Concluziile avocatului general domnul J. Richard de la Tour prezentate la 4 septembrie 2025.###

Cum se corelează dreptul la un cont bancar cu normele privind combaterea spălării banilor?

Directiva 2014/92/UE ( 2 ) prevede dreptul la un cont de plăți pentru a promova incluziunea, cu excepția cazului în care există o încălcare a dispoziției privind prevenirea spălării banilor și combaterea finanțării terorismului. Or, Directiva (UE) 2015/849 ( 3 ) prevede principiile de evaluare a riscurilor, de identificare a clienților și a beneficiarilor reali ai acestora și de verificare a identității lor, precum și de punere în aplicare a măsurilor de precauție la intrare și pe tot parcursul relației de afaceri pentru a evita ca sistemul financiar să fie utilizat în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului.

Din momentul în care reglementarea privind combaterea spălării banilor se construiește în jurul unei abordări globale bazate pe riscuri, se ridică problema modului în care trebuie înțeleasă ipoteza specială în care consumatorului care solicită deschiderea unui cont de plăți cu servicii de bază i se refuză această posibilitate ca urmare a înscrierii sale pe o listă de sancțiuni stabilită de o țară terță, deși nu a făcut obiectul niciunei condamnări penale definitive în lume pentru infracțiunile care au justificat această înscriere pe lista respectivă și nici al vreunei măsuri restrictive din partea statului său membru, a Uniunii Europene sau a unei organizații internaționale din care face parte statul membru în cauză sau Uniunea.

La cererea Curții, ne vom concentra concluziile asupra primei întrebări adresate de Okrajno sodišče v Mariboru (Tribunalul Districtual din Maribor, Slovenia), care ridică problema dacă articolul 16 alineatul (4) din Directiva 2014/92, citit în lumina Directivei 2015/849, poate fi interpretat în sensul că permite statelor membre să impună băncilor să respingă cererea unui consumator de deschidere a unui cont de plăți cu servicii de bază pentru motivul că este înscris pe o listă a Office of Foreign Assets Control (OFAC) [Oficiul de Control al Activelor Străine (OFAC), Statele Unite], care este subordonat United States Department of the Treasury (Departamentul de Trezorerie al Statelor Unite ale Americii).

Considerentele (34), (37) și (47) ale Directivei 2014/92 enunță: „(34) […] Deși este important să se asigure că niciun client nu utilizează sistemul financiar în scopuri ilegale, cum ar fi frauda, spălarea de bani sau finanțarea terorismului, instituțiile de credit nu ar trebui să ridice bariere în calea consumatorilor care doresc să profite de avantajele pieței interne prin deschiderea și utilizarea de conturi de plăți la nivel transfrontalier. Prin urmare, dispozițiile Directivei [2005/60/CE ( 4 )] nu ar trebui utilizate drept pretext pentru respingerea consumatorilor mai puțin avantajoși din punct de vedere comercial. […] (37) Statele membre ar trebui să aibă posibilitatea, cu respectarea deplină a libertăților fundamentale garantate de tratate, să solicite consumatorilor care doresc să deschidă un cont de plăți cu servicii de bază pe teritoriul acestora să demonstreze un interes real pentru acest lucru. Fără a aduce atingere cerințelor adoptate în conformitate cu Directiva [2005/60] pentru a preveni spălarea banilor, nu ar trebui să se impună prezența fizică în incintele instituțiilor de credit pentru a demonstra un astfel de interes real. […] (47) Instituțiile de credit ar trebui să refuze deschiderea unui cont de plăți cu servicii de bază sau să rezilieze un contract privind un astfel de cont numai în circumstanțe specifice, cum ar fi nerespectarea legislației privind spălarea banilor și finanțarea terorismului sau a celei privind prevenirea și investigarea infracțiunilor. Chiar și în aceste cazuri, refuzul poate fi justificat numai dacă respectivul consumator nu respectă legislația respectivă, și nu pe motiv că procedura de verificare a respectării legislației este prea împovărătoare sau prea costisitoare. Cu toate acestea, ar putea exista cazuri în care un consumator poate abuza de dreptul său de a deschide și utiliza un cont de plăți cu servicii de bază. De exemplu, un stat membru ar trebui să poată permite unei instituții de credit să ia măsuri împotriva unui consumator care a comis o infracțiune, precum fraudarea gravă a unei instituții de credit, în vederea evitării repetării unei astfel de infracțiuni. Astfel de măsuri pot include, de exemplu, limitarea accesului consumatorului respectiv la un cont de plăți cu servicii de bază pentru o anumită perioadă de timp. În plus, pot exista cazuri pentru care refuzarea anterioară a unei cereri de deschidere a unui cont de plăți poate fi necesară pentru a identifica consumatorii care ar putea beneficia de un cont de plăți în condiții mai avantajoase. Într‑un astfel de caz, instituția de credit ar trebui să informeze consumatorul că poate utiliza un mecanism specific în cazul refuzului unei cereri de deschidere a unui cont de plăți pentru care se percepe comision, în conformitate cu prezenta directivă, pentru a obține accesul la un cont de plăți cu servicii de bază gratuit. Ambele astfel de cazuri suplimentare ar trebui totuși să fie limitate și specifice și să se bazeze pe dispoziții din dreptul național identificate cu exactitate. Atunci când se identifică alte cazuri în care instituțiile de credit pot refuza să ofere conturi de plăți consumatorilor, statele membre ar trebui să poată include, printre altele, motive de ordine publică sau siguranța publică.”

Articolul 16 alineatele (1)-(4) și (7) din Directiva 2014/92 prevede: „(1) Statele membre se asigură că consumatorilor le sunt oferite conturi de plăți cu servicii de bază de către toate instituțiile de credit sau de un număr suficient de instituții de credit, pentru a garanta accesul la acestea al tuturor consumatorilor de pe teritoriul statelor membre și pentru a preveni denaturarea concurenței. […] (2) Statele membre se asigură că consumatorii rezidenți în mod legal în Uniune, inclusiv consumatorii fără adresă stabilă și solicitanții de azil, precum și consumatorii cărora nu li se acordă un permis de ședere, dar a căror expulzare nu este posibilă din motive de fapt sau de drept, au dreptul să deschidă și să folosească un cont de plăți cu servicii de bază la instituții de credit situate pe teritoriul acestora. Acest drept se aplică indiferent de locul de reședință al consumatorului. Statele membre au posibilitatea, cu respectarea deplină a libertăților fundamentale garantate de tratate, să solicite consumatorilor care doresc să deschidă un cont de plăți cu servicii de bază pe teritoriul lor să demonstreze un interes real pentru acest lucru. Statele membre se asigură că exercitarea dreptului nu este prea dificilă sau împovărătoare pentru consumator. (3) Statele membre se asigură că instituțiile de credit care oferă conturi de plăți cu servicii de bază deschid conturi de plăți cu servicii de bază sau refuză cererea consumatorului privind deschiderea unui cont de plăți cu servicii de bază, în fiecare caz fără întârzieri nejustificate, în termen de cel mult 10 zile lucrătoare după primirea unei cereri complete. (4) Statele membre se asigură că instituțiile de credit refuză o cerere privind deschiderea unui cont de plăți cu servicii de bază în cazul în care deschiderea unui astfel de cont ar avea drept rezultat o încălcare a dispoziției privind prevenirea spălării banilor și combaterea finanțării terorismului, după cum s‑a stabilit în Directiva [2005/60]. […] (7) Statele membre se asigură că, în cazurile menționate la alineat[ul] (4), […] după luarea deciziei, instituția de credit informează imediat consumatorul în legătură cu refuzul și motivul specific al acestuia, în scris și gratuit, cu excepția cazului în care această informare contravine obiectivelor de securitate națională și de ordine publică sau Directivei [2005/60]. În caz de refuz, instituția de credit consiliază consumatorul cu privire la procedura de depunere a unei plângeri împotriva refuzului, la dreptul consumatorului de a contacta autoritatea competentă relevantă și la organismul de soluționare alternativă a litigiilor desemnat, împreună cu datele de contact relevante.”

Considerentul (22) al Directivei 2015/849 enunță: „Riscul de spălare a banilor și de finanțare a terorismului nu este același în toate cazurile. În consecință, ar trebui utilizată o abordare holistică bazată pe risc. Abordarea bazată pe risc nu este o opțiune în mod nejustificat de permisivă pentru statele membre și entitățile obligate. Aceasta implică utilizarea unui proces de luare a deciziilor bazat pe dovezi pentru a combate mai eficient riscurile de spălare a banilor și de finanțare a terorismului cu care se confruntă Uniunea și entitățile care funcționează în cadrul acesteia.”

Articolul 1 alineatul (1) din această directivă prevede: „Prezenta directivă urmărește să prevină utilizarea sistemului financiar al Uniunii în scopul spălării banilor și finanțării terorismului.”

Articolul 8 din directiva menționată are următorul cuprins: „(1) Statele membre se asigură că entitățile obligate iau măsurile corespunzătoare pentru identificarea și evaluarea riscurilor referitoare la spălarea banilor și finanțarea terorismului, luând în considerare factorii de risc, inclusiv cei referitori la clienți, țări sau zone geografice, produse, servicii, tranzacții sau canale de distribuție. Măsurile respective sunt proporționale cu natura și dimensiunea entităților obligate. (2) Evaluările riscurilor menționate la alineatul (1) sunt documentate, actualizate și se pun la dispoziția autorităților competente relevante și a organismelor de autoreglementare vizate. Autoritățile competente pot decide că nu sunt necesare evaluări individuale documentate ale riscurilor în cazul în care riscurile specifice inerente unui sector sunt clare și bine înțelese. (3) Statele membre se asigură că entitățile obligate instituie politici, controale și proceduri pentru a atenua și a gestiona cu eficacitate riscurile de spălare a banilor și de finanțare a terorismului identificate la nivelul Uniunii, al statelor membre și al entităților obligate. Politicile, controalele și procedurile respective trebuie să fie proporționale cu natura și dimensiunea entităților obligate respective. (4) Politicile, controalele și procedurile menționate la alineatul (3) cuprind: (a) elaborarea de politici, controale și proceduri interne, inclusiv practici model de gestionare a riscurilor, precauția privind clientela, raportarea, păstrarea evidențelor, controlul intern, managementul conformității inclusiv, atunci când este cazul având în vedere dimensiunea și natura activității, numirea în funcție a unui responsabil de conformitate la nivelul conducerii și procesul de verificare a angajaților; (b) atunci când este cazul având în vedere dimensiunea și natura activității, o funcție de audit independent în scopul testării politicilor, controalelor si procedurilor interne menționate la litera (a). (5) Statele membre impun entităților obligate să obțină aprobarea conducerii de rang superior pentru politicile, controalele și procedurile instituite și să monitorizeze și să consolideze măsurile adoptate, după caz.”

Potrivit articolului 13 din Directiva 2015/849: „(1) Măsurile de precauție privind clientela cuprind: (a) identificarea clientului și verificarea identității clientului pe baza documentelor, a datelor sau a informațiilor obținute dintr‑o sursă sigură și independentă […]; (b) identificarea beneficiarului real și adoptarea unor măsuri rezonabile pentru a verifica identitatea acestuia, astfel încât entitatea obligată să aibă certitudinea că știe cine este beneficiarul real, inclusiv, în ceea ce privește persoanele juridice, fiduciile, societățile, fundațiile și construcțiile juridice similare, adoptarea unor măsuri rezonabile pentru a înțelege structura de proprietate și de control a clientului. […]; (c) evaluarea și, după caz, obținerea de informații privind scopul și natura dorită a relației de afaceri; (d) realizarea unei monitorizări continue a relației de afaceri, inclusiv examinarea tranzacțiilor încheiate pe toată durata relației respective, pentru a asigura că tranzacțiile realizate sunt conforme cu informațiile entității obligate referitoare la client, la profilul activității și la profilul riscului, inclusiv, după caz, la sursa fondurilor, precum și că documentele, datele sau informațiile deținute sunt actualizate. […] (2) Statele membre se asigură că entitățile obligate aplică fiecare dintre cerințele de precauție privind clientela prevăzute la alineatul (1). Cu toate acestea, entitățile obligate pot stabili amploarea măsurilor respective în funcție de risc. (3) Statele membre impun entităților obligate să ia în considerare cel puțin variabilele prevăzute în anexa I atunci când evaluează riscurile de spălare a banilor și de finanțare a terorismului. (4) Statele membre se asigură că entitățile obligate pot demonstra autorităților competente sau organismelor de autoreglementare că măsurile sunt corespunzătoare din punctul de vedere al riscurilor de spălare a banilor și de finanțare a terorismului care au fost identificate. […]”

Articolul 14 alineatul (4) primul paragraf din această directivă prevede: „Statele membre impun ca, în cazul în care nu este în măsură să respecte cerințele de precauție privind clientela stabilite la articolul 13 alineatul (1) primul paragraf literele (a), (b) sau (c), entitatea obligată să nu realizeze nicio tranzacție printr‑un cont bancar, să nu stabilească nicio relație de afaceri și să nu realizeze nicio tranzacție, precum și să înceteze relația de afaceri și să aibă în vedere transmiterea către unitatea de informații financiare [a Uniunii] a unui raport privind tranzacții suspecte în legătură cu clientul, în conformitate cu articolul 33.”

Articolul 48 alineatul (8) din directiva menționată prevede: „Statele membre se asigură că autoritățile competente iau în considerare marja de manevră permisă entității obligate și revizuiesc în mod corespunzător evaluările riscurilor care stau la baza acestei marje de manevră, precum și punerea în aplicare a politicilor interne, a controalelor și a procedurilor entității obligate și măsura în care acestea sunt adecvate.”

Orientarea 1 care figurează în Ghidul ABE din 1 martie 2021 în temeiul articolului 17 și articolului 18 alineatul (4) din Directiva [2015/849] cu privire la măsurile de precauție privind clientela și factorii pe care instituțiile de credit și cele financiare trebuie să îi aibă în vedere atunci când evaluează riscul de spălare a banilor și de finanțare a terorismului asociat relațiilor de afaceri individuale și tranzacțiilor ocazionale („Ghid privind factorii de risc de spălare a banilor și de finanțare a terorismului”), de abrogare și de înlocuire a Ghidului JC/2017/37 ( 5 ), intitulată „Evaluări ale riscurilor: principii‑cheie pentru toate firmele”, prevede la punctul 1.30 litera c): „Firmele trebuie să țină cont întotdeauna de următoarele surse de informații: […] c) informații din partea guvernelor, cum ar fi evaluările de către guverne a riscurilor la nivel național, declarații de politică și avertizări, precum și expuneri de motive pentru legislația relevantă.”

Orientarea 2 a ABE, intitulată „Identificarea factorilor de risc de spălare a banilor și de finanțare a terorismului [(SB/FT)]”, prevede la punctele 2.3. și 2.5.: „2.3. Atunci când identifică riscul asociat clienților lor, inclusiv cel asociat beneficiarului real al clienților lor, firmele trebuie să aibă în vedere riscul asociat cu: […] b) reputația clientului și a beneficiarului real al clientului; […] 2.5. Următorii factori de risc pot fi relevanți atunci când se are în vedere riscul asociat reputației unui client sau a beneficiarilor reali: a) Există rapoarte mediatice negative sau alte surse relevante de informații despre client, de exemplu există acuzații împotriva clientului sau a beneficiarului real privind comiterea de infracțiuni sau acte de terorism? În caz afirmativ, sunt acestea fiabile și credibile? Firmele trebuie să determine credibilitatea acuzațiilor pe baza calității și independenței sursei datelor și a persistenței în raportarea acuzațiilor respective, printre alte considerente. Firmele trebuie să știe că simpla lipsă a condamnării penale nu este suficientă pentru a respinge acuzațiile de comitere a unor fapte ilegale. b) Au fost blocate activele clientului, ale beneficiarului real sau ale oricărei persoane cunoscute public ca fiind în legătură strânsă cu acesta ca urmare a unor acțiuni administrative sau penale sau a unor acuzații de terorism sau finanțare a terorismului? Are firma motive rezonabile să suspecteze că, la un moment dat în trecut, clientul sau beneficiarul real sau orice persoană cunoscută public ca fiind în legătură strânsă cu acesta a făcut obiectul unei astfel de acțiuni de blocare a activelor? […]”

Orientarea 3 a ABE, intitulată „Evaluarea riscului de SB/FT”, prevede la punctele 3.2. și 3.3.: „3.2. Firmele trebuie să‑și contureze o imagine de ansamblu asupra factorilor de risc de SB/FT pe care i‑au identificat și care, împreună, vor determina nivelul de risc de SB/FT asociat unei relații de afaceri, unei tranzacții ocazionale sau activității acestora. 3.3. Firmele trebuie să țină cont că, exceptând cazul în care Directiva [2015/849] sau legislația națională prevede altfel, prezența factorilor de risc izolați nu încadrează neapărat o relație într‑o clasă de risc mai ridicat sau mai scăzut.”

Orientarea 4 a ABE, intitulată „Măsuri de precauție privind clientela care trebuie aplicate de toate firmele”, prevede la punctele 4.9., 4.10. și 4.66.: „4.9. «Descărcarea de risc» se referă la o decizie luată de firme de a nu mai oferi servicii anumitor categorii de clienți asociate unui risc mai mare de SB/FT. Întrucât riscul asociat relațiilor de afaceri individuale va varia, chiar și în cadrul unei singure categorii, aplicarea unei abordări bazate pe riscuri nu impune firmelor să refuze sau să înceteze relații de afaceri cu categorii întregi de clienți despre care se consideră că prezintă un risc mai mare de SB/FT. Firmele trebuie să găsească un echilibru atent între nevoia de incluziune financiară și necesitatea de a atenua riscul de SB/FT. 4.10. În acest context, firmele trebuie să instituie politici și proceduri adecvate și în funcție de riscuri pentru a se asigura că abordarea lor în ceea ce privește aplicarea măsurilor de precauție privind clientela nu duce la refuzarea nejustificată a accesului clienților legitimi la servicii financiare. În cazul în care un client are motive legitime și credibile pentru imposibilitatea de a furniza forme tradiționale de documente de identitate, firmele trebuie să ia în considerare atenuarea riscului de SB/FT în alte moduri, inclusiv prin: […] b) oferirea doar de produse și servicii financiare de bază, care limitează capacitatea utilizatorilor de a abuza de aceste produse și servicii în scopuri de criminalitate financiară. Astfel de produse și servicii de bază pot facilita, de asemenea, identificarea de către firme a tranzacțiilor neobișnuite sau a modelelor de tranzacții neobișnuite, inclusiv utilizarea neintenționată a produsului; dar este important ca orice limite să fie proporționale și să nu limiteze în mod nejustificat sau inutil accesul clienților la produse și servicii financiare. […] 4.66. Firmele nu trebuie să stabilească o relație de afaceri dacă nu își pot respecta cerințele privind măsurile de precauție privind clientela, dacă nu s‑au asigurat că scopul și natura relației de afaceri sunt legitime sau dacă nu s‑au asigurat că pot gestiona în mod eficace riscul de a fi folosite în scopuri de SB/FT. În cazul în care există deja o astfel de relație de afaceri, firmele trebuie să înceteze relația sau să suspende tranzacțiile până când aceasta poate fi încetată, sub rezerva unor instrucțiuni din partea organelor de aplicare a legii, după caz.”

Articolul 180 alineatul (1) din Zakon o plačilnih storitvah, storitvah izdajanja elektronskega denarja in plačilnih sistemih (Legea privind serviciile de plată, serviciile de emitere de monedă electronică și sistemele de plată) ( 6 ) din 7 februarie 2018, în versiunea aplicabilă litigiului principal, prevede: „Consumatorii rezidenți în mod legal în Uniune […] care solicită deschiderea unui cont de plăți cu servicii de bază în cadrul Uniunii sau care solicită să aibă acces la un astfel de cont nu pot face obiectul discriminării de către bancă, în special pe motive de cetățenie, domiciliu, sex, rasă, culoare, origine etnică sau socială, caracteristici genetice, limbă, religie sau convingeri, opinii politice sau de altă natură, apartenență la o comunitate națională, apartenență la o minoritate națională a unei alte țări, avere, naștere, handicap, vârstă sau orientare sexuală. Condițiile aplicabile deschiderii unui cont de plăți cu servicii de bază și accesului la un astfel de cont nu pot fi în niciun caz discriminatorii în mod nemotivat.”

Articolul 181 din această lege prevede: „(1) Toate băncile care administrează conturi de plăți pentru consumatori sunt obligate să ofere consumatorilor un cont de plăți cu servicii de bază. […] (3) Consumatorii rezidenți în mod legal în Uniune[…], inclusiv consumatorii fără adresă stabilă și solicitanții de azil, precum și consumatorii cărora nu li s a acordat un permis de ședere, dar a căror expulzare nu este posibilă din motive de fapt sau de drept, au dreptul să deschidă și să folosească un cont de plăți cu servicii de bază la o bancă. Acest drept există indiferent de reședința obișnuită a consumatorului. (4) Banca organizează procedura de deschidere a unui cont de plăți cu servicii de bază în așa fel încât exercitarea acestui drept să nu fie excesiv de dificilă sau de împovărătoare pentru consumator. Banca deschide contul de plăți cu servicii de bază fără întârzieri nejustificate, în termen de cel mult 10 zile lucrătoare de la primirea cererii consumatorului, completă sub toate aspectele, de deschidere a unui astfel de cont de plăți. (5) Termenul prevăzut la alineatul precedent se aplică și în cazul respingerii cererii consumatorului de deschidere a unui cont de plăți cu servicii de bază. (6) Banca respinge cererea consumatorului de deschidere a unui cont de plăți cu servicii de bază în toate cazurile în care deschiderea unui asemenea cont ar determina o încălcare a dispozițiilor legii care reglementează activitățile de prevenire a spălării banilor și a finanțării terorismului. […] Într‑o astfel de situație, banca adoptă măsuri în conformitate cu legea care reglementează combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului. […] (8) În cazurile prevăzute la alineatele (6) și (7) ale prezentului articol, după luarea deciziei de respingere a cererii de deschidere a unui cont de plăți cu servicii de bază, banca informează imediat consumatorul, în scris și gratuit, cu privire la respingerea cererii sale și la motivele concrete ale respingerii acesteia, cu excepția cazului în care o asemenea informare este interzisă potrivit altor dispoziții. (9) În cazul respingerii cererii de deschidere a unui cont de plăți cu servicii de bază, banca informează consumatorul cu privire la căile de atac care pot fi exercitate împotriva respingerii cererii sale, cu privire la dreptul de a informa Banko Slovenije (Banca Sloveniei) în legătură cu respingerea respectivă, precum și cu privire la dreptul de a iniția mecanismul de soluționare extrajudiciară a litigiilor prevăzut la articolul 286 din prezenta lege. În această informare, banca menționează de asemenea datele de contact corespunzătoare. […]”

Articolul 4 alineatul (1) punctul 1 din Zakon o preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma (Legea privind prevenirea spălării banilor și a finanțării terorismului) ( 7 ) din 4 aprilie 2022 prevede: „Băncile și sucursalele acestora din statele membre, sucursalele unor bănci din state terțe și băncile din state membre care înființează o sucursală în Republica Slovenia adoptă măsuri în vederea descoperirii și a prevenirii spălării banilor și a finanțării terorismului, prevăzute în prezenta lege, înainte sau cu ocazia perceperii, a predării, a schimbului, a păstrării, a dispunerii sau a oricărui alt comportament referitor la sume de bani ori la alte valori patrimoniale și cu ocazia stabilirii unor relații de afaceri.”

La 22 octombrie 2017, LH, reclamantul, a încercat să plătească la o stație de distribuție de carburant, prin transfer dintr‑un cont aparținând soției sale, deschis la NOVA KREDITNA BANKA MARIBOR d.d. (denumită în continuare „NKBM”). Acest transfer a fost blocat în urma introducerii în sistem a datelor sale cu caracter personal. NKBM a justificat acest blocaj soției sale și a explicat că adoptase o serie de măsuri mai restrictive în vederea respectării obligațiilor impuse de legislația privind prevenirea finanțării terorismului și a spălării banilor, inclusiv interdicția de a stabili relații cu un client înscris pe o listă de măsuri restrictive (întocmită de Uniunea Europeană, de OFAC, de Organizația Națiunilor Unite sau listă internă). Alte documente interne ale NKBM ( 8 ) conțin cerințe similare privind persoanele înscrise pe o listă a OFAC.

În cursul procedurii în fața instanței de trimitere inițiate de reclamant împotriva NKBM pentru a obține deschiderea unui cont de plăți cu servicii de bază și daune interese, acesta din urmă s‑a prezentat personal, la 23 martie 2022, la o agenție a NKBM pentru a solicita deschiderea unui astfel de cont. În urma prezentării documentului de identitate personală aflat în curs de valabilitate, angajata NKBM i‑a explicat că sistemul nu permitea deschiderea unui cont de tranzacții pe numele său. După 10 zile de la depunerea acestei cereri, reclamantul nu a primit niciun răspuns scris la cererea de deschidere a contului.

Or, la 23 februarie 2015, Specializirano državno tožilstvo Republike Slovenije (procurorul special de stat al Republicii Slovenia) a închis și a clasat cauza inițiată împotriva reclamantului și având ca obiect aceleași infracțiuni precum cele pentru care fusese emis un mandat internațional de arestare împotriva acestuia. Reclamantul nu a fost niciodată condamnat în vreun loc din lume pentru săvârșirea infracțiunii din cauza căreia figurează pe lista întocmită de OFAC, nici nu au fost adoptate împotriva sa niciun fel de măsuri restrictive de Organizația Națiunilor Unite, de Uniune sau de Republica Slovenia.

Instanța de trimitere arată că părțile nu sunt de acord cu privire la aspectul dacă simpla înscriere pe o listă a OFAC în afara oricărei condamnări penale pentru o infracțiune pentru care se află pe această listă sau a oricărei măsuri restrictive adoptate de Organizația Națiunilor Unite, de Uniune sau de un stat membru constituie o încălcare a dispozițiilor referitoare la prevenirea spălării banilor și a finanțării terorismului care pot justifica un refuz de a deschide un cont de plăți cu servicii de bază. Ea adaugă că, chiar în ipoteza în care această înscriere constituie o împrejurare specială care ar justifica o precauție sporită, nu este clar dacă aceasta poate justifica refuzul de a i se deschide un cont de plăți cu servicii de bază. În ipoteza în care un astfel de refuz ar fi justificat, instanța de trimitere ridică problema respectării dreptului la prezumția de nevinovăție consacrată la articolul 48 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene ( 9 ).

În aceste condiții, Okrajno sodišče v Mariboru (Tribunalul Districtual din Maribor) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Dispozițiile articolului 16 alineatul (4) din Directiva [2014/92] permit statelor membre să impună băncilor să respingă cererea depusă de un consumator în scopul de a obține un cont de plăți cu servicii de bază, pentru motivul că acest consumator este înscris pe lista întocmită de OFAC […], întrucât în cazul deschiderii unui astfel de cont ar fi întrunite elementele constitutive ale unei încălcări a reglementării privind prevenirea spălării banilor și a finanțării terorismului, prevăzută de Directiva [2015/849]? 2) În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, există o excepție în cazul în care consumatorul respectiv nu a fost niciodată condamnat în vreun loc din lume pentru săvârșirea infracțiunii din cauza căreia figurează pe lista menționată și/sau în cazul în care împotriva unui asemenea consumator nu au fost adoptate niciun fel de măsuri restrictive de statul membru în cauză, de Uniune […] sau de o altă organizație internațională din care face parte statul membru în cauză sau Uniunea […]? 3) Un răspuns afirmativ la prima întrebare înseamnă că există o neconformitate cu articolul 48 din [cartă], care prevede dreptul la prezumția de nevinovăție? 4) Un răspuns negativ la a doua întrebare înseamnă că există o neconformitate cu articolul 48 din [cartă], care prevede dreptul la prezumția de nevinovăție?”

Reclamantul, NKBM, guvernul sloven, Consiliul Uniunii Europene, Parlamentul European, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise.

După cum a solicitat Curtea, ne vom concentra concluziile asupra primei întrebări preliminare.

Astfel, instanța de trimitere ridică problema dacă articolul 16 alineatul (4) din Directiva 2014/92 permite statelor membre să impună băncilor obligația de a refuza unui consumator deschiderea unui cont de plăți cu servicii de bază pentru motivul că acest consumator este înscris pe o listă a OFAC și deschiderea unui asemenea cont ar fi o încălcare a reglementării privind prevenirea spălării banilor și a finanțării terorismului în temeiul Directivei 2015/849.

Articolul 15 din Directiva 2014/92 amintește că la examinarea unei cereri de deschidere a unui cont de plăți pentru un consumator care este rezident în mod legal în Uniune nu poate avea loc nicio discriminare din motive de naționalitate sau cetățenie ori loc de reședință. Articolul 16 din această directivă prevede dreptul de acces la un cont de plăți cu servicii de bază ( 10 ), precizând o serie de elemente pentru a asigura efectivitatea dreptului respectiv.

Astfel, alineatul (1) al acestui articol 16 prevede printre altele că statele membre se asigură că conturile de plăți cu servicii de bază sunt oferite de un număr suficient de instituții de credit și că aceste conturi de plăți nu sunt oferite exclusiv de instituții de credit care oferă astfel de conturi numai cu facilități online. Alineatul (2) primul paragraf al articolului 16 menționat prevede de asemenea ce trebuie să se înțeleagă prin „consumatorii rezidenți în mod legal în Uniune”. În sfârșit, alineatul (3) al aceluiași articol 16 prevede că deschiderea sau refuzul de a deschide un cont de plăți trebuie să aibă loc fără întârzieri nejustificate, în termen de cel mult 10 zile lucrătoare după primirea unei cereri complete.

Articolul 16 din Directiva 2014/92 prevede de asemenea cazurile de refuz al deschiderii unui cont de plăți cu servicii de bază, distingând trei ipoteze. Prima ipoteză de refuz este aceea în care deschiderea unui cont ar avea drept rezultat o încălcare a dispoziției privind prevenirea spălării banilor și combaterea finanțării terorismului, după cum s‑a stabilit în Directiva 2015/849 ( 11 ). În a doua ipoteză, statele membre pot permite instituțiilor de credit să refuze deschiderea unui cont de plăți cu servicii de bază în cazul în care consumatorul deține deja un astfel de cont pe teritoriul lor ( 12 ). A treia ipoteză prevede că statele membre pot identifica cazuri suplimentare specifice și limitate în care instituțiile de credit pot fi obligate sau pot alege să refuze o cerere privind deschiderea unui cont de plăți cu servicii de bază, cu condiția ca astfel de cazuri să se bazeze pe dispoziții din dreptul național menite să faciliteze accesul gratuit al consumatorului la un cont de plăți cu servicii de bază sau să evite utilizarea abuzivă de către consumatori a dreptului lor de acces la conturi de plăți cu servicii de bază ( 13 ). În aceste trei ipoteze de refuz, instituțiile de credit trebuie să informeze imediat consumatorul în legătură cu motivele specifice de refuz, în scris și gratuit, cu excepția cazului în care această informare contravine obiectivelor de securitate națională și de ordine publică sau obiectivelor reglementării Uniunii în materie de spălare a banilor și finanțare a terorismului ( 14 ).

Astfel, Directiva 2014/92 prevede o armonizare minimă a cazurilor de refuz al deschiderii unui cont de plăți cu servicii de bază, lăsând o marjă de apreciere statelor membre, cu excepția cazului în care această deschidere ar avea ca rezultat o încălcare a dispozițiilor privind prevenirea spălării banilor și combaterea terorismului prevăzute de Directiva 2015/849. În acest caz, statele membre nu dispun de o marjă de apreciere, ceea ce se reflectă în formula „[s]tatele membre se asigură că”.

Totuși, considerentul (34) al Directivei 2014/92 prevede că dispozițiile Directivei 2015/849 ( 15 ) nu ar trebui utilizate drept pretext pentru respingerea consumatorilor mai puțin avantajoși din punct de vedere comercial.

În ceea ce privește considerentul (47) al Directivei 2014/92, acesta enunță că, în ipoteza unui risc de nerespectare a legislației privind spălarea banilor și finanțarea terorismului, refuzul de deschidere poate fi justificat numai dacă respectivul consumator nu respectă legislația respectivă, și nu pe motiv că procedura de verificare a respectării legislației este prea împovărătoare sau prea costisitoare.

Dificultatea întrebării adresate Curții provine din faptul că Directiva 2015/849 este și o directivă de armonizare minimă.

Astfel, o serie de dispoziții din această directivă prevăd că statele membre pot lua măsuri mai stricte pentru a preveni spălarea banilor și finanțarea terorismului, în limitele dreptului Uniunii ( 16 ). Directiva menționată prevede de asemenea că statele membre au opțiuni, cum ar fi de exemplu să autorizeze entitățile obligate să aplice măsuri de precauție simplificate în cazul în care un stat membru sau o entitate obligată identifică domenii cu risc redus ( 17 ), sau entitățile pot să stabilească ele însele amploarea măsurilor de precauție privind clientela în funcție de risc ( 18 ). Această flexibilitate are legătură cu abordarea bazată pe risc reținută ca temei al Directivei 2015/849 ( 19 ).

Prin urmare, trebuie să se examineze în această lumină care ar fi încălcarea reglementării privind combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului care ar putea justifica un refuz de a deschide un cont de plăți cu servicii de bază în sensul Directivei 2014/92.

Articolul 14 alineatul (4) din Directiva 2015/849 nu prevede în mod expres decât o singură ipoteză în care nu trebuie să se stabilească o relație de afaceri: în cazul în care entitatea obligată nu este în măsură să respecte cerințele de precauție privind clientela stabilite la articolul 13 alineatul (1) primul paragraf literele (a), (b) sau (c) din această directivă. Amintim că aceste cerințe de precauție se referă la identificarea clientului și verificarea identității sale [articolul 13 alineatul (1) litera (a) din directiva menționată], identificarea beneficiarului real și adoptarea unor măsuri rezonabile pentru a verifica identitatea acestuia [articolul 13 alineatul (1) litera (b) din aceeași directivă], precum și evaluarea și, după caz, obținerea de informații privind scopul și natura dorită a relației de afaceri [articolul 13 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2015/849]. În speță, sub rezerva examinării de către instanța de trimitere, niciunul dintre aceste elemente nu pare să lipsească, întrucât clientul este identificat, existența unui beneficiar real diferit de client nu este invocată, iar relația de afaceri dorită constă în deschiderea unui cont de plăți cu servicii de bază. În consecință, la prima vedere, refuzul deschiderii contului solicitat nu poate fi justificat în temeiul acestei directive.

În plus, guvernul sloven precizează că nu a prevăzut, cu titlu de măsuri mai stricte care să poată fi instituite în temeiul articolului 5 din Directiva 2015/849, obligația de a refuza stabilirea unei relații de afaceri în cazul înscrierii pe o listă a OFAC. Prin urmare, se pare că, pentru NKBM, refuzul de a deschide un cont bancar cu servicii de bază pentru simplul motiv că clientul potențial este înscris pe o listă a OFAC ar depăși limitele dreptului Uniunii care încadrează marja de apreciere a statelor membre ( 20 ).

În plus, după cum arată în mod întemeiat Parlamentul, chiar și în cazul unor măsuri restrictive adoptate în temeiul dreptului Uniunii, cadrul de reglementare al Uniunii prevede că, pe baza unei autorizări specifice, pot fi furnizate servicii financiare unor persoane care fac obiectul unor asemenea măsuri restrictive ( 21 ). Astfel, obiectivul combaterii finanțării terorismului și a spălării banilor nu interzice în totalitate utilizarea sistemului bancar.

Prin urmare, prevăzând o interdicție de a stabili o relație de afaceri numai în ipotezele citate anterior (neidentificarea clientului sau a beneficiarului real, lipsa evaluării obiectului și a naturii relației de afaceri), legiuitorul Uniunii a efectuat o evaluare comparativă a intereselor între dreptul la deschiderea unui cont de plăți cu servicii de bază, pe de o parte, și combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului, pe de altă parte.

În schimb, simpla înscriere pe o listă a OFAC poate fi luată în considerare pentru a evalua nivelul de precauție care trebuie aplicat relației de afaceri odată stabilită.

Astfel, Directiva 2015/849 prevede mai multe niveluri de precauție care trebuie aplicate în cursul relației de afaceri, întrucât monitorizarea continuă a acestei relații face parte din cerințele de precauție normale ( 22 ).

Pe de o parte, articolele 15-17 din această directivă prevăd situații în care statele membre pot permite o cerință de precauție simplificată din partea entității obligate.

Pe de altă parte, articolele 18-24 din directiva menționată prevăd precauția sporită. Anexa III la aceeași directivă enunță factorii cu risc potențial mărit pe care statele membre și entitățile obligate trebuie să îi ia cel puțin în considerare. Această sporire a precauției are legătură cu factori de risc fie geografici (țări terțe cu grad înalt de risc sau relații transfrontaliere care implică o țară terță), fie privind produsele, serviciile, tranzacțiile sau canalele de distribuție (inclusiv utilizarea unor tehnologii noi), fie privind clienții (de exemplu persoane expuse politic).

În ceea ce privește factorii de risc inerenți clienților, nici modul de redactare a Directivei 2015/849, nici cel al anexei III la aceasta nu au în vedere ipoteza înscrierii pe o listă de sancțiuni. Totuși, în Ghidul ABE, această autoritate arată că, pentru factorul de risc amintit, ar trebui luat în considerare riscul asociat cu reputația clientului ( 23 ) și, în acest scop, pot fi luate în considerare printre altele rapoarte mediatice negative sau alte surse relevante de informații, fără ca simpla lipsă a condamnării penale să fie suficientă pentru a respinge acuzațiile de comitere a unor fapte ilegale ( 24 ), sau faptul că au fost blocate activele clientului ca urmare a unor acțiuni administrative sau penale, inclusiv în trecut ( 25 ). În plus, ABE recomandă să se țină cont de informațiile din partea guvernelor ( 26 ). Prin urmare, înscrierea pe o listă a OFAC ar putea corespunde acestor factori de risc asociați clientului.

Pe de altă parte, ABE precizează că instituțiile financiare trebuie să își contureze o imagine de ansamblu asupra factorilor de risc pe care i‑au identificat ( 27 ) și că ar trebui să țină cont că, exceptând cazul în care Directiva 2015/849 sau legislația națională prevede altfel, prezența factorilor de risc izolați nu încadrează neapărat o relație într‑o clasă de risc mai ridicat sau mai scăzut ( 28 ).

În consecință, atunci când entitatea obligată este o instituție bancară, aceasta trebuie să aibă o analiză globală și ponderată a gradului de risc generat de o nouă relație de afaceri pentru a evalua nivelul de precauție care trebuie să i se aplice. Acesta este motivul pentru care, în funcție de împrejurările speței și sub rezerva aprecierii instanței de trimitere, înscrierea pe o listă a OFAC ar putea justifica măsuri de precauție sporită.

Cu toate acestea, articolul 8 alineatul (3) din Directiva 2015/849 prevede că statele membre trebuie să se asigure că entitățile obligate instituie politici, controale și proceduri pentru a atenua și a gestiona cu eficacitate riscurile de spălare a banilor și de finanțare a terorismului identificate la nivelul Uniunii, al statelor membre și al entităților obligate și că politicile, controalele și procedurile respective trebuie să fie proporționale cu natura și dimensiunea entităților obligate respective.

Prin urmare, trebuie să ne întrebăm care este marja de manevră a instituției bancare care ar aprecia că politicile, controalele și procedurile sale nu ar fi suficiente pentru a atenua și a gestiona în mod eficace riscul pe care l‑a identificat prin măsuri proporționale cu natura și dimensiunea sa. Această ipoteză dă naștere unui alt caz legitim de refuz al deschiderii unui cont de plăți cu servicii de bază?

Considerăm, asemenea Comisiei, că articolul 16 alineatul (4) din Directiva 2014/92 privind refuzul de a deschide un cont de plăți cu servicii de bază în cazul în care deschiderea unui astfel de cont ar avea drept rezultat o încălcare a dispoziției privind combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului ar putea servi astfel drept temei pentru un asemenea refuz în ipoteza în care instituția bancară s‑ar afla în incapacitatea de a gestiona riscurile de spălare a banilor și de finanțare a terorismului. Ghidul ABE prevede în mod expres o astfel de situație ( 29 ).

În opinia noastră, în analiza sa pentru a ajunge la această decizie, NKBM ar trebui totuși să ia în considerare mai multe elemente.

În primul rând, în favoarea deciziei de a deschide, în pofida oricărei împrejurări, un cont de plăți cu servicii de bază, pe de o parte, ABE prevede în mod clar în ghid că oferirea doar de produse și servicii financiare de bază limitează capacitatea utilizatorilor de a abuza de aceste produse și servicii în scopuri de criminalitate financiară ( 30 ). Astfel, cererea de deschidere a unui cont de plăți numai cu servicii de bază este de natură să limiteze riscul. Pe de altă parte, după cum am amintit anterior ( 31 ), simpla problemă a costurilor aferente controlului nu poate justifica refuzul de a deschide un cont de plăți cu servicii de bază.

În al doilea rând, Directiva 2015/849 prevede în mod clar că, în cazul în care, în pofida examinării acestor elemente, instituția bancară consideră necesar să refuze deschiderea unui astfel de cont, puterea sa de apreciere nu este nelimitată. Pe de o parte, articolul 48 alineatul (8) din această directivă prevede că „[s]tatele membre se asigură că autoritățile competente iau în considerare marja de manevră permisă entității obligate și revizuiesc în mod corespunzător evaluările riscurilor care stau la baza acestei marje de manevră, precum și punerea în aplicare a politicilor interne, a controalelor și a procedurilor entității obligate și măsura în care acestea sunt adecvate”. Pe de altă parte, articolul 16 alineatul (7) din Directiva 2014/92 prevede că, atunci când instituția bancară refuză deschiderea unui cont de plăți cu prestații de bază, aceasta trebuie să consilieze consumatorul cu privire la procedura de depunere a unei plângeri împotriva refuzului, la dreptul consumatorului de a contacta autoritatea competentă relevantă și la organismul de soluționare a alternativă a litigiilor desemnat. În consecință, puterea de apreciere a instituției bancare se află sub controlul autorității competente din fiecare stat membru.

În speță, va reveni instanței de trimitere sarcina de a aprecia dacă alți factori de risc decât înscrierea pe o listă a OFAC au justificat decizia de a refuza deschiderea unui cont de plăți cu servicii de bază și dacă NKBM era în măsură să asigure monitorizarea continuă a relației de afaceri în ipoteza deschiderii unui cont.

În concluzie, propunem să se răspundă la prima întrebare preliminară că articolul 16 alineatul (4) din Directiva 2014/92 coroborat cu dispozițiile Directivei 2015/849 trebuie interpretat în sensul că o instituție bancară nu poate refuza deschiderea unui cont de plăți cu servicii de bază pentru simplul motiv că numele consumatorului care solicită deschiderea unui astfel de cont figurează pe o listă a OFAC. Cu toate acestea, este de competența instanței naționale să verifice dacă, potrivit dreptului național, se ține sau nu seama în mod expres de înscrierea pe o listă a OFAC atunci când se refuză deschiderea unui cont de plăți cu servicii de bază.

Având în vedere toate considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la prima întrebare preliminară adresată de Okrajno sodišče v Mariboru (Tribunalul Districtual din Maribor, Slovenia) după cum urmează: Articolul 16 alineatul (4) din Directiva 2014/92/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 iulie 2014 privind comparabilitatea comisioanelor aferente conturilor de plăți, schimbarea conturilor de plăți și accesul la conturile de plăți cu servicii de bază coroborat cu dispozițiile Directivei (UE) 2015/849 a Parlamentului European și a Consiliului din 20 mai 2015 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului, de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 al Parlamentului European și al Consiliului și de abrogare a Directivei 2005/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului și a Directivei 2006/70/CE a Comisiei, astfel cum a fost modificată prin Directiva (UE) 2019/2177 a Parlamentului European și a Consiliului din 18 decembrie 2019, trebuie interpretat în sensul că o instituție bancară nu poate refuza deschiderea unui cont de plăți cu servicii de bază pentru simplul motiv că numele consumatorului care solicită deschiderea unui astfel de cont figurează pe o listă a Office of Foreign Assets Control (OFAC) [Oficiul de Control al Activelor Străine (OFAC), Statele Unite], care este subordonat United States Department of the Treasury (Departamentul de Trezorerie al Statelor Unite ale Americii). Cu toate acestea, este de competența instanței naționale să verifice dacă, potrivit dreptului național, se ține sau nu seama în mod expres de înscrierea pe o listă a OFAC atunci când se refuză deschiderea unui cont de plăți cu servicii de bază.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL JEAN RICHARD DE LA TOUR

prezentate la 4 septembrie 2025 ( 1 )