Concluziile avocatului general D. Spielmann prezentate la 9 iulie 2026.###

Ediție provizorie

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL DEAN SPIELMANN

prezentate la 9 iulie 2026(1)

Cauza C‑170/25 P

Comisia Europeană

împotriva

„ Recurs – Achiziții publice – Protecția intereselor financiare ale Uniunii – Excluderea reclamantei, pentru o durată de doi ani, de la participarea la procedurile de atribuire reglementate de Regulamentul financiar din 2018, de la selecția în vederea execuției fondurilor Uniunii, precum și de la procedurile de atribuire finanțate în cadrul celui de al 11‑lea Fond european de dezvoltare – Articolul 136 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul financiar din 2018 – Obligația de evaluare în mod concret și individualizat a comportamentului persoanei declarate răspunzătoare – Calificarea juridică a deciziei de excludere – Acțiune în anulare și în despăgubire ”

Introducere

1. Prin prezentul recurs, Comisia Europeană solicită Curții anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 18 decembrie 2024, TP/Comisia (T‑776/22, denumită în continuare „hotărârea atacată”, EU:T:2024:908), prin care Tribunalul a anulat decizia din 1 octombrie 2022 prin care TP a fost exclusă de la participarea la procedurile de atribuire reglementate de Regulamentul (UE, Euratom) 2018/1046(2) sau finanțate prin Regulamentul (UE) 2018/1877(3) și de la selecția pentru execuția fondurilor Uniunii (denumită în continuare „decizia în litigiu”).

2. În conformitate cu solicitarea Curții, ne vom limita analiza la primul motiv de recurs. Vom examina, în primul rând, dacă ordonatorul de credite competent (în speță, Comisia), atunci când adoptă o astfel de decizie de excludere, este sau nu obligat în mod automat să respecte constatările instanței competente să judece litigiile legate de contract sesizate anterior. În al doilea rând, vom analiza dacă, după cum a statuat Tribunalul, pentru a lua decizia de excludere, ordonatorul de credite competent trebuie să efectueze o examinare individualizată, inclusiv în cazul unui consorțiu compus din întreprinderi răspunzătoare în solidar, ceea ce ne va oferi ocazia de a evoca natura juridică a măsurii de excludere.

Cadrul juridic

Regulamentul financiar din 2018

3. Articolul 135 din Regulamentul financiar din 2018, intitulat „Protejarea intereselor financiare ale Uniunii prin detectarea riscurilor, excluderea și impunerea de sancțiuni financiare”, prevede:

„(1) Pentru a proteja interesele financiare ale Uniunii, Comisia instituie și aplică un sistem de detectare timpurie și de excludere.

Scopul unui astfel de sistem este de a facilita:

(a) detectarea timpurie a persoanelor sau a entităților menționate la alineatul (2) care prezintă un risc pentru interesele financiare ale Uniunii;

(b) excluderea persoanelor sau a entităților menționate la alineatul (2) care se află în una dintre situațiile de excludere menționate la articolul 136 alineatul (1);

(c) impunerea unei sancțiuni financiare unui destinatar în temeiul articolului 138.

(2) Sistemul de detectare timpurie și de excludere se aplică:

(a) participanților și destinatarilor;

(b) entităților pe a căror capacitate intenționează să se bazeze candidatul sau ofertantul ori subcontractanților unui contractant;

[…]

(4) Decizia de excludere a persoanelor sau entităților menționate la alineatul (2) de la prezentul articol sau de impunere a unor sancțiuni financiare împotriva unui destinatar se întemeiază pe o hotărâre definitivă sau, în situațiile de excludere menționate la articolul 136 alineatul (1), pe o decizie administrativă definitivă sau pe o încadrare juridică preliminară a comitetului menționat la articolul 143 în situațiile menționate la articolul 136 alineatul (2), pentru a asigura o evaluare centralizată a situațiilor respective. […]”

4. Articolul 136 din Regulamentul financiar din 2018, intitulat „Criterii de excludere și decizii privind excluderea”, prevede:

„(1) Ordonatorul de credite competent exclude o persoană sau o entitate menționată la articolul 135 alineatul (2) de la participarea la procedurile de atribuire reglementate de prezentul regulament sau de la selectarea pentru execuția de fonduri ale Uniunii atunci când persoana sau entitatea respectivă se află în una sau mai multe din următoarele situații de excludere:

[…]

(e) s‑au constatat deficiențe semnificative în ceea ce privește respectarea de către persoana sau entitatea în cauză a principalelor obligații de executare a unui angajament juridic finanțat din buget, fapt care:

(i) a dus la rezilierea anticipată a unui angajament juridic;

(ii) a dus la aplicarea de clauze penale sau alte sancțiuni contractuale; sau

(iii) a fost descoperit de un ordonator de credite, de [Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF)] sau de Curtea de Conturi în urma unor verificări, audituri sau investigații;

[…]

(2) În absența unei hotărâri judecătorești definitive sau, după caz, a unei decizii administrative definitive în cazurile menționate la alineatul (1) literele (c), (d), (f), (g) și (h) de la prezentul articol ori în cazul menționat la alineatul (1) litera (e) de la prezentul articol, ordonatorul de credite competent exclude o persoană sau o entitate menționată la articolul 135 alineatul (2) pe baza unei încadrări juridice preliminare a unei conduite astfel cum este menționată la literele respective, ținând cont de faptele stabilite sau de alte constatări incluse în recomandarea comitetului menționat la articolul 143.

[…]

Printre faptele și constatările menționate la primul paragraf se numără mai ales:

(a) faptele stabilite în cadrul auditurilor sau al investigațiilor efectuate de EPPO, în cazul statelor membre care participă la cooperarea consolidată în temeiul Regulamentului (UE) 2017/1939[(4)], de Curtea de Conturi, de OLAF sau de un auditor intern sau al oricăror alte verificări, audituri sau controale efectuate sub responsabilitatea ordonatorului de credite;

(b) deciziile administrative care nu sunt definitive și care pot include măsuri disciplinare luate de organismul de supraveghere competent responsabil de verificarea aplicării standardelor de etică profesională;

(c) faptele menționate în deciziile luate de persoanele și entitățile care execută fonduri ale Uniunii în temeiul articolului 62 alineatul (1) primul paragraf litera (c);

(d) informațiile transmise în conformitate cu articolul 142 alineatul (2) litera (d) de entități care execută fonduri ale Uniunii în temeiul articolului 62 alineatul (1) primul paragraf litera (b);

(e) deciziile Comisiei privind încălcarea dreptului Uniunii în materie de concurență sau ale unei autorități naționale competente privind încălcarea dreptului Uniunii sau a celui intern în materie de concurență.

[…]”

Directiva 2014/24/UE

5. Potrivit articolului 57 alineatul (4) litera (g) din Directiva 2014/24/UE(5):

„Autoritățile contractante pot exclude sau statele membre le pot solicita acestora să excludă de la participarea la o procedură de achiziție publică orice operator economic aflat în oricare din următoarele situații:

[…]

(g) dacă operatorul economic a dat dovadă de deficiențe semnificative sau persistente la îndeplinirea unei cerințe de fond prevăzute de un contract de achiziții publice anterior, de un contract anterior încheiat cu o entitate contractantă sau de un contract de concesiune anterior care au dus la încetarea anticipată a respectivului contract anterior, daune‑interese sau alte sancțiuni comparabile.”

Istoricul litigiului

6. Istoricul litigiului, astfel cum reiese din hotărârea atacată, poate fi rezumat după cum urmează.

7. La 26 iunie 2009, reclamanta în primă instanță, TP, a încheiat un acord de consorțiu cu o altă societate parteneră pentru a participa la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice de lucrări lansată de Comisie privind modernizarea unei lucrări.

8. Comisia a decis să atribuie contractul consorțiului format din TP și societatea parteneră. Un contract a fost încheiat în acest scop la 5 octombrie 2009. Lucrările au început în luna noiembrie 2009 pentru a se încheia în noiembrie 2011.

9. În luna februarie 2012 au fost constatate defecțiuni ale lucrării. Pe baza unui studiu realizat de inginerul însărcinat cu lucrările, societatea parteneră a efectuat reparații în numele consorțiului. La 17 decembrie 2013, Comisia, întrucât a considerat nesatisfăcătoare reparațiile efectuate, a adresat consorțiului o notificare de reziliere anticipată a contractului. La 14 ianuarie 2014, consorțiul a trimis la rândul său o notificare de reziliere a acestui contract.

10. Comisia și consorțiul au supus diferendul lor unui comitet de soluționare a litigiilor. La 3 iulie 2014, acest comitet a concluzionat că problemele de funcționare a lucrării fuseseră cauzate de o combinație de defecte de concepție și de executare, a căror răspundere era imputabilă atât Comisiei, cât și consorțiului. Comisia a solicitat realizarea unui nou studiu al lucrării, care a condus la comunicarea unui raport la 17 iulie 2017. Pe baza, în special, a acestui raport, Comisia a inițiat, la 15 septembrie 2017, o procedură de arbitraj în temeiul Regulamentului de arbitraj al Camerei Internaționale de Comerț (CIC).

11. La 11 februarie 2020, un tribunal arbitral constituit sub egida CIC (denumit în continuare „tribunalul arbitral”) a pronunțat o hotărâre parțială prin care a constatat existența a 6 757 de deficiențe rezultate din lucrările executate în temeiul contractului în litigiu, care țineau de o responsabilitate partajată a Comisiei, în proporție de 60 %, și a consorțiului, în proporție de 40 %. Prin hotărârea finală din 19 iulie 2022, acest tribunal arbitral a calificat conduita consorțiului drept neglijență gravă și le‑a obligat în solidar pe TP și pe societatea parteneră la plata către Uniune a unei sume corespunzătoare costurilor necesare pentru repararea lucrării. Cele două hotărâri ale tribunalului arbitral au făcut obiectul unor căi de atac.

12. În februarie 2021, Comisia a sesizat comitetul interinstituțional instituit în temeiul articolului 143 din Regulamentul financiar din 2018, care are printre altele scopul de a emite recomandări cu privire la nevoia de a lua decizii privind excluderea și impunerea de sancțiuni financiare în cazurile care îi sunt sesizate de Comisie sau de alte instituții și organe ale Uniunii.

13. La 1 octombrie 2022, în urma recomandării acestui comitet, Comisia a adoptat decizia în litigiu.

Decizia în litigiu

14. Prin această decizie, mai întâi, Comisia a amintit, făcând referire la consorțiu, contextul și faptele stabilite pe baza hotărârilor arbitrale, parțială și finală, și anume că 60 % ținea de răspunderea inițiatorului proiectului (în speță, Comisia) și 40 % de cea a părții contractante (în speță, consorțiul) și că, având în vedere amploarea semnificativă a deficiențelor consorțiului, comportamentul în calitate de parte a consorțiului constituia o neglijență gravă. Ulterior, prin decizia în litigiu, Comisia a examinat argumentele TP pentru a le respinge succesiv. În sfârșit, aceasta a procedat la evaluarea situației de fapt pentru a constata deficiențele lui TP „în calitate de parte a consorțiului” în ceea ce privește diferitele obligații contractuale evocate.

15. Comisia, în calitate de ordonator de credite competent, a decis astfel, având în vedere circumstanțele atenuante și agravante aplicabile TP, să o excludă pentru o durată de doi ani de la participarea la procedurile de atribuire a contractelor reglementate de Regulamentul financiar din 2018 și de la selecția pentru execuția fondurilor Uniunii, precum și de la procedurile de atribuire a contractelor finanțate de cel de al 11-lea Fond european de dezvoltare în temeiul Regulamentului 2018/1877, pentru că a cauzat deficiențe semnificative în ceea ce privește respectarea obligațiilor principale legate de punerea în aplicare a unui contract finanțat de la bugetul Uniunii, ceea ce a condus la rezilierea anticipată a acestui contract.

Hotărârea atacată

16. Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 13 decembrie 2022, TP a introdus o acțiune având ca obiect anularea deciziei în litigiu, repararea prejudiciului suferit, precum și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată. TP a invocat trei motive în susținerea cererii sale. Prin hotărârea atacată, Tribunalul a admis primul motiv invocat de TP și a anulat decizia în litigiu, apreciind că nu este necesar să examineze celelalte două motive ale acțiunii.

17. Mai precis, în cadrul primului motiv, reclamanta susținea că articolul 136 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul financiar din 2018 impunea ordonatorului de credite competent să efectueze o examinare individuală a conduitei persoanei sau a entității declarate răspunzătoare, ceea ce Comisia nu ar fi făcut în speță.

18. Mai întâi, Tribunalul și‑a anunțat demersul în două etape pentru a răspunde la acest argument(6). În continuare, într‑o primă etapă, Tribunalul a procedat la interpretarea literală, contextuală și teleologică a acestei dispoziții și a considerat că nu exista o legătură automată între, pe de o parte, constatarea unor deficiențe în ceea ce privește respectarea obligațiilor contractuale efectuată de instanța competentă să judece litigiile legate de contract (în speță, tribunalul arbitral) și, pe de altă parte, adoptarea unei decizii de excludere de către ordonatorul de credite competent (în speță, Comisia)(7). În sfârșit, acesta a examinat, într‑o a doua etapă, dacă exista o obligație de examinare individuală a comportamentului persoanei declarate răspunzătoare anterior adoptării unei decizii de excludere și a concluzionat în sens afirmativ(8). În speță, Tribunalul a statuat că Comisia, după cum a admis în ședință, s‑a limitat să se întemeieze în decizia în litigiu pe răspunderea solidară a reclamantei, în calitate de membru al consorțiului, fără a lua în considerare comportamentul său individual și fără a examina răspunderea individuală a fiecăruia dintre cocontractanți(9).

Procedura în fața Curții și concluziile părților

19. Prin înscrisul depus la grefa Curții la 28 februarie 2025, Comisia a formulat recurs împotriva hotărârii atacate. Aceasta solicită Curții să anuleze hotărârea atacată și să se pronunțe ea însăși asupra litigiului, respingând acțiunea în anulare formulată împotriva deciziei în litigiu pe baza memoriului său în apărare. Cu titlu subsidiar, aceasta solicită Curții trimiterea cauzei spre rejudecare la Tribunal pentru ca acesta să examineze celelalte două motive ale acțiunii în anulare. Ea solicită obligarea TP la plata tuturor cheltuielilor de judecată aferente prezentei proceduri și procedurii în fața Tribunalului.

20. TP solicită Curții respingerea recursului și obligarea Comisiei la plata tuturor cheltuielilor de judecată aferente prezentei proceduri.

Analiză

21. În susținerea recursului formulat, Comisia invocă două motive(10). În cadrul primului motiv, singurul analizat în prezentele concluzii, Comisia susține că raționamentul Tribunalului în două etape, care rezultă din hotărârea atacată, l‑a determinat să săvârșească o eroare de drept în interpretarea articolului 136 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul financiar din 2018. Ea susține, în primul rând, că acest articol nu împiedică ca decizia sa de excludere să se întemeieze în principal, chiar exclusiv, pe constatările tribunalului arbitral (prima etapă). Aceasta contestă, în al doilea rând, că ordonatorul de credite competent este obligat să efectueze o examinare individuală a comportamentului entității declarate răspunzătoare înainte de a adopta o decizie de excludere atunci când există o răspundere solidară în cadrul consorțiului cocontractant (a doua etapă).

22. Vom analiza succesiv aceste două argumente ale Comisiei.

Efectele constatărilor instanței competente să judece litigiile legate de contract asupra deciziei de excludere: lipsa unui efect automat

23. Cu titlu introductiv, este util să amintim că normele aplicabile în materia contractelor de achiziții publice atribuite de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii decurg nu numai din cadrul contractual, care rezultă din contractul încheiat între autoritatea contractantă și operatorul economic, dar și din cadrul administrativ constituit din dispozițiile Regulamentului financiar din 2018.

24. Astfel, în paralel cu relația contractuală dintre instituția contractantă (în speță Comisia) și cocontractantul său, ordonatorul de credite competent al acestei instituții poate, în temeiul Regulamentului financiar din 2018, să adopte, în anumite împrejurări, o decizie de excludere în privința unei persoane sau entități care constituie un risc pentru interesele financiare ale Uniunii. Aceasta este înscrisă așadar pe lista persoanelor sau entităților excluse de la contractele finanțate din bugetul Uniunii(11).

25. Argumentația Comisiei ridică problema relației dintre, pe de o parte, cadrul contractual și, pe de altă parte, cadrul administrativ care decurge din Regulamentul financiar din 2018, care reglementează decizia de excludere.

26. Comisia, chiar dacă pare să admită că ordonatorul de credite competent trebuie să efectueze o calificare juridică a faptelor, susține în esență că, contrar celor statuate de Tribunal, această calificare poate decurge în mod automat din decizia instanței competente să judece litigiile legate de contract.

27. Considerăm că această argumentație, din moment ce ar permite ordonatorului de credite competent să nu efectueze o examinare individuală a deficiențelor în cauză, trebuie înlăturată.

28. Astfel, desigur, cele două contexte juridice, contractual și administrativ, nu sunt independente unul față de celălalt, întrucât decizia de excludere se adoptă în special atunci când persoana sau entitatea în cauză se află în situația prevăzută la articolul 136 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul financiar din 2018 care privește faptul că „s‑au constatat deficiențe semnificative în ceea ce privește respectarea […] principalelor obligații de executare a unui angajament juridic finanțat din buget”. În acest context, constatările factuale privind neîndeplinirea obligațiilor contractuale, efectuate de instanța competentă să judece litigiile legate de contract, sunt de natură să conducă la adoptarea de către ordonatorul de credite competent a unei decizii de excludere întemeiate pe Regulamentul financiar din 2018(12). În această măsură, există o legătură strânsă între neîndeplinirea obligațiilor contractuale și măsura administrativă de excludere. Acest lucru nu este, de altfel, contestat.

29. Totuși, o asemenea legătură nu are drept consecință faptul că constatările instanței competente să judece litigiile legate de contract conduc în mod automat la decizia de excludere, și aceasta pentru următoarele motive.

30. În primul rând, textul articolului 136 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul financiar din 2018 face referire la deficiențe „semnificative” în ceea ce privește respectarea „principalelor” obligații ale cocontractantului în cauză. Rezultă că nu orice neîndeplinire a obligațiilor contractuale, deși a dus la rezilierea anticipată a unui contract sau la aplicarea unor clauze penale sau a altor sancțiuni contractuale, îndeplinește în mod necesar condițiile de aplicare a unei decizii de excludere. Marja de apreciere a ordonatorului de credite competent să adopte o decizie de excludere nu poate fi negată și se aplică nu numai naturii „principale” a obligației contractuale în cauză, ci și „caracterului semnificativ” al neîndeplinirii obligațiilor contractuale în cauză(13).

31. În această privință, subliniem că sancțiunea contractuală (rezilierea anticipată a contractului și/sau plata de daune interese) și excluderea de natură administrativă nu urmăresc același scop, din moment ce prima urmărește sancționarea unei încălcări contractuale de către operatorul economic a angajamentelor sale față de cocontractant, în timp ce a doua urmărește obiectivul diferit de a proteja interesele financiare ale Uniunii. În cazul contestării, temeiurile acțiunilor și motivele care pot fi invocate în fața instanței competente să judece litigiile legate de contract, pe de o parte, și a instanței competente să judece legalitatea excluderii, pe de altă parte, sunt diferite(14). Această diferență de natură juridică și de obiective între cele două măsuri implică pentru ordonatorul de credite competent necesitatea de a se îndepărta de logica contractuală pentru a efectua propria apreciere în raport cu obiectivul de protecție a bugetului Uniunii.

32. Astfel, după cum a indicat Tribunalul la punctul 41 din hotărârea atacată, aceste condiții care rezultă din Regulamentul financiar din 2018, care sunt distincte de cele din contract, stau la baza marjei de apreciere a ordonatorului de credite competent să califice faptele în discuție în mod distinct de cea efectuată de instanța competentă să judece litigiile legate de contract.

33. În al doilea rând, lipsa unei legături automate între constatarea unei neîndepliniri a obligațiilor contractuale efectuată de instanța competentă să judece litigiile legate de contract și adoptarea unei decizii de excludere de către ordonatorul de credite competent rezultă de asemenea din contextul în care se înscrie articolul 136 alineatul (1) din Regulamentul financiar din 2018.

34. Astfel, considerentul (76) al acestui regulament prevede că „[p]osibilitatea de a lua decizii de excludere sau de a impune sancțiuni financiare este independentă de posibilitatea de a aplica sancțiuni contractuale, cum ar fi daunele‑interese”(15).

35. În plus, în conformitate cu articolul 136 alineatul (2) din Regulamentul financiar din 2018, în absența unei hotărâri judecătorești definitive precum în speță, ordonatorul de credite competent trebuie să aprecieze situația „ținând cont” de faptele stabilite sau de alte constatări incluse în recomandarea comitetului menționat la articolul 143 din regulamentul amintit.

36. De altfel, după cum a subliniat Tribunalul la punctul 46 din hotărârea atacată, modul de redactare a articolului 136 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul financiar din 2018 este diferit de cel al literelor (b), (c), (d), (f), (g) și (h) ale acestei dispoziții, în sensul că litera (e) se referă în mod direct la comportamentul în cauză, iar nu la hotărârea judecătorească sau la decizia administrativă prin care o autoritate distinctă de ordonatorul de credite competent, de exemplu instanța competentă să judece litigiile legate de contract, a efectuat o calificare prealabilă a acestui comportament.

37. Această diferență de abordare confirmă că acea calificare efectuată în cadrul contractual, deși face parte dintre elementele care trebuie luate în considerare, nu poate totuși să oblige în mod automat ordonatorul de credite competent care își păstrează marja de apreciere în cadrul adoptării deciziei de excludere.

38. Adăugăm că, în temeiul articolului 136 alineatul (3) din Regulamentul financiar din 2018, decizia de excludere a ordonatorului de credite competent se adoptă cu respectarea principiului proporționalității, luând în considerare în special circumstanțe agravante sau atenuante, legate, de exemplu, de gravitatea situației, de intervalul de timp scurs de la constatarea conduitei relevante, de durata sa și de caracterul său repetitiv, dacă conduita a fost sau nu premeditată, de sumele în cauză și de măsura în care persoana declarată răspunzătoare colaborează. Marja de apreciere a ordonatorului de credite competent se exercită astfel în mod necesar în aplicarea principiului proporționalității, ceea ce exclude legătura automată susținută de Comisie(16).

39. De asemenea, alte alineate ale articolului 136 din Regulamentul financiar din 2018 implică o marjă de apreciere a ordonatorului de credite competent. Astfel, alineatul (5) al acestei dispoziții prevede că, în caz de „amenințare gravă și iminentă la adresa intereselor financiare ale Uniunii”, excluderea provizorie poate fi decisă fără recomandarea comitetului menționat la articolul 143 din acest regulament, ceea ce implică o apreciere a amenințării respective. De asemenea, alineatele (6) și (7) ale acestei dispoziții prevăd cazuri în care excluderea nu este adoptată și în special în cazul în care persoana sau entitatea declarată răspunzătoare a luat măsurile de remediere, ceea ce implică faptul că ordonatorul de credite competent își exercită marja de apreciere în această privință.

40. Rezultă că contextul în care se înscrie articolul 136 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul financiar din 2018 susține existența unei marje de apreciere a ordonatorului de credite competent și lipsa unei legături automate între constatările instanței competente să judece litigiile legate de contract și decizia de excludere.

41. Considerăm că această concluzie nu este repusă în discuție de argumentația Comisiei potrivit căreia examinarea comportamentului contractual al părților la contract este esențială și potrivit căreia ordonatorul de credite competent este întotdeauna obligat să își motiveze decizia de excludere, indiferent dacă motivul invocat este o neîndeplinire a obligațiilor contractuale sau un alt motiv prevăzut la articolul 136 alineatul (1) din Regulamentul financiar din 2018. Astfel, în opinia noastră, aceste elemente nu sunt nicidecum incompatibile cu marja de apreciere a ordonatorului de credite competent în materie, în special pentru a stabili dacă deficiența este „semnificativă” și dacă privește obligații „principale”. Faptul de a trebui să își motiveze decizia de excludere în această privință este tocmai în sensul marjei sale de apreciere, pe care trebuie să o utilizeze în mod motivat, astfel încât să permită, pe de altă parte, introducerea unei eventuale acțiuni. În special, nu se poate exclude ca un ordonator de credite competent să considere că neîndeplinirile obligațiilor contractuale constatate de instanța competentă să judece litigiile legate de contract nu sunt de natură să conducă la excludere sau sunt prescrise ori ca aceste încălcări să fie imputabile unei alte entități sau chiar ca entitatea responsabilă să fi luat între timp măsuri care să permită să se considere că aceasta nu prezintă sau nu mai prezintă un risc pentru bugetul Uniunii. În sfârșit, o astfel de interpretare este de asemenea conformă cu principiul bunei administrări, evocat de Comisie, care implică obligația instituției competente de a examina, cu atenție și cu imparțialitate, toate elementele pertinente ale speței.

42. În acest context, deși constatările factuale ale instanței competente să judece litigiile legate de contract pot sau chiar trebuie să fie luate în considerare de ordonatorul de credite competent cu ocazia calificării juridice a comportamentului menționat la articolul 136 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul financiar din 2018, acestuia din urmă îi revine totuși sarcina de a evalua conduita în cauză, în lumina cadrului particular al acestui regulament și a obiectivelor care îi sunt proprii. Nu vedem în ce mod acest lucru ar impune, după cum susține Comisia, „o sarcină a probei prea mare” ordonatorului de credite competent, din moment ce nu este vorba despre o chestiune de sarcină a probei, ci despre efectuarea unei aprecieri independente pe baza constatărilor sau a faptelor stabilite în prealabil.

43. În al treilea rând, în ceea ce privește interpretarea teleologică și istorică a articolului 136 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul financiar din 2018, Comisia susține, cu titlu subsidiar, că interpretarea eronată a Tribunalului cu privire la lipsa unei legături automate între constatarea unei abateri contractuale și adoptarea de către ordonatorul de credite competent a unei decizii de excludere rezultă de asemenea din constatarea eronată potrivit căreia legiuitorul Uniunii ar fi intenționat să instituie un regim autonom de sancțiuni și ar fi considerat, așadar, că situațiile de excludere puteau fi asimilate unor sancțiuni.

44. Amintim că, în cadrul interpretării istorice și teleologice a dispoziției în discuție, Tribunalul a statuat că legiuitorul Uniunii a intenționat să instituie de la început un regim autonom de sancțiuni care a fost menținut și aprofundat în timp și în special cu ocazia adoptării Regulamentului financiar din 2018(17). Or, potrivit Tribunalului, „o legătură automată între, pe de o parte, constatarea de către o autoritate distinctă de ordonatorul de credite competent a unei culpe a cărei existență este prevăzută de o legislație națională sau a Uniunii și, pe de altă parte, adoptarea de către ordonatorul de credite competent a unei măsuri de excludere care intră sub incidența unui regim autonom de sancțiuni instituit de Regulamentul financiar [din 2008] nu poate fi prezumată”(18). Acesta adaugă că regimul autonom de sancțiuni prevăzut de acest regulament urmărește, de la instituirea sa, obiective specifice de interes general, care sunt distincte de buna executare a contractului sau de protecția și de despăgubirea părților la contract pe care un regim de răspundere contractuală urmărește să o asigure. Tribunalul concluzionează că această diferență între obiectivele urmărite de regimul de sancțiuni instituit prin Regulamentul financiar din 2018 și cele urmărite de un regim de răspundere contractuală confirmă lipsa unei legături automate(19).

45. Considerăm că, chiar dacă s‑ar exprima rezerve cu privire la formulările utilizate de Tribunal și contestate de Comisie, raționamentul Tribunalului trebuie totuși să fie aprobat.

46. Astfel, se poate discuta despre aspectul dacă legiuitorul european a urmărit, prin Regulamentul financiar din 2018, să păstreze calificarea drept „sancțiune” aplicată deciziilor de excludere în temeiul Regulamentului (UE, Euratom) nr. 966/2012(20), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE, Euratom) 2015/1929(21). În această privință, arătăm că, așa cum a subliniat Comisia, Regulamentul nr. 966/2012, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2015/1929, utiliza expresia „sancțiuni administrative” în privința deciziilor de excludere(22). Or, acest lucru nu mai este valabil în Regulamentul financiar din 2018, care actualizează și simplifică normele referitoare la întocmirea și la punerea în aplicare a bugetului Uniunii(23).

47. Cu toate acestea, raționamentul Tribunalului urmărește să demonstreze că regimul de excludere prevăzut de Regulamentul financiar din 2018 urmărește, de la instituirea sa, obiective specifice de interes general, care sunt distincte de buna executare a contractului sau de protecția și de despăgubirea părților la contract pe care un regim de răspundere contractuală urmărește să le asigure, raționament ce trebuie aprobat.

48. Prin urmare, considerăm că eroarea invocată de Comisie în calificarea drept regim autonom de „sancțiuni” în ceea ce privește deciziile de excludere nu constituie un argument operant pentru a demonstra o eroare a Tribunalului în ceea ce privește constatarea lipsei unei legături automate între constatările instanței competente să judece litigiile legate de contract și decizia de excludere.

49. Rezultă din cele ce precedă că, chiar dacă există anumite legături între regimul de excludere care decurge din Regulamentul financiar din 2018 și cadrul contractual, acestea nu pot conduce la stabilirea unei legături automate între constatările instanței competente să judece litigiile legate de contract și decizia de excludere.

Cu privire la obligația de examinare individuală a comportamentului persoanei declarate răspunzătoare

50. În cadrul celei de a doua etape a raționamentului său, Tribunalul a interpretat articolul 136 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul financiar din 2018 concluzionând că examinarea efectuată de ordonatorul de credite competent trebuia să fie individuală și concretă. Acesta s‑a întemeiat, în primul rând, pe o analogie cu Hotărârea HSC Baltic ș.a.(24), pronunțată în cadrul Directivei 2014/24, pentru a considera că obligația de a evalua în mod concret și individualizat comportamentul persoanei declarate răspunzătoare s‑ar impune a fortiori în cadrul aplicării Regulamentului financiar 2018 de către instituțiile, oficiile și agențiile Uniunii(25). În al doilea rând, la punctele 72 și 73 din hotărârea atacată, Tribunalul a statuat că această obligație se impunea cu atât mai mult în raport cu principiul general al caracterului personal al pedepselor, din moment ce Curtea calificase sancțiunea excluderii ca fiind în principal punitivă în Hotărârea Vialto Consulting/Comisia(26). S‑a adăugat, în al treilea rând, că instituția sau organismul în cauză putea identifica prestațiile efectuate de fiecare dintre participanți pentru a determina răspunderea individuală a fiecăruia în raport cu sistemul de sancțiuni instituit prin Regulamentul financiar din 2018, care este distinctă de eventuala răspundere contractuală solidară a acestora(27).

51. Comisia contestă această a doua etapă a raționamentului Tribunalului în trei privințe. Primo, aceasta contestă pertinența analogiei cu Hotărârea HSC Baltic. Secundo, aceasta susține că răspunderea solidară urmărește să protejeze interesele autorității contractante, că nu exclude răspunderea individuală a TP și că interpretarea Tribunalului împiedică ordonatorul de credite competent să ia în considerare în mod corespunzător răspunderea cocontractanților. Tertio, Comisia arată că Tribunalul a calificat în mod eronat decizia de excludere drept sancțiune penală.

Cu privire la pertinența analogiei cu Hotărârea HSC Baltic

52. În primul rând, Comisia contestă punctele 64-71 din hotărârea atacată, în care Tribunalul a interpretat articolul 136 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul financiar din 2018 prin analogie cu articolul 57 alineatul (4) litera (g) din Directiva 2014/24. Potrivit Comisiei, contextele juridice și factuale între prezenta cauză și cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea HSC Baltic sunt diferite. Aceasta subliniază distincția dintre criteriile utilizate de ordonatorul de credite competent pentru aplicarea articolului 136 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul financiar din 2018 și cele urmate de autoritățile naționale, în temeiul normelor naționale relevante de transpunere a articolului 57 alineatul (4) litera (g) din Directiva 2014/24, din moment ce această directivă nu prevede decât o reglementare‑cadru care trebuie transpusă în legislațiile naționale.

53. Acest argument nu ne convinge.

54. Astfel, este adevărat că cadrul juridic și factual al prezentei cauze în recurs este diferit de cel în discuție în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea HSC Baltic. În special, normele aplicabile în materie de excludere de la procedurile de achiziții publice de către autoritățile statelor membre decurg din directive și în special din Directiva 2014/24 în discuție în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea HSC Baltic(28), care necesită o transpunere, spre deosebire de Regulamentului financiar din 2018 care reglementează contractele de achiziții publice atribuite de instituțiile Uniunii.

55. În aceste condiții, în ambele cazuri este vorba despre cadre juridice aplicabile achizițiilor publice și normelor de excludere de la procedurile de achiziții publice. În plus, cele două dispoziții în discuție sunt similare și fac trimitere la aceleași noțiuni(29). Scopul comun al acestora este de a permite autorităților contractante să excludă de la participarea la o procedură de achiziții publice orice operator economic atunci când acesta nu este fiabil. De altfel, anumite considerente ale Regulamentului financiar din 2018 fac trimitere în mod explicit la Directiva 2014/14(30).

56. Prin urmare, este necesar, în opinia noastră, să se aprobe analogia efectuată de Tribunal, cu ocazia interpretării articolului 136 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul financiar din 2018, cu jurisprudența referitoare la dispozițiile analoage ale articolului 57 alineatul (4) litera (g) din Directiva 2014/24, pentru a asigura coerența dreptului Uniunii, precum și respectarea obiectivelor urmărite de legiuitorul Uniunii în materie(31).

57. Or, în Hotărârea HSC Baltic, Curtea a apreciat că transpunerea în dreptul național a Directivei 2014/24 trebuia să respecte faptul că un operator economic, în cazul rezilierii unui contract din cauza unor deficiențe semnificative sau persistente la executarea acestuia, nu putea să fie calificat în mod automat ca nefiabil și să facă obiectul unei excluderi temporare, fără evaluarea în prealabil a comportamentului său, „în mod concret și individualizat”, ținând seama de toate elementele pertinente, în special de cele prezentate de acest operator pentru a respinge o asemenea calificare(32).

58. Prin urmare, apreciem că Tribunalul a dedus în mod întemeiat că „această obligație de a evalua în mod concret și individualizat comportamentul persoanei declarate răspunzătoare, în lumina tuturor elementelor pertinente, pe care un stat membru trebuie să o prevadă în legislația sa în pofida marjei de apreciere de care dispune pentru transpunerea Directivei 2014/24, se impune a fortiori în cadrul aplicării Regulamentului financiar [din] 2018 de către instituțiile, oficiile și agențiile Uniunii”(33).

59. Adăugăm că, independent de analogia efectuată de Tribunal, principiul proporționalității se aplică în materie de excludere(34) și impune ordonatorului de credite competent, atunci când adoptă o astfel de decizie, să efectueze o apreciere concretă și individualizată a atitudinii operatorului economic sau a entității vizate, pe baza tuturor elementelor pertinente(35).

60. Având în vedere considerațiile care precedă, apreciem că Tribunalul nu a săvârșit o eroare de drept atunci când a efectuat analogia cu Hotărârea HSC Baltic și a concluzionat că ordonatorul de credite competent trebuie să evalueze comportamentul persoanei declarate răspunzătoare în mod concret și individualizat înainte de a o exclude în temeiul articolului 136 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul financiar din 2018, fapt ce decurge și din principiul proporționalității.

Cu privire la incidența răspunderii juridice solidare a membrilor unui grup cocontractant

61. În al doilea rând, Comisia susține în esență că articolul 136 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul financiar din 2018 se aplică situațiilor în care cocontractanții sunt răspunzători în solidar cu privire la executarea contractului, fără ca ordonatorul de credite competent să distingă între angajamentele juridice ale fiecăruia dintre partenerii consorțiului cu care este încheiat contractul(36). Comisia subliniază că această răspundere solidară urmărește să protejeze interesele autorității contractante și nu exclude răspunderea individuală a TP. Aceasta arată de asemenea că determinarea răspunderii individuale a celor doi parteneri ai contractului ar implica să se stabilească o distincție specifică între misiunile respective, ceea ce ține de organizarea internă a acelor parteneri, iar nu de cea a ordonatorului de credite competent.

62. Această argumentație trebuie, în opinia noastră, să fie înlăturată.

63. Astfel, după cum subliniază Comisia, articolul 136 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul financiar din 2018 se aplică situațiilor în care cocontractanții răspund în solidar pentru executarea contractului, iar această răspundere solidară nu exclude răspunderea individuală a unui membru al grupului.

64. Cu toate acestea, solidaritatea aplicabilă în cadrul contractual, care poate urmări protejarea intereselor autorității contractante, nu poate conduce, în cadrul administrativ al unei excluderi adoptate de un ordonator de credite competent în temeiul Regulamentului financiar din 2018, la exonerarea acestui ordonator de credite de o examinare individualizată a comportamentului persoanei vizate de excludere.

65. Astfel, răspunderea solidară pe plan contractual este distinctă de răspunderea individuală a fiecăruia dintre operatorii care formează un grup, în speță un consorțiu, care poate conduce la adoptarea unei decizii de excludere. În special, funcțiile și obligațiile respective ale operatorilor care formează un grup nu sunt în mod necesar identice. Acordul de consorțiu din speță atestă acest lucru. De asemenea nu se poate exclude existența unor încălcări mai grave din partea unui operator economic care justifică o răspundere individuală mai mare sau un lanț de răspunderi individuale de importanță variabilă. Prin urmare, înainte de a adopta o decizie de excludere, ordonatorul de credite competent trebuie să verifice dacă condițiile juridice prevăzute la articolul 136 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul financiar din 2018 sunt îndeplinite individual în privința fiecăruia dintre operatorii în cauză.

66. În această privință, astfel cum a arătat Tribunalul la punctele 76 și 77 din hotărârea atacată, ordonatorul de credite competent este în principiu în măsură să solicite entităților în cauză transmiterea documentelor necesare susceptibile să îi permită să evalueze comportamentul individual al fiecăruia dintre membrii unui grup, precum și să impună să fie posibilă identificarea prestațiilor efectuate de fiecare dintre participanți pentru a determina, dacă este cazul, răspunderea individuală a fiecăruia dintre ei. Aceste considerații sunt confirmate de articolul 136 alineatul (1) litera (e) punctul (iii) din Regulamentul financiar din 2018, care prevede că este posibil ca deficiențele să fi fost descoperite „de un ordonator de credite […] în urma unor [investigații]”.

67. Jurisprudența Curții în materia contractelor de achiziții publice atribuite de autoritățile contractante ale statelor membre confirmă, mutatis mutandis, această abordare.

68. Astfel, după cum s-a amintit la punctul 67 din hotărârea atacată, în Hotărârea HSC Baltic Curtea a statuat, desigur, că le era permis statelor membre să prevadă, în cadrul marjei de manevră de care dispuneau pentru a transpune Directiva 2014/24, o prezumție potrivit căreia se consideră că orice operator economic responsabil de iure pentru buna executare a unui contract de achiziții publice a contribuit, în cadrul executării acestui contract, la dezvoltarea sau la menținerea deficiențelor semnificative sau persistente care au condus la rezilierea contractului menționat. Cu toate acestea, Curtea a precizat că, atunci când contractul de achiziții publice a fost atribuit unui grup de operatori economici ale căror contribuții individuale la deficiențe și la eventualele eforturi depuse pentru a le remedia nu erau în mod necesar identice, eventuala prezumție stabilită în dreptul național trebuia să fie refragabilă, în caz contrar existând riscul de a aduce atingere caracteristicilor esențiale ale acestui motiv de excludere și principiului proporționalității. Potrivit Curții, „independent de răspunderea juridică solidară a membrilor unui asemenea grup, aplicarea motivului de excludere prevăzut la articolul 57 alineatul (4) litera (g) din Directiva 2014/24 trebuie să se întemeieze pe caracterul necorespunzător sau neglijent al acestui comportament individual”(37).

69. De asemenea Curtea a considerat că, atunci când un operator economic, membru al unui grup de operatori economici, s‑a făcut vinovat de declarații false prin furnizarea informațiilor solicitate pentru verificarea inexistenței unor motive de excludere a grupului sau a îndeplinirii de către acesta din urmă a criteriilor de selecție, fără ca partenerii săi să fi avut cunoștință de această declarație falsă, nu se putea pronunța o măsură de excludere de la orice procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice împotriva tuturor membrilor acestui grup(38). În Hotărârea Klaipėdos, Curtea a adăugat că, în temeiul principiului proporționalității, decizia de excludere trebuie să facă obiectul unei atenții „chiar mai mar[i] atunci când excluderea […] se aplică ofertantului nu pentru o încălcare care îi este imputabilă, ci pentru o încălcare care a fost săvârșită de o entitate la capacitățile căreia intenționează să recurgă și față de care nu dispune de nicio putere de control”(39).

70. O asemenea abordare individualizată, chiar și în cazul unui grup sau a răspunderii solidare, este confirmată și de articolul 136 alineatul (6) litera (a) din Regulamentul financiar din 2018, care prevede că ordonatorul de credite competent ține cont de măsurile corective luate de o persoană sau de o entitate și care să permită să se demonstreze fiabilitatea în mod suficient(40). Or, nu este exclus ca, în cazul unui grup sau al unui consorțiu, o singură persoană să ia măsuri corective și ca doar aceasta să își poată demonstra astfel fiabilitatea, deși nu acesta ar fi cazul celorlalți membri ai grupului(41).

71. Astfel, o apreciere individualizată a măsurii de excludere este singura în măsură să garanteze respectarea principiului proporționalității, în pofida solidarității contractuale în cadrul unui consorțiu precum cel din speță. Prin urmare, în opinia noastră, hotărârea atacată trebuie confirmată în această privință.

Cu privire la natura juridică a excluderii

72. În al treilea rând, pentru a‑și consolida raționamentul referitor la obligația de a evalua comportamentul persoanei declarate răspunzătoare în mod concret și individualizat, Tribunalul a făcut referire la caracterul „punitiv” al „sancțiunii de excludere” și la „principiul general al caracterului personal al pedepselor”(42).

73. Comisia susține că măsura de excludere nu poate fi considerată o măsură represivă și nici măcar o sancțiune.

74. Având în vedere că termenii utilizați de Tribunal la punctele 72 și 73 din hotărârea atacată fac trimitere la existența unei sancțiuni de natură penală, trebuie să se examineze, în primul rând, dacă trebuie constatată o eroare de drept în această privință și, în al doilea rând, consecințele unei asemenea constatări.

– Calificarea juridică a excluderii

75. Pe de o parte, contrar celor susținute de Comisie, apreciem că măsura de excludere poate fi calificată drept „sancțiune”.

76. Desigur, astfel cum subliniază Comisia întemeindu‑se în special pe istoricul diferitelor versiuni ale Regulamentului financiar din 2018, articolul 136 alineatul (1) din acest regulament identifică diferitele criterii de excludere fără a califica măsura de excludere drept sancțiune. Cu toate acestea, articolul 138 din regulamentul menționat utilizează termenul „sancțiuni financiare” care pot fi impuse ca alternativă la o decizie de excludere care s‑ar dovedi disproporționată pe baza criteriilor menționate la articolul 136 alineatul (3) din acest regulament. Astfel, o măsură calificată în mod explicit drept „sancțiune” poate înlocui măsura de excludere. Prin urmare, considerăm că nu se poate exclude ca aceasta din urmă să poată fi ea însăși calificată drept „sancțiune”.

77. În plus, o măsură de excludere, deși vizează un obiectiv de protecție a intereselor financiare ale Uniunii, retrage persoanei vizate dreptul de a participa la o procedură care permite obținerea unui contract de achiziții publice al Uniunii Europene și poate, în acest sens, să fie calificată drept sancțiune(43).

78. Adăugăm că natura administrativă a excluderii(44) nu exclude posibilitatea de a fi vorba despre o sancțiune. Astfel, această măsură intră, în opinia noastră, în cohorta de sancțiuni administrative care, fără a fi definite în mod clar(45), s‑au dezvoltat în mod considerabil în dreptul Uniunii pe măsură ce aceasta și‑a dezvoltat propriile norme(46). Eficacitatea acțiunii administrative impune, astfel, o paletă de măsuri (amenzi, confiscare, excludere de la scheme de ajutor, interdicția exercitării, înghețarea activelor, retragerea autorizației, înscrierea pe o listă neagră etc.) a căror finalitate variază (pedepsirea, despăgubirea, prevenirea, descurajarea, rectificarea […]).

79. Pe de altă parte, problema dacă o măsură de excludere, calificată astfel drept sancțiune, are caracter penal poate părea spinoasă. Prin urmare, permeabilitatea frontierei dintre sancțiunea administrativă și sancțiunea penală a fost adesea subliniată(47). În aceste condiții, analiza în raport cu cele trei criterii stabilite de Curtea Europeană a Drepturilor Omului (denumită în continuare „Curtea EDO”) în Hotărârea din 8 iunie 1976, Engel și alții împotriva Țărilor de Jos(48), preluate de Curte(49), permite, în opinia noastră, să se concluzioneze în sensul lipsei unui caracter penal în speță.

80. Astfel, deși calificarea juridică a măsurii în discuție nu reiese ca atare din Regulamentul financiar din 2018, analiza celorlalte criterii permite calificarea măsurii de excludere în cauză drept sancțiune fără caracter penal.

81. În ceea ce privește natura încălcării reproșate, norma încălcată nu are aplicabilitate generală și se adresează numai operatorilor economici care au ales în mod liber să participe la un contract de achiziții publice din Uniune. În acest context, în care posibilitatea de a participa la o procedură de achiziții publice a Uniunii este supusă condiției ca persoana în cauză să prezinte toate garanțiile de fiabilitate, sancțiunea adoptată în cazul nerespectării unei astfel de cerințe constituie un instrument administrativ specific care face parte integrantă din sistemul de detectare timpurie și de excludere aplicabil(50).

82. În plus, sistemul de detectare timpurie și de excludere a fost instituit pentru a proteja interesele financiare ale Uniunii(51). Obiectivul său este de a facilita detectarea rapidă a persoanelor sau entităților care constituie un risc pentru interesele financiare ale Uniunii și de a facilita excluderea acestora de la participarea la procedurile reglementate de Regulamentul financiar din 2018. Decizia de excludere urmărește astfel să permită ca informațiile privind o situație de risc pentru bugetul Uniunii să fie înregistrate în baza de date menționată la articolul 142 din acest regulament. Prin urmare, obiectivul excluderii este preventiv, chiar prudențial, iar nu represiv.

83. În sfârșit, considerăm că o excludere temporară, aplicată pentru o durată maximă de trei ani operatorului economic în cauză, care îl împiedică să depună oferte la licitații publice europene fără a‑i interzice să își desfășoare activitatea economică pe de altă parte, nu este de o asemenea severitate încât să poată fi calificată drept penală(52).

84. Prin urmare, considerăm că decizia de excludere în discuție constituie o sancțiune de natură administrativă, iar nu penală. Desigur, după cum a subliniat Tribunalul în Hotărârea Vialto, Curtea, comparând sancțiunea excluderii și măsura de publicare a acestei excluderi, a statuat că prima era „în principal punitivă”, în timp ce a doua urmărea mai mult un „obiectiv de descurajare și de prevenire”, arătându‑se că acestea rămâneau totuși complementare, întrucât sunt orientate către același obiectiv de a determina toate persoanele interesate să renunțe la o eventuală încălcare a normelor(53). Deși menționarea de către Curte a caracterului „punitiv” al sancțiunii excluderii poate conduce la confuzie, apreciem totuși că, în special în contextul comparării cu măsura publicării excluderii, aceasta nu înseamnă în sine că sancțiunea respectivă are caracter penal în sensul jurisprudenței Curții.

85. În consecință, asemenea Comisiei, apreciem că se poate constata o eroare de drept în măsura în care, făcând trimitere la caracterul „punitiv” al excluderii și la principiul general al caracterului personal al „pedepselor”, Tribunalul a înțeles să califice decizia de excludere drept sancțiune penală.

– Consecințe asupra conținutului garanțiilor aplicabile

86. Chiar dacă Curtea ne urmează pentru a constata eroarea de drept a Tribunalului în ceea ce privește calificarea drept „penală” a sancțiunii excluderii, considerăm totuși că o asemenea constatare nu poate determina anularea hotărârii atacate.

87. Astfel, observăm că, în măsura în care hotărârea atacată se referă la natura penală a măsurii de excludere prin intermediul termenului „punitiv”(54), aceasta este numai pentru a consolida („cu atât mai mult”) concluzia, care rezultă din ansamblul elementelor pertinente enunțate anterior, potrivit căreia ordonatorul de credite competent are obligația de a evalua în mod concret și individualizat comportamentul persoanei declarate răspunzătoare, în lumina tuturor elementelor pertinente. De asemenea, la punctul 73 din hotărârea atacată, respectarea principiului general al caracterului personal al pedepselor, care se referă la caracterul penal al excluderii, este de asemenea menționat pentru a justifica obligația de a examina comportamentul individual al persoanei declarate răspunzătoare înainte de adoptarea unei asemenea excluderi în privința sa.

88. Or, chiar dacă, în lipsa caracterului penal al sancțiunii, garanțiile legate de dreptul penal nu se aplică, nu este mai puțin adevărat că rămâne obligația de a examina comportamentul individual al persoanei declarate răspunzătoare. Astfel, o sancțiune administrativă precum excluderea în discuție în speță, deși nu ține de materia penală, este totuși însoțită de garanții și în special de aceea de a fi adoptată după o examinare a comportamentului individual al persoanei declarate răspunzătoare, ceea ce decurge în special din aplicarea principiului proporționalității(55).

89. Rezultă că trimiterea la natura penală a sancțiunii excluderii, deși eronată în drept, nu viciază cu o eroare de drept constatarea Tribunalului privind obligația de a evalua comportamentul persoanei declarate răspunzătoare în mod concret și individualizat.

90. În consecință, apreciem că primul motiv de recurs trebuie respins.

Concluzie

91. Având în vedere considerațiile care precedă și fără a aduce atingere temeiniciei celui de al doilea motiv de recurs, propunem Curții să respingă primul motiv ca nefondat.

1 Limba originală: franceza.

2 Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 18 iulie 2018 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii, de modificare a Regulamentelor (UE) nr. 1296/2013, (UE) nr. 1301/2013, (UE) nr. 1303/2013, (UE) nr. 1304/2013, (UE) nr. 1309/2013, (UE) nr. 1316/2013, (UE) nr. 223/2014, (UE) nr. 283/2014 și a Deciziei nr. 541/2014/UE și de abrogare a Regulamentului (UE, Euratom) nr. 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1, denumit în continuare „Regulamentul financiar din 2018”).

3 Regulamentul Consiliului din 26 noiembrie 2018 privind regulamentul financiar aplicabil celui de al 11-lea Fond european de dezvoltare și de abrogare a Regulamentului (UE) 2015/323 (JO 2018, L 307, p. 1).

4 Regulamentul Consiliului din 12 octombrie 2017 de punere în aplicare a unei forme de cooperare consolidată în ceea ce privește instituirea Parchetului European (JO 2017, L 283, p. 1).

5 Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).

6 A se vedea punctele 29-32 din hotărârea atacată.

7 A se vedea punctul 60 din hotărârea atacată.

8 A se vedea punctele 61-78 din hotărârea atacată.

9 A se vedea punctele 80, 82 și 83 din hotărârea atacată.

10 Prin intermediul celui de al doilea motiv, Comisia susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a considerat că ordonatorul de credite competent nu examinase răspunderea individuală a TP în raport cu propriile încălcări ale obligațiilor contractuale.

11 Sistemului de alertă timpurie i‑a succedat o bază de date centrală, apoi, în cadrul Regulamentului financiar din 2018, „sistemul de detectare timpurie și de excludere” (numit „SDRE” sau „EDES”), instituit în anul 2016 (a se vedea Bernard‑Glanz, C., și Levi, L., „Du système d’alerte précoce au système de détection rapide et d’exclusion: les droits fondamentaux vont mieux mais...”, L’Observateur de Bruxelles, vol. 4, nr. 106, 2016, p. 35-41).

12 A se vedea prin analogie Hotărârea din 21 decembrie 2023, Infraestruturas de Portugal și Futrifer Indústrias Ferroviárias (C‑66/22, EU:C:2023:1016, punctul 78).

13 A se vedea prin analogie, în materie de abatere profesională „gravă”, Hotărârea din 13 decembrie 2012, Forposta și ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801, punctele 30 și 31). Rezultă din aceasta că „orice executare incorectă, imprecisă sau defectuoasă a unui contract sau a unei părți din acest contract poate demonstra eventual o competență profesională limitată a operatorului economic în cauză, dar nu echivalează în mod automat cu o abatere gravă”, care necesită, în principiu, efectuarea unei „aprecieri concrete și individualizate a atitudinii operatorului economic în cauză”. A se vedea de asemenea, în materie de abatere profesională gravă în sensul articolului 136 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul financiar din 2018, Hotărârea din 28 ianuarie 2026, UH/Comisia (T‑1052/23, EU:T:2026:52, punctul 50 și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea, cu privire la această noțiune, Hamer, C. R., „The Possibility to Exclude an Economic Operator that Cannot Be Trusted”, EPPPL, vol. 15, nr. 1, 2020, p. 42-52.

14 Instanța Uniunii poate astfel să fie, pe de o parte, instanța competentă să judece litigiile legate de contract în fața unei acțiuni care se întemeiază pe articolul 272 TFUE, introdusă pe baza clauzei compromisorii conținute în contract și, pe de altă parte, instanța competentă să judece legalitatea în fața unei acțiuni în anulare întemeiate pe articolului 263 TFUE, care conține motive de legalitate privind decizia de excludere, care își produce efectele în afara raportului contractual.

15 Sublinierea noastră.

16 A se vedea în această privință, prin analogie cu contractele de achiziții publice atribuite de autoritățile contractante naționale, De la Rosa, S., „Chapitre 2 – La passation des marchés”, în De la Rosa, S., Droit européen de la commande publique, Bruylant, Bruxelles, 2024, ediția a 3-a, p. 474-568, în special p. 488, nr. 587.

17 A se vedea punctul 56 din hotărârea atacată.

18 A se vedea punctul 57 din hotărârea atacată.

19 A se vedea punctul 59 din hotărârea atacată.

20 Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului (JO 2012, L 298, p. 1).

21 Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 28 octombrie 2015 (JO 2015, L 286, p. 1). Cu privire la calificarea juridică a excluderii ca sancțiune, a se vedea punctele 75-85 din prezentele concluzii.

22 A se vedea articolele 105a și 106 din Regulamentul nr. 966/2012, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2015/1929.

23 Observăm totuși că articolul 231 alineatul (2) din Regulamentul financiar din 2018 are următorul cuprins: „Ordonatorul de credite competent poate impune sancțiuni administrative și financiare eficace, proporționale și disuasive, în conformitate cu articolele 136 și 137 din prezentul regulament […]”.

24 Hotărârea din 26 ianuarie 2023 (C‑682/21, denumită în continuare „Hotărârea HSC Baltic”, EU:C:2023:48).

25 A se vedea punctele 64-71 din hotărârea atacată.

26 Hotărârea din 30 mai 2024 (C‑130/23 P, denumită în continuare „Hotărârea Vialto”, EU:C:2024:439, punctul 31).

27 A se vedea punctele 75-77 din hotărârea atacată.

28 Pentru o analiză a marjei de apreciere a statelor membre în ceea ce privește, în special, clauzele facultative de excludere, a se vedea Coutron, L., „L’étendue du pouvoir d’exclusion d’une candidature dans la jurisprudence récente de la Cour de justice de l’Union européenne”, în L’exclusion de la procédure de passation de la commande publique. L’examen des candidatures et des offres, Bouhier, V., (dir.), colecția „Colloques & Essais”, Institut francophone pour la justice et la démocratie, t. 166, 2023, p. 79-117.

29 Astfel, articolul 57 alineatul (4) litera (g) din Directiva 2014/24 prevede excluderea în cazul în care se constată că „operatorul economic a dat dovadă de deficiențe semnificative sau persistente la îndeplinirea unei cerințe de fond prevăzute de un contract de achiziții publice anterior”. Articolul 136 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul financiar din 2018 evocă deficiențe semnificative în ceea ce privește respectarea principalelor obligații de executare a unui angajament juridic anterior.

30 Considerentul (96) al Regulamentului financiar din 2018 prevede că „[n]ormele privind achizițiile și principiile aplicabile contractelor de achiziții publice atribuite de instituțiile Uniunii pe cont propriu ar trebui să se bazeze pe normele prevăzute în [...] Directiva [2014/24]”. De asemenea, în ceea ce privește în special excluderile, considerentul (77) al acestui regulament prevede că „[d]urata unei excluderi ar trebui să fie limitată în timp, la fel ca în cazul Directivei [2014/24], și ar trebui să respecte principiul proporționalității”, ceea ce arată că cerința de coerență a legiuitorului se aplică pentru măsurile de excludere. A se vedea de asemenea considerentul (105) al regulamentului menționat care indică, printre altele, că, „[î]n conformitate cu Directiva [2014/24], ar trebui să fie posibil să se verifice dacă un operator economic este exclus, să se aplice criterii de selecție și de atribuire a contractelor, precum și să se verifice conformitatea cu documentele achiziției, indiferent de ordine”.

31 A se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Jääskinen prezentate în cauza Comisia/Regatul Unit (C‑582/08, EU:C:2010:286, punctul 44). A se vedea de asemenea, în dreptul consumatorilor, Hotărârea din 8 mai 2025, Pielatak (C‑410/23, EU:C:2025:325, punctul 38).

32 Hotărârea HSC Baltic (punctele 46 și 47). A se vedea de asemenea Hotărârea din 13 decembrie 2012, Forposta și ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801, punctul 31).

33 A se vedea punctul 68 din hotărârea atacată. Sublinierea noastră.

34 Articolul 136 alineatul (3) din Regulamentul financiar din 2018 prevede că „[d]eciziile [de excludere ale] ordonatorului de credite competent […] se adoptă cu respectarea principiului proporționalității [...]”. A se vedea de asemenea considerentul (71) al acestui regulament care enunță că, „[a]tunci când ia o decizie cu privire la excluderea unei persoane sau a unei entități sau la impunerea unei sancțiuni financiare în sarcina unei persoane sau unei entități și la publicarea informațiilor aferente, ordonatorul de credite competent ar trebui să asigure respectarea principiului proporționalității [...]”.

35 A se vedea în special, prin analogie, Hotărârea din 21 decembrie 2023, Infraestruturas de Portugal și Futrifer Indústrias Ferroviárias (C‑66/22, EU:C:2023:1016, punctele 77-83).

36 În măsura în care Comisia susține că, contrar celor statuate de Tribunal, ordonatorul de credite competent nu a adoptat decizia de excludere a TP pe baza unei prezumții legale de răspundere, ci s‑a întemeiat pe concluzii factuale care pot fi deduse din deciziile arbitrale, apreciem că această argumentație ține de cel de al doilea motiv, neexaminat în cadrul prezentelor concluzii.

37 Hotărârea HSC Baltic (punctele 48 și 49). Sublinierea noastră.

38 A se vedea Hotărârea din 7 septembrie 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, denumită în continuare „Hotărârea Klaipėdos”, EU:C:2021:700, punctul 158).

39 A se vedea Hotărârea Klaipėdos (punctele 156 și 157). A se vedea de asemenea Hotărârea din 26 septembrie 2024, Luxone și Sofein (C‑403/23 și C‑404/23, EU:C:2024:805, punctele 65 și 66), cu privire la excluderea care nu afectează „ansamblul unui grup de operatori economici pentru o încălcare imputabilă tuturor membrilor săi, ci pentru o încălcare care a fost săvârșită numai de unul sau de mai mulți dintre aceștia și fără ca partenerul principal al acestui grup să fi dispus de vreo putere de control în privința operatorului sau a operatorilor economici cu care intenționa să constituie un asemenea grup”.

40 Cu privire la măsurile corective (self‑cleaning) în cadrul Directivei 2014/24, a se vedea în special van Garsse, S. și de Mars, S., „Exclusion and Self‑Cleaning in the 2014 Public Sector Directive”, în EU Directive 2014/24 on public procurement: a new turn for competition in public markets?, Marique, Y. și Wauters, K., (ed.), Larcier, Bruxelles, 2016, p. 121-138. A se vedea de asemenea Hjelmeng, E. și Søreide, T., „Debarment in public procurement: rationales and realization”, în Integrity and Efficiency in Sustainable Public Contracts, Racca, G. M. și Yukins, C., (ed.), Bruylant, Bruxelles, 2014, p. 215-232.

41 A se vedea prin analogie, în materie de măsuri corective, Hotărârea din 11 iunie 2020, Vert Marine (C‑472/19, EU:C:2020:468, punctele 16 și 17), și Hotărârea din 14 ianuarie 2021, RTS infra și Aannemingsbedrijf NorréBehaegel (C‑387/19, EU:C:2021:13, punctele 26-28). A se vedea de asemenea Hotărârea Klaipėdos (punctul 153 și jurisprudența citată).

42 Facem trimitere la punctele 72 și 73 din hotărârea atacată.

43 A se vedea în acest sens Hotărârea din 18 noiembrie 1987, Maizena ș.a. (137/85, EU:C:1987:493, punctul 13), și Hotărârea din 27 octombrie 1992, Germania/Comisia (C‑240/90, EU:C:1992:408, punctul 25), în care erau în discuție sancțiuni edictate de reglementări de politică agricolă comună precum pierderea unei cauțiuni, aplicată în mod forfetar și în afara oricărei culpe eventual imputabile operatorului economic în cauză, și, respectiv, excluderea temporară a unui operator economic de la beneficiul unei scheme de ajutor pentru venit agricol. Curtea a concluzionat că astfel de sancțiuni nu aveau caracter penal.

44 Excluderea provine de la un organ administrativ (ordonatorul de credite competent), după recomandarea unui organism el însuși administrativ. A se vedea în această privința Potteau, A., „Chronique Finances publiques de l’UE – Les bases de négociation du cadre financier pluriannuel post‑Brexit (2021-2027)”, RTDEur., nr. 2, 2019, p. 527-536.

45 A se vedea Moderne, F., „Le pouvoir de sanction administrative au confluent du droit interne et des droits européens”, RFDA, nr. 1, 1997, p. 1-26; Degoffe, M., „L’ambiguïté de la sanction administrative”, AJDA, nr. HS, 2001 p. 27-33; Hardy, G., „Chapitre 2. – Sanction administrative”, în Un droit „administratif” européen, Feilhès, L., (ed.), prima ediție, Bruylant, Bruxelles, 2022, p. 51-65, în special p. 53, nr. 97; de Moor‑van Vugt, A., „Administrative Sanctions in EU Law”, în Administrative Sanctions in the European Union, Jansen, O., (ed.), Larcier, Bruxelles, 2013, p. 607-639 (a se vedea, în privința acestei cărți, Hofmann, H. C. H., „Book Review: Administrative Sanctions in the European Union”, Common Market Law Review, vol. 52, nr. 5, 2015, p. 1420 și 1421); Jansen, O., „Chapitre II. Pouvoirs de contrôle et de sanction de la mise en œuvre du droit de l’Union”, în Traité de droit administratif européen, Auby, J.‑B. și Dutheil de la Rochère, J., Bruylant, (ed.), Bruxelles, 2022, ediția a 3-a, p. 753-797, în special p. 761.

46 Ne putem gândi aici în special la dreptul concurenței, la protecția intereselor financiare, la dreptul bancar, la transport sau la politica agricolă comună.

47 A se vedea Caeiro, P., „The influence of the EU on the «blurring» between administrative and criminal law”, Do labels still matter? Blurring boundaries between administrative and criminal law. The influence of the EU, Galli, F. și Weyembergh, A., (ed.), Éditions de l’Université Libre de Bruxelles, Bruxelles, 2014, p. 171-190; Weyembergh, A., și Joncheray, N., „Punitive Administrative Sanctions and Procedural Safeguards: A Blurred Picture That Needs to Be Addressed”, New Journal of European Criminal Law, vol. 7, nr. 2, 2016, p. 190-209; Hardy, G., „Chapitre 2 – Sanction administrative”, op. cit., p. 51-65; Kärner, M., „Procedural Rights in the Outskirts of Criminal Law: European Union Administrative Fines”, Human Rights Law Review, nr. 4, 2022, p. 1-24.

48 CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, § 82. Și anume, în primul rând, calificarea juridică a infracțiunii în dreptul intern (aici, în dreptul Uniunii, care trebuie să fie în speță asimilat cu „dreptul intern” în sensul jurisprudenței Curții EDO), în al doilea rând, natura însăși a încălcării și, în al treilea rând, gradul de severitate al sancțiunii pe care persoana interesată riscă să o suporte.

49 A se vedea Hotărârea din 5 iunie 2012, Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319, punctul 37 și urm.), în care nu a fost calificată drept sancțiune penală o măsură care exclude agricultorul de la beneficiul ajutorului pentru anul pentru care prezentase o declarație falsă cu privire la suprafața eligibilă.

50 A se vedea prin analogie, în materie de schemă de ajutor în domeniul agricol, Hotărârea din 11 iulie 2002, Käserei Champignon Hofmeister (C‑210/00, EU:C:2002:440, punctul 41 și jurisprudența citată).

51 A se vedea titlul articolului 135 din Regulamentul financiar din 2018.

52 A se vedea de asemenea, prin analogie, Hotărârea din 5 iunie 2012, Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319, punctul 37 și urm.).

53 Hotărârea Vialto (punctul 31).

54 A se vedea punctul 72 din hotărârea atacată.

55 A se vedea punctele 59 și 71 din prezentele concluzii.