Concluziile avocatului general domnul A. Biondi prezentate la 5 iunie 2025.#Staten genom Sjöfartsverket împotriva Stockholms Hamn AB.#Cererea de decizie preliminară formulată de Stockholms tingsrätt.#Trimitere preliminară – Ajutoare de stat – Acord încheiat înainte de aderarea Regatului Suediei la Uniunea Europeană – Compensarea pierderii de venituri rezultată din eliminarea redevențelor de tranzitare printr‑o ecluză – Noțiunea de ajutor – Noțiunea de întreprindere – Activitate economică – Ajutor existent sau nou.#Cauza C-401/24.

Prezenta cerere de decizie preliminară ridică diferite întrebări privind, pe de o parte, noțiunea de „ajutor” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE și, pe de altă parte, noțiunile de „ajutor existent” și de „ajutor nou”, în sensul Regulamentului 2015/1589 ( 2 ). Examinarea acestor întrebări conduce, în special, la examinarea aspectului liniei de demarcație dintre activitățile economice, care intră în domeniul de aplicare al articolelor 107 și 108 TFUE, și activitățile neeconomice, care sunt în schimb excluse din domeniul de aplicare al acestora. În ultimii ani, hotărârile Curții și ale Tribunalului cu privire la acest aspect s‑au multiplicat nu numai în domenii care țin în mod tipic de funcțiile esențiale ale statului, cum ar fi securitatea socială, asistența medicală sau educația, în care predomină elemente sociale, de asistență și de solidaritate, ci și în domenii de intervenție a statului care, în principiu, nu se face abstracție de logici comerciale precum, de exemplu, în materie de infrastructuri și în special de infrastructuri de transport și portuare ( 3 ).

Aceste întrebări sunt formulate în cadrul unui litigiu între Staten genom Sjöfartsverket (statul suedez, prin intermediul administrației maritime suedeze: denumită în continuare „Sjöfartsverket”) și Stockholms Hamn Aktiebolag (denumită în continuare „Stockholms Hamn”), o societate municipalizată deținută în întregime de Primăria Stockholm, care administrează ecluza Hammarby. Litigiul principal poate fi rezumat după cum urmează. Sjöfartsverket este o autoritate de stat care răspunde de tranzitarea canalului Södertälje. Până în anul 1979, operațiunile de ecluzare din acest canal și cele pentru tranzitarea ecluzei Hammarby erau supuse plății unei taxe, percepută de Sjöfartsverket și, respectiv, de primăria Stockholm. Atât canalul Södertälje, cât și ecluza Hammarby leagă Marea Baltică de lacul Mälaren, al treilea cel mai mare din Suedia. Tarifele aplicate de Sjöfartsverket și de primăria Stockholm erau coordonate pentru a garanta că nivelul lor nu afectează repartizarea traficului pe cele două rute. În cadrul unui proiect de lege adoptat la 26 octombrie 1978, autoritățile suedeze au decis să elimine anumite tarife pentru tranzitarea prin canalul Södertälje și, pentru a menține coordonarea tarifară, să elimine și tarifele corespunzătoare pentru tranzitarea ecluzei Hammarby, prevăzând o despăgubire care urma să fie plătită municipalității Stockholm pentru pierderea subsecventă de venituri. În anul 1979, Sjöfartsverket și municipalitatea Stockholm au încheiat un acord (denumit în continuare „acordul de compensare”), în temeiul căruia municipalitatea s‑a angajat, în schimbul unei compensații anuale din partea Sjöfartsverket, să nu perceapă taxa pentru tranzitarea prin ecluza Hammarby altor ambarcațiuni decât cele de agrement, în schimbul unei compensații anuale plătite de prima parte, calculată în funcție de volumul de trafic și de nivelul tarifelor aplicabile la acea vreme (denumită în continuare „compensația în litigiu”). Potrivit termenilor acordului, cuantumul acestei remunerații trebuia ajustat anual pe baza indicelui prețurilor de consum. Acordul era reînnoit pentru perioade de cinci ani, cu excepția cazului în care acesta urma să fie reziliat printr‑o notificare care trebuia transmisă cu cel puțin șase luni înainte de expirarea sa. Pentru fiecare nouă perioadă de cinci ani urma să se stabilească o nouă sumă compensatorie anuală, în funcție de evoluția volumului de trafic prin ecluza Hammarby în perioada anterioară de valabilitate a acordului. Compensația prevăzută de acord a fost plătită mai întâi municipalității Stockholm și, de la începutul anilor ’90, societății Stockholms Hamn.

Sjöfartsverket a pus capăt acordului în 2021 ( 4 ). Un litigiu privind această încetare este pendinte în fața instanțelor suedeze. La 4 mai 2023, Sjöfartsverket a introdus o acțiune la Stockholms tingsrätt (Tribunalul de Primă Instanță din Stockholm) împotriva Stockholms Hamn, solicitând rambursarea unei sume de 38086436 SEK (coroane suedeze), majorată cu dobânzi, care corespunde plăților pe care le efectuase în temeiul acordului de compensare în termenul de prescripție național de zece ani de la data introducerii acțiunii (denumită în continuare „perioada relevantă”). Sjöfartsverket susține că respectiva compensație în litigiu a conferit Stockholms Hamn un avantaj prin intermediul resurselor publice care poate fi calificat drept ajutor de stat. Stockholms Hamn arată că activitatea de gestionare a ecluzei Hammarby nu constituie o activitate economică căreia i se aplică dispozițiile Uniunii în materie de ajutoare de stat. În orice caz, prin intermediul acordului de compensare, aceasta ar fi fost învestită cu gestionarea unui serviciu de interes economic general (SIEG). Chiar și în cazul în care compensația prevăzută de acord ar fi calificată drept ajutor de stat, ar fi vorba totuși despre un ajutor existent în sensul articolului 1 litera (b) punctul (i) din Regulamentul 2015/1589, întrucât a fost acordat înainte de aderarea Regatului Suediei la Uniune. În aceste condiții, Stockholms tingsrätt (Tribunalul de Primă Instanță din Stockholm) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Criteriul favorizării prevăzut la articolul 107 alineatul (1) [TFUE] trebuie interpretat în sensul că o compensație anuală plătită de o autoritate de stat unei societăți pe acțiuni de interes local din resursele de stat, în temeiul unui acord, cu titlu de compensație pentru angajamentul societății de a furniza gratuit un anumit serviciu, în speță operațiuni de ecluzare, pentru care au fost percepute anumite tarife până la încheierea acordului, a) trebuie considerată a constitui în întregime un ajutor care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea beneficiarului? b) trebuie considerată a constitui un ajutor care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea beneficiarului în măsura în care compensația depășește veniturile anuale anterioare ale beneficiarului obținute de pe urma perceperii tarifelor pentru serviciu, ținând seama, de exemplu, de evoluția indicelui prețurilor de consum și a volumului traficului în cadrul operațiunilor de ecluzare? c) trebuie considerată a constitui un ajutor care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea beneficiarului în măsura în care compensația depășește costurile anuale suportate de beneficiar pentru prestarea serviciului? d) trebuie considerată a constitui un ajutor care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea beneficiarului pe baza unui alt model de calcul? e) nu trebuie considerată în niciun caz un ajutor care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea beneficiarului? 2) Un acord privind compensația anuală plătită din resurse de stat de o autoritate de stat unei societăți pe acțiuni de interes local cu titlu de compensație pentru angajamentul întreprinderii de a furniza cu titlu gratuit un serviciu în afara sectorului agricol, în speță operațiuni de ecluzare, în cazul în care acordul a fost încheiat înainte de aderarea Suediei la Uniunea Europeană și nu a fost notificat Comisiei trebuie considerat un ajutor existent care, în conformitate cu articolul 1 litera (b) punctul (i) din Regulamentul 2015/1589 […] trebuie considerat legal, cu condiția ca Comisia să nu fi constatat incompatibilitatea ajutorului cu piața internă? 3) În cazul unui răspuns afirmativ la a doua întrebare, trebuie totuși să se considere că o astfel de compensație anuală constituie un ajutor nou în cazul în care, în mai multe rânduri după aderarea Suediei la Uniunea Europeană, acordul a fost prelungit cu câte cinci ani, în conformitate cu condițiile inițiale, în lipsa unei notificări de reziliere, iar compensația anuală pentru fiecare nouă perioadă de cinci ani a fost modificată, în parte în funcție de indicele prețurilor de consum și în parte în funcție de întinderea prestației furnizate cu titlu gratuit în perioada contractului anterior, în speță volumul traficului în cadrul operațiunilor de ecluzare?”

Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, pentru calificarea unei măsuri naționale drept „ajutor de stat”, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, este necesară îndeplinirea tuturor condițiilor expuse în continuare. Trebuie să fie vorba despre o intervenție a statului sau prin intermediul resurselor de stat, să acorde un avantaj selectiv beneficiarului și să fie susceptibilă să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre și să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența ( 5 ).

Din cererea de decizie preliminară reiese că instanța de trimitere ridică în special problema dacă și în ce măsură compensația în litigiu conferă un avantaj societății Stockholms Hamn care denaturează sau amenință să denatureze concurența și schimburile comerciale dintre statele membre ( 6 ). Înainte de a examina acest aspect, trebuie totuși să se aprecieze dacă Stockholms Hamn, în calitatea sa de administrator al ecluzei Hammarby, poate fi considerată o „întreprindere” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. Această problemă are un caracter preliminar, în măsura în care, în cazul unui răspuns afirmativ, compensația în litigiu nu ar intra în domeniul de aplicare al interdicției formulate în această dispoziție.

Pentru a aprecia dacă un anumit organism constituie o „întreprindere” în sensul dreptului concurenței, Curtea aplică un test de tip „funcțional”, care se concentrează mai degrabă pe natura activității desfășurate decât pe caracteristicile actorului care o exercită. Potrivit definiției reținute de Curte în Hotărârea Höfner și Elser ( 7 ), constituie o „întreprindere” orice entitate care exercită o activitate economică, independent de statutul său juridic și de modul său de finanțare. Noțiunea de „activitate economică” constituie elementul‑cheie al acestei definiții, iar subiecților care desfășoară o activitate care poate fi calificată drept „economică” li se aplică dreptul concurenței al Uniunii. Prin urmare, statul însuși sau o entitate publică pot acționa în calitate de întreprindere. Noțiunea de „activitate economică” este definită în termeni largi ca fiind „orice activitate care constă în a oferi bunuri sau servicii pe o anumită piață” ( 8 ), chiar dacă este efectuată fără scop lucrativ ( 9 ). Simpla urmărire a unor obiective de interes general nu exclude natura economică a unei activități ( 10 ).

Curtea a clarificat că nu au caracter economic activitățile care intră în prerogativele tipice de putere publică ( 11 ) sau care sunt legate de acestea prin natura lor, obiectul lor și normele care le sunt aplicabile ( 12 ). Împrejurarea că o entitate dispune, pentru exercitarea unei părți din activitățile sale, de prerogative de putere publică nu împiedică prin ea însăși calificarea acesteia drept întreprindere în sensul dreptului concurenței. Astfel, un organism poate acționa în calitate de întreprindere numai pentru unele dintre activitățile sale, din moment ce acestea pot fi calificate drept economice și disociabile de exercitarea prerogativelor de putere publică ( 13 ).

Calificarea drept „economice” a activităților din sectoare specifice, cum ar fi educația, asistența medicală sau securitatea socială, depinde în principal de modul în care sunt organizate aceste domenii în statul membru în cauză. În principiu, aceste activități nu prezintă un caracter economic atunci când sunt integrate într‑un sistem public cu caracter universal, controlat de stat, întemeiat pe logici necomerciale, ci sociale și de solidaritate, prin care statul își îndeplinește misiunea în aceste domenii ( 14 ).

Activitățile în discuție în litigiul principal constau în ansamblul operațiunilor necesare trecerii ambarcațiunilor prin ecluza Hammarby, pe care Stockholms Hamn este însărcinată să le efectueze în calitate de administrator al infrastructurii. Stockholms Hamn, care administrează mai multe porturi situate în regiunea Stockholm ( 15 ), consideră că aceste operațiuni nu au un caracter economic, întrucât, pe de o parte, sunt efectuate fără contraprestație și în condiții egale pentru categoria de utilizatori în cauză (ambarcațiunile comerciale) și, pe de altă parte, constau în exploatarea și punerea la dispoziție a unei infrastructuri necesare navigației maritime.

În aplicarea jurisprudenței menționate la punctele 6 și 7 din prezentele concluzii, porturile trebuie considerate „întreprinderi” dacă și în măsura în care desfășoară efectiv una sau mai multe activități economice ( 16 ). Curtea și Tribunalul au avut ocazia să considere că, în anumite circumstanțe, gestionarea comercială ( 17 ) și construirea ( 18 ) unei infrastructuri, inclusiv a unei infrastructuri portuare ( 19 ), constituie o activitate economică în scopul aplicării normelor de concurență.

Desigur, în anumite decizii, invocate de Stockholms Hamn, Comisia a exclus din domeniul de aplicare al dispozițiilor în materie de ajutoare de stat investițiile publice în căile de acces maritime, inclusiv cele care vizează finanțarea construirii sau a întreținerii ecluzelor care fac parte integrantă dintr‑un sistem destinat să faciliteze accesibilitatea regiunii în cauză la traficul maritim sau la infrastructuri de acces nelocalizate în interiorul unor zone portuare care fac obiectul unei exploatări comerciale. Potrivit Comisiei, aceste intervenții – atunci când privesc infrastructuri puse la dispoziția tuturor utilizatorilor în mod nediscriminatoriu și fără contraprestație – țin de responsabilitățile statului în ceea ce privește planificarea și dezvoltarea unui sistem de transport maritim în interesul comunității maritime în ansamblul său ( 20 ). Aceeași poziție se regăsește în esență în Comunicarea privind noțiunea de ajutor ( 21 ).

În speță, nu este clar dacă ecluza Hammarby servește drept instalație portuară ( 22 ) sau constituie mai degrabă o structură de bază necesară navigației generale. Considerăm totuși că acest aspect nu modifică în mod semnificativ termenii întrebării, cel puțin în împrejurări precum cele din procedura principală, în care nu este vorba, precum în deciziile citate anterior, despre avantaje acordate utilizatorilor prin aplicarea unor condiții de acces discriminatorii sau a unor investiții care urmăresc consolidarea infrastructurilor în favoarea exploatării economice a unui port, ci despre o compensație plătită administratorului infrastructurii, care este o autoritate portuară care își desfășoară activitatea în regiune, în schimbul angajamentului său de a nu percepe redevențe pentru operațiunile de ecluzare efectuate către o anumită categorie de utilizatori ( 23 ).

Anumite elemente din dosar par să indice că ecluza Hammarby a făcut și face obiectul unei exploatări comerciale. Militează în acest sens în special perceperea de redevențe pentru trecerea prin ecluză atât înainte de încheierea acordului de compensare, cât și după rezilierea ( 24 ) acestuia, precum și, în principiu, în ceea ce privește ambarcațiunile de agrement, sub imperiul acestui acord, finalitatea urmărită prin eliminarea tarifelor, care constă în încurajarea și repartizarea traficului comercial maritim către lacul Mälaren ( 25 ) și faptul că acordul de compensare avea ca obiect despăgubirea orașului Stockholm pentru pierderea de venituri ca urmare a acestei eliminări, luând drept criteriu de calcul nu costurile serviciului, ci volumul traficului. Revine însă instanței de trimitere sarcina de a confirma, având în vedere ansamblul elementelor relevante, o exploatare comercială a ecluzei Hammarby.

În acest context, faptul că, la momentul intrării în vigoare a acordului, tarifele ar fi fost stabilite prin decret ( 26 ) și ar fi fost supuse unei coordonări nu permite, în sine, excluderea dimensiunii economice a operațiunilor de ecluzare efectuate de Stockholms Hamn. Dosarul nu oferă elemente nici cu privire la structura acestor tarife, nici cu privire la modalitățile și la întinderea coordonării lor și nu permite, așadar, să se excludă că, la momentul intrării în vigoare a acordului și eventual după rezilierea acestuia, orașul Stockholm și, ulterior, Stockholms Hamn ar fi fost asociați, în calitate de operatori ai ecluzei Hammarby, la stabilirea acestora și ar fi păstrat o anumită autonomie în aplicarea lor ( 27 ).

De asemenea, simpla împrejurare că, în perioada de aplicare a acordului de compensare, accesul la ecluza Hammarby nu era, pentru anumite categorii de utilizatori, supus plății unei remunerații nu permite, în opinia noastră, excluderea automată a naturii economice a serviciilor furnizate de Stockholms Hamn.

Nu există nicio îndoială că o activitate nu poate fi considerată „economică” dacă nu prevede, cel puțin în timp, un randament care să permită generarea de profit sau cel puțin acoperirea costurilor. Cu toate acestea, în același mod în care o prestație furnizată în schimbul unei remunerații nu este doar pentru acest motiv de natură economică ( 28 ), o prestație furnizată cu titlu gratuit persoanelor care sunt destinatari ai acesteia nu își pierde totuși potențialul generator de profit și nu trebuie calificată în mod automat drept „neeconomică” în sensul aplicării dispozițiilor în materie de ajutoare de stat. Pe de altă parte, serviciile pe care un stat membru le impune unei întreprinderi cu titlu de obligații de serviciu public (OSP) își păstrează caracterul economic chiar și atunci când sunt oferite beneficiarilor la un preț inferior valorii lor de piață sau gratuit ( 29 ). În acest context, compensația publică plătită organismului care le oferă constituie contraprestația serviciului public prestat în beneficiul colectivității și poate da naștere unui ajutor de stat dacă nu respectă anumite criterii, stabilite de Curte în Hotărârea din 24 iulie 2003, Altmark Trans și Regierungspräsidium Magdeburg ( 30 ), asupra cărora vom reveni ulterior, aplicabile numai dacă activitatea în cauză este de natură economică ( 31 ).

Deși nu are un caracter decisiv, punerea la dispoziție a unei infrastructuri cu titlu gratuit în interesul comun poate constitui totuși un indiciu al faptului că aceasta nu face obiectul unei exploatări economice care trebuie apreciată în raport cu ansamblul împrejurărilor relevante. În speță, astfel cum s‑a menționat mai sus, revine instanței de trimitere sarcina de a aprecia dacă ecluza Hammarby făcea de asemenea obiectul unei asemenea exploatări în perioada de aplicare a acordului de compensare, în cursul căreia pierderea de venituri de către Stockholms Hamn ca urmare a eliminării tarifelor pentru traficul comercial a fost înlocuită cu compensația plătită de Sjöfartsverket.

În schimb, aplicarea normelor în materie de ajutoare de stat este exclusă, în temeiul jurisprudenței amintite la punctul 7 din prezentele concluzii, în cazul în care administrarea unei infrastructuri este indisociabil legată de exercitarea unor atribuții care țin de misiunea publică încredințată entității care o administrează, iar aceasta din urmă acționează în exercitarea prerogativelor de putere publică. În speță, nu reiese nici din cererea de decizie preliminară, nici din dosarul depus la grefa Curții, nici din observațiile Stockholms Hamn înseși că operațiunile efectuate la ecluza Hammarby implică sau sunt indisociabil legate de exercitarea unor atribuții care sunt de competența autorităților publice, precum, de exemplu, controlul și siguranța traficului maritim, funcții de poliție de navigație sau de supraveghere împotriva poluării ( 32 ). Sub rezerva verificărilor necesare care trebuie efectuate de instanța de trimitere, nu rezultă, așadar, că natura economică a operațiunilor de ecluzare efectuate de Stockholms Hamn poate fi exclusă pentru acest motiv.

În sfârșit, în ceea ce privește problema dacă operațiunile de ecluzare efectuate de Stockholms Hamn constituie servicii oferite pe o „piață”, Curtea nu dispune de multe informații. Cu toate acestea, din decizia de trimitere reiese că, în ceea ce privește traficul comercial dinspre și înspre lacul Mälaren, trecerea prin ecluza Hammarby se află în concurență cu canalul Södertälje, exploatat de Sjöfartsverket. În plus, faptul că statul a prevăzut o creștere a acestui trafic ca urmare a deciziei de a elimina tarifele percepute pe aceste două căi pare să sugereze existența unor dinamici concurențiale chiar și în afara relațiilor dintre Stockholms Hamn și Sjöfartsverket ( 33 ). Revine, în orice caz, instanței de trimitere sarcina de a efectua aprecierile necesare în această privință.

Astfel cum s‑a amintit la punctul 4 din prezentele concluzii, pentru a fi calificată drept ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, o măsură națională trebuie să acorde un avantaj selectiv întreprinderii sau întreprinderilor beneficiare ale acestuia. Îndeplinește această condiție orice măsură de stat care, indiferent de forma și de obiectivele ei, poate să favorizeze direct sau indirect una sau mai multe întreprinderi sau prin intermediul căreia se acordă acestor întreprinderi un avantaj pe care nu l‑ar fi putut obține în condiții normale de piață. Verificarea condițiilor existenței unui astfel de avantaj trebuie în general să fie efectuată prin aplicarea principiului operatorului privat în economia de piață (MEOP). Aplicarea acestui principiu implică recurgerea de la caz la caz la diferite criterii concrete care vizează, fiecare, compararea, în modul cel mai adaptat și mai adecvat posibil, a măsurii de stat în discuție într‑un anumit caz, având în vedere printre altele natura acestei măsuri, cu măsura care ar fi putut fi adoptată de un operator privat care se află într‑o situație cât mai apropiată posibil și care acționează în condiții normale de piață ( 34 ). Așa cum a clarificat Curtea, aplicabilitatea acestui principiu depinde de faptul că statul membru în cauză acordă, în calitatea sa de operator privat, iar nu în calitatea sa de putere publică, un avantaj economic unei întreprinderi ( 35 ). Aplicabilitatea principiului MEOP depinde, prin urmare, de natura economică a intervenției statale în cauză ( 36 ), având în vedere în special obiectul acesteia, contextul în care se înscrie, precum și obiectivul urmărit și normele care o guvernează ( 37 ).

În speță, din decizia de trimitere reiese că acordul de compensare a fost încheiat în urma deciziei autorităților suedeze de a elimina la nivel regional anumite tarife aplicate la trecerea anumitor căi navigabile interioare în scopul de a menține neschimbată repartizarea traficului existent. Elementele de care dispune Curtea par mai degrabă să trebuiască să fie interpretate în sensul unei intervenții a statului suedez în calitatea sa de putere publică, iar nu de subiect de drept privat, ceea ce ar conduce la înlăturarea aplicării principiului MEOP în speță.

Stockholms Hamn consideră că, presupunând că principiul investitorului privat în economia de piață (MEOP) este aplicabil în speță, compensația în litigiu ar constitui un „preț” plătit de autoritățile suedeze pentru achiziționarea serviciilor de ecluzare. Cu toate acestea, instanța de trimitere nu furnizează elemente care să permită interpretarea în acest sens a deciziei statului suedez de a încheia acordul de compensare ( 38 ). Din decizia de trimitere reiese în schimb că statul suedez a considerat că Stockholms Hamn avea dreptul de a fi „despăgubită” pentru consecințele negative rezultate din eliminarea tarifelor în cauză și din angajamentul subsecvent de a nu percepe tarife pentru operațiunile de ecluzare care fac obiectul contractului de compensare. Nu există însă elemente care să permită să se înțeleagă dacă acest drept își are temeiul în relațiile dintre Stockholms Hamn și statul suedez în ceea ce privește gestionarea ecluzei Hammarby ( 39 ) sau dacă se bazează pe un alt temei ( 40 ). Pe plan general, amintim că, în conformitate cu articolul 107 alineatul (1) TFUE, avantajele acordate pot include nu numai prestațiile pozitive precum subvențiile, ci și intervențiile care, sub diverse forme, reduc sarcinile care grevează în mod normal bugetul unei întreprinderi și că noțiunea de „sarcini care grevează în mod normal bugetul unei întreprinderi” include printre altele costurile suplimentare pe care întreprinderile trebuie să le suporte din cauza obligațiilor care au la origine legi, acte cu putere de lege sau convenții, care se aplică unei activități economice ( 41 ). Prin urmare, în principiu, caracterul compensatoriu al avantajelor acordate printr‑o intervenție a statului nu împiedică calificarea acestora drept „ajutoare” în sensul acestei dispoziții ( 42 ). Va reveni instanței de trimitere sarcina să evalueze, pe baza ansamblului circumstanțelor relevante, natura economică a compensației în discuție și dacă, și în ce măsură, această compensație a conferit un avantaj societății Stockholms Hamn, avantaj pe care aceasta nu l‑ar fi obținut în condiții normale de piață. În acest scop, ea va trebui să țină seama în special de faptul că, astfel cum arată Comisia, Stockholms Hamn a beneficiat, în perioada relevantă, de un venit garantat, independent de cheltuielile de administrare a ecluzei, de fluctuațiile volumului traficului.

Stockholms Hamn a susținut, de asemenea, în fața instanței de trimitere că a fost însărcinată cu executarea unei OSP în perioada relevantă și că, prin urmare, existența unui avantaj ar trebui apreciată prin aplicarea criteriilor stabilite de Curte în Hotărârea Altmark. În această hotărâre, Curtea a precizat că o intervenție a statului, în măsura în care trebuie considerată o compensație care reprezintă contraprestația serviciilor efectuate de întreprinderile beneficiare în executarea OSP, nu intră în domeniul de aplicare al articolului 107 alineatul (1) TFUE ( 43 ). Curtea a stabilit patru condiții cumulative care trebuie îndeplinite pentru ca o astfel de compensație să nu fie calificată drept ajutor de stat ( 44 ).

Prima dintre condițiile stabilite de Hotărârea Altmark are ca scop verificarea faptului că întreprinderea beneficiară a fost într‑adevăr însărcinată cu îndeplinirea unor OSP și că acestea sunt definite în mod clar ( 45 ). În acest scop, este necesar ca operatorul sau operatorii în cauză să fie însărcinați cu o misiune de serviciu public printr‑un act al autorității publice ( 46 ). Noțiunea de OSP, în sensul Hotărârii Altmark, corespunde celei de „serviciu de interes economic general” (SIEG) prevăzută la articolul 106 alineatul (2) TFUE ( 47 ). Deși aceasta din urmă nu este definită la nivelul Uniunii, Curtea a clarificat că fac parte din această noțiune serviciile al căror interes economic prezintă un „caracter specific” în raport cu cel al altor activități economice ( 48 ).

În speță, nu este exclus ca, în perioada relevantă, Stockholms Hamn să fi fost însărcinată cu o OSP în sensul Hotărârii Altmark, în măsura în care gratuitatea operațiunilor de ecluzare pentru ambarcațiunile comerciale pe care le‑a efectuat în această perioadă pare a se contura ca o obligație impusă de lege și formalizată ulterior într‑un contract încheiat cu autoritatea administrativă delegată în acest scop, prin care autoritățile suedeze au urmărit obiectivul de a asigura o repartizare optimă a traficului maritim comercial în interesul general ( 49 ). Revine însă instanței de trimitere sarcina de a aprecia, în lumina tuturor elementelor pertinente, realitatea unei astfel de misiuni. În cazul unui răspuns afirmativ, va reveni acestei instanțe sarcina de a verifica respectarea celorlalte condiții prevăzute de Hotărârea Altmark.

A doua și a treia dintre aceste condiții contribuie la garantarea faptului că nicio supracompensare nu este acordată întreprinderilor însărcinate cu îndeplinirea OSP ( 50 ). Indicațiile furnizate de către instanța de trimitere în cererea sa de pronunțare preliminară nu permit să se stabilească în ce măsură sunt îndeplinite aceste condiții. Reiese în special din decizia de trimitere și din dosarul depus la grefa Curții că acordul de compensare definea în mod obiectiv parametrii de calcul și de revizuire a compensației care trebuia plătită societății Stockholms Hamn și că, în plus, acesta prevedea un mecanism care permitea recuperarea, cel puțin în parte, a sumelor plătite în plus la expirarea fiecărei perioade de cinci ani ( 51 ). Cu toate acestea, nu este clar modul în care au fost calculate tarifele aplicate pentru determinarea compensației în funcție de volumul de trafic. În plus, în măsura în care valoarea compensației pare să fi fost stabilită fără a se lua în considerare costurile legate de furnizarea operațiunilor de ecluzare care fac obiectul contractului de compensare, este totuși posibil să se pună la îndoială faptul că este îndeplinită a treia condiție, potrivit căreia compensația nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru a acoperi în tot sau în parte costurile ocazionate de executarea obligațiilor de serviciu public plus, dacă este cazul, un profit rezonabil ( 52 ).

În sfârșit, nici a patra condiție prevăzută de Hotărârea Altmark nu pare să poată fi considerată îndeplinită. Astfel, din datele transmise de instanța de trimitere nu reiese că nivelul compensației în litigiu ar fi fost determinat, astfel cum impune această condiție, pe baza unei analize a costurilor pe care o întreprindere medie, administrată în mod eficient și echipată corespunzător pentru a putea îndeplini cerințele de serviciu public impuse, ar fi trebuit să le suporte pentru a îndeplini aceste obligații.

Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, în vederea calificării unei măsuri naționale drept „ajutor de stat”, nu este necesar să se stabilească un efect real al ajutorului asupra schimburilor comerciale dintre statele membre și o denaturare efectivă a concurenței, ci doar să se examineze dacă ajutorul este susceptibil să afecteze aceste schimburi și să denatureze concurența ( 53 ).

În speță, astfel cum s‑a arătat la punctul 19 din prezentele concluzii, ecluza Hammarby constituie una dintre căile de acces pentru traficul comercial între Marea Baltică și lacul Mälaren și nu este exclus ca aceasta să fie în concurență, pe lângă alte căi navigabile interioare, cu alte moduri de transport, precum transportul rutier sau feroviar. Prin urmare, nu este exclus a priori ca, în cazul în care instanța de trimitere ar ajunge la concluzia că compensația în litigiu a conferit Stockholms Hamn un avantaj în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, acest avantaj, ținând seama și de gradul de conectivitate și de accesibilitate al regiunii în care se situează ecluza Hammarby, să fie susceptibil să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre și să denatureze concurența. Revine instanței menționate sarcina de a efectua verificările necesare în această privință.

Prin intermediul celei de a doua și al celei de a treia întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă, în ipoteza în care compensația în litigiu, prevăzută într‑un acord încheiat înainte de aderarea Suediei la Uniunea Europeană, constituie un ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, aceasta trebuie calificată drept „ajutor existent” în sensul articolului 1 litera (b) punctul (i) din Regulamentul 2015/1589 și dacă, în cazul unui răspuns afirmativ, aceasta trebuie considerată un „ajutor nou” după această aderare, în măsura în care aplicarea sa a fost prelungită de mai multe ori, iar cuantumul său adaptat în conformitate cu termenii inițiali ai acordului care a instituit‑o.

Calificarea unui ajutor de stat drept ajutor existent sau ajutor nou are consecințe procedurale diferite. În timp ce articolul 108 alineatul (1) TFUE permite ca ajutoarele existente să fie puse în aplicare în măsura în care Comisia nu a constatat incompatibilitatea lor cu piața internă, articolul 108 alineatul (3) TFUE impune să se notifice în timp util Comisiei proiectele care urmăresc să instituie ajutoare noi sau să modifice ajutoare existente, care nu pot fi puse în aplicare înainte ca procedura de examinare să conducă la o decizie finală ( 54 ).

Potrivit articolului 1 litera (b) punctul (i) din Regulamentul 2015/1589, noțiunea de „ajutor existent” include, „fără a aduce atingere articolelor 144 și 172 din Actul de aderare a Austriei, Finlandei și Suediei ( 55 ) […], orice ajutor care a existat înainte de intrarea în vigoare a TFUE în aceste state membre, respectiv schemele de ajutor și ajutoarele individuale puse în aplicare anterior și care se aplică și ulterior intrării în vigoare a TFUE în statele membre respective”. Un ajutor instituit înainte de aderarea unui stat la Uniune constituie, prin urmare, în principiu un ajutor existent și poate fi plătit în continuare atât timp cât Comisia nu l‑a declarat incompatibil.

Instanța de trimitere ridică, în primul rând, problema domeniului de aplicare al articolului 144 din Actul de aderare, care prevede la litera (a) că, „în domeniul ajutoarelor prevăzute la articolele (107 și 108 TFUE)”, „[…] dintre schemele de ajutor în vigoare în noile state membre înainte de aderare, numai cele care au fost notificate Comisiei înainte de 30 aprilie 1995 vor fi considerate ajutoare «existente» în sensul articolului [108 alineatul (1) TFUE]” [traducere neoficială].

Părțile nu contestă faptul că compensația în litigiu nu a fost notificată Comisiei. Deși articolul 144 din Actul de aderare face referire în mod general la schemele de ajutor prevăzute la articolele 107 și 108 TFUE, plasarea sa în titlul VI din Actul de aderare, referitor la produsele agricole ( 56 ), conduce la concluzia, astfel cum a arătat deja doamna avocată generală Sharpston ( 57 ) și cum a statuat în mod implicit Curtea ( 58 ), că obligația de notificare pe care o prevede acest articol privește numai produsele agricole, astfel cum sunt definite la articolul 137 din Actul de aderare ( 59 ), și nu are nicio relevanță în ceea ce privește ajutoarele neagricole. Prin urmare, considerăm că faptul că compensația în litigiu nu a fost notificată Comisiei în conformitate cu articolul 144 litera (a) din Actul de aderare nu exclude în sine natura sa de ajutor existent.

În al doilea rând, instanța de trimitere ridică problema dacă această compensație poate fi considerată în continuare ajutor existent, în pofida prelungirilor și a ajustărilor la care a fost supusă. Potrivit articolului 1 litera (c) din Regulamentul 2015/1589, constituie ajutor nou „orice ajutor, respectiv orice schemă de ajutor și orice ajutor individual care nu este ajutor existent, inclusiv modificările ajutoarelor existente”. Articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 794/2004 ( 60 ) prevede că, „[î]n sensul articolului 1 litera (c) din Regulamentul [2015/1589], o modificare a unui ajutor existent înseamnă orice schimbare, alta decât modificările de natură pur formală sau administrativă care nu pot afecta evaluarea compatibilității măsurii de ajutor cu piața comună […]” ( 61 ). Numai o modificare substanțială a unui ajutor existent, adică o modificare – de natură subiectivă, obiectivă sau temporală ( 62 ) – care afectează elementele sale constitutive și este susceptibilă să modifice evaluarea compatibilității sale cu piața internă, dă naștere unui ajutor nou ( 63 ).

În speță, validitatea acordului de compensare a fost prelungită în mod automat la scadențe de cinci ani până la rezilierea sa în anul 2021. Cuantumul compensației în litigiu a fost actualizat anual pe baza indicelui prețurilor de consum și a fost recalculat o dată la cinci ani pe baza unei formule care, potrivit elementelor din dosar, nu pare să fi fost modificată de‑a lungul anilor. Atât prelungirile, cât și variațiile cuantumului sumelor plătite au avut loc în conformitate cu termenii inițiali ai acordului de compensare. În aceste condiții, ne întrebăm dacă se poate considera că ele constituie „modificări” în sensul articolului 108 TFUE și al Regulamentelor 2015/1589 și nr. 794/2004, iar nu un simplu efect al executării acestui acord.

În special, nu credem că pot fi considerate ca atare variațiile automate ale cuantumurilor unui ajutor pecuniar într‑o situație de inflație ( 64 ). În ceea ce privește prelungirile de cinci ani, deși, în mai multe hotărâri, Curtea a precizat că prelungirea unui ajutor existent constituie un ajutor nou ( 65 ), era vorba totuși despre situații în care erau în discuție modificări introduse pe baza unor acte intervenite ulterior autorizării ajutorului de către Comisie. În împrejurări asimilabile în anumite privințe celor din litigiul principal, Curtea a considerat, în schimb, că numai o prelungire dincolo de limitele temporale ale ajutorului în litigiu, astfel cum sunt prevăzute în contractul care l‑a instituit înainte de aderarea statului membru în cauză la Uniune, iar nu funcționarea normală a acestui contract, cu prelungirile sale periodice automate, determinase modificarea unei scheme de ajutor existente ( 66 ). Revine însă instanței de trimitere sarcina de a efectua constatările necesare în această privință și în special de a aprecia dacă prelungirile cincinale în lipsa rezilierii contractului puteau fi efectiv considerate automate. În ceea ce privește, in fine, redefinirea cuantumului de bază al compensației în discuție la fiecare termen de cinci ani, instanței de trimitere îi va reveni sarcina de a evalua dacă, așa cum susține Sjöfartsverket, această redefinire, deși realizată pe baza unei formule care a rămas constantă în timp, a determinat în fapt o serie de renegocieri calificabile drept „modificări”, în special în măsura în care solicita părților să ajungă la un acord privind volumul de trafic ce urma să fie luat în considerare. În acest caz, va trebui să se examineze ulterior dacă aceste modificări pot fi calificate drept „esențiale”.

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Stockholms tingsrätt (Tribunalul de Primă Instanță din Stockholm) după cum urmează: Articolul 107 alineatul (1) TFUE trebuie interpretat în sensul că – o indemnizație anuală plătită de o autoritate statală prin intermediul resurselor de stat unei societăți pe acțiuni de interes local în cadrul unui acord și prin care se urmărește compensarea angajamentului acestei societăți de a furniza gratuit un anumit serviciu, care, înainte de încheierea acordului, era supus plății unei taxe, este susceptibilă să constituie un ajutor de stat atunci când această societate trebuie considerată, în raport cu serviciul în cauză, o întreprindere în scopul aplicării acestei dispoziții, iar indemnizația respectivă conferă societății menționate un avantaj pe care aceasta nu l‑ar fi obținut în condiții normale de piață, susceptibil să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre și să denatureze concurența. Revine instanței naționale sarcina de a aprecia, pe baza tuturor împrejurărilor relevante, dacă și în ce măsură sunt îndeplinite aceste condiții. Articolul 1 litera (b) punctul (i) și litera (c) din Regulamentul 2015/1589 trebuie interpretat în sensul că – presupunând că ar constitui un ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, o astfel de indemnizație, a cărei plată, în conformitate cu termenii inițiali ai contractului care a instituit‑o, a fost prelungită pentru perioade de cinci ani în lipsa rezilierii acestui contract și al cărei cuantum a fost modificat, pe de o parte, anual, pe baza indicelui prețurilor de consum, și, pe de altă parte, la fiecare scadență de cinci ani, în funcție de importanța serviciului gratuit furnizat, în temeiul unei formule neschimbate în timp, constituie, sub rezerva verificării de către instanța națională, un ajutor existent în sensul acestor dispoziții.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL ANDREA BIONDI

prezentate la 5 iunie 2025 ( 1 )