Hotărârea Tribunalului (Camera a opta) din 10 septembrie 2025.#Martijn Frederik Nouwen împotriva Consiliului Uniunii Europene.#Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Documente privind lucrările grupului de lucru pentru Codul de conduită (impozitarea întreprinderilor) înființat de Consiliu – Refuz parțial al accesului – Articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții privind protecția interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale și politica financiară, monetară sau economică a Uniunii sau a unui stat membru – Prezumție generală de confidențialitate – Obligația de motivare.#Cauza T-255/24.

Cauza T‑255/24

Martijn Frederik Nouwen

împotriva

Consiliului Uniunii Europene

Hotărârea Tribunalului (Camera a opta) din 10 septembrie 2025

„Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Documente privind lucrările grupului de lucru pentru Codul de conduită (impozitarea întreprinderilor) înființat de Consiliu – Refuz parțial al accesului – Articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții privind protecția interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale și politica financiară, monetară sau economică a Uniunii sau a unui stat membru – Prezumție generală de confidențialitate – Obligația de motivare”

Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Refuzul accesului la un document pentru motivul inexistenței sale sau al nedeținerii acestuia de către instituția respectivă – Prezumție de inexistență întemeiată pe afirmația în acest sens făcută de instituția în cauză – Prezumție simplă refragabilă pe baza unor indicii pertinente și concordante

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentul (13) și art. 2 alin. (3) și art. 7 și (8)]

(a se vedea punctele 25-29 și 32-34)

Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Refuzul accesului la un document pentru motivul inexistenței sale sau al nedeținerii acestuia de către instituția respectivă – Obligația de motivare – Conținut

(art. 296 TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului)

(a se vedea punctele 47-49 și 54)

Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Documente care emană de la un stat membru – Posibilitatea statului membru de a solicita instituției nedivulgarea unor documente – Implicații procedurale – Obligația de motivare a deciziei de refuz al accesului care incumbă statului membru și instituției Uniunii – Conținut

[art. 1 al doilea paragraf și art. 10 alin. (3) TUE; art. 15 alin. (1) și art. 298 TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 42; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentul (1) și art. 1 și 4]

(a se vedea punctele 70-76)

Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Interpretare și aplicare stricte – Obligația instituției de a efectua o examinare concretă și individuală a documentelor – Conținut – Exceptare de la obligație – Posibilitatea de a se întemeia pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente – Limite

[art. 1 al doilea paragraf și art. 10 alin. (3) TUE; art. 15 alin. (1) și art. 298 TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 42; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentul (1) și art. 1 și 4]

(a se vedea punctele 87-99 și 103)

Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Documente care emană de la un stat membru – Posibilitatea statului membru de a solicita instituției nedivulgarea unor documente – Competența instanței Uniunii de a controla temeinicia refuzului instituției în cauză – Conținut

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1)-(3) și (5)]

(a se vedea punctele 112 și 113)

Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția interesului public – Relații internaționale – Politica financiară, monetară sau economică a Uniunii sau a unui stat membru – Control jurisdicțional – Conținut – Limite

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1) lit. (a) a treia și a patra liniuță]

(a se vedea punctele 114-119 și 128)

Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Obligația de a acorda un acces parțial la datele care nu intră sub incidența excepțiilor – Conținut

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1) lit. (a) a treia și a patra liniuță și alin. (6)]

(a se vedea punctul 143)

Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Obligația de a demonstra utilitatea documentului pentru solicitant – Inexistență

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (6)]

(a se vedea punctul 150)

Rezumat

Sesizat cu o acțiune în anulare, pe care o admite în parte, Tribunalul precizează condițiile în care se pot aplica excepțiile de la dreptul de acces la documente prevăzute de Regulamentul nr. 1049/2001 ( 1 ) atunci când documentele în cauză provin de la state membre care se opun divulgării lor. Tribunalul refuză, totodată, să consacre o prezumție generală de confidențialitate aplicabilă documentelor referitoare la revizuirea „Codului de conduită fiscală” adoptat de un grup de lucru înființat de Consiliul Uniunii Europene și compus din reprezentanți la nivel înalt ai statelor membre și ai Comisiei Europene (denumit în continuare „grupul de lucru pentru Codul de conduită”), reafirmând principiul unui acces cât mai larg posibil la documentele instituțiilor.

Reclamantul, domnul Martijn Frederik Nouwen, este un profesor care face printre altele cercetări cu privire la Codul de conduită fiscală. La 14 iulie 2023, acesta a formulat o cerere de acces la documente în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, prin care solicita comunicarea unor e‑mailuri provenind de la statele membre, de la Comisie și de la Consiliu, pe care acestea și le‑au transmis în perioada cuprinsă între anul 2019 și 30 mai 2023, în legătură cu reforma sau revizuirea mandatului sau a domeniului de aplicare al codului de conduită fiscală și a organului său de supraveghere, și anume grupul de lucru pentru Codul de conduită în domeniul impozitării întreprinderilor.

După numeroase schimburi de corespondență între reclamant și Consiliu, instituția, printr‑o decizie din 7 martie 2024 (denumită în continuare „decizia atacată”), ca răspuns la o cerere de confirmare formulată de reclamant, l‑a informat pe acesta din urmă că a identificat 75 de e‑mailuri care îndeplineau criteriile cererii sale. Consiliul a divulgat reclamantului în integralitate 55 dintre aceste documente, a refuzat în întregime accesul la 19 dintre documentele menționate și a acordat un acces parțial la unul dintre acestea (denumite în continuare, împreună, „documentele în litigiu”).

Refuzul de a divulga aceste documente a fost justificat de Consiliu în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (a) a treia și a patra liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, pentru motivul că divulgarea lor ar aduce atingere intereselor publice legate de relațiile internaționale și de politica financiară, monetară sau economică a Uniunii sau a unui stat membru. Acest refuz a intervenit după consultarea, în temeiul articolului 4 alineatul (5) din același regulament, a statelor membre vizate.

Aprecierea Tribunalului

Într‑o primă etapă, Tribunalul examinează argumentul Consiliului potrivit căruia documentele în litigiu sunt acoperite de o prezumție generală de confidențialitate, întrucât ele fac parte din lucrările grupului de lucru pentru Codul de conduită, care trebuie să rămână confidențiale pentru a proteja politica financiară, monetară sau economică a Uniunii sau a unui stat membru și pentru a menține eficacitatea acestor lucrări.

În această privință, Tribunalul amintește că Regulamentul nr. 1049/2001 se înscrie în intenția de a marca o nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni tot mai profunde între popoarele Europei, în cadrul căreia deciziile se iau cu respectarea deplină a principiului transparenței și cât mai aproape cu putință de cetățeni. În acest scop, articolul 1 din Regulamentul nr. 1049/2001 prevede că acesta urmărește să confere publicului un drept de acces la documentele instituțiilor Uniunii care să fie cât mai larg posibil.

Cu toate acestea, rezultă din articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, care instituie un sistem de excepții de la dreptul de acces la documente, că acest drept este totuși supus anumitor limite întemeiate pe considerente de interes public sau privat. Astfel de excepții trebuie interpretate și aplicate în mod strict. În această privință, în cazul în care o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii sesizată cu o cerere de acces la un document decide să respingă această cerere în temeiul uneia dintre excepțiile prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, îi revine, în principiu, acesteia obligația de a furniza explicații cu privire la modul în care accesul la documentul respectiv ar putea să aducă atingere concret și efectiv interesului protejat de acea excepție, riscul unei astfel de atingeri trebuind să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic.

În anumite cazuri, jurisprudența Curții a recunoscut că instituției, organului, oficiului sau agenției respective îi este totuși permis să se bazeze pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente, considerații de ordin general similare fiind susceptibile să se aplice cererilor de divulgare cu privire la documente de aceeași natură. Obiectivul unor asemenea prezumții constă astfel în posibilitatea instituției, a organului, a oficiului sau a agenției Uniunii în cauză de a considera că divulgarea anumitor categorii de documente aduce în principiu atingere interesului protejat de excepția pe care o invocă, bazându‑se pe astfel de considerații generale, fără a fi obligată să examineze concret și individual fiecare dintre documentele solicitate.

Tribunalul arată că, până în prezent, Curtea a recunoscut existența unor prezumții generale de confidențialitate pentru cinci categorii de documente, iar Tribunalul a recunoscut alte cinci categorii de documente cu privire la alte categorii de documente. În fiecare dintre aceste cazuri, refuzul accesului în cauză privea un ansamblu de documente clar delimitat prin faptul că toate făceau parte dintr‑un dosar aferent unei proceduri administrative sau jurisdicționale în curs.

În plus, prezumțiile generale de confidențialitate sunt întemeiate pe faptul că excepțiile de la dreptul de acces la documente prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 nu pot fi interpretate, atunci când documentele vizate de o cerere de acces țin de un domeniu specific al dreptului Uniunii, fără a ține seama de normele specifice care reglementează accesul la aceste documente. Aceste prezumții generale permit astfel să se asigure o aplicare coerentă a regimurilor juridice care urmăresc obiective diferite și care nu prevăd în mod expres supremația unuia asupra celuilalt.

Pe de altă parte, aplicarea prezumțiilor generale este dictată în principal de necesitatea imperativă de a se asigura funcționarea corectă a procedurilor în discuție și de a se garanta că obiectivele acestora nu sunt compromise. Astfel, recunoașterea unei prezumții generale poate fi întemeiată pe incompatibilitatea accesului la documente din cadrul anumitor proceduri cu buna desfășurare a acestora și pe riscul de a se aduce atingere acestora, dat fiind că prezumțiile generale permit menținerea integrității desfășurării procedurii, limitând ingerința unor terțe părți.

În speță, mai întâi, Tribunalul constată că documentele solicitate nu se caracterizează prin apartenența lor comună la un dosar aferent unei proceduri administrative sau jurisdicționale în curs. În continuare, este cert că nu există norme specifice care să reglementeze accesul la documente aferent revizuirii Codului de conduită fiscală. În sfârșit, Tribunalul nu poate reține concluziile Consiliului, din care ar rezulta că toate lucrările grupului de lucru pentru Codul de conduită ar trebui să fie confidențiale. Astfel, întinderea obligațiilor ce revin unei instituții a Uniunii în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, după cum au fost interpretate de instanța Uniunii, nu poate depinde de conținutul unor acte, precum concluziile Consiliului, adoptate chiar de instituția în cauză. În aceste condiții, Tribunalul consideră că o prezumție de confidențialitate nu are vocația de a se aplica documentelor în litigiu.

Tribunalul consideră că această concluzie nu este repusă în discuție de argumentul Consiliului, potrivit căruia o astfel de prezumție trebuie să se aplice documentelor solicitate pentru motivul că grupul de lucru pentru Codul de conduită are un caracter interguvernamental, întrucât fiscalitatea rămâne o competență exclusivă a statelor membre. Astfel, Consiliul nu reușește să explice de ce această simplă împrejurare ar justifica consacrarea unei prezumții generale de confidențialitate. În plus, este cert că Consiliul este cel care deține documentele în litigiu. Prin urmare, aceste documente sunt supuse principiilor care decurg din Regulamentul nr. 1049/2001, inclusiv celor consacrate de jurisprudența instanțelor Uniunii pentru a recunoaște o prezumție generală de confidențialitate.

În aceste condiții, Tribunalul respinge argumentul Consiliului potrivit căruia documentele în litigiu sunt acoperite de o prezumție generală de confidențialitate.

Într‑o a doua etapă, cu privire la problema aplicabilității articolului 4 alineatul (1) litera (a) a treia și a patra liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 în cazul documentelor în litigiu, precum și cu privire la respectarea obligației de motivare, Tribunalul amintește că, atunci când un stat membru invocă articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 și susține că există motivele de refuz enumerate la alineatele (1)-(3) ale aceluiași articol, revine instanței Uniunii sarcina de a controla, la cererea persoanei interesate căreia instituția solicitată a refuzat să îi acorde accesul, dacă acest refuz a putut fi întemeiat în mod valabil pe excepțiile menționate, iar aceasta indiferent dacă instituția însăși sau statul membru în cauză a apreciat, pe baza excepțiilor menționate, că se impune acest refuz. Așadar, garanția unei protecții jurisdicționale efective, în beneficiul solicitantului căruia instituția sesizată îi refuză accesul la unul sau la mai multe documente emise de un stat membru ca urmare a opoziției acestuia, implică aprecierea legalității deciziei de refuz al accesului in concreto de către instanța Uniunii, în lumina tuturor elementelor utile, în rândul cărora figurează în primul rând documentele a căror divulgare este refuzată.

În ceea ce privește domeniul de aplicare al excepțiilor în cauză, Tribunalul precizează că, potrivit articolului 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar putea aduce atingere protecției interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale. De asemenea, potrivit articolului 4 alineatul (1) litera (a) a patra liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar putea aduce atingere protecției interesului public în ceea ce privește politica financiară, monetară sau economică a Uniunii sau a unui stat membru. Natura deosebit de sensibilă și fundamentală a intereselor protejate prin articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1049/2001 conferă deciziei care trebuie să fie luată de instituție în acest condiții un caracter complex și delicat, necesitând un grad de prudență cu totul special. Acest lucru este valabil cu atât mai mult cu cât excepțiile enunțate la articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001 sunt formulate în termeni imperativi în sensul că instituțiile sunt obligate să refuze accesul la documentele care intră sub incidența acestor excepții obligatorii atunci când se face dovada circumstanțelor vizate de excepțiile menționate, fără a fi necesar să se pună în balanță protecția interesului public și un interes general superior.

În plus, criteriile enunțate la articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1049/2001 sunt redactate în termeni generali, un refuz al accesului impunându‑se astfel, după cum reiese din termenii acestei dispoziții, atunci când divulgarea documentului respectiv ar aduce „atingere” protecției „interesului public” vizat, iar nu numai, cum s‑a propus în cursul procedurii legislative care a condus la adoptarea acestui regulament, în cazul se constată efectiv o atingere „semnificativă” adusă acestei protecții. Astfel, principiul strictei interpretări a excepțiilor vizate la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 nu se opune faptului că, în privința excepțiilor referitoare la interesul public prevăzute la alineatul (1) litera (a) al acestui articol, instituția în cauză dispune de o marjă largă de apreciere pentru a stabili dacă divulgarea către public a unui document ar aduce atingere intereselor protejate prin această dispoziție. În consecință, controlul de legalitate exercitat de Tribunal în ceea ce privește o decizie prin care o instituție refuză accesul la un document în temeiul uneia dintre excepțiile menționate, trebuie să se limiteze la verificarea respectării normelor de procedură și de motivare, a exactității materiale a faptelor, precum și a absenței oricărei erori vădite de apreciere și a unui abuz de putere.

În speță, Tribunalul observă că Consiliul s‑a întemeiat pe motivele care țin de protecția interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale și protecția politicii financiare, monetare sau economice a Uniunii pentru a justifica refuzul său de a acorda acces la documentele în litigiu în temeiul excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia și a patra liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. Revine astfel Tribunalului sarcina de a verifica dacă acest refuz putea fi întemeiat în mod valabil pe aceste motive, având în vedere conținutul documentelor în litigiu. În urma examinării efectuate, Tribunalul conchide că trei dintre documentele în litigiu nu intrau sub incidența acestor excepții și că, prin urmare, Consiliul ar fi trebuit să acorde reclamantului un acces complet. În schimb, statuează că Consiliul era îndreptățit să se opună, în temeiul excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia și a patra liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, divulgării celorlalte documente în litigiu.

Într‑o a treia etapă, Tribunalul examinează dacă Consiliul ar fi trebuit să acorde un acces parțial la celelalte documente în litigiu la care accesul a fost refuzat în întregime.

În acest sens, el reține, mai întâi, că anumite pasaje din documentele menționate conțin printre altele observații generale privind motivele care justifică revizuirea Codului de conduită fiscală, precum și momentul oportun pentru efectuarea acesteia, precum și remarci de redactare privind anumite părți ale proiectului noului Cod de conduită fiscală sau ale rezoluției aferente acestuia, ori întrebări generale cu privire la punerea în aplicare practică a proiectului noului Cod de conduită fiscală. Unele dintre aceste documente conțin de asemenea schimburi de amabilități între diferiții actori implicați în revizuirea Codului de conduită fiscală, precum și propuneri de organizare a unor reuniuni suplimentare. Or, divulgarea unor astfel de pasaje nu este în mod vădit susceptibilă să prezinte un risc previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic, pentru interesele protejate de excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia și a patra liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.

În plus, pasajele menționate pot fi separate fără dificultate de restul conținutului documentelor în cauză.

În sfârșit, în măsura în care Consiliul susține că divulgarea pasajelor respective nu ar prezenta utilitate pentru reclamant, Tribunalul amintește că articolul 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001, la fel ca acest regulament în ansamblul său, nu impune ca solicitantul să demonstreze că documentul a cărui divulgare este solicitată îi este „util”. Astfel, nu este de competența instituției sesizate cu o cerere de acces la documente să aprecieze utilitatea documentului pentru solicitant. Acest lucru este valabil cu atât mai mult cu cât articolul 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001 nu poate fi interpretat în sensul că autorizează instituția în cauză să se sustragă de la o obligație prevăzută în mod expres de această dispoziție, și anume obligația de a divulga părți din documentul solicitat, în condițiile în care o astfel de scutire de obligație nu figurează printre excepțiile enumerate limitativ de acest regulament.

Tribunalul conchide că Consiliul a săvârșit o eroare vădită de apreciere atunci când a considerat că nu se putea acorda un acces parțial la documentele în litigiu, cu excepția a trei dintre ele, la care ar fi trebuit să se acorde, în orice caz, un acces complet.

În concluzie, Tribunalul anulează în parte decizia atacată. Totuși, nu este de competența Tribunalului să se substituie Consiliului și să indice toate părțile din documentele în litigiu la care ar fi trebuit să se acorde un acces parțial, Consiliul fiind obligat, cu ocazia executării hotărârii și în conformitate cu articolul 266 TFUE, să ia în considerare motivele expuse în aceasta. În speță, Tribunalul subliniază că pasajele din documentele în litigiu pe care le‑au identificat ca trebuind a fi divulgate nu constituie decât exemple de pasaje care în mod vădit nu intră sub incidența excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia și a patra liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, Consiliul fiind obligat, dacă este cazul după consultarea statelor membre în temeiul articolului 4 alineatul (5) din acest regulament, să identifice toate pasajele care nu sunt acoperite de excepțiile respective.

( 1 ) Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO 2001, L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76).