragraful 99).
punctul 57.
Planificarea bugetului statului și concretizarea politicilor și măsurilor financiare și bugetare ale statului în plan legislativ sunt aspecte ce nu privesc controlul de constituționalitate exercitat de Curtea Constituțională, în caz contrar realizându-se o ingerință a acestei instanțe în atributele puterilor legislativă și executivă ale statului, ceea ce ar contraveni principiului separației și echilibrului puterilor în stat, consfințit de art. 1 alin. (4) din Constituție (paragraful 103).
punctul 58.
Cele de mai sus sunt valabile și în cauza de față, în sensul că nu ține de rolul și atribuțiile Curții Constituționale ca, pe calea controlului de constituționalitate exercitat la sesizarea titularilor prevăzuți la art. 146 lit. a) teza întâi din Constituție, să aprecieze că una sau mai multe legi cu care este sesizată este aptă/sunt apte să ducă la deficit bugetar excesiv în sensul art. 126 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene și al Protocolului nr. 12 privind procedura aplicabilă deficitelor excesive la acest tratat. Aceste din urmă reglementări stabilesc o procedură proprie specifică ce ține de dreptul european pentru a se constata existența unui deficit bugetar excesiv și a se remedia o eventuală astfel de situație.
punctul 59.
Prin urmare, din perspectiva obligației statului român de a evita deficitele bugetare excesive, prevăzute de art. 126 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Curtea constată că legea criticată nu încalcă art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție.
punctul 60.
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) și al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
Paragraf
Respinge, ca neîntemeiată, obiecția de neconstituționalitate și constată că Legea privind respingerea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 2/2020 pentru prorogarea intrării în vigoare a art. I pct. 1 din Legea nr. 14/2020 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 9/2019 pentru modificarea și completarea Legii nr. 61/1993 privind alocația de stat pentru copii, precum și pentru modificarea art. 58 alin. (1) din Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap este constituțională în raport cu criticile formulate.
Paragraf
Definitivă și general obligatorie.
Paragraf
Decizia se comunică Președintelui României și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Paragraf
Pronunțată în ședința din data de 15 iulie 2020.
Semnături
Paragraf
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
Paragraf
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Paragraf
Magistrat-asistent-șef,
Paragraf
Benke Károly
Vrei mai mult?
Accesează jurisprudența, primește notificări la modificări și folosește AI-ul complet.
Începe gratuit