Hotărârea Curții (Camera a patra) din 22 ianuarie 2026.#NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s. împotriva Česká národní banka.#Cererea de decizie preliminară formulată de Nejvyšší správní soud.#Trimitere preliminară – Libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor – Piața unică a asigurărilor – Directiva 2009/138/CE – Principiul controlului de către statul membru de origine – Articolul 155 – Competențele autorităților de supraveghere din statul membru gazdă – Cooperare cu autoritățile statului membru de origine – Întreprindere de asigurare care nu respectă dispozițiile legale aplicabile în statul membru gazdă – Dispoziții vizate – Regulamentul (UE) nr. 1286/2014 – Produse de investiții individuale structurate și bazate pe asigurări – Directiva (UE) 2016/97 – Distribuție de asigurări – Competențele autorităților de supraveghere din statul membru gazdă de a sancționa întreprinderea în cauză – Întindere.#Cauza C-18/24.

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 155 din Directiva 2009/138/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 noiembrie 2009 privind accesul la activitate și desfășurarea activității de asigurare și de reasigurare (Solvabilitate II) (JO 2009, L 335, p. 1) (denumită în continuare „Directiva Solvabilitate II”).

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s. (denumite în continuare „Novis”), o întreprindere de asigurare de viață cu sediul în Slovacia, pe de o parte, și Česká národní banka (Banca Națională a Cehiei, Republica Cehă), care este autoritatea de supraveghere a asigurărilor cehă, pe de altă parte, în legătură cu o amendă administrativă aplicată de aceasta întreprinderii Novis ca urmare a nerespectării de către aceasta din urmă a unui anumit număr de obligații care îi revin în calitate de întreprindere de asigurare care deține o sucursală pe teritoriul ceh.

Considerentele (2), (11), (14), (16) și (24) ale Directivei Solvabilitate II au următorul cuprins: „(2) Pentru a facilita inițierea și desfășurarea activităților de asigurare și de reasigurare este necesară eliminarea diferențelor semnificative dintre legislațiile statelor membre privind normele care se aplică întreprinderilor de asigurare și de reasigurare. Prin urmare, ar trebui instituit un cadru juridic pentru a permite întreprinderilor de asigurare și reasigurare să își desfășoare activitatea de asigurare pe piața internă facilitând, astfel, întreprinderilor de asigurare și reasigurare cu sediul central în Comunitate acoperirea riscurilor și obligațiilor situate în interiorul Comunității. […] (11) Având în vedere că prezenta directivă constituie un instrument esențial pentru realizarea pieței interne, întreprinderilor de asigurare și de reasigurare autorizate în statele membre de origine ar trebui să li se permită desfășurarea, în întreaga Comunitate, a oricărei sau a tuturor activităților lor prin înființarea de sucursale sau prin furnizarea de servicii. Așadar, este oportună realizarea unei asemenea armonizări necesare și suficiente pentru a obține recunoașterea mutuală a autorizațiilor și a sistemelor de supraveghere și, prin urmare, a unei autorizații unice valabile pe întreg teritoriul Comunității și care permite efectuarea supravegherii unei întreprinderi de către statul membru de origine. […] (14) Protejarea deținătorilor de polițe de asigurare presupune că întreprinderile de asigurare și reasigurare sunt supuse unor cerințe eficiente de solvabilitate care determină o alocare eficientă a capitalului în Uniunea Europeană. În lumina evoluțiilor pieței, sistemul actual nu mai este adecvat. Prin urmare, este necesară introducerea unui nou cadru de reglementare. […] (16) Obiectivul principal al reglementării și supravegherii asigurărilor și reasigurărilor îl reprezintă protejarea corespunzătoare a deținătorilor de polițe de asigurare și a beneficiarilor. Prin beneficiar se înțelege orice persoană fizică sau juridică care are un drept în temeiul unui contract de asigurare. Alte obiective ale reglementării și supravegherii asigurărilor și reasigurărilor care ar trebui luate în considerare, însă fără a compromite obiectivul principal, sunt stabilitatea financiară și echitatea și stabilitatea piețelor. […] (24) Autoritățile de supraveghere ale statului membru de origine ar trebui să fie responsabile de monitorizarea situației financiare a întreprinderilor de asigurare și reasigurare. În acest scop, acestea ar trebui să efectueze, periodic, analize și evaluări.”

Potrivit dispozițiilor articolului 27 din această directivă, intitulat „Obiectivul principal al supravegherii”: „Statele membre se asigură că autoritățile de supraveghere dispun de mijloacele necesare și dețin expertiza, capacitatea și competențele necesare pentru atingerea principalului obiectiv al supravegherii, și anume protejarea deținătorilor de polițe de asigurare și a beneficiarilor.”

Articolul 28 din directiva menționată, intitulat „Stabilitatea financiară și prociclicitatea”, prevede la alineatul (1): „Supravegherea se bazează pe o abordare prospectivă în funcție de riscuri. Aceasta include verificarea în mod continuu a desfășurării corespunzătoare a activității de asigurare sau de reasigurare și a respectării dispozițiilor de supraveghere de către întreprinderile de asigurare și de reasigurare.”

Articolul 29 din Directiva Solvabilitate II, intitulat „Principiile generale ale supravegherii”, prevede la alineatul (1): „Fără a aduce atingere principalului obiectiv al supravegherii, prevăzut la articolul 27, statele membre garantează că, în exercitarea sarcinilor lor generale, autoritățile de supraveghere iau în considerare în mod adecvat impactul potențial al deciziilor lor asupra stabilității sistemelor financiare în cauză din Uniunea Europeană, în special în situații de urgență, ținând seama de informațiile disponibile la momentul respectiv.”

Potrivit articolului 30 din această directivă, intitulat „Autoritățile de supraveghere și sfera supravegherii”: „(1) Supravegherea financiară a întreprinderilor de asigurare și de reasigurare, inclusiv a activităților pe care le desfășoară prin intermediul sucursalelor sau în regim de libertate de a presta servicii, ține exclusiv de competența statului membru de origine. (2) Supravegherea financiară prevăzută la alineatul (1) include verificarea, pentru ansamblul activităților întreprinderii de asigurare și de reasigurare, a solvabilității acesteia, a constituirii rezervelor sale tehnice, a activelor sale și a fondurilor proprii eligibile, în conformitate cu normele sau cu practicile adoptate în statul membru de origine în temeiul dispozițiilor adoptate la nivel comunitar. […] (3) În cazul în care autoritățile de supraveghere din statul membru în care este situat riscul sau din statul membru al angajamentului sau, în cazul unei societăți de reasigurare, autoritățile de reglementare din statul membru gazdă sunt îndreptățite să considere că activitățile unei întreprinderi de asigurare sau de reasigurare i‑ar putea afecta soliditatea financiară, acestea informează autoritățile de supraveghere din statul membru de origine al întreprinderii respective. Autoritățile de supraveghere din statul membru de origine stabilesc dacă întreprinderea îndeplinește principiile prudențiale stabilite de prezenta directivă.”

Articolul 36 din directiva menționată, intitulat „Procesul de supraveghere”, prevede: „(1) Statele membre se asigură că autoritățile de supraveghere analizează și evaluează strategiile, procesele și procedurile de raportare instituite de întreprinderile de asigurare și de reasigurare în vederea respectării actelor cu putere de lege și actelor administrative adoptate în temeiul prezentei directive. Această analiză și evaluare cuprinde evaluarea cerințelor calitative referitoare la sistemul de guvernanță, evaluarea riscurilor cu care se confruntă sau cu care s-ar putea confrunta întreprinderile în cauză și evaluarea capacității întreprinderilor respective de a estima riscurile ținând seama de mediul în care activează întreprinderile. (2) În special, autoritățile de supraveghere analizează și evaluează respectarea următoarelor elemente: (a) sistemul de guvernanță, inclusiv propria evaluare de risc și solvabilitate, prevăzute în capitolul IV secțiunea 2; (b) rezervele tehnice, prevăzute în capitolul VI secțiunea 2; (c) cerințele de capital, prevăzute în capitolul VI secțiunile 4 și 5; (d) normele privind investițiile, prevăzute în capitolul VI secțiunea 6; (e) calitatea și cantitatea fondurilor proprii, prevăzute în capitolul VI secțiunea 3; (f) în cazul în care o întreprindere de asigurare sau de reasigurare utilizează un model intern integral sau parțial, respectarea continuă a cerințelor privind modelele interne integrale și parțiale prevăzute în capitolul VI secțiunea 4 subsecțiunea 3. […]”

Articolul 144 din Directiva Solvabilitate II, intitulat „Retragerea autorizației”, prevede la alineatul (1): „Autoritatea de supraveghere a statului membru de origine poate retrage o autorizație acordată unei întreprinderi de asigurare sau de reasigurare în următoarele cazuri: […] (b) întreprinderea în cauză nu mai îndeplinește condițiile de autorizare; (c) întreprinderea în cauză își încalcă grav obligațiile care îi revin pe baza reglementărilor sub incidența cărora se află. […]”

Articolul 155 din această directivă, intitulat „Întreprinderi de asigurare care nu respectă dispozițiile legale”, prevede: „(1) În cazul în care autoritățile de supraveghere ale unui stat membru gazdă stabilesc că o întreprindere de asigurare care are o sucursală sau care desfășoară activități în baza libertății de a presta servicii pe teritoriul statului în cauză nu respectă dispozițiile legale care se aplică acesteia în acel stat membru, acestea impun întreprinderii de asigurare să remedieze situația neregulamentară. (2) În cazul în care întreprinderea de asigurare în cauză nu ia măsurile necesare, autoritățile de supraveghere ale statului membru în cauză informează autoritățile de supraveghere ale statului membru de origine cu privire la aceasta. Autoritățile de supraveghere din statul membru de origine, cu prima ocazie, iau toate măsurile adecvate pentru a se asigura că întreprinderea de asigurare în cauză remediază situația neregulamentară. Autoritățile de supraveghere din statul membru de origine informează autoritățile de supraveghere din statul membru gazdă cu privire la măsurile luate. (3) În cazul în care, în pofida măsurilor adoptate de statul membru de origine sau din cauza faptului că măsurile respective se dovedesc a fi inadecvate sau lipsesc cu desăvârșire în statul membru în cauză, întreprinderea de asigurare continuă să încalce dispozițiile legale în vigoare în statul membru gazdă autoritățile de supraveghere din statul membru gazdă după ce informează autoritățile de supraveghere ale statului membru de origine pot adopta măsurile adecvate pentru a preveni sau penaliza neregulile ulterioare, inclusiv, în măsura în care este strict necesar, pentru a împiedica întreprinderea în cauză să mai încheie noi contracte de asigurare pe teritoriul statului membru gazdă. […] (4) Alineatele (1), (2) și (3) nu afectează capacitatea statelor membre implicate de a lua măsurile de urgență necesare pentru a preveni sau penaliza neregulile pe teritoriul lor. Această capacitate include posibilitatea împiedicării întreprinderii de asigurare de la a încheia noi contracte de asigurare pe teritoriul lor. (5) Alineatele (1), (2) și (3) nu aduc atingere competenței statelor membre de a sancționa încălcarea legii de pe teritoriul lor. (6) În cazul în care o întreprindere de asigurare care a încălcat legea are o unitate sau deține o proprietate în statul membru în cauză, autoritățile de supraveghere din statul membru respectiv, în conformitate cu legislația națională, pot aplica unității sau proprietății sancțiunile administrative prevăzute la nivel național pentru încălcarea legii. (7) Orice măsură adoptată în temeiul alineatelor (2)-(6), care implică restricții privind conduita întreprinderilor de asigurare, trebuie să fie atent analizată și comunicată întreprinderii de asigurare în cauză. (8) Întreprinderile de asigurare prezintă autorităților de supraveghere ale statului membru gazdă, la cererea lor, toate documentele cerute de acestea în sensul alineatelor (1)-(7), în măsura în care întreprinderile de asigurare ale căror sedii centrale se află în respectivul stat membru sunt obligate să facă acest lucru. […]”

Considerentul (24) al Regulamentului (UE) nr. 1286/2014 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 noiembrie 2014 privind documentele cu informații esențiale referitoare la produsele de investiții individuale structurate și bazate pe asigurări (JO 2014, L 352, p. 1) are următoarea redactare. „Prezentul regulament nu introduce un pașaport care să permită vânzarea sau tranzacționarea transfrontaliere a [produselor de investiții individuale structurate și bazate pe asigurări] către investitorii individuali și nici nu modifică eventualele dispoziții în vigoare privind pașapoartele pentru vânzarea sau tranzacționarea transfrontaliere a [produselor de investiții individuale structurate și bazate pe asigurări]. Prezentul regulament nu modifică alocarea responsabilităților între autoritățile competente existente în conformitate cu dispozițiile privind pașapoartele. Desemnarea de către statele membre a autorităților competente în scopul prezentului regulament ar trebui, prin urmare, să fie compatibilă cu [desemnarea autorităților] competente pentru tranzacționarea [produselor de investiții individuale structurate și bazate pe asigurări] sub un pașaport existent. Autoritatea competentă a statului membru în care se tranzacționează [produse de investiții individuale structurate și bazate pe asigurări] ar trebui să fie responsabilă pentru supravegherea tranzacționării respectivelor [produse de investiții individuale structurate și bazate pe asigurări]. Autoritatea competentă a statului membru în care se tranzacționează produsul ar trebui să aibă întotdeauna dreptul de a suspenda tranzacționarea unui [produs de investiții individuale structurate și bazate pe asigurări] pe teritoriul său în cazul nerespectării prezentului regulament.”

Articolul 3 alineatul (2) din acest regulament are următorul cuprins: „În cazul în care creatorii de [produse de investiții individuale structurate și bazate pe asigurări] care intră sub incidența prezentului regulament intră și sub incidența Directivei [Solvabilitate II], se aplică ambele acte.”

Potrivit articolului 6 alineatul (1) din regulamentul menționat: „Documentul cu informații esențiale conține informații precontractuale. Acestea sunt precise, corecte, clare și neechivoce. Acestea oferă informații esențiale și sunt consecvente cu toate documentele contractuale cu caracter obligatoriu, cu părțile relevante ale documentelor de ofertă și cu termenii și condițiile [produsului de investiții individuale structurat și bazat pe asigurări].

Articolul 8 alineatul (3) litera (c) punctele (i)-(iv) din Regulamentul nr. 1286/2014 prevede: „Documentul cu informații esențiale trebuie să conțină următoarele informații: […] (c) într-o secțiune intitulată «În ce constă acest produs?», natura și principalele caracteristici ale [produsului de investiții individuale structurat și bazat pe asigurări], inclusiv: (i) tipul de [produs de investiții individuale structurat și bazat pe asigurări] (ii) obiectivele acestuia și mijloacele pentru atingerea lor […] (iii) o descriere a tipului de investitor individual pentru care [produsul de investiții individuale structurat și bazat pe asigurări] este destinat să fie tranzacționat […] (iv) atunci când [produsul de investiții individuale structurat și bazat pe asigurări] oferă beneficii de asigurare, detaliile acestora, inclusiv circumstanțele în care acestea s-ar realiza.”

Capitolul V din acest regulament, intitulat „Sancțiuni administrative și alte măsuri”, cuprinde printre altele articolele 22 și 24 din acesta.

Potrivit articolului 22 din regulamentul menționat: „(1) Fără a aduce atingere competențelor de supraveghere ale autorităților competente și dreptului statelor membre de a adopta și impune sancțiuni penale, statele membre adoptă norme care prevăd sancțiuni și măsuri administrative adecvate aplicabile în situațiile care constituie o încălcare a prezentului regulament și iau toate măsurile necesare pentru a asigura implementarea acestora. Sancțiunile și măsurile sunt eficace, proporționale și disuasive. Statele membre pot decide să nu prevadă norme privind sancțiunile administrative astfel cum sunt menționate în primul paragraf pentru încălcările care fac obiectul unor sancțiuni penale în temeiul dreptului lor intern. […] (2) În exercitarea prerogativelor prevăzute la articolul 24, autoritățile competente cooperează îndeaproape pentru a se asigura că sancțiunile și măsurile administrative conduc la obținerea rezultatelor vizate de prezentul regulament și își coordonează acțiunile pentru a evita eventuale dublări ale eforturilor sau suprapuneri în aplicarea sancțiunilor și a măsurilor administrative în cazurile transfrontaliere.”

Articolul 23 din același regulament prevede: „Autoritățile competente își exercită competențele de impunere de sancțiuni în conformitate cu prezentul regulament și cu dreptul intern, în oricare dintre următoarele moduri: (a) direct; (b) în colaborare cu alte autorități; (c) sub responsabilitate proprie, prin delegare către astfel de autorități; (d) prin sesizarea autorităților judiciare competente.”

Potrivit articolului 24 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1286/2014: „(1) Prezentul articol se aplică în cazul încălcării articolului 5 alineatul (1), a articolelor 6 și 7, a articolului 8 alineatele (1)-(3), a articolului 9, a articolului 10 alineatul (1), a articolului 13 alineatele (1), (3) și (4), precum și a articolelor 14 și 19. (2) Autoritățile competente sunt abilitate să impună, în conformitate cu dreptul intern, cel puțin următoarele sancțiuni și măsuri administrative: (a) un ordin prin care se interzice tranzacționarea unui [produs de investiții individuale structurat și bazat pe asigurări]; (b) un ordin prin care se suspendă tranzacționarea unui [produs de investiții individuale structurat și bazat pe asigurări]; (c) un avertisment public care indică persoana responsabilă și natura încălcării; (d) un ordin prin care se interzice furnizarea unui document cu informații esențiale care nu respectă cerințele de la articolele 6, 7, 8 sau 10 și prin care se impune publicarea unei noi versiuni a unui document cu informații esențiale; (e) amenzi administrative în cuantum minim de: […] (3) Statele membre pot prevedea sancțiuni sau măsuri suplimentare și niveluri sporite ale amenzilor administrative față de cele prevăzute de prezentul regulament.”

Directiva (UE) 2016/97 a Parlamentului European și a Consiliului din 20 ianuarie 2016 privind distribuția de asigurări (JO 2016, L 26, p. 19) prevede printre altele obligații de consultanță și de informare în sarcina intermediarilor de asigurări atunci când propun încheierea unui contract de asigurare.

Considerentele (5), (6), (8), (21) și (22) ale acestei directive au următorul cuprins: „(5) Produsele de asigurare pot fi distribuite de diferite tipuri de persoane sau instituții […]. Egalitatea de tratament între categoriile menționate anterior și protecția consumatorului impun ca toate acele persoane sau instituții să se afle sub incidența prezentei directive. (6) Consumatorii ar trebui să beneficieze de același nivel de protecție, în ciuda diferențelor dintre canalele de distribuție. Pentru a garanta că se aplică același nivel de protecție, iar consumatorii pot beneficia de standarde comparabile, în special în ceea ce privește informațiile comunicate, este esențial să existe condiții de concurență egale între distribuitori. […] (8) Pentru a garanta același nivel de protecție pentru consumatori, indiferent de canalul de distribuție prin intermediul căruia aceștia își achiziționează produsul de asigurare, fie direct de la întreprinderea de asigurare, fie indirect printr‑un intermediar, domeniul de aplicare al prezentei directive ar trebui să includă nu doar întreprinderile de asigurare sau intermediarii, ci și alți participanți la piață care vând produse de asigurare ca activitate auxiliară […] […] (21) Pentru a se asigura un nivel ridicat de calitate a serviciilor și o protecție efectivă a consumatorilor, statul membru de origine și statul membru gazdă ar trebui să coopereze îndeaproape pentru a garanta respectarea obligațiilor prevăzute de prezenta directivă. Atunci când intermediarii de asigurări, reasigurări și asigurări auxiliare își desfășoară activitatea într‑un alt stat membru în temeiul libertății de a presta servicii, autoritatea competentă din statul membru de origine ar trebui să fie responsabilă să asigure îndeplinirea tuturor obligațiilor prevăzute în prezenta directivă în legătură cu întreaga activitate de pe piața internă. În cazul în care constată o încălcare a obligațiilor care intervine pe teritoriul său, autoritatea competentă dintr‑un stat membru gazdă ar trebui să informeze autoritatea competentă din statul membru de origine, care ar trebui să aibă obligația de a lua măsurile ce se impun. Aceasta este situația în special în cazul în care sunt încălcate normele privind buna reputație, cunoștințele profesionale și cerințele de competență sau cele privind desfășurarea activității. În plus, autoritatea competentă din statul membru gazdă ar trebui să aibă dreptul de a interveni atunci când statul membru de origine nu ia măsurile adecvate sau când măsurile luate sunt insuficiente. (22) În cazul în care se înființează o sucursală sau o prezență permanentă într‑un alt stat membru, este oportun ca responsabilitatea pentru asigurarea îndeplinirii condițiilor să fie partajată între statul membru de origine și statul membru gazdă. În timp ce responsabilitatea pentru îndeplinirea obligațiilor legate de desfășurarea activității în general – cum ar fi normele privind cerințele profesionale – ar trebui să îi revină în continuare autorității competente din statul membru de origine, în aceleași condiții care se aplică în cazul furnizării de servicii, autoritatea competentă din statul membru gazdă ar trebui să își asume responsabilitatea pentru asigurarea respectării normelor privind furnizarea de informații și desfășurarea activității în legătură cu serviciile furnizate pe teritoriul său. Cu toate acestea, în cazul în care constată o încălcare a obligațiilor care intervine pe teritoriul său și pentru care prezenta directivă nu conferă responsabilitatea statului membru gazdă, autoritatea competentă dintr‑un stat membru gazdă ar trebui să informeze autoritatea competentă din statul membru de origine, care are obligația de a lua măsurile ce se impun. Aceasta este situația în special în cazul în care sunt încălcate normele privind buna reputație, cunoștințele profesionale și cerințele de competență. În plus, autoritatea competentă din statul membru gazdă ar trebui să aibă dreptul de a interveni atunci când statul membru de origine nu ia măsurile adecvate sau când măsurile luate sunt insuficiente.”

Articolul 2 alineatul (1) din directiva menționată prevede: „În sensul prezentei directive: 1. «distribuție de asigurări» înseamnă orice activitate care constă în consultanță cu privire la contracte de asigurare, propunerea de astfel de contracte sau desfășurarea altor acțiuni pregătitoare în vederea încheierii unor astfel de contracte, în încheierea unor astfel de contracte sau în asistență pentru gestionarea sau derularea unor astfel de contracte, în special în cazul unei solicitări de despăgubiri, inclusiv furnizarea de informații privind unul sau mai multe contracte de asigurare în conformitate cu criteriile selectate de consumatori pe un site web sau prin alte mijloace de comunicare și alcătuirea unui clasament al produselor de asigurare, inclusiv comparații de preț și de produse, sau o reducere la o primă, în cazul în care consumatorul are posibilitatea de a încheia în mod direct sau indirect un contract de asigurare prin utilizarea unui site web sau a altor mijloace de comunicare; […] 3. «intermediar de asigurări» înseamnă orice persoană fizică sau juridică, alta decât o întreprindere de asigurare sau reasigurare ori angajații acesteia și alta decât un intermediar de asigurări auxiliare, care inițiază sau desfășoară, în schimbul unei remunerații, activități de distribuție de asigurări; […] 8. «distribuitor de asigurări» înseamnă orice intermediar de asigurări, intermediar de asigurări auxiliare sau întreprindere de asigurare; […]”

Capitolul III din Directiva 2016/97, intitulat „Libertatea de a presta servicii și libertatea de stabilire”, se aplică oricărui distribuitor de asigurări, în sensul articolului 2 alineatul (1) punctul 8 din aceasta, cu excluderea întreprinderilor de asigurare. Acesta cuprinde printre altele articolele 5, 7 și 8 din directiva menționată.

Articolul 5 din Directiva 2016/97, intitulat „Încălcarea obligațiilor în exercitarea libertății de a presta servicii”, are următorul cuprins: „(1) În cazul în care are motive să considere că un intermediar de asigurări, reasigurări sau asigurări auxiliare care își desfășoară activitatea pe teritoriul său în temeiul libertății de a presta servicii a încălcat o obligație prevăzută în prezenta directivă, autoritatea competentă din statul membru gazdă își transmite constatările autorității competente din statul membru de origine. După evaluarea informațiilor primite în temeiul primului paragraf, autoritatea competentă din statul membru de origine ia, dacă este cazul și cât mai curând posibil, măsurile care se impun pentru remedierea situației. Aceasta informează autoritatea competentă din statul membru gazdă cu privire la măsurile luate. În cazul în care, în pofida măsurilor luate de statul membru de origine sau din cauză că măsurile respective se dovedesc a fi inadecvate sau nu au fost luate măsuri, intermediarul de asigurări, reasigurări sau asigurări auxiliare continuă să acționeze de o manieră care aduce, în mod evident, prejudicii intereselor consumatorilor din statul membru gazdă pe o scară largă sau bunei funcționări a piețelor de asigurări și reasigurări, autoritatea competentă din statul membru gazdă poate adopta, după ce informează autoritatea competentă din statul membru de origine, măsuri adecvate pentru a preveni alte nereguli, inclusiv, în măsura în care este strict necesar, pentru a împiedica intermediarul în cauză să desfășoare noi activități pe teritoriul său. […] (2) Alineatul (1) nu afectează competența statului membru gazdă de a adopta măsuri corespunzătoare pentru a preveni sau a sancționa neregulile comise pe teritoriul său, în cazul în care sunt necesare acțiuni imediate pentru a proteja drepturile consumatorilor. Această competență include posibilitatea de a împiedica un intermediar de asigurări, reasigurări sau asigurări auxiliare să desfășoare noi activități pe teritoriul său. […]”

Articolul 7 din această directivă, intitulat „Împărțirea competențelor între statul membru de origine și statul membru gazdă”, are următorul cuprins: „(1) În cazul în care locul principal de desfășurare a activității unui intermediar de asigurări, reasigurări sau asigurări auxiliare este situat în alt stat membru decât statul său membru de origine, autoritatea competentă din acel alt stat membru poate conveni cu autoritatea competentă din statul membru de origine să acționeze ca și cum ar fi autoritatea competentă din statul membru de origine cu privire la dispozițiile prevăzute în capitolele IV, V, VI și VII […]. (2) Autoritatea competentă din statul membru gazdă este responsabilă de garantarea faptului că serviciile furnizate de sucursală pe teritoriul său respectă obligațiile prevăzute în capitolele V și VI și în măsurile adoptate în temeiul lor. Autoritatea competentă din statul membru gazdă are dreptul de a examina modalitățile de înființare a sucursalei și de a solicita modificările care sunt necesare pentru a‑i permite autorității competente să impună respectarea obligațiilor prevăzute în capitolele V și VI și a măsurilor adoptate în temeiul lor în ceea ce privește serviciile sau activitățile oferite de sucursala stabilită pe teritoriul său.”

Potrivit depozițiilor articolului 8 din aceeași directivă, intitulat „Încălcarea obligațiilor în exercitarea libertății de stabilire”: „(1) Dacă autoritatea competentă din statul membru gazdă constată că un intermediar de asigurări, reasigurări sau asigurări auxiliare încalcă actele cu putere de lege și normele administrative adoptate de acel stat membru în temeiul dispozițiilor prevăzute în capitolele V și VI, autoritatea competentă în cauză poate lua măsurile care se impun. (2) În cazul în care autoritatea competentă a statului membru gazdă are motive să considere că un intermediar de asigurări, reasigurări sau asigurări auxiliare care își desfășoară activitatea pe teritoriul său prin intermediul unei sucursale a încălcat o obligație prevăzută în prezenta directivă, iar autoritatea sa competentă nu are responsabilitatea necesară în temeiul articolului 7 alineatul (2), acesta transmite constatările autorității competente din statul membru de origine. După evaluarea informațiilor primite, autoritatea competentă din statul membru de origine ia, dacă este cazul și cât mai curând posibil, măsurile adecvate pentru remedierea situației. Aceasta informează autoritatea competentă din statul membru gazdă cu privire la măsurile luate. (3) În cazul în care, în pofida măsurilor luate de statul membru de origine sau din cauză că măsurile respective se dovedesc a fi inadecvate sau nu au fost luate măsuri, intermediarul de asigurări, reasigurări sau asigurări auxiliare continuă să acționeze de o manieră care aduce, în mod evident, prejudicii intereselor consumatorilor din statul membru gazdă pe o scară largă sau bunei funcționări a piețelor de asigurări și reasigurări, autoritatea competentă din statul membru gazdă poate adopta, după ce informează autoritatea competentă din statul membru de origine, măsuri adecvate pentru a preveni alte nereguli, inclusiv, în măsura în care este strict necesar, pentru a împiedica intermediarul în cauză să desfășoare noi activități pe teritoriul său. […] (4) Alineatele (2) și (3) nu afectează competența statului membru gazdă de a adopta măsuri corespunzătoare și nediscriminatorii pentru a preveni sau a sancționa neregulile comise pe teritoriul său, în cazul în care sunt strict necesare acțiuni imediate pentru a proteja drepturile consumatorilor din statul membru gazdă și în măsura în care statul membru de origine nu a luat măsuri echivalente sau a luat măsuri inadecvate. În astfel de cazuri, statul membru gazdă are posibilitatea de a împiedica respectivul intermediar de asigurări, reasigurări sau asigurări auxiliare să desfășoare noi activități pe teritoriul său. […]”

Articolul 110 din zákon č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví (Legea nr. 277/2009 privind sectorul asigurărilor) transpune în ordinea juridică cehă articolul 155 din Directiva Solvabilitate II. Potrivit acestei dispoziții: „1) În cazul în care Banca Națională a Cehiei constată că o întreprindere de asigurare dintr-un alt stat membru care desfășoară activități de asigurare sau reasigurare pe teritoriul Republicii Cehe în temeiul dreptului de a înființa sucursale sau al libertății de a presta servicii cu caracter temporar nu respectă obligațiile aplicabile acestor activități în Republica Cehă, aceasta va obliga respectiva întreprindere de asigurare să remedieze neregulile constatate într-un termen pe care îl stabilește. 2) În scopul stabilirii sau verificării faptelor menționate la alineatul 1, Banca Națională a Cehiei poate solicita unei astfel de întreprinderi de asigurare să prezinte documentele, informațiile și explicațiile necesare cu privire la activitatea sa pe teritoriul Republicii Cehe, iar întreprinderea de asigurare este obligată să dea curs acestei cereri. 3) În cazul în care o întreprindere de asigurare dintr‑un alt stat membru nu remediază neregulile menționate la alineatul 1 în termenul prevăzut, Banca Națională a Cehiei informează autoritatea de supraveghere din statul membru de origine în acest sens. 4) În cazul în care măsurile de remediere impuse de autoritatea de supraveghere din statul membru de origine nu duc la înlăturarea neregulilor constatate în cadrul activităților întreprinderii de asigurare dintr‑un alt stat membru sau în cazul în care nu se impune nicio măsură de remediere, Banca Națională a Cehiei va aplica întreprinderii de asigurare o amendă sau interdicția de a încheia noi contracte de asigurare sau reasigurare pe teritoriul Republicii Cehe și de a extinde obligațiile care decurg din contractele deja încheiate. Banca Națională a Cehiei informează autoritatea de supraveghere din statul membru de origine cu privire la această decizie. Ea poate, în același timp, să sesizeze Autoritatea Europeană de Supraveghere cu o cerere de asistență. 5) În caz de urgență, Banca Națională a Cehiei acționează în conformitate cu alineatul 4 fără a aplica procedura prevăzută la alineatele 1-3.”

Zákon č. Zákon č. 170/2018 SB., o distribuci pojištění a zajištění (Legea nr. 170/2018 privind distribuția de asigurări și reasigurări) transpune în ordinea juridică cehă Directiva 2016/97, stabilind obligațiile ce revin întreprinderilor de asigurare și reasigurare, precum și intermediarilor de asigurări.

Novis a desfășurat, în perioada cuprinsă între 23 aprilie 2014 și 5 iunie 2023, activități pe teritoriul Republicii Cehe prin intermediul unei sucursale cu sediul la Praga.

La 15 septembrie 2020, Banca Națională a Cehiei a declarat că Novis este vinovată de trei contravenții și i-a aplicat o amendă administrativă de 1000000 de coroane cehe (CZK) (aproximativ 39610 euro).

Prima contravenție reținută împotriva Novis consta în nerespectarea obligațiilor prevăzute la articolul 6 alineatul (1) și la articolul 8 alineatul (3) litera (c) punctele (ii), (iii) și (iv), precum și la articolul 8 alineatul (3) litera (f) din Regulamentul nr. 1286/2014, întrucât această întreprindere a omis să se asigure că, pe de o parte, informațiile care figurează în documentele cu informațiile esențiale pe care le‑a întocmit sunt precise, corecte, clare și neechivoce. precum și consecvente cu toate documentele contractuale cu caracter obligatoriu și că, pe de altă parte, aceste documente conțin toate informațiile impuse de reglementarea aplicabilă, cu gradul de calitate și de precizie necesar.

Celelalte două contravenții identificate în sarcina Novis au constat în încălcarea a două obligații prevăzute de Legea nr. 170/2018, și anume, în primul rând, aceea de a stabili, de a menține și de a aplica norme de control al activităților intermediarilor independenți care acționează în numele său și, în al doilea rând, aceea de a oferi consultanță clientului înainte de încheierea unui contract de asigurare destinat constituirii unui capital.

Novis a formulat o cale de atac administrativă împotriva deciziei din 15 septembrie 2020, susținând că Banca Națională a Cehiei nu putea să îi aplice o amendă fără a urma procedura prevăzută la articolul 110 din Legea nr. 277/2009, care presupune să fi informat în prealabil autoritatea de supraveghere din statul membru de origine cu privire la încălcările legii invocate și să fi lăsat acestei autorități sarcina de a adopta măsurile adecvate. Potrivit Novis, nerespectarea acestei proceduri priva Banca Națională a Republicii Cehe de prerogativa de a o sancționa.

În urma respingerii acestei căi de atac administrative, Novis a formulat o acțiune în contencios la Městský soud v Praze (Tribunalul Municipal din Praga, Republica Cehă), care a respins această acțiune printr-o hotărâre din 19 octombrie 2022.

Novis a formulat recurs împotriva acestei hotărâri la Nejvyšší správní soud (Curtea Administrativă Supremă, Republica Cehă), care este instanța de trimitere.

Aceasta are îndoieli cu privire la aspectul dacă procedura prevăzută la articolul 155 din Directiva Solvabilitate II se aplică numai atunci când autoritatea de supraveghere din statul membru în care se află sucursala sau în care are loc prestarea de servicii exercită supravegherea financiară a întreprinderilor de asigurare, în conformitate cu articolul 30 din această directivă, sau dacă această procedură se aplică mai larg verificării de către această autoritate a respectării tuturor dispozițiilor dreptului Uniunii care reglementează statutul și activitățile întreprinderilor de asigurare.

Instanța de trimitere consideră că articolul 155 alineatul (1) din Directiva Solvabilitate II, care prevede intervenția autorităților de supraveghere din statul membru gazdă în cazul în care o întreprindere de asigurare „nu respectă dispozițiile legale care se aplică acesteia în acel stat membru”, poate primi două interpretări diferite.

Potrivit unei prime interpretări, dispozițiile naționale în cauză ar fi singurele care transpun, în ordinea juridică internă, cerințele de fond care decurg din Directiva Solvabilitate II. Ar rezulta că procedura prevăzută la articolul 155 din această directivă nu ar fi aplicabilă verificării respectării obligațiilor care decurg din alte instrumente ale dreptului Uniunii, cum sunt Regulamentul nr. 1286/2014 sau Directiva 2016/97.

Această interpretare ar fi susținută de contextul în care se înscrie articolul 155 din Directiva Solvabilitate II, în special de dispozițiile articolului 30 din această directivă, care reglementează sfera supravegherii. Acest articol precizează la alineatul (1) că este vorba despre o supraveghere „financiară” și arată, la alineatul (2), că această supraveghere include „verificarea, pentru ansamblul activităților întreprinderii […], a solvabilității acesteia, a constituirii rezervelor sale tehnice, a activelor sale și a fondurilor proprii eligibile”. Articolul 36 din aceeași directivă ar pleda de asemenea în favoarea acestei interpretări, întrucât prevede, la alineatul (1), că supravegherea privește strategiile, procesele și procedurile de raportare instituite de întreprinderile de asigurare și de reasigurare în vederea respectării „actelor cu putere de lege și actelor administrative adoptate în temeiul prezentei directive”. În ceea ce privește alineatul (2) al acestui articol 36, acesta ar enumera o serie de cerințe care trebuie verificate și care au toate legătură cu soliditatea financiară a întreprinderilor de asigurare sau reasigurare. Articolele 27 și 28, precum și articolul 29 alineatul (1) din Directiva Solvabilitate II ar confirma de asemenea o astfel de interpretare, întrucât menționează că principalul obiectiv al supravegherii constă în „protejarea deținătorilor de polițe de asigurare și a beneficiarilor”, că, fără a aduce atingere acestui principal obiectiv, autoritățile de supraveghere iau în considerare impactul potențial al deciziilor lor asupra „stabilității sistemelor financiare în cauză din Uniunea Europeană” și, respectiv, că supravegherea se bazează pe o „abordare prospectivă în funcție de riscuri”.

În sfârșit, interpretarea menționată ar fi confirmată de preambulul Directivei Solvabilitate II, în special de considerentul (14) al acesteia, care arată că protejarea deținătorilor de polițe de asigurare presupune ca întreprinderile de asigurare și reasigurare să fie supuse unor cerințe eficiente de solvabilitate, precum și de considerentul (24) al acestei directive, care precizează că autoritățile de supraveghere ale statului membru de origine ar trebui să fie responsabile de monitorizarea situației financiare a acestor întreprinderi.

Cu toate acestea, instanța de trimitere consideră că nu poate fi exclusă o a doua interpretare, potrivit căreia termenii articolului 155 alineatul (1) din Directiva Solvabilitate II nu ar face trimitere numai la dispozițiile naționale care transpun această directivă, ci la ansamblul dispozițiilor referitoare la statutul și la activitățile întreprinderilor de asigurare, inclusiv la cele care decurg din alte dispoziții ale dreptului Uniunii, cum sunt Regulamentul nr. 1286/2014 sau Directiva 2016/97. Potrivit acestei interpretări, procedura prevăzută la articolul 155 din Directiva Solvabilitate II s-ar aplica ansamblului activităților de supraveghere desfășurate de autoritățile naționale cu privire la întreprinderile de asigurare și reasigurare.

O asemenea interpretare ar fi confirmată de considerentul (11) al Directivei Solvabilitate II, care enunță că această directivă constituie un instrument esențial pentru realizarea pieței interne și că este oportună realizarea unei armonizări pentru a se asigura recunoașterea reciprocă a autorizațiilor și a sistemelor de supraveghere și, prin urmare, instituirea unei autorizații unice valabile pe întreg teritoriul Uniunii și care să permită efectuarea supravegherii unei întreprinderi de către statul membru de origine.

Instanța de trimitere precizează că are cunoștință de Hotărârea din 28 aprilie 2009, Comisia/Italia (C‑518/06, EU:C:2009:270), în care Curtea a statuat, la punctul 115, că principiul supravegherii exercitate de statul membru de origine „se aplică numai supravegherii financiare a întreprinderilor de asigurări”. Cu toate acestea, în opinia acesteia, soluția reținută în această hotărâre în ceea ce privește interpretarea Directivei 92/49/CEE a Consiliului din 18 iunie 1992 de coordonare a actelor cu putere de lege și actelor administrative privind asigurarea generală directă și de modificare a Directivelor 73/239/CEE și 88/357/CEE (A treia directivă privind asigurarea generală) (JO 1992, L 228, p. 1, Ediție specială, 06/vol. 2, p. 53) nu ar putea fi transpusă în contextul Directivei Solvabilitate II.

În ipoteza în care Curtea ar considera că articolul 155 din Directiva Solvabilitate II vizează și controlul respectării obligațiilor care sunt prevăzute de Regulamentul nr. 1286/2014 sau care decurg din Directiva 2016/97, instanța de trimitere ridică, cu titlu subsidiar, problema dacă, atunci când autoritatea statului membru gazdă intenționează să impună sancțiuni pentru încălcări ale legii săvârșite pe teritoriul acestui stat membru, după cum autorizează alineatele (5) și (6) ale acestui articol, această autoritate are dreptul să acționeze direct, fără a pune în aplicare în prealabil procedura prevăzută la alineatele (1)-(3) ale articolului menționat sau dacă, dimpotrivă, autoritatea menționată este obligată să recurgă în prealabil la această procedură, în special informând autoritatea competentă din statul membru de origine pentru ca aceasta să ia măsurile adecvate.

Această instanță arată, în susținerea acestei a doua interpretări, că alineatul (3) al articolului 155 din Directiva Solvabilitate II menționează adoptarea unor măsuri adecvate „pentru a preveni sau penaliza” nereguli, ceea ce ar lăsa să se înțeleagă că procedura prevăzută la alineatele (1)-(3) ale acestui articol se aplică adoptării nu numai de măsuri preventive, ci și de măsuri represive.

Cu toate acestea, instanța menționată observă că modul de redactare a articolului 155 alineatele (5) și (6) din Directiva Solvabilitate II pledează în favoarea primei interpretări, întrucât alineatul (5) al acestui articol precizează că alineatele (1)-(3) ale articolului menționat „nu aduc atingere competenței statelor membre de a sancționa încălcarea legii de pe teritoriul lor”, iar alineatul (6) al aceluiași articol prevede că autoritățile de supraveghere din statul membru gazdă pot „aplica […] sancțiunile administrative prevăzute la nivel național” pentru o încălcare a legii săvârșită de întreprinderea de asigurare care are o unitate sau deține proprietate în acest stat membru.

Instanța de trimitere consideră că această din urmă interpretare este confirmată de soluția reținută de Curte la punctul 120 din Hotărârea din 28 aprilie 2009, Comisia/Italia (C‑518/06, EU:C:2009:270), în privința articolului 40 alineatul (7) din Directiva 92/49. Curtea ar fi confirmat astfel competența statului membru gazdă de a sancționa încălcările legii săvârșite pe teritoriul său, fără a condiționa exercitarea acestei competențe de epuizarea prealabilă a procedurii de informare și de luare a măsurilor de remediere a situațiilor neregulamentare prevăzute la articolul 40 alineatele (3)-(5) din această directivă. Aceasta consideră în schimb că Hotărârea din 27 aprilie 2017, Onix Asigurări (C‑559/15, EU:C:2017:316), nu oferă un răspuns în această privință, întrucât această hotărâre privește exclusiv posibilitatea statelor membre în cauză de a adopta, în caz de urgență, măsuri asigurătorii în temeiul articolului 40 alineatul (6) din Directiva 92/49.

În aceste condiții, Nejvyšší správní soud (Curtea Administrativă Supremă) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Articolul 155 din Directiva [Solvabilitate II] trebuie interpretat în sensul că se aplică și într‑o situație în care autoritatea de supraveghere din statul membru gazdă controlează respectarea de către o întreprindere de asigurare dintr‑un alt stat membru a obligațiilor prevăzute în Regulamentul 1286/2014 sau în Directiva 2016/97? 2) În cazul unui răspuns afirmativ, articolul 155 din Directiva Solvabilitate II conferă autorității de supraveghere din statul gazdă o competență prioritară și îi impune obligația de a epuiza în primă instanță procedurile de informare și de luare a măsurilor de remediere prevăzute la alineatele (1), (2) și (3) ale acestui articol, inclusiv în cazul în care sunt aplicate sancțiuni administrative în sensul alineatelor (5) și (6) ale [respectivului] articol […]?”

Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 155 din Directiva Solvabilitate II trebuie interpretat în sensul că procedura de cooperare între autoritatea de supraveghere din statul membru gazdă și cea din statul membru de origine prevăzută la acest articol se aplică unei situații în care autoritatea de supraveghere din statului membru gazdă constată că o întreprindere de asigurare care își desfășoară activitatea pe teritoriul său fie prin intermediul unei sucursale, fie în cadrul liberei prestări a serviciilor nu respectă obligațiile care îi revin în temeiul Regulamentului nr. 1286/2014 sau al dispozițiilor naționale care transpun Directiva 2016/97 în ordinea juridică a acestui stat membru.

Potrivit unei jurisprudențe constante, în vederea interpretării unei dispoziții a dreptului Uniunii, trebuie să se țină seama nu doar de formularea acesteia, ci și de contextul său și de obiectivele urmărite prin reglementarea din care face parte această dispoziție (Hotărârea din 17 noiembrie 1983, Merck,292/82, EU:C:1983:335, punctul 12, și Hotărârea din 10 iulie 2025, Sánchez Romero Carvajal Jabugo,C‑322/24, EU:C:2025:556, punctul 35, precum și jurisprudența citată).

În ceea ce privește modul de redactare a articolului 155 din Directiva Solvabilitate II, care definește competențele și obligațiile autorităților de supraveghere din statul membru gazdă și, respectiv, ale statului membru de origine în cazul în care întreprinderile de asigurare care au o sucursală sau care desfășoară activități în temeiul liberei prestări a serviciilor pe teritoriul acestui stat membru nu își îndeplinesc obligațiile, din alineatul (1) al acestui articol reiese că obligația autorităților de supraveghere din statul membru gazdă de a solicita întreprinderii de asigurare în cauză să pună capăt situației neregulamentare constatate se aplică atunci când această întreprindere nu respectă „dispozițiile legale care se aplică acesteia în acel stat membru”. Pe de altă parte, alineatul (3) al articolului menționat, care autorizează aceste autorități de supraveghere să adopte măsurile adecvate în cazul în care statul membru de origine nu adoptă măsuri sau dacă măsurile respective se dovedesc a fi inadecvate, se aplică în ipoteza în care întreprinderea de asigurare continuă să încalce „dispozițiile legale în vigoare în statul membru gazdă”.

Prin urmare, este necesar să se arate, mai întâi, că atât alineatul (1), cât și alineatul (3) ale articolului 155 din Directiva Solvabilitate II se referă, în termeni generali, la ansamblul dispozițiilor naționale aplicabile întreprinderilor de asigurare în statul membru gazdă, astfel încât nu se poate deduce din alineatele (1) și (3) ale acestui articol că legiuitorul Uniunii ar fi intenționat să limiteze domeniul de aplicare al procedurii de cooperare între autoritățile de supraveghere, prevăzută la articolul menționat, numai la ipotezele de încălcare a dispozițiilor naționale de punere în aplicare a Directivei Solvabilitate II.

Trebuie constatat, apoi, că aceeași formulare generală se regăsește în celelalte versiuni lingvistice ale articolului 155 din această directivă și în special, în ceea ce privește alineatul (1) al acestui articol, în cele în limba spaniolă („las disposiciones legales de este Estado miembro que le sean aplicables”), în limba germană („in diesem Mitgliedstaat für das Versicherungsunternehmen geltenden Vorschriften”), în limba engleză („the legal provisions applicable to it in that Member State”), în limba italiană („le norme di diritto dello stesso ad essa applicabili”), în limba lituaniană („jai toje valstybėje narėje taikomų teisinių nuostatų”), în limba finlandeză („tässä jäsenvaltiossa siihen sovellettavia säännöksiä”) și în limba suedeză („de rättsregler som är tillämpliga på företaget i denna medlemsstat”).

Această interpretare literală este confirmată atât de contextul în care se înscrie articolul 155 din această directivă, cât și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte această dispoziție.

În ceea ce privește contextul în care se înscrie dispoziția menționată, trebuie observat, în primul rând, că ea face parte din capitolul VIII, intitulat „Dreptul de stabilire și libertatea de a presta servicii”, din titlul I din Directiva Solvabilitate II. Acest capitol cuprinde dispoziții ce reglementează în mod specific condițiile desfășurării activității întreprinderii de asigurări sau reasigurări sub regimul libertății de stabilire sau sub cel al liberei prestări de servicii.

Cu toate acestea, desfășurarea activităților de asigurare în temeiul libertății de stabilire sau al liberei prestări a serviciilor este menționată și la articolul 30 din Directiva Solvabilitate II, care figurează în capitolul III, intitulat „Autorități de supraveghere și norme generale”, din titlul I din această directivă. Alineatul (1) al acestui articol prevede că supravegherea financiară a întreprinderilor de asigurare și de reasigurare, inclusiv a activităților pe care le desfășoară prin intermediul sucursalelor sau în regim de libertate de a presta servicii, ține exclusiv de competența statului membru de origine. Pe de altă parte, alineatul (3) al articolului menționat precizează că, în cazul în care autoritățile de supraveghere din statul membru în care este situat riscul sau din statul membru al angajamentului sau, în cazul unei societăți de reasigurare, autoritățile de reglementare din statul membru gazdă sunt îndreptățite să considere că activitățile unei întreprinderi de asigurare sau de reasigurare i‑ar putea afecta soliditatea financiară, acestea informează autoritățile de supraveghere din statul membru de origine al întreprinderii respective, care verifică dacă întreprinderea respectă principiile prudențiale stabilite în această directivă.

În aceste condiții, este necesar să se constate că, așa cum a arătat în esență domnul avocat general la punctul 44 din concluzii, articolul 30 alineatele (1) și (3) și articolul 155 din Directiva Solvabilitate II au același obiect, care constă în a defini competențele și obligațiile fiecăreia dintre autoritățile de supraveghere vizate în cazul desfășurării transfrontaliere a unei activități în materie de asigurări, ceea ce permite să se considere că aceste dispoziții trebuie să aibă sfere de aplicare distincte, pentru a evita ca un același act juridic să conțină dispoziții care ar reglementa aceeași chestiune în mod diferit. Or, reiese în mod explicit din articolul 30 alineatul (1) din Directiva Solvabilitate II că acest articol se aplică numai „supravegherii financiare” a întreprinderilor de asigurare, care ține de competența exclusivă a statului membru de origine, ceea ce implică faptul că articolul 155 are o sferă de aplicare mai extinsă.

În al doilea rând, trebuie arătat că, deși articolul 30 alineatul (1) din Directiva Solvabilitate II instituie principiul potrivit căruia supravegherea financiară a întreprinderilor de asigurare și reasigurare este de competența exclusivă a statului membru de origine, articolul 29 alineatul (1) din această directivă prevede, în termeni generali, că supravegherea acestor întreprinderi include verificarea în mod continuu a desfășurării corespunzătoare a activității de asigurare. Pe de altă parte, articolul 144 alineatul (1) literele (b) și (c) din directiva menționată permite autorității de supraveghere din statul membru de origine să retragă autorizația acordată unei întreprinderi de asigurare sau de reasigurare nu numai atunci când întreprinderea în cauză nu mai îndeplinește condițiile de autorizare, ci și în cazul în care întreprinderea în cauză își încalcă grav obligațiile care îi revin „pe baza reglementărilor sub incidența cărora se află”.

Din aceste dispoziții reiese, pe de o parte, că aceeași directivă prevede că principiul controlului întreprinderilor de asigurare exercitat de statul membru de origine prevalează, așa cum Curtea a statuat deja în ceea ce privește Directiva 92/49, căreia i‑a succedat Directiva Solvabilitate II (Hotărârea din 27 aprilie 2017, Onix Asigurări,C‑559/15, EU:C:2017:316, punctul 52). Pe de altă parte, interpretarea largă a articolului 29 alineatul (1) din Directiva Solvabilitate II, pe care o presupune formularea în termeni generali a acestei dispoziții, conduce la recunoașterea în favoarea autorităților de supraveghere din statul membru de origine nu numai a unei competențe exclusive de a asigura supravegherea financiară a întreprinderilor de asigurare, ci și a unei competențe, exercitată împreună cu autoritățile de supraveghere din statul membru gazdă, în scopul de a asigura, într‑un mod mai larg, în conformitate cu dispoziția menționată, supravegherea desfășurării corespunzătoare a activității de asigurare sau de reasigurare.

În ceea ce privește obiectivele Directivei Solvabilitate II, din considerentele (2) și (11) ale acestei directive reiese că aceasta urmărește să faciliteze inițierea activităților de asigurare și de reasigurare, precum și desfășurarea acestora, stabilind în același timp un cadru juridic care să permită întreprinderilor de asigurare autorizate în statul membru de origine să își desfășoare activitatea pe întreaga piață internă prin înființarea de sucursale sau prin furnizarea de servicii.

În plus, Directiva Solvabilitate II urmărește, după cum reiese din considerentele (14) și (16) ale acesteia, să asigure protejarea corespunzătoare a deținătorilor de polițe de asigurare și a beneficiarilor, care, după cum se precizează în acest din urmă considerent, constituie „obiectivul principal” al reglementării și supravegherii asigurărilor și reasigurărilor, iar stabilitatea financiară, precum și echitatea și stabilitatea piețelor sunt alte obiective care trebuie luate în considerare, însă „fără a compromite obiectivul principal”. Importanța acestui obiectiv este confirmată de altfel de articolul 27 din această directivă, care transformă protecția titularilor de polițe și a beneficiarilor în „obiectivul principal” atribuit supravegherii întreprinderilor de asigurare.

Or, pe de o parte, obiectivul care constă în facilitarea inițierii activităților de asigurare și a desfășurării acestor activități în întreaga Uniune, în conformitate cu libertatea de stabilire sau cu libera prestare a serviciilor, astfel cum este menționat la punctul 59 din prezenta hotărâre, ar putea fi compromis dacă autoritățile de supraveghere din statul membru gazdă ar putea, atunci când constată încălcarea de către o întreprindere de asigurare a reglementării care îi este aplicabilă, să ia indiferent ce măsură împotriva acestei întreprinderi fără nicio coordonare cu autoritatea de supraveghere din statul membru de origine care a eliberat autorizația prealabilă ce permite în principiu întreprinderii respective să își desfășoare activitățile în întreaga Uniune.

Pe de altă parte, este în conformitate cu obiectivul privind protejarea corespunzătoare a deținătorilor de polițe de asigurare și a beneficiarilor, așa cum este enunțat la punctul 60 din prezenta hotărâre, să se prevadă un mecanism de cooperare care să permită autorității de supraveghere din statul membru de origine să fie informată atunci când o întreprindere de asigurare care își desfășoară activitățile pe teritoriul acestui stat membru gazdă prin intermediul unei sucursale sau în cadrul liberei prestări a serviciilor își încalcă obligațiile care îi revin în temeiul reglementării care îi este aplicabilă. Astfel, atunci când o întreprindere de asigurare care își desfășoară activitățile în mai multe state membre își încalcă grav obligațiile, numai autoritatea de supraveghere din statul membru de origine este abilitată, în temeiul articolului 144 alineatul (1) litera (c) din Directiva Solvabilitate II, să îi retragă autorizația pe care i‑a acordat‑o și, prin urmare, să asigure protejarea corespunzătoare a deținătorilor de polițe și a beneficiarilor în întreaga Uniune.

Rezultă, așadar, atât din modul de redactare a articolului 155 din Directiva Solvabilitate II, cât și din contextul său și din obiectivele urmărite de această directivă că noțiunea de „dispoziții legale ale statului membru gazdă”, a căror respectare nu poate fi verificată de autoritatea de supraveghere a statului membru gazdă decât în cadrul procedurii de cooperare între autorități prevăzute la acest articol, nu poate primi o interpretare strictă, care ar limita domeniul de aplicare al acesteia numai la dispozițiile naționale care transpun, în ordinea juridică internă, cerințele care decurg din această directivă.

Această interpretare largă a domeniului de aplicare al procedurii de cooperare între autoritatea de supraveghere din statul membru gazdă și cea din statul membru de origine, prevăzută la articolul 155 din Directiva Solvabilitate II, nu este repusă în discuție de jurisprudența rezultată din Hotărârea din 28 aprilie 2009, Comisia/Italia (C‑518/06, EU:C:2009:270). Astfel, deși, la punctul 115 din această hotărâre, pronunțată în cadrul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, Curtea a statuat, sub imperiul Directivei 92/49, că principiul controlului exclusiv de către statul membru de origine se extindea numai la supravegherea financiară a întreprinderilor de asigurare, din cuprinsul punctului 120 din această hotărâre reiese că, pe de altă parte, Curtea a constatat, în ceea ce privește articolul 40 din această directivă, ale cărui dispoziții au fost preluate în termeni în mare parte identici la articolul 155 din Directiva Solvabilitate II, că Comisia Europeană nu a reproșat Republicii Italiene încălcarea obligațiilor prevăzute la alineatele (3)-(5) ale acestui articol 40. Prin urmare, Curtea a considerat că nu era obligată să se pronunțe asupra domeniului de aplicare al acestor dispoziții pentru a statua cu privire la acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor. În plus, la același punct 120 din hotărârea amintită, Curtea a constatat, cu titlu suplimentar, că articolul 40 alineatul (7) din directiva menționată confirmă competența statului membru gazdă de a sancționa încălcările legii săvârșite pe teritoriul său.

Rezultă că articolul 155 din Directiva Solvabilitate II trebuie interpretat în sensul că se aplică în principiu oricărei situații în care autoritatea de supraveghere din statul membru gazdă constată că o întreprindere de asigurare care are o sucursală sau care își desfășoară activitatea în cadrul liberei prestări a serviciilor pe teritoriul acestuia nu respectă obligațiile care îi revin, inclusiv atunci când aceste obligații decurg din alte dispoziții decât cele ale acestei directive, cu excepția însă a cazului în care o altă dispoziție a dreptului Uniunii derogă în mod expres de la normele de repartizare a competențelor și de cooperare între autoritățile competente prevăzute la acest articol.

În măsura în care instanța de trimitere ridică problema interpretării articolului menționat în contextul încălcării de către o întreprindere de asigurare a dispozițiilor Regulamentului nr. 1286/2014 și a celor adoptate în temeiul Directivei 2016/97, este necesar să se verifice dacă acest regulament și această directivă cuprind dispoziții care derogă în mod expres de la articolul 155 din Directiva Solvabilitate II.

În ceea ce privește, primo, Regulamentul nr. 1286/2014, Comisia a susținut în ședință că acesta derogă de la articolul 155 din Directiva Solvabilitate II. În susținerea acestei abordări, Comisia afirmă că considerentul (24) al acestui regulament enunță că autoritatea competentă a statului membru în care se tranzacționează un produs ar trebui să fie responsabilă pentru supravegherea tranzacționării respectivelor produse.

Cu toate acestea, trebuie constatat, pe de o parte, că conținutul considerentului (24) al Regulamentului nr. 1286/2014 nu a fost preluat în niciuna dintre dispozițiile acestui regulament, așa încât din acest considerent nu se poate deduce vreo intenție a legiuitorului Uniunii de a deroga de la articolul 155 din Directiva Solvabilitate II. În orice caz, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, deși preambulul unui act al Uniunii poate preciza conținutul dispozițiilor acestui act și furnizează elemente de interpretare care sunt de natură să aducă lămuriri cu privire la voința autorului actului respectiv, el nu are valoare juridică obligatorie și nu poate fi invocat pentru a deroga de la înseși dispozițiile actului în cauză și nici pentru a interpreta aceste dispoziții într‑un sens contrar modului lor de redactare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 martie 2024, LEA,C‑10/22, EU:C:2024:254, punctul 51 și jurisprudența citată).

Pe de altă parte, articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1286/2014 prevede în mod expres că, în cazul în care creatorii de produse de investiții individuale structurate și bazate pe asigurări care intră sub incidența acestui regulament intră și sub incidența Directivei Solvabilitate II, se aplică ambele acte. Or, Regulamentul nr. 1286/2014 nu cuprinde nicio dispoziție care să deroge în mod expres de la acest principiu al aplicării cumulative în ceea ce privește articolul 155 din Directiva Solvabilitate II. În această privință, se impune constatarea că articolul 22 alineatul (1) din acest regulament se limitează să arate că, „fără a aduce atingere competențelor de supraveghere ale autorităților competente și dreptului statelor membre de a adopta și impune sancțiuni penale”, statele membre trebuie să adopte norme care prevăd sancțiuni și măsuri administrative adecvate aplicabile în situațiile care constituie o încălcare a regulamentului menționat. Pe de altă parte, articolul 23 din Regulamentul nr. 1286/2014 are în vedere mai multe modalități de exercitare de către autoritățile competente a competențelor de impunere de sancțiuni definite la articolul 24 din acest regulament, fără a viza în mod specific desfășurarea activităților de comercializare a produselor de investiții individuale și bazate pe asigurări în conformitate cu libera prestare a serviciilor sau cu libertatea de stabilire și, în orice caz, prevăzând în mod specific posibilitatea unei cooperări între autoritățile competente.

În ceea ce privește, secundo, Directiva 2016/97, este necesar să se constate că în capitolul III din această directivă sunt cuprinse dispoziții care stabilesc condițiile de desfășurare a activităților de intermediere în conformitate cu libera prestare a serviciilor și cu libertatea de stabilire. Printre aceste dispoziții, articolele 5, 7 și 8 din directiva menționată definesc competențele, prerogativele și obligațiile autorităților competente din statul membru gazdă și, respectiv, ale autorităților competente din statul membru de origine atunci când se constată o încălcare a obligațiilor prevăzute de aceeași directivă. Cu toate acestea, dispozițiile acestui capitol nu se aplică decât intermediarilor de asigurări sau reasigurări ori intermediarilor de asigurări auxiliare, cu excluderea întreprinderilor de asigurare, care, în lipsa unei derogări exprese, rămân astfel supuse dispozițiilor Directivei Solvabilitate II și în special celor ale articolului 155 din această directivă, inclusiv atunci când desfășoară activități de distribuție de asigurări, așa cum sunt definite la articolul 2 alineatul (1) punctul 1 din Directiva 2016/97.

În acest context, lipsa aplicării procedurii de cooperare prevăzute la articolul 155 din Directiva Solvabilitate II în cazul încălcării de către o întreprindere de asigurare a obligațiilor care decurg din Directiva 2016/97 ar avea drept consecință scutirea acestor autorități de orice obligație de cooperare în cadrul supravegherii activităților de distribuție de asigurări desfășurate de o întreprindere de asigurare, chiar dacă o asemenea obligație revine acestor autorități atunci când supraveghează activitățile intermediarilor de asigurări, în sensul articolului 2 alineatul (1) punctul 3 din directiva menționată. O astfel de diferență în ceea ce privește modalitățile de supraveghere a activităților de distribuție de asigurări nu pare conformă cu obiectivele egalității de tratament între operatori și protecției consumatorilor, indiferent de canalul de distribuție, enunțate în considerentele (5), (6) și (8) ale Directivei 2016/97, și nici cu obiectivul general de cooperare strânsă și de partajare a răspunderii între autoritățile competente, astfel cum este descris în considerentele (21) și (22) ale acesteia.

Având în vedere considerațiile care precedă, este necesar să se răspundă la prima întrebare că articolul 155 din Directiva Solvabilitate II trebuie interpretat în sensul că procedura de cooperare între autoritatea de supraveghere din statul membru gazdă și cea din statul membru de origine prevăzută la acest articol se aplică unei situații în care autoritatea de supraveghere a statului membru gazdă constată că o întreprindere de asigurare care își desfășoară activitatea pe teritoriul său fie prin intermediul unei sucursale, fie în cadrul liberei prestări a serviciilor nu respectă obligațiile care îi revin în temeiul Regulamentului nr. 1286/2014 sau al dispozițiilor naționale care transpun Directiva 2016/97 în ordinea juridică a acestui stat membru.

Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 155 din Directiva Solvabilitate II trebuie interpretat în sensul că autoritățile de supraveghere din statul membru gazdă sunt obligate să respecte procedura prevăzută la alineatele (1)-(3) ale acestui articol atunci când impun, în temeiul alineatelor (5) și (6) ale articolului menționat, sancțiuni unei întreprinderi de asigurare care își desfășoară activitatea pe teritoriul acestui stat membru fie prin intermediul unei sucursale, fie în cadrul liberei prestări a serviciilor.

Prin intermediul acestei întrebări, instanța de trimitere urmărește să afle dacă aplicarea unor sancțiuni administrative financiare, cum sunt cele aplicate în cauza principală de Banca Națională Cehă societății Novis ca urmare a unor încălcări ale Regulamentului nr. 1286/2014 și ale dispozițiilor naționale adoptate în temeiul Directivei 2016/97, este condiționată de punerea în aplicare prealabilă a procedurii prevăzute la alineatele (1)-(3) ale articolului 155 din Directiva Solvabilitate II sau dacă aceste sancțiuni pot fi impuse în mod direct de autoritățile competente din statul membru gazdă.

Pentru a răspunde la această întrebare, trebuie să se interpreteze termenii „alineatele (1), (2) și (3) nu aduc atingere competenței statelor membre”, care figurează la acest articol 155 alineatul (5), constatându‑se totodată că această formulare este în esență identică cu cea prin care începe alineatul (4) al articolului menționat. În cadrul interpretării articolului 40 alineatul (6) din Directiva 92/49, ai cărui termeni au fost preluați la articolul 155 alineatul (4) din Directiva Solvabilitate II, Curtea a statuat că această formulă trebuie înțeleasă ca o „excepție față de procedura ordinară” prevăzută la acest articol 40 alineatele (4) și (5), care scutește statul membru în care sunt prestate serviciile în cauză de obligația de a informa autoritățile competente din statul membru de origine și de cea de a le comunica acestora intenția sa de a adopta măsuri corespunzătoare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 aprilie 2017, Onix Asigurări,C‑559/15, EU:C:2017:316, punctul 47). Chiar dacă competența recunoscută statelor membre în temeiul alineatului (5) al articolului 155 din Directiva Solvabilitate II nu poate fi confundată cu cea care le este conferită de alineatul (4) al aceluiași articol numai în cazuri de urgență, nu există niciun motiv pentru a interpreta în mod diferit aceste două dispoziții care încep cu o formulă în esență identică. Prin urmare, este necesar să se considere că articolul 155 alineatul (5) din Directiva Solvabilitate II constituie o excepție față de procedura ordinară prevăzută la acest articol 155 alineatele (1)-(3), în măsura în care scutește autoritățile competente din statul membru gazdă, atunci când impun sancțiuni pentru încălcările săvârșite pe teritoriul lor, de obligația de a informa autoritățile statului membru de origine și, în cazul inacțiunii acestora din urmă sau al caracterului inadecvat al măsurilor adoptate, de obligația de a le comunica intenția lor de a adopta măsurile adecvate.

Interpretarea contrară sugerată de Comisie, potrivit căreia articolul 155 alineatul (5) din Directiva Solvabilitate II nu constituie o excepție de la procedura de cooperare, ci se limitează să confirme competența statelor membre, fără distincție între statul membru gazdă și statul membru de origine, de a impune sancțiuni pentru încălcările săvârșite pe teritoriul lor, cu condiția respectării procedurii de cooperare prevăzute la acest articol 155 alineatele (1)-(3), ar avea ca efect privarea de orice conținut normativ a dispozițiilor acestui articol 155 alineatul (5). În cazul în care legiuitorul Uniunii ar fi intenționat să condiționeze posibilitatea statului membru gazdă de a aplica sancțiuni unei întreprinderi de asigurare care și‑a încălcat obligațiile de respectare a acestei proceduri, ar fi putut să prevadă acest lucru în mod expres, menționând la articolul 155 alineatul (5) amintit că alineatele (1)-(3) ale acestui articol se aplică și atunci când statul membru gazdă își exercită competența de a impune sancțiuni pentru încălcări ale legii săvârșite pe teritoriul său.

Pe de altă parte, în măsura în care procedura prevăzută la articolul 155 alineatele (1)-(3) din această directivă este declanșată la inițiativa autorităților de supraveghere din statul membru gazdă în cazul încălcării de către o întreprindere de asigurare a obligațiilor aplicabile în acest stat membru, ea nu poate avea ca obiect reglementarea exercitării de către statul membru de origine a competențelor sale de sancționare în privința unei întreprinderi de asigurare care și‑ar încălca obligațiile care îi revin în acest stat membru. Prin urmare, contrar celor susținute de Comisie, articolul 155 alineatul (5) din directiva menționată nu poate privi competențele statului membru de origine de a impune sancțiuni.

În consecință, articolul 155 alineatul (5) din Directiva Solvabilitate II trebuie interpretat în sensul că această dispoziție permite statului membru gazdă să impună sancțiuni pentru încălcări ale legii săvârșite pe teritoriul său fără a fi necesar să se epuizeze în prealabil procedura prevăzută la alineatele (1)-(3) ale articolului menționat.

Această interpretare este confirmată de articolul 155 alineatul (6) din această directivă, care prevede posibilitatea autorităților de supraveghere din statul membru în cauză de a aplica sancțiunile administrative naționale în privința unității pe care o are întreprinderea de asigurare în acest stat membru sau a proprietății pe care o deține în statul membru respectiv.

Cu toate acestea, articolul 155 alineatul (5) din directiva menționată nu poate fi interpretat în sensul că permite statului membru gazdă să deroge de la competența exclusivă a statului membru de origine pentru a se pronunța cu privire la respectarea de către o întreprindere de asigurare a condițiilor pentru acordarea autorizației, al căror control intră doar în competența statului membru de origine (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 aprilie 2017, Onix Asigurări,C‑559/15, EU:C:2017:316, punctul 49).

Rezultă, pe de o parte, că derogarea consacrată la articolul menționat trebuie interpretată în sensul că nu se poate aplica în cazul încălcării de către o întreprindere de asigurare a obligațiilor referitoare la condițiile de autorizare, a căror sancționare este de competența exclusivă a statului membru de origine.

Pe de altă parte, deși este adevărat că din articolul 155 alineatul (7) din Directiva Solvabilitate II reiese că o măsură adoptată în special în temeiul alineatelor (5) și (6) ale acestui articol poate implica restricții privind conduita întreprinderilor de asigurare, nu este mai puțin adevărat că competența exclusivă a statului membru de origine de a acorda sau de a retrage autorizarea implică faptul că sancțiunile impuse de statul membru gazdă unei întreprinderi de asigurare nu pot avea aceeași întindere ca o retragere a autorizării în acest stat membru. Rezultă că aceste măsuri nu pot avea ca obiect sau ca efect privarea întreprinderii de asigurare în cauză de orice drept de a‑și desfășura activitatea pe teritoriul statului membru menționat.

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, este necesar să se răspundă la a doua întrebare că articolul 155 din Directiva Solvabilitate II trebuie interpretat în sensul că autoritățile de supraveghere din statul membru gazdă nu sunt obligate să respecte procedura prevăzută la alineatele (1)-(3) ale acestui articol atunci când impun, în temeiul alineatelor (5) și (6) ale articolului menționat, sancțiuni unei întreprinderi de asigurare care își desfășoară activitatea pe teritoriul acestui stat membru fie prin intermediul unei sucursale, fie în cadrul liberei prestări a serviciilor, în măsura în care sancțiunile adoptate de statul respectiv împotriva acestei întreprinderi de asigurare nu urmăresc să sancționeze nerespectarea condițiilor de autorizare, iar aceste sancțiuni nu au nici ca obiect, nici ca efect privarea întreprinderii de asigurare în cauză de dreptul de a‑și desfășura activitatea pe teritoriul aceluiași stat membru.

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a patra)

22 ianuarie 2026 ( *1 )

Hotărâre

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii

Directiva Solvabilitate II

Regulamentul (UE) nr. 1286/2014

Directiva (UE) 2016/97

Dreptul ceh

Legea nr. 277/2009

Legea nr. 170/2018

Litigiul principal și întrebările preliminare

Cu privire la întrebările preliminare

Cu privire la prima întrebare

Cu privire la a doua întrebare

Cu privire la cheltuielile de judecată