Concluziile avocatului general domnul A. Rantos prezentate la 11 iunie 2026.###

Ediție provizorie

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL ATHANASIOS RANTOS

prezentate la 11 iunie 2026(1)

Cauza C‑391/25

Land Niedersachsen,

Land Nordrhein‑Westfalen

împotriva

Deutsche Umwelthilfe e.V.,

cu participarea:

Vertreterin des Bundesinteeux beim Bundesverwaltungsgericht

[cerere de decizie preliminară formulată de Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania)]

„ Trimitere preliminară – Mediu – Politica Uniunii în domeniul apei – Directiva 2000/60/CE – Ape subterane – Articolul 13 – Plan de gestionare a districtului hidrografic – Articolul 4 – Obiective de mediu – Prelungirea termenului‑limită pentru realizarea obiectivelor – Condiții prevăzute la articolul 4 alineatul (4) literele (b) și (d) – Obligația de motivare – Nerespectare – Consecințe juridice ”

Introducere

1. Prezenta cerere de decizie preliminară, formulată de Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania), privește interpretarea articolului 4 alineatul (4) literele (b) și (d) din Directiva 2000/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2000 de stabilire a unui cadru de politică comunitară în domeniul apei(2).

2. Mai precis, instanța de trimitere ridică în esență problema dacă aceste dispoziții, care prevăd un anumit număr de condiții pentru a putea fi acordată o prelungire a termenului‑limită în vederea unei realizări în etape a obiectivelor de mediu pentru corpurile de apă, trebuie interpretate în sensul că o insuficiență a motivării și a explicațiilor poate determina lipsa de validitate a unei asemenea prelungiri, prevăzută de un plan de gestionare a districtului hidrografic adoptat în temeiul directivei menționate în scopul realizării îmbunătățirilor necesare ale stării mai multor corpuri de apă subterane care fac parte din acest district hidrografic.

3. Această problemă a fost ridicată în cadrul unui recurs formulat la Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală) de landurile Saxonia Inferioară și Renania de Nord‑Westfalia (denumite în continuare „landurile”) împotriva deciziei Oberverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Superior, Germania), prin care acesta a admis acțiunea Deutsche Umwelthilfe eV împotriva acestor landuri pentru motivul că acestea din urmă nu au expus suficient motivele care justificau prelungirea termenului‑limită stabilit pentru realizarea îmbunătățirilor necesare ale stării mai multor corpuri de apă subterane situate în partea germană a districtului hidrografic al fluviului Ems.

4. Prezenta cauză va determina Curtea să interpreteze, pentru prima dată, condițiile enumerate la articolul 4 alineatul (4) din Directiva 2000/60 și să precizeze marja de apreciere a autorităților naționale competente atunci când decid să prelungească termenul‑limită pentru realizarea obiectivelor de mediu stabilite de această directivă, în special obiectivul de îmbunătățire a stării corpurilor de apă. Această problematică prezintă o sensibilitate particulară, având în vedere presiunile exercitate asupra resurselor acvatice și numărul de corpuri de apă care fac obiectul unor prelungiri ale termenului‑limită în Uniunea Europeană(3).

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii

Directiva 2000/60

5. Potrivit considerentelor (25), (26) și (30) ale Directivei 2000/60:

„(25) Se impune elaborarea de definiții comune pentru starea apei din punct de vedere al calității și, dacă este relevant pentru protecția mediului, din punct de vedere al cantității. Obiectivele ecologice trebuie stabilite astfel încât să se asigure obținerea unei stări bune a apelor de suprafață și a apelor subterane în întreaga Comunitate și să se evite deteriorarea stării apelor la nivel comunitar.

(26) Statele membre trebuie să urmărească atingerea cel puțin a obiectivului referitor la o stare bună a apelor, prin definirea și punerea în aplicare a măsurilor necesare în cadrul programelor de măsuri integrate, luând în considerare cerințele comunitare existente. Dacă există deja o stare bună a apelor, aceasta trebuie menținută. În cazul apelor subterane, pe lângă cerințele referitoare la o stare bună, trebuie identificată și inversată orice tendință de creștere semnificativă și durabilă a concentrației oricărui poluant.

[…]

(30) Pentru a asigura punerea în aplicare a prezentei directive în mod complet și coerent, orice extindere a termenelor aferente trebuie efectuată pe baza unor criterii adecvate, evidente și transparente și trebuie justificată de statele membre în planurile de gestionare a bazinelor hidrografice.”

6. Articolul 1 din această directivă, intitulat „Obiectul”, are următorul cuprins:

„Obiectul prezentei directive este de a stabili un cadru pentru protecția apelor interioare de suprafață, a apelor de tranziție, a apelor de coastă și a apelor subterane, urmărind:

(a) prevenirea deteriorărilor ulterioare, conservarea și îmbunătățirea stării ecosistemelor acvatice și, în ceea ce privește necesitățile de apă ale acestora, a ecosistemelor terestre și a zonelor umede care depind în mod direct de ecosistemele acvatice;

[…]

(c) asigurarea unei protecții sporite și a îmbunătățirii mediului acvatic, în special prin măsuri speciale de reducere progresivă a evacuărilor, emisiilor și pierderilor de substanțe prioritare și prin stoparea sau eliminarea treptată a evacuărilor, emisiilor și pierderilor de substanțe periculoase prioritare;

(d) asigurarea reducerii treptate a poluării apelor subterane și prevenirea poluării ulterioare a acesteia și

[…]”

7. Articolul 4 din directiva menționată, intitulat „Obiective de mediu”, prevede:

„(1) La punerea în aplicare a programelor de măsuri prevăzute în planul de gestionare a districtului hidrografic:

[…]

(b) în ceea ce privește apele subterane

[…]

(ii) statele membre protejează, îmbunătățesc și refac toate corpurile de apă subterană, asigură un echilibru între captările și realimentarea pânzei freatice cu scopul de a obține o stare bună a apelor subterane, în conformitate cu dispozițiile prevăzute în anexa V, în termen de cel mult 15 ani de la data intrării în vigoare a prezentei directive, sub rezerva aplicării prelungirilor determinate în conformitate cu alineatul (4) și a aplicării alineatelor (5), (6) și (7), fără a aduce atingere alineatului (8) și sub rezerva aplicării articolului 11 alineatul (3) litera (j);

[…]

(4) Termenele stabilite în temeiul alineatului (1) pot fi extinse în scopul realizării obiectivelor pe etape pentru corpurile de apă, cu condiția ca nicio deteriorare suplimentară să nu afecteze starea corpurilor de apă afectate atunci când sunt îndeplinite toate condițiile următoare:

(a) Statele membre constată faptul că îmbunătățirile care trebuie aduse corpului de apă nu pot fi realizate în intervalul de timp prevăzut de alineatul respectiv din cel puțin unul dintre următoarele motive:

(i) gama îmbunătățirilor necesare poate fi realizată numai în mod treptat, într‑un interval care depășește programul stabilit, din motive de fezabilitate tehnică;

(ii) realizarea îmbunătățirilor necesare în termenele indicate ar determina costuri disproporționate;

(iii) condițiile naturale nu permit îmbunătățirea la timp a stării corpului de apă.

(b) Prelungirea termenului‑limită și motivele care stau la baza acestei prelungiri sunt expuse în mod expres și explicate în planul de gestionare a districtului hidrografic, solicitat în temeiul articolului 13.

(c) Prelungirile sunt limitate la cel mult două actualizări ale planului de gestionare a districtului hidrografic, cu excepția cazului în care condițiile naturale împiedică realizarea la timp a obiectivelor stabilite.

(d) În planul de gestionare a districtului hidrografic trebuie incluse: un rezumat al măsurilor solicitate în temeiul articolului 11, care sunt considerate necesare pentru a aduce în mod treptat corpurile de apă la starea dorită până la termenul‑limită prelungit, motivele pentru orice întârziere importantă în aplicarea acestor măsuri și calendarul prevăzut pentru punerea lor în aplicare. În planul actualizat de gestionare a districtului hidrografic se include o revizuire a modului de punere în aplicare a acestor măsuri și un rezumat al tuturor măsurilor suplimentare.

[…]

(7) Statele membre nu încalcă dispozițiile prezentei directive în cazul în care:

– nu reușesc să obțină o stare bună a apelor subterane, o stare ecologică bună sau, acolo unde este cazul, un potențial ecologic bun sau nu reușesc să prevină deteriorarea stării unui corp de apă de suprafață sau subterană ca urmare unor noi modificări ale caracteristicilor fizice ale corpului de apă de suprafață sau a schimbării nivelului corpurilor de apă subterană sau

– nu reușesc să prevină deteriorarea stării unui corp de apă de la foarte bună la bună, ca urmare a desfășurării unor noi activități de dezvoltare umană durabilă

și sunt îndeplinite următoarele condiții:

[…]

(b) motivele pentru modificările sau schimbările respective sunt indicate și motivate explicit în planul de gestionare a districtului hidrografic, solicitat în temeiul articolului 13, iar obiectivele sunt revizuite la fiecare șase ani;

[…]”

8. Articolul 11 din aceeași directivă, intitulat „Programul de măsuri”, prevede:

„(1) Pentru fiecare district hidrografic sau pentru acea parte a unui district hidrografic internațional situat pe teritoriul său, fiecare stat membru asigură întocmirea unui program de măsuri […] în vederea realizării obiectivelor stabilite la articolul 4. Aceste programe de măsuri se pot referi la măsurile care rezultă din legislația adoptată la nivel național și care acoperă întreg teritoriul unui stat membru. Dacă este necesar, un stat membru poate adopta măsuri aplicabile tuturor districtelor hidrografice și/sau acelor părți ale districtelor hidrografice internaționale care se află pe teritoriul său.

(2) Fiecare program de măsuri include măsurile «de bază» indicate la alineatul (3) și, dacă este necesar, măsuri «suplimentare».

[…]”

9. Potrivit articolului 13 din Directiva 2000/60, intitulat „Planurile de gestionare a districtelor hidrografice”:

„(1) Statele membre se asigură că, pentru fiecare district hidrografic aflat în întregime pe teritoriul său, se elaborează un plan de gestionare.

(2) În cazul unui district hidrografic internațional situat în întregime pe teritoriul Comunității, statele membre asigură coordonarea acestuia, cu scopul de a elabora un singur plan internațional de gestionare a districtului hidrografic internațional. În absența unui astfel de plan, statele membre elaborează un plan de gestionare a districtului hidrografic care să acopere cel puțin acele părți ale districtului hidrografic internațional care se află pe teritoriul lor, în vederea realizării obiectivelor prezentei directive.

[…]

(6) Planurile de gestionare a districtului hidrografic sunt publicate în termen de cel mult nouă ani de la data intrării în vigoare a prezentei directive.

(7) Planurile de gestionare a districtului hidrografic sunt revizuite și actualizate în termen de cel mult 15 ani de la data intrării în vigoare a prezentei directive și, ulterior, la fiecare șase ani.”

10. Anexa V la această directivă cuprinde un punct 2.3.2, intitulat „Definirea stării chimice bune a apelor subterane”, al cărui tabel la rubrica „În general” precizează, printre altele, că „[c]ompoziția chimică a corpului de apă subterană este astfel încât concentrațiile poluanților […] nu depășesc standardele de calitate aplicabile în temeiul altor dispoziții legale comunitare aplicabile în conformitate cu articolul 17 […]”.

11. În temeiul articolului 25 din directiva menționată, intitulat „Intrarea în vigoare”, aceasta a intrat în vigoare în ziua publicării în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene.

Directiva 2006/118/CE

12. Articolul 1 din Directiva 2006/118/CE(4), intitulat „Obiectul”, prevede la alineatul (1) litera (a):

„Prezenta directivă stabilește măsurile specifice prevăzute la articolul 17 alineatele (1) și (2) din Directiva 2000/60/CE, cu scopul de a preveni și controla poluarea apelor subterane. Aceste măsuri includ în special:

(a) criterii pentru evaluarea stării chimice bune a apelor subterane”.

13. Articolul 3 din Directiva 2006/118, intitulat „Criterii pentru evaluarea stării chimice a apelor subterane”, prevede la alineatul (1) litera (a) că, „[p]entru evaluarea stării chimice a unui corp sau a unui grup de corpuri de apă subterană în conformitate cu punctul 2.3 din anexa V la Directiva 2000/60/CE, statele membre utilizează următoarele criterii: (a) standarde de calitate a apelor subterane astfel cum sunt menționate în anexa I”.

14. Anexa I la Directiva 2006/118, intitulată „Standarde de calitate a apelor subterane”, conține un punct 1 care stabilește la „50 mg/l” standardul de calitate pentru poluantul „nitrați”.

Dreptul național

15. Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Legea privind stabilirea regimului hidrologic) din 31 iulie 2009 (denumită în continuare „WHG”)(5), în versiunea aplicabilă litigiului principal(6), transpune în dreptul german Directiva 2000/60.

16. Articolul 5 alineatul 1 din Verordnung zum Schutz des Grundwassers (Regulamentul privind protecția apelor subterane) din 9 noiembrie 2010 (denumit în continuare „GrwV”)(7), astfel cum a fost modificat ultima dată prin Regulamentul din 12 octombrie 2022(8), coroborat cu rândul 1 din anexa II la GrwV, transpune în dreptul german Directiva 2006/118 și stabilește la „50 mg/l” standardul de calitate pentru (poluantul) „nitrați (NO3)”.

Litigiul principal, întrebarea preliminară și procedura în fața Curții

17. Districtul hidrografic al fluviului Ems se întinde pe o suprafață de aproximativ 18 000 km². Deși cea mai mare parte a acestui district hidrografic este situată pe teritoriul german, dintre care 70 % în Saxonia Inferioară și 30 % în Renania de Nord‑Westfalia, o parte din acesta se află pe teritoriul neerlandez, iar o altă parte, zona Ems‑Dollart, în estuarul fluviului Ems, este gestionat în comun de Germania și Țările de Jos. Pe de altă parte, districtul hidrografic menționat cuprinde 42 de corpuri de apă subterane, dintre care 40 sunt localizate pe teritoriul german.

18. Pentru a asigura gestionarea părții germane a districtului hidrografic al fluviului Ems, landurile au încheiat, în cursul anului 2007, Verwaltungsvereinbarung über die Bildung einer Flussgebietsgemeinschaft Ems zur Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie in der Flussgebietseinheit Ems (Acordul administrativ de constituire a unei comunități a districtului hidrografic al fluviului Ems în scopul punerii în aplicare a [Directivei 2000/60]). Pentru realizarea obiectivelor de mediu stabilite pentru acest district hidrografic, în anul 2009 au fost publicate un plan internațional de gestionare, precum și un program național de acțiune pentru perioada de gestionare 2010-2015, apoi au fost prorogate pentru perioadele de gestionare 2015-2021 și 2021-2027.

19. Din planul internațional de gestionare 2021-2027 reiese că, la începutul acestei perioade, valoarea‑prag aplicabilă nitraților era depășită în 13 dintre cele 40 de corpuri de apă subterane situate pe teritoriul german. În ceea ce privește aceste corpuri de apă, autoritățile competente au recurs la prelungiri ale termenelor‑limită în acest plan internațional de gestionare, care prevedea în esență că, din motivul „întârzierii în refacerea calității apei”, obiectivele privind starea chimică bună nu ar urma să fie atinse decât „după 2045”.

20. La 20 noiembrie 2019, Deutsche Umwelthilfe, o asociație autorizată de protecție a mediului, a introdus o acțiune la Oberverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Superior), susținând că landurile nu au pus în aplicare în mod corect obligațiile care le revin în materie de gestionare a apei în districtul hidrografic al fluviului Ems. Mai precis, aceste landuri ar fi omis, cu ocazia elaborării programului de acțiune, să adopte măsurile necesare pentru realizarea obiectivelor de mediu aplicabile apelor subterane, astfel cum sunt prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2000/60. Aceste obiective includ printre altele atingerea unei stări chimice bune a corpurilor de apă subterane în ceea ce privește nitrații (denumită în continuare „obligația de îmbunătățire”), prevenirea deteriorării lor, precum și inversarea oricărei tendințe de creștere, semnificativă și durabilă, a concentrației lor de nitrați.

21. Oberverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Superior) a admis acțiunea. Această instanță a considerat, în ceea ce privește obligația de îmbunătățire, că landurile nu au expus suficient motivele pentru prelungirea termenului‑limită prevăzut pentru realizarea obiectivelor de gestionare(9). Potrivit acesteia, cerința motivării are o „importanță substanțială”(10), astfel încât o motivare insuficientă determină lipsa de validitate a prelungirii termenului‑limită și împiedică atingerea obiectivelor de gestionare vizate.

22. Landurile au formulat recurs la Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală), instanța de trimitere. În susținerea acestui recurs, ele susțin că prelungirea termenului‑limită și motivele care o justifică au fost indicate, pentru fiecare dintre corpurile de apă, în anexele la planul internațional de gestionare. În plus, o prezentare insuficientă în acest plan de gestionare nu determină, în opinia lor, lipsa de validitate a prelungirilor termenelor‑limită în cauză.

23. În ceea ce privește acest din urmă aspect de drept referitor la lipsa de validitate, instanța de trimitere are îndoieli cu privire la interpretarea cerințelor dreptului Uniunii.

24. În primul rând, această instanță consideră că, în speță, prelungirile termenelor‑limită prevăzute în planul internațional de gestionare a districtului hidrografic al fluviului Ems nu respectă cerințele stabilite la articolul 4 alineatul (4) literele (b) și (d) din Directiva 2000/60.

25. Astfel, pe de o parte, în ceea ce privește articolul 4 alineatul (4) litera (b) din directiva menționată, care prevede că prelungirea termenului‑limită și motivele care stau la baza acestei prelungiri sunt expuse în mod expres și explicate în planul de gestionare, această instanță observă că, deși legiuitorul german nu a preluat această din urmă formulare în WHG, articolul 83 alineatul 2 a doua teză punctul 2 din WHG trebuie să facă obiectul unei interpretări conforme cu acest articol 4 alineatul (4) litera (b), ținând seama de cerințele pe care le prevede. În această privință, aceeași instanță arată că din modul de redactare a acestei din urmă dispoziții coroborat cu partea introductivă a articolului 4 alineatul (4) din Directiva 2000/60, care prevede că orice prelungire a termenului‑limită trebuie să privească un „corp de apă afectat”, rezultă că, atunci când un stat membru invocă motivul de prelungire a termenului legat de „condițiile naturale”, în sensul articolului 4 alineatul (4) litera (a) punctul (iii) din această directivă, el trebuie să expună, pentru fiecare corp de apă, natura acestor condiții, precum și legăturile de cauzalitate care justifică imposibilitatea de a respecta termenul legal stabilit pentru atingerea valorii‑prag. Indicația și explicația furnizate ar trebui să fie inteligibile și verificabile. În această privință, pentru a limita sarcina administrativă, instanța de trimitere consideră că este posibil să se facă trimitere la documente puse la dispoziție prin intermediul unui link. În acest fel, nu ar fi exclus nici ca aceeași explicație să fie reluată pentru mai multe corpuri de apă. Totuși, într‑un asemenea caz, statul membru ar trebui să precizeze în mod clar că aceleași condiții și legături de cauzalitate se aplică unui anumit ansamblu de corpuri de apă, care trebuie identificate în mod expres, și să explice motivele care justifică o astfel de aplicare. Aceste condiții ar permite publicului și Comisiei Europene să înțeleagă împrejurările prelungirii termenului‑limită fără a trebui să recurgă la surse suplimentare.

26. Or, în speță, această instanță consideră că planul internațional de gestionare 2021-2027 nu cuprinde, într‑o măsură suficientă, indicațiile impuse la articolul 4 alineatul (4) litera (b) din Directiva 2000/60. Desigur, acest plan ar menționa, în anexa 4.2, o analiză a diferitelor corpuri de apă sub formă de tabel. Codul „10‑0‑N1”, care, potrivit notei explicative, corespunde „întârzierii în refacerea calității apei”, ar permite să se înțeleagă că, pentru fiecare dintre cele 13 corpuri de apă menționate, landurile se întemeiază pe motivul de prelungire a termenului‑limită prevăzut la articolul 29 alineatul 2 prima teză punctul 1 din WHG, referitor la „condițiile naturale”. Tabelul menționat ar preciza de asemenea, prin indicarea unui an, data la care se preconizează atingerea obiectivului, și anume „după 2045”. Totuși, planul internațional de gestionare 2021-2027 nu ar conține explicații suplimentare, specifice fiecărui corp de apă, cu privire la împrejurările care justifică prelungirea termenului‑limită.

27. Pe de altă parte, în ceea ce privește articolul 4 alineatul (4) litera (d) din Directiva 2000/60, care impune o obligație de a include în planul de gestionare un rezumat al măsurilor necesare pentru realizarea obiectivelor, de a indica motivele pentru orice întârziere importantă în aplicarea acestor măsuri și de a stabili un calendar pentru punerea în aplicare a măsurilor necesare, potrivit instanței de trimitere, în speță, simpla menționare a anului prevăzut pentru atingerea obiectivului („după 2045”) nu poate în mod vădit să îndeplinească cerințele respective, cu atât mai mult cu cât această indicare a anului, precedată de prepoziția „după”, ar rămâne deosebit de imprecisă. Pe de altă parte, indicația menționată ar fi de asemenea insuficientă întrucât nu este furnizată în mod individualizat pentru fiecare corp de apă, contrar cerințelor dispoziției amintite.

28. În al doilea rând, în ceea ce privește consecințele juridice care reies din nerespectarea condițiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (4) literele (b) și (d) din Directiva 2000/60, această instanță exprimă îndoieli serioase cu privire la poziția reținută anterior de o altă cameră a Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală) într‑o hotărâre din 2 noiembrie 2017. Potrivit raționamentului urmat în această hotărâre, ar fi posibil, ținând seama de economia Directivei 2000/60 și de transpunerea sa în dreptul german, pe de o parte, să se distingă condițiile de fond prevăzute la articolul 29 alineatele 2-4 din WHG de cele referitoare la motivarea prelungirii termenului‑limită, precum și la rezumatul și la calendarul măsurilor necesare pentru atingerea obiectivelor de mediu în termenul astfel prelungit, prevăzute la articolul 83 alineatul 2 a doua teză punctul 2 din WHG, și, pe de altă parte, să se concluzioneze că nerespectarea acestor din urmă condiții nu determină lipsa de validitate a prelungirii termenului‑limită. În această privință, instanța de trimitere arată că articolul 4 alineatul (4) din Directiva 2000/60 nu prevede în mod expres că o prelungire a termenului‑limită ar fi lipsită de validitate în cazul nerespectării condițiilor pe care le prevede și că, până în prezent, Curtea nu a avut ocazia să se pronunțe cu privire la această chestiune.

29. În aceste condiții, Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

„Articolul 4 alineatul (4) din [Directiva 2000/60] trebuie interpretat în sensul că prelungirea termenului‑limită pentru realizarea obiectivelor de gestionare prevăzută într‑un program de acțiune este lipsită de validitate în cazul în care datele din planul [internațional] de gestionare nu îndeplinesc cerințele prevăzute la articolul 4 alineatul (4) litera (b) din [această directivă] de expunere și explicare a motivelor de prelungire sau cerințele impuse de articolul 4 alineatul (4) litera (d) din [directiva menționată] privind rezumatul măsurilor solicitate în temeiul articolului 11, care sunt considerate necesare pentru a aduce în mod treptat corpurile de apă la starea dorită până la termenul‑limită prelungit, motivele pentru orice întârziere importantă în aplicarea acestor măsuri și calendarul prevăzut pentru punerea lor în aplicare?”

30. Landurile, Deutsche Umwelthilfe, guvernele polonez și norvegian, Autoritatea de Supraveghere a Asociației Europene a Liberului Schimb (AELS), precum și Comisia au prezentat Curții observații scrise.

Analiză

31. Prin intermediul întrebării preliminare, instanța de trimitere ridică în esență problema dacă articolul 4 alineatul (4) din Directiva 2000/60 trebuie interpretat în sensul că o prelungire a termenului‑limită stabilit într‑un plan de gestionare, care nu îndeplinește condițiile prevăzute la articolul 4 alineatul (4) literele (b) și (d) din directiva menționată, determină lipsa de validitate a acestei prelungiri.

32. Ținând seama de caracterul tehnic al acestui domeniu de drept, trebuie formulate, cu titlu introductiv, câteva observații introductive.

Observații introductive

33. Dorim să amintim de la bun început că Directiva 2000/60 este o directivă‑cadru care stabilește principii comune și un cadru global de acțiune pentru protecția apelor. Ea asigură coordonarea și integrarea politicii în domeniul apelor, punând de asemenea, pe termen mai lung, bazele dezvoltării principiilor generale și a structurilor destinate să garanteze o protecție și o utilizare viabilă din punct de vedere ecologic a resurselor de apă în cadrul Uniunii(11). Aceste principii și acest cadru trebuie să fie concretizate ulterior de statele membre prin intermediul adoptării unor măsuri specifice, cu respectarea termenelor prevăzute de directiva menționată(12).

34. Potrivit articolului 1 primul paragraf litera (a) din Directiva 2000/60, obiectul acesteia este de a stabili un cadru pentru protecția apelor interioare de suprafață, a apelor de tranziție, a apelor de coastă și a apelor subterane, urmărind prevenirea deteriorărilor ulterioare, conservarea și îmbunătățirea stării ecosistemelor acvatice și a ecosistemelor terestre care depind în mod direct de ecosistemele acvatice(13). Din această perspectivă, directiva menționată urmărește să atingă, printr‑o acțiune coordonată, o „stare bună” a tuturor apelor Uniunii, inclusiv a apelor subterane, care sunt în discuție în cadrul litigiului principal.

35. În acest context, obiectivele de mediu pe care statele membre sunt obligate să le atingă sunt precizate la articolul 4 din Directiva 2000/60(14). Astfel, alineatul (1) al acestui articol prevede obiectivele de mediu pe care statele membre trebuie să le realizeze atunci când pun în aplicare programele de măsuri prevăzute în planurile de gestionare a districtului hidrografic pentru apele de suprafață, pentru apele subterane și pentru zonele protejate.

36. În ceea ce privește apele subterane, singurele în discuție în prezenta cauză(15), obiectivele de mediu pe care statele membre sunt obligate să le atingă sunt precizate la articolul 4 alineatul (1) litera (b) din această directivă, care impune două obligații distincte, însă intrinsec legate. Pe de o parte, în temeiul punctului (i) din această dispoziție, statele membre pun în aplicare măsurile necesare pentru a preveni sau a limita evacuarea poluanților în apele subterane și pentru a preveni deteriorarea stării tuturor corpurilor de apă subterană (obligația de a preveni deteriorarea)(16). Pe de altă parte, în temeiul punctelor (ii) și (iii) din dispoziția menționată, statele membre protejează, îmbunătățesc și refac toate corpurile de apă subterană și, respectiv, pun în aplicare măsurile necesare pentru a reduce progresiv poluarea apelor subterane, obiectivul fiind de a ajunge la o stare bună cel târziu la sfârșitul anului 2015 (obligația de îmbunătățire)(17).

37. Atât obligația de a preveni deteriorarea, cât și obligația de îmbunătățire a stării corpurilor de apă vizează realizarea obiectivului calitativ urmărit de legiuitorul Uniunii, și anume atingerea, printr‑o acțiune coordonată, a unei „stări bune” a tuturor apelor de suprafață și subterane ale Uniunii până în anul 2015(18). Este cert că numai această obligație de îmbunătățire este în discuție în prezenta cauză(19).

38. În această privință, articolul 4 alineatul (1) litera (b) punctul (ii) din Directiva 2000/60 precizează că statele membre protejează, îmbunătățesc și refac toate corpurile de apă subterană, asigurând un echilibru între captările și realimentarea pânzei freatice cu scopul de a obține o „stare bună” a apelor subterane, în conformitate cu dispozițiile prevăzute în anexa V, în termen de cel mult 15 ani de la data intrării în vigoare a directivei menționate(20). Astfel, acest obiectiv trebuia, în principiu, să fie atins cel târziu la 22 decembrie 2015.

39. Totuși, termenul prevăzut pentru realizarea obiectivului sus‑menționat – care implică, printre altele, respectarea standardelor de calitate necesare pentru atingerea unei stări chimice bune a apelor subterane, printre care figurează valoarea maximă de 50 mg/l pentru nitrați – este, conform articolului 4 alineatul (1) litera (b) din directiva menționată, fixat printre altele „sub rezerva aplicării prelungirilor determinate în conformitate cu alineatul (4)”.

40. Astfel, în temeiul articolului 4 alineatul (4) din aceeași directivă, termenele‑limită prevăzute la alineatul (1) al acestuia pot fi extinse în scopul realizării în etape a obiectivelor pentru corpurile de apă, cu condiția ca nicio deteriorare suplimentară să nu afecteze starea corpurilor de apă afectate(21) atunci când sunt îndeplinite toate condițiile enunțate la literele (a)-(d) ale acestei dispoziții.

41. Atunci când adresează întrebarea preliminară, instanța de trimitere pornește de la premisa potrivit căreia, în speță, prelungirile termenelor‑limită prevăzute în planul internațional de gestionare a districtului hidrografic al fluviului Ems 2021-2027 nu îndeplinesc cerințele vizate la articolul 4 alineatul (4) literele (b) și (d) din Directiva 2000/60. Astfel, această instanță a arătat deja că motivarea și explicațiile referitoare la prelungirea termenului‑limită aplicabil în cazul a 13 corpuri de apă subterane care prezintă concentrații de nitrați superioare valorii‑prag de 50 mg/l erau insuficiente(22).

42. Tocmai domeniul de aplicare al acestor condiții se află în centrul prezentei analize, răspunsul la problema consecințelor care decurg din nerespectarea condițiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (4) literele (b) și (d) din această directivă depinzând, în primul rând, de însăși natura condițiilor menționate.

43. În această privință, se opun două teze. Pe de o parte, landurile, precum și guvernele polonez și norvegian susțin în esență că condițiile prevăzute la acest articol 4 alineatul (4) literele (b) și (d) au un caracter pur formal, astfel încât nerespectarea lor nu poate determina lipsa de validitate a prelungirii în cauză. Pe de altă parte, Deutsche Umwelthilfe, Autoritatea de Supraveghere AELS și Comisia apreciază, dimpotrivă, că aceste cerințe au un caracter substanțial, în măsura în care condiționează temeinicia sau legalitatea acestei prelungiri, astfel încât nerespectarea lor trebuie să conducă la lipsa de validitate a prelungirii menționate.

44. În lumina acestor elemente și pentru a oferi un răspuns util instanței de trimitere, trebuie să se analizeze natura condițiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (4) din Directiva 2000/60 înainte de a examina consecințele juridice care decurg din nerespectarea lor, aceste două aspecte fiind strâns legate.

Cu privire la natura condițiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (4) literele (b) și (d) din Directiva 2000/60

45. Domeniul de aplicare al dispozițiilor articolului 4 alineatul (4) literele (b) și (d) din Directiva 2000/60 trebuie stabilit luând în considerare atât termenii, cât și contextul lor, precum și obiectivele urmărite de reglementarea din care fac parte(23).

Cu privire la interpretarea literală

46. În primul rând, în ceea ce privește interpretarea termenilor acestei dispoziții, reiese cu claritate din modul de redactare a tezei introductive a articolului 4 alineatul (4) din Directiva 2000/60 că „[t]ermenele stabilite în temeiul alineatului (1) pot fi extinse în scopul realizării obiectivelor pe etape pentru corpurile de apă, cu condiția ca nicio deteriorare suplimentară să nu afecteze starea corpurilor de apă afectate atunci când sunt îndeplinite toate condițiile următoare [prevăzute la literele (a)-(d)]”(24). Interpretată a contrario, această teză introductivă arată fără echivoc că nerespectarea uneia singure dintre condițiile enunțate la literele (a)-(d) ale acestei dispoziții împiedică prelungirea termenului‑limită. A fortiori, această indicație este valabilă pentru condițiile prevăzute la literele (b) și (d) ale dispoziției menționate, din moment ce această primă teză introductivă condiționează prelungirea termenului‑limită de îndeplinirea cumulativă a tuturor condițiilor enumerate la literele (a)-(d) ale aceleiași dispoziții, fără a face distincție în funcție de natura lor materială sau procedurală și fără a stabili o ierarhie între ele.

47. Această interpretare este confirmată chiar de analiza conținutului condițiilor enunțate la articolul 4 alineatul (4) literele (a)-(d) din Directiva 2000/60, care prevede că:

– statele membre pot prelungi termenul‑limită atunci când îmbunătățirile care trebuie aduse corpului de apă nu pot fi realizate în intervalul de timp prevăzut la articolul 4 alineatul (1) din această directivă din cel puțin unul dintre următoarele motive: (i) gama îmbunătățirilor necesare poate fi realizată numai în mod treptat, într‑un interval care depășește programul stabilit, din motive de fezabilitate tehnică, (ii) realizarea îmbunătățirilor necesare în termenele indicate ar determina costuri disproporționate și (iii) condițiile naturale nu permit îmbunătățirea la timp a stării corpului de apă [litera (a)];

– prelungirea termenului‑limită și motivele care stau la baza acestei prelungiri sunt expuse în mod expres și explicate în planul de gestionare a districtului hidrografic [litera (b)];

– prelungirile sunt limitate la cel mult două actualizări ale planului de gestionare a districtului hidrografic, cu excepția cazului în care condițiile naturale împiedică realizarea la timp a obiectivelor stabilite [litera (c)] și

– în planul de gestionare a districtului hidrografic trebuie incluse: un rezumat al măsurilor solicitate în temeiul articolului 11 din directiva menționată, care sunt considerate necesare pentru a aduce în mod treptat corpurile de apă la starea dorită până la termenul‑limită prelungit, motivele pentru orice întârziere importantă în aplicarea acestor măsuri și calendarul prevăzut pentru punerea lor în aplicare, în acest plan actualizat de gestionare trebuind să fie incluse o revizuire a modului de punere în aplicare a măsurilor menționate și un rezumat al tuturor măsurilor suplimentare [litera (d)].

48. Rezultă că, deși articolul 4 alineatul (4) din Directiva 2000/60 enumeră, la litera (a), cele trei motive de fond care pot justifica o prelungire a termenului‑limită – și anume, atunci când îmbunătățirile necesare ale stării corpului de apă trebuie amânate pentru motive legate de „fezabilitatea tehnică” [punctul (i)], de „costuri disproporționate” [punctul (ii)] și/sau de „condiții naturale” [punctul (iii)] – economia generală a acestei dispoziții demonstrează că simpla invocare a unuia sau a mai multe dintre aceste trei motive nu poate fi suficientă, în sine, pentru a justifica o asemenea prelungire. O interpretare contrară ar lipsi de efect util celelalte condiții prevăzute la literele (b)-(d) ale dispoziției menționate.

49. Astfel, pe de o parte, în ceea ce privește cerința de a expune în mod expres și de a explica motivele prelungirii termenului‑limită, așa cum este prevăzută la articolul 4 alineatul (4) litera (b) din Directiva 2000/60, aceasta urmărește să permită un control efectiv al temeiniciei recurgerii la o asemenea prelungire în temeiul unuia dintre cele trei motive menționate mai sus. Or, acest control are o importanță nu numai teoretică, ci și practică. Arătăm în special că, potrivit articolului 4 alineatul (4) litera (c) din această directivă, prelungirea termenului‑limită este, în principiu, limitată la cel mult două actualizări ale planului de gestionare a districtului hidrografic, cu excepția cazului în care „condițiile naturale”, în sensul articolului 4 alineatul (4) litera (a) punctul (iii) din directiva menționată, împiedică realizarea la timp a obiectivelor stabilite. Astfel, în timp ce prelungirile întemeiate pe „fezabilitatea tehnică” sau pe „costuri disproporționate”, în conformitate cu articolul 4 alineatul (4) litera (a) punctele (i) și (ii) din aceeași directivă, sunt în mod necesar limitate în timp, și anume până la 22 decembrie 2027(25), pentru prelungirile justificate de „condiții naturale” nu este prevăzută în mod expres nicio limită temporală echivalentă. În aceste condiții, este cu atât mai esențial ca prelungirea termenului‑limită și motivele precise care o justifică să fie expuse în mod expres și explicate, în conformitate cu articolul 4 alineatul (4) litera (b) din Directiva 2000/60. O asemenea cerință este indispensabilă în special pentru a garanta că, în ipoteza în care, precum în speță, prelungirea termenului‑limită se întemeiază pe motive legate de „condițiile naturale”, acest motiv face obiectul unei justificări riguroase și nu este invocat, în cadrul marjei de apreciere recunoscute autorităților competente ale statelor membre, în mod excesiv sau chiar abuziv.

50. În această privință, considerăm util să precizăm că, deși același motiv poate, desigur, să justifice prelungirea termenului‑limită pentru mai multe corpuri de apă, reiese totuși din coroborarea părții introductive a articolului 4 alineatul (4) din Directiva 2000/60 cu articolul 4 alineatul (4) litera (b) din aceasta că corpurile de apă în cauză trebuie să fie individualizate cu un grad de precizie suficient. Astfel, prelungirea termenului‑limită este de asemenea subordonată condiției ca „nicio deteriorare suplimentară să nu afecteze starea corpurilor de apă afectate”(26), ceea ce implică o examinare specifică a fiecăruia dintre corpurile de apă în cauză. Pe de altă parte, atunci când un stat membru invocă, precum în speță, motivul de prelungire întemeiat pe „condiții naturale”, așa cum arată instanța de trimitere(27), îi revine în mod logic sarcina de a expune, pentru fiecare corp de apă în cauză, natura exactă a acestor condiții, precum și motivele concrete pentru care acestea împiedică respectarea termenului legal stabilit pentru atingerea valorii‑prag aplicabile. În orice caz, pare extrem de îndoielnic ca poluarea care constă într‑o concentrație ridicată de nitrați să poată fi atribuită unor „cauze naturale”, ceea ce consolidează cu atât mai mult obligația de motivare și de justificare(28).

51. Pe de altă parte, în ceea ce privește cerințele care decurg din articolul 4 alineatul (4) litera (d) din Directiva 2000/60, această dispoziție prevede că planul de gestionare a districtului hidrografic trebuie să conțină un rezumat al măsurilor solicitate în temeiul articolului 11 din această directivă(29) care sunt considerate necesare pentru a aduce în mod treptat corpurile de apă la starea dorită până la termenul‑limită prelungit, precum și motivele pentru orice întârziere importantă în aplicarea acestor măsuri și calendarul prevăzut pentru punerea lor în aplicare. Din dispoziția menționată rezultă că statele membre nu se pot limita la a prelungi pe perioadă nedeterminată termenul‑limită stabilit pentru realizarea obiectivelor de mediu, ci, dimpotrivă, rămân obligate să asigure adoptarea și punerea în aplicare a unor măsuri adecvate destinate să permită îmbunătățirea stării chimice a corpurilor de apă în termenul prelungit. În acest scop, planul de gestionare a districtului hidrografic trebuie nu numai să cuprindă un rezumat al măsurilor preconizate și calendarul punerii lor în aplicare, ci și să expună motivele oricărei întârzieri semnificative care afectează această punere în aplicare.

52. Prin urmare, din interpretarea literală a articolului 4 alineatul (4) din Directiva 2000/60 reiese că condițiile prevăzute la literele (b) și (d) ale acestei dispoziții, al căror caracter obligatoriu nu este, de altfel, contestat de niciuna dintre persoanele interesate, nu pot fi considerate simple cerințe de formă. Contrar celor susținute printre altele de landuri, a căror poziție pare să se înscrie în continuarea interpretării reținute de Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală) în hotărârea din 2 noiembrie 2017(30), aceste condiții constituie veritabile cerințe de fond, care, asemenea celorlalte condiții prevăzute la literele (a) și (c) ale dispoziției menționate, condiționează într‑adevăr însăși posibilitatea autorităților competente ale statelor membre de a acorda o prelungire a termenului‑limită.

Cu privire la interpretarea contextuală

53. În al doilea rând, această interpretare este confirmată de contextul în care se înscrie articolul 4 alineatul (4) din Directiva 2000/60.

54. Astfel, amintim, primo, că obiectivele de mediu enunțate la articolul 4 alineatul (1) din această directivă constituie obligații legale(31). Prin urmare, posibilitatea de a prelungi termenul‑limită prevăzut la articolul 4 alineatul (4) din directiva menționată reprezintă o excepție de la obligația, înscrisă la articolul 4 alineatul (1) litera (b) punctul (ii) din aceasta, de a obține o stare bună a tuturor apelor subterane „[până la 22 decembrie 2015]”. Ca derogare de la obligația de principiu de a obține îmbunătățirea în termenele stabilite, articolul 4 alineatul (4) din aceeași directivă trebuie, așadar, să fie interpretat în mod restrictiv(32). Aceste considerații pledează, așadar, în favoarea unei interpretări potrivit căreia toate condițiile enunțate la articolul 4 alineatul (4) literele (b) și (d) din Directiva 2000/60 trebuie să fie pe deplin și în mod strict respectate de statele membre atunci când decid să prelungească termenul‑limită. În consecință, nerespectarea a cel puțin uneia dintre aceste condiții împiedică orice prelungire valabilă a termenului‑limită. Rezultă că o prelungire efectuată cu încălcarea uneia dintre aceste cerințe trebuie considerată contrară directivei menționate și, prin urmare, lipsită de validitate.

55. Secundo, această interpretare este confirmată de comparația dintre obligațiile prevăzute la articolul 4 alineatul (4) literele (b) și (d) din Directiva 2000/60 și cele enunțate la articolul 4 alineatul (7) din această directivă. Această din urmă dispoziție prevede, astfel, că nerespectarea obligațiilor în materie de îmbunătățire, precum și a interdicțiilor de deteriorare enunțate la articolul 4 alineatul (1) din directiva amintită poate fi, în mod excepțional, justificată dacă este îndeplinit un ansamblu de condiții. Asemenea articolului 4 alineatul (4), alineatul (7) al acestui articol prevede, la liniuțele introductive, mai multe condiții materiale, înainte de a adăuga o serie de condiții, introduse prin expresia „și sunt îndeplinite [toate] următoarele condiții”(33), utilizată de asemenea la alineatul (4) al acestui articol. Mai precis, articolul 4 alineatul (7) litera (b) din Directiva 2000/60 impune, în mod analog articolului 4 alineatul (4) literele (b) și (d) din aceasta, ca motivele care justifică derogările să fie, printre altele, „indicate și motivate explicit în planul de gestionare a districtului hidrografic, solicitat în temeiul articolului 13”(34). Or, Curtea a recunoscut aceeași valoare tuturor condițiilor enunțate la articolul 4 alineatul (7) din Directiva 2000/60, statuând că, „dacă un proiect poate cauza efecte negative pentru apă, acesta poate fi autorizat numai dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 4 alineatul (7) literele (a)-(d) din această directivă”. Ea a considerat de asemenea că, atunci când o autorizație a fost eliberată fără ca autoritatea competentă să fi examinat respectarea condițiilor enunțate la articolul 4 alineatul (7) literele (a)-(d) din directiva menționată, instanța națională poate constata „nelegalitatea actului atacat”(35). Această jurisprudență poate fi transpusă pe deplin articolului 4 alineatul (4) literele (b) și (d) din aceeași directivă, în sensul că condițiile prevăzute la acesta trebuie să fie îndeplinite și constituie o cerință prealabilă a legalității prelungirii termenului‑limită(36).

56. Tertio, arătăm că, potrivit articolului 4 alineatul (8) din Directiva 2000/60, la aplicarea, printre altele, a alineatului (4) al acestui articol, statele membre trebuie să se asigure că această aplicare nu împiedică sau nu compromite realizarea obiectivelor acestei directive în cazul altor corpuri de apă din același district hidrografic și este în conformitate cu punerea în aplicare a altor dispoziții legale ale Uniunii în materie de mediu. Din această cerință rezultă că prelungirile termenelor‑limită trebuie să privească în mod individual corpurile de apă în cauză. Aceasta implică faptul că corpurile de apă trebuie să fie identificate în funcție de diferitele „tipuri” de ape subterane cărora le aparțin, dar și că trebuie să fie examinată eventuala incidență a prelungirii asupra altor tipuri de corpuri de apă(37). Din această perspectivă, este imperativ ca obligațiile care decurg din articolul 4 alineatul (4) literele (b) și (d) din directiva menționată să fie de asemenea respectate pe deplin.

57. Quarto, trebuie să se constate că, în alte domenii ale dreptului Uniunii în materie de mediu, Curtea a menționat de asemenea importanța obligațiilor de motivare în cazul recurgerii la prelungiri ale termenului‑limită(38). Pe de altă parte, așa cum observă Comisia, directivele Uniunii în materie de mediu nu enunță în general în mod explicit consecințele asociate invocării, de către autoritățile competente ale statelor membre, a dispozițiilor care derogă de la o directivă, deși condițiile prevăzute în acest scop nu sunt îndeplinite(39). O asemenea abordare ni se pare coerentă. Astfel, într‑un sens mai larg, în dreptul administrativ, respectarea condițiilor legale impuse pentru a produce un anumit efect juridic nu se limitează la simpla enumerare a împrejurărilor care pot justifica o derogare. Aceste împrejurări trebuie să fie expuse în mod detaliat și să conducă la o motivare precisă, specifică și suficient de aprofundată. Numai atunci subiecții de drept administrativ și instanța sunt în măsură să exercite un control efectiv al legalității existenței și a punerii în aplicare a acestor împrejurări speciale. În caz contrar, norma juridică și‑ar pierde orice aplicabilitate normativă și, prin urmare, rațiunea sa de a fi.

Cu privire la interpretarea teleologică

58. În al treilea și ultimul rând, interpretarea reținută la punctul 52 din prezentele concluzii este conformă atât cu obiectivele urmărite de Directiva 2000/60, cât și cu însăși finalitatea articolului 4 alineatul (4) literele (b) și (d) din aceasta.

59. Astfel, după cum reiese din cuprinsul punctelor 33-37 din prezentele concluzii, atât obligația de îmbunătățire, cât și obligația de a preveni deteriorarea stării corpurilor de apă urmăresc obiectivele calitative stabilite de legiuitorul Uniunii, și anume conservarea sau refacerea unei stări bune, a unui potențial ecologic bun și a unei stări chimice bune a apelor de suprafață(40). Într‑adevăr, în conformitate cu jurisprudența Curții, din formularea, din economia și din finalitatea articolului 4 din Directiva 2000/60 reiese că aceste două obligații au caracter legal(41), așa încât pot fi calificate ca impunând o obligație de rezultat(42). Astfel, articolul 4 alineatul (1) litera (b) din această directivă nu se limitează la a prevedea, potrivit unei formulări programatice, simple obiective de planificare a gestionării apelor, ci produce efecte obligatorii din punct de vedere juridic, din moment ce starea corpului de apă în cauză este stabilită în fiecare etapă a procedurii prevăzute de directiva menționată(43). Această dispoziție nu se reduce, așadar, la enunțarea unor obligații de principiu, ci se aplică de asemenea unor situații concrete, inclusiv unor proiecte determinate care pot afecta corpurile de apă în cauză(44).

60. În acest context, observăm că considerentul (30) al aceleiași directive enunță că, „[p]entru a asigura punerea în aplicare a prezentei directive în mod complet și coerent, orice extindere a termenelor aferente trebuie efectuată pe baza unor criterii adecvate, evidente și transparente și trebuie justificată de statele membre în planurile de gestionare a bazinelor hidrografice”(45). Astfel, acest considerent arată că cerințele în materie de motivare și de expunere a motivelor unei prelungiri a termenului‑limită, prevăzute la articolul 4 alineatul (4) literele (b) și (d) din Directiva 2000/60, au o importanță deosebită „pentru a asigura punerea în aplicare […] în mod complet și coerent” a acesteia.

61. În această privință, constatăm de asemenea că aceste obligații urmăresc printre altele să garanteze că publicul și Comisia dispun de informații complete cu privire la prelungirile termenelor‑limită pentru a putea înțelege mai bine gestionarea districtelor hidrografice în cauză fără a trebui să recurgă la surse suplimentare.

62. Astfel, pe de o parte, potrivit articolului 14 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2000/60, „[s]tatele membre încurajează participarea activă a tuturor părților interesate de punerea în aplicare a [acestei] directive”, punând la dispoziția publicului, inclusiv a utilizatorilor, printre altele, „un proiect al planului de gestionare a districtului hidrografic, cu cel puțin un an înainte de începutul perioadei de referință a planului”, precizând în același timp că, „[l]a cerere, sunt puse la dispoziție documentele de referință și informațiile utilizate la elaborarea proiectului planului de gestionare”. Prin urmare, în măsura în care informațiile necesare pentru respectarea condițiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (4) literele (b) și (d) din directiva menționată trebuie să fie disponibile încă din stadiul elaborării proiectului de plan pentru a permite publicului să formuleze observații, aceste informații nu pot fi prezentate sau regularizate ulterior adoptării planului de gestionare.

63. Pe de altă parte, potrivit articolului 15 din aceeași directivă, statele membre sunt obligate să comunice planurile de gestionare a districtului hidrografic Comisiei și celorlalte state membre interesate în termen de trei luni de la data publicării acestora. Această cerință confirmă de asemenea că obligațiile prevăzute la articolul 4 alineatul (4) literele (b) și (d) din Directiva 2000/60 trebuie respectate din momentul publicării planului de gestionare, fără a fi posibil să se remedieze ulterior eventualele deficiențe prin suplimentări sau măsuri de regularizare tardive.

64. Ținând seama de elementele care precedă, propunem să se concluzioneze că din formularea, din contextul și din finalitatea articolului 4 alineatul (4) din Directiva 2000/60 rezultă că nerespectarea cel puțin a uneia dintre condițiile prevăzute la literele (a)-(d) ale acestei dispoziții determină lipsa de validitate a unei eventuale prelungiri a termenului‑limită stabilit în vederea realizării pe etape a obiectivelor aplicabile corpurilor de apă, astfel încât toate aceste condiții, inclusiv cele prevăzute la literele (b) și (d), sunt considerate condiții de fond cărora le este supusă validitatea unei astfel de prelungiri.

Cu privire la consecințele juridice care decurg din nerespectarea condițiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (4) literele (b) și (d) din Directiva 2000/60

65. O asemenea interpretare implică faptul că o prelungire a termenului‑limită care nu îndeplinește cerințele prevăzute la articolul 4 alineatul (4) literele (b) și (d) din Directiva 2000/60 trebuie considerată lipsită de validitate în raport cu această directivă, cu consecința că autoritățile competente ale statelor membre nu se pot prevala de ea.

66. În măsura în care, pentru motivele expuse de instanța de trimitere, pare dificil de conceput ca prelungirea termenului‑limită aplicabil celor 13 corpuri de apă subterane în cauză, astfel cum a fost stabilită prin planul de gestionare a districtului hidrografic 2021-2027 al părții germane a fluviului Ems, să poată îndeplini condițiile enunțate la articolul 4 alineatul (4) literele (b) și (d) din Directiva 2000/60, va reveni landurilor sarcina de a remedia, în cadrul competențelor lor, nerespectarea cerințelor prevăzute la articolul 4 alineatul (4) literele (b) și (d) din directiva menționată. În acest scop, ele vor trebui să ia măsurile necesare pentru a limita, pe cât posibil, efectele negative care rezultă din întârzierea nejustificată în realizarea obiectivului de îmbunătățire a corpurilor de apă, care ar fi trebuit atins de mult timp, și anume la sfârșitul anului 2015(46).

67. Va reveni, prin urmare, instanței de trimitere sarcina de a deduce, în conformitate cu normele dreptului său național, consecințele concrete ale unei eventuale lipse de validitate a prelungirii termenului‑limită în raport cu Directiva 2000/60. Astfel, în temeiul principiului autonomiei procedurale a statelor membre, revine ordinii juridice interne sarcina de a stabili modalitățile procedurale și efectele aferente unei asemenea situații, cu condiția însă ca aceste modalități să nu fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile unor situații similare de natură internă (principiul echivalenței) și să nu facă imposibilă în practică sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivității)(47).

68. În această privință, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă a Curții că, pentru a garanta efectivitatea ansamblului dispozițiilor dreptului Uniunii, principiul supremației impune, printre altele, instanțelor naționale să interpreteze, în cea mai mare măsură posibilă, dreptul lor intern în conformitate cu dreptul Uniunii. Numai în lipsa posibilității de a proceda la o interpretare a reglementării naționale conformă cu cerințele dreptului Uniunii, instanța națională însărcinată cu aplicarea, în cadrul competenței sale, a dispozițiilor dreptului Uniunii are obligația de a asigura efectul deplin al acestora, lăsând neaplicată, dacă este necesar, din oficiu, orice dispoziție contrară a legislației naționale, chiar ulterioară, fără a trebui să solicite sau să aștepte eliminarea prealabilă a acesteia pe cale legislativă sau prin orice alt procedeu constituțional, cu condiția ca dispoziția de drept al Uniunii să aibă efect direct(48).

69. În speță, din decizia de trimitere reiese că legiuitorul german nu a reluat formularea exactă din articolul 4 alineatul (4) litera (b) din Directiva 2000/60, însă se pare totuși că o interpretare a dreptului național conformă cu această dispoziție ar fi posibilă, fără a fi necesar să se procedeze la o interpretare contra legem(49). În aceste condiții, va reveni instanței de trimitere sarcina de a interpreta și de a aplica dispozițiile naționale în discuție astfel încât să fie garantată realizarea deplină a obiectivelor urmărite de această directivă, independent de modalitățile reținute de legiuitorul național pentru a asigura transpunerea dispoziției menționate în dreptul intern(50), printre altele prin declararea lipsei de validitate a planului internațional de gestionare 2021-2027 în ceea ce privește prelungirea termenului‑limită.

70. Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, apreciem că articolul 4 alineatul (4) din Directiva 2000/60 trebuie interpretat în sensul că o prelungire a termenului‑limită stabilit într‑un plan de gestionare a unui district hidrografic care vizează atingerea obiectivelor de mediu pentru corpurile de apă este lipsită de validitate atunci când indicațiile care figurează în planul de gestionare respectiv nu îndeplinesc toate cerințele prevăzute de această dispoziție, inclusiv cele enunțate la articolul 4 alineatul (4) literele (b) și (d) din directiva menționată.

Concluzie

71. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania) după cum urmează:

Articolul 4 alineatul (4) din Directiva 2000/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2000 de stabilire a unui cadru de politică comunitară în domeniul apei

trebuie interpretat în sensul că

o prelungire a termenului‑limită stabilit într‑un plan de gestionare a unui district hidrografic care vizează atingerea obiectivelor de mediu pentru corpurile de apă este lipsită de validitate atunci când indicațiile care figurează în planul de gestionare respectiv nu îndeplinesc toate cerințele prevăzute de această dispoziție, inclusiv cele enunțate la articolul 4 alineatul (4) literele (b) și (d) din directiva menționată.

1 Limba originală: franceza.

2 JO 2000, L 327, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 6, p. 193.

3 A se vedea în această privință Raportul Comisiei către Consiliu și Parlamentul European din 4 februarie 2025 referitor la punerea în aplicare a Directivei‑cadru privind apa (2000/60/CE) și a Directivei privind inundațiile (2007/60/CE) [COM(2025) 2 final, p. 35 și 36], în care se constată, pe de o parte, că, având în vedere progresele limitate înregistrate în atingerea unei stări bune a apelor din Uniune, marea majoritate a corpurilor de apă fac obiectul mai multor derogări prevăzute la articolul 4 din Directiva 2000/60, numărul derogărilor întemeiate, printre altele, pe articolul 4 alineatul (4) din această directivă fiind în creștere, precum și, pe de altă parte, că nu toate statele membre furnizează informații suficient de detaliate la nivelul corpului de apă afectat și doar aproximativ jumătate dintre statele membre evaluate prezintă un nivel de detaliere satisfăcător în toate planurile de gestionare a districtului hidrografic.

4 Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind protecția apelor subterane împotriva poluării și a deteriorării (JO 2006, L 372, p. 19, Ediție specială, 15/vol. 18, p. 209).

5 BGBl. I, p. 2585.

6 WHG, astfel cum a fost modificată prin Legea din 22 decembrie 2023 (BGBl. I nr. 409).

7 BGBl. I, p. 1513.

8 BGBl. I, p. 1802.

9 Potrivit instanței menționate, insuficiența motivării prelungirii termenului‑limită decurge din următoarele elemente. În temeiul articolului 82 alineatul 1 prima teză din WHG, pentru fiecare district hidrografic trebuie elaborat un program de acțiune în conformitate cu alineatele 2-6 ale acestui articol în vederea atingerii obiectivelor de gestionare prevăzute la articolele 27-31, precum și la articolele 44 și 47 din WHG. Aceste obiective, pentru apele subterane, singurele vizate în speță, sunt definite la articolul 47 alineatul 1 din WHG și includ o interdicție de deteriorare (punctul 1), o obligație de inversare a tendințelor de creștere a concentrațiilor de poluanți ca urmare a efectelor activităților umane (punctul 2) și un principiu al îmbunătățirii, constând în obținerea și menținerea unei stări cantitative și chimice bune (punctul 3). În ceea ce privește acest principiu, în vederea aprecierii stării chimice a apelor subterane, articolul 5 alineatul 1 prima teză din GrwV face trimitere la valorile‑prag indicate în anexa 2 la această lege. Valoarea‑prag aplicabilă nitratului (NO3) menționată în această anexă fixată la 50 mg/l, în conformitate cu punctul 1 din anexa I la Directiva 2006/118.

10 A se vedea, pentru mai multe detalii, decizia Oberverwaltungsgericht Niedersachsen (Tribunalul Administrativ Superior din Saxonia Inferioară, Germania) din 21 noiembrie 2023, ref. 7 KS 8/21, DE:OVGNI:2023:1121.7KS8.21.00.

11 A se vedea în această privință considerentul (11) al Directivei 2000/60.

12 A se vedea în acest sens Hotărârea din 4 mai 2016, Comisia/Austria (C‑346/14, EU:C:2016:322, punctul 70 și jurisprudența citată), precum și Hotărârea din 24 iunie 2021, Comisia/Spania (Deteriorarea spațiului natural Doñana) (C‑559/19, denumită în continuare „Hotărârea Comisia/Spania”, EU:C:2021:512, punctul 35 și jurisprudența citată).

13 A se vedea în acest sens Hotărârea din 28 mai 2020, Land Nordrhein‑Westfalen (C‑535/18, denumită în continuare „Hotărârea Land Nordrhein‑Westfalen”, EU:C:2020:391, punctul 67), Hotărârea din 21 martie 2024, Bezirkshauptmannschaft Spittal an der Drau (C‑671/22, denumită în continuare „Hotărârea BSadD”, EU:C:2024:256, punctul 39 și jurisprudența citată), precum și Hotărârea din 25 aprilie 2024, Sweetman (C‑301/22, denumită în continuare „Hotărârea Sweetman”, EU:C:2024:347, punctul 44 și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea în această privință considerentul (25) al Directivei 2000/60.

14 A se vedea în acest sens Hotărârile Sweetman (punctul 44 și jurisprudența citată), precum și Comisia/Spania (punctul 38).

15 Curtea a recunoscut însă că obiectivele urmărite de Directiva 2000/60 pentru apele de suprafață și pentru apele subterane sunt „similare”. A se vedea în această privință Hotărârea Land Nordrhein‑Westfalen (punctul 70).

16 Cu privire la noțiunea de „deteriorare” și la sfera sa de aplicare, a se vedea Hotărârea Comisia/Spania (punctele 48 și 49).

17 A se vedea în acest sens Hotărârea din 20 noiembrie 2025, Comisia/Irlanda (Directiva‑cadru în domeniul apei) (C‑204/24, denumită în continuare „Hotărârea Comisia/Irlanda”, EU:C:2025:912, punctele 82 și 83, precum și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea prin analogie Hotărârea Sweetman (punctul 45 și jurisprudența citată).

18 A se vedea în acest sens Hotărârea Land Nordrhein‑Westfalen (punctul 71 și jurisprudența citată).

19 Deși obligația de a preveni deteriorarea stării corpurilor de apă este impusă în conformitate cu obiectivul ultim al Directivei 2000/60, care constă în atingerea cel puțin a unei „stări bune” a tuturor apelor și în menținerea acestei stări, astfel cum enunță considerentul (26) al acestei directive, Curtea a precizat că această obligație a primit din partea legiuitorului Uniunii un statut autonom și nu se limitează la un instrument pus în serviciul obligației de îmbunătățire a stării corpurilor de apă [a se vedea Hotărârea din 5 mai 2022, Association France Nature Environnement (Impacturi temporare asupra apelor de suprafață), C‑525/20, denumită în continuare „Hotărârea Asociația FNE”, EU:C:2022:350, punctul 35 și jurisprudența citată].

20 Pentru a stabili întinderea obligației de îmbunătățire a corpurilor de apă subterană, articolul 4 alineatul (1) litera (b) punctul (ii) din Directiva 2000/60 face referire la „starea” acestor corpuri de apă. Noțiunea de „stare a unei ape subterane” este definită la articolul 2 punctul 19 din această directivă ca fiind „expresia generală a stării unui corp de apă subterană, determinată pe baza celei mai nefavorabile valori a stării sale cantitative și chimice”. Rezultă că „starea bună a unei ape subterane” în sensul articolului 2 punctul 20 din directiva menționată este atinsă atunci când atât starea sa cantitativă, cât și cea chimică sunt cel puțin „bune”, și anume atunci când sunt îndeplinite condițiile stabilite în tabelele 2.1.2 și, respectiv, 2.3.2 din anexa V [a se vedea prin analogie Hotărârea BSadD (punctul 42 și jurisprudența citată)].

21 Astfel, Curtea a statuat că această posibilitate de a amâna realizarea obiectivelor stabilite la articolul 4 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2000/60 nu este aplicabilă decât în cazul obligației de îmbunătățire prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (b) punctul (ii) din această directivă și, așadar, nu și obligației de prevenire a deteriorării prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (b) punctul (i) din directiva menționată [a se vedea Hotărârea Comisia/Spania (punctul 45)].

22 A se vedea punctele 24-27 din prezentele concluzii.

23 A se vedea Hotărârea din 1 iulie 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, denumită în continuare „Hotărârea Bund für Umwelt”, EU:C:2015:433, punctul 30).

24 Sublinierea noastră.

25 Potrivit articolului 13 alineatul (6) din Directiva 2000/60, planurile de gestionare a districtului hidrografic trebuiau publicate în termen de cel mult nouă ani de la intrarea în vigoare a acestei directive, și anume până la 22 decembrie 2009. În temeiul articolului 13 alineatul (7) din directiva menționată, aceste planuri trebuiau apoi revizuite în termen de cel mult 15 ani de la data intrării în vigoare a aceleiași directive, și anume până la 22 decembrie 2015, și, ulterior, la fiecare 6 ani, respectiv până la 22 decembrie 2021 și până la 22 decembrie 2027.

26 Sublinierea noastră.

27 A se vedea punctul 25 din prezentele concluzii.

28 În această privință, observăm că din Raportul Comisiei către Consiliu și Parlamentul European din 4 februarie 2025 referitor la punerea în aplicare a Directivei‑cadru privind apa (2000/60/CE) și a Directivei privind inundațiile (2007/60/CE) [COM(2025) 2 final, p. 10] reiese că, în ceea ce privește masele de apă subterane, poluanții cel mai frecvent raportați care conduc la o stare chimică mediocră sunt nitrații, a căror concentrație medie nu s‑a modificat semnificativ din anul 2021. Acești nitrați provin în principal din agricultura intensivă și din creșterea animalelor prin utilizarea necorespunzătoare sau excesivă a îngrășămintelor și a gunoiului de grajd lichid/dejecțiilor animaliere, toate conținând azot și fosfor.

29 Potrivit articolului 11 din Directiva 2000/60, planul de gestionare a districtului hidrografic trebuie să cuprindă un program de măsuri destinat să asigure realizarea obiectivelor de mediu enunțate la articolul 4 din această directivă, acest program cuprinzând „măsuri de bază” și, dacă este necesar, „măsuri suplimentare”.

30 A se vedea punctul 28 din prezentele concluzii.

31 A se vedea în acest sens Hotărârea Bund für Umwelt (punctul 43) și punctul 59 din prezentele concluzii.

32 A se vedea în acest sens Hotărârea din 19 ianuarie 2023, Pesticide Action Network Europe ș.a. (C‑162/21, EU:C:2023:30, punctul 34 și jurisprudența citată).

33 Sublinierea noastră.

34 În temeiul articolului 13 alineatul (4) din Directiva 2000/60, măsurile practice impuse la articolul 4 alineatul (7) litera (a) din această directivă trebuie de asemenea să fie incluse în planul de gestionare. A se vedea Hotărârea Bund für Umwelt (punctul 46).

35 A se vedea Hotărârea din 1 iunie 2017, Folk (C‑529/15, EU:C:2017:419, punctele 36 și 38, precum și jurisprudența citată). Sublinierea noastră.

36 Contrar celor susținute în esență de landuri, această concluzie nu poate fi repusă în discuție de jurisprudența Curții referitoare la autorizarea proiectelor în temeiul articolului 4 alineatul (7) litera (b) din Directiva 2000/60, potrivit căreia această condiție „poate fi considerată îndeplinită atunci când motivele aflate la baza proiectului în cauză nu sunt cuprinse, la data autorizării proiectului menționat, decât în decizia de autorizare a acestuia” [a se vedea Hotărârea Association FNE (punctul 44 și jurisprudența citată)]. Astfel, Curtea admite validitatea unei autorizații atunci când, la data adoptării sale, motivele care justifică proiectul figurează numai în decizia de autorizare, iar informațiile în această privință sunt consemnate ulterior în planul de gestionare. Această jurisprudență nu poate fi transpusă însă în cazul prelungirilor termenului‑limită. Astfel, motivele care justifică prelungirile termenului‑limită nu sunt furnizate decât în planul de gestionare însuși, fără a exista un act care să poată fi anterior planului de gestionare, care ar prelungi termenul și care ar putea, la fel ca în situația din cauzele examinate de Curte, să conțină deja o motivare suficientă.

37 A se vedea prin analogie Hotărârea Sweetman (punctele 59-61).

38 A se vedea, de exemplu, Hotărârea din 22 februarie 2018, Comisia/Polonia (C‑336/16, EU:C:2018:94, punctele 101 și 102), în care Curtea a subliniat că Republica Polonă nu a indicat și nici nu a justificat motivele pentru care a stabilit termene deosebit de lungi pentru a pune capăt depășirii valorilor‑limită prevăzute de Directiva 2008/50/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 mai 2008 privind calitatea aerului înconjurător și un aer mai curat pentru Europa (JO 2008, L 152, p. 1).

39 A se vedea de asemenea, cu titlu ilustrativ, dispoziția derogatorie prevăzută la articolul 16 alineatul (1) din Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică (JO 1992, L 206, p. 7, Ediție specială, 15/vol. 2, p. 109). Astfel, această dispoziție prevede condițiile detaliate pentru autorizarea excepțională a unui proiect care aduce atingere stării apei sau a unei activități care aduce atingere unei specii protejate, fără a preciza în mod explicit incidența nerespectării acestor condiții asupra validității autorizațiilor în cauză.

40 A se vedea Hotărârea BSadD (punctul 42 și jurisprudența citată).

41 A se vedea Hotărârea Comisia/Spania (punctul 42 și jurisprudența citată). Curtea a statuat că obligația de a preveni deteriorarea stării corpurilor de apă de suprafață trebuie respectată în fiecare etapă a punerii în aplicare a acestei directive și este aplicabilă „oricărui tip” și oricărei stări a unui corp de apă de suprafață pentru care a fost sau ar fi trebuit să fie adoptat un plan de gestionare [a se vedea în acest sens Hotărârea Sweetman (punctele 43 și 54, precum și jurisprudența citată)]. Această interpretare se aplică de asemenea obligației de a preveni deteriorarea corpurilor de apă subterane [a se vedea Hotărârea Land Nordrhein‑Westfalen (punctul 72 și jurisprudența citată)].

42 A se vedea prin analogie Hotărârea Comisia/Irlanda (punctul 118).

43 A se vedea Hotărârile Comisia/Spania (punctul 43) și Land Nordrhein‑Westfalen (punctul 73).

44 A se vedea prin analogie Hotărârea BSadD (punctul 43 și jurisprudența citată).

45 Sublinierea noastră.

46 A se vedea prin analogie Hotărârea Association FNE (punctele 38 și 39, precum și jurisprudența citată). Amintim de asemenea că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, simple practici administrative, care prin natura lor pot fi modificate în funcție de voința administrației și care sunt lipsite de o publicitate adecvată, nu pot fi considerate o executare valabilă a obligațiilor de transpunere a unei directive [a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Irlanda (punctul 146 și jurisprudența citată)].

47 Hotărârea din 7 ianuarie 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, punctul 67).

48 A se vedea Hotărârea din 24 iunie 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, punctele 57, 58, 61 și 68, precum și jurisprudența citată).

49 A se vedea Hotărârea din 24 iunie 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, punctele 76 și 77, precum și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea punctul 32 din prezentele concluzii.

50 A se vedea prin analogie Hotărârea Comisia/Irlanda (punctele 140 și 141).