Hotărârea Tribunalului (Camera a treia extinsă) din 1 octombrie 2025.#Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA) împotriva Agenției Uniunii Europene pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei.#Energie – Piața internă a energiei electrice – Regulamentul (UE) 2015/1222 – Regulamentul (UE) 2019/943 – Alocarea capacităților interzonale între zonele de ofertare și gestionarea congestiilor – Stabilirea metodologiilor regionale comune pentru calculul capacităților pentru ziua următoare și intrazilnice – Propunerile operatorilor de transport și de sistem din regiunea de calcul al capacităților CORE – Elemente critice de rețea interne – Eficiență economică – Factorul de distribuție pentru transferul de energie – Decizia Comisiei de apel a ACER.#Cauza T-600/23.

Cauzele T‑600/23 și T‑612/23

Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA)

Republica Federală Germania

împotriva

Agenției Uniunii Europene pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei

Hotărârea Tribunalului (Camera a treia extinsă) din 1 octombrie 2025

„Energie – Piața internă a energiei electrice – Regulamentul (UE) 2015/1222 – Regulamentul (UE) 2019/943 – Alocarea capacităților interzonale între zonele de ofertare și gestionarea congestiilor – Stabilirea metodologiilor regionale comune pentru calculul capacităților pentru ziua următoare și intrazilnice – Propunerile operatorilor de transport și de sistem din regiunea de calcul al capacităților CORE – Elemente critice de rețea interne – Eficiență economică – Factorul de distribuție pentru transferul de energie – Decizia Comisiei de apel a ACER”

Dreptul Uniunii Europene – Interpretare – Metode – Interpretare literală, sistematică și teleologică

(a se vedea punctul 33)

Energie – Piața internă a energiei electrice – Regulamentul 2019/943 – Gestionarea congestiilor din rețeaua de transport de energie electrică – Metodologii regionale comune de calcul al capacităților bazate pe flux – Stabilire printr‑o decizie a Agenției Uniunii Europene pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (ACER) – Decizie care supune calificarea elementelor critice de rețea altor cerințe decât cea a influențării semnificative prin schimburile interzonale – Inadmisibilitate

[Regulamentul 2019/943 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentele (27) și (31) și art. 2 pct. 65 și 69, art. 14 și 15; Regulamentul 2015/1222 al Comisiei, art. 9 alin. (7), art. 20 alin. (2), art. 21 și art. 29 alin. (3) lit. (b)]

(a se vedea punctele 37-47, 52-61, 65-76 și 80-85)

Acte ale instituțiilor – Preambul – Valoare juridică obligatorie – Inexistență – Invocare a preambulului pentru a deroga de la dispozițiile actului sau pentru a le interpreta în mod vădit contrar formulării lor – Inadmisibilitate

[Regulamentul 2019/943 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentul (31)]

(a se vedea punctele 48 și 49)

Rezumat

Tribunalul anulează în parte decizia Comisiei de apel a Agenției Uniunii Europene pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (ACER) prin care aceasta confirmase o decizie a ACER de stabilire a metodologiilor comune referitoare la calculul capacităților interzonale pentru ziua următoare și intrazilnice de schimb de energie electrică pentru o regiune care cuprinde mai multe state membre.

La 24 iulie 2015, Comisia Europeană a adoptat Regulamentul 2015/1222 ( 1 ), care prevede o serie de cerințe referitoare la alocarea capacităților interzonale între zonele de ofertare și la gestionarea congestiilor pe piețele pentru ziua următoare și piețele intrazilnice în sectorul energiei electrice. Aceste cerințe includ printre altele stabilirea unor metodologii comune referitoare la calculul capacităților interzonale pentru ziua următoare și intrazilnice (denumit în continuare „calculul capacităților”) în fiecare dintre regiunile de calcul al capacităților menționate, utilizând o „metodă bazată pe flux” ( 2 ).

În temeiul acestui regulament ( 3 ), operatorii de transport și de sistem de energie electrică (denumiți în continuare „OTS‑urile”) din regiunea care cuprinde Belgia, Republica Cehă, Germania, Franța, Croația, Luxemburg, Ungaria, Țările de Jos, Austria, Polonia, România, Slovenia și Slovacia (denumită în continuare „regiunea CORE”) au transmis tuturor autorităților naționale de reglementare (denumite în continuare „ANR‑urile”) din această regiune propuneri de metodologii pentru calculul capacităților în regiunea lor. Întrucât ANR‑urile din regiunea menționată nu au ajuns la un acord cu privire la aceste propuneri, ACER a adoptat, prin decizia din 21 februarie 2019 (denumită în continuare „decizia inițială”), versiuni modificate ale metodologiilor menționate (denumite în continuare „metodologiile în litigiu”).

Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA), în calitatea sa de ANR germană, a formulat o cale de atac împotriva deciziei inițiale la Comisia de apel a ACER. Întrucât calea sa de atac a fost respinsă, aceasta a sesizat Tribunalul cu o acțiune în anulare printre altele împotriva deciziei inițiale, care a fost admisă prin Hotărârea BNetzA/ACER ( 4 ). În această hotărâre, Tribunalul a constatat printre altele că Comisia de apel a săvârșit o eroare de drept prin faptul că nu a verificat dacă metodologiile în litigiu erau conforme cu cerințele articolelor 14-16 din Regulamentul 2019/943 ( 5 ), în vigoare și aplicabile la momentul adoptării deciziei Comisiei de apel.

În urma acestei hotărâri, prin decizia din 7 iulie 2023 (denumită în continuare „decizia atacată”), Comisia de apel a ACER a confirmat decizia inițială, observând în special că metodologiile în litigiu sunt conforme cu dispozițiile menționate.

În aceste condiții, BNetzA și Republica Federală Germania au introdus o acțiune în anulare împotriva deciziei atacate.

Aprecierea Tribunalului

Cu titlu introductiv, Tribunalul precizează că reclamantele solicită anularea deciziei atacate numai în măsura în care aceasta impune OTS‑urilor din regiunea CORE anumite cerințe pe care trebuie să le respecte atunci când propun înscrierea pe lista elementelor critice de rețea (denumite în continuare „CNE‑urile”) a unui element de rețea intern care trebuie luat în considerare în scopul calculării capacităților interzonale.

În temeiul acestor cerințe, la momentul propunerii de includere a unui element de rețea intern pe lista CNE‑urilor, OTS‑urile trebuie să furnizeze, pe lângă lista elementelor de rețea interne influențate în mod semnificativ de schimburile interzonale, astfel cum este măsurat acest lucru prin PTDF‑ul ( 6 ) lor, un studiu de impact al creșterii pragului de includere, precum și o analiză care să demonstreze că luarea în considerare a elementului menționat este soluția cea mai eficientă din punct de vedere economic pentru a remedia congestiile, ținând seama de celelalte soluții disponibile.

Potrivit reclamantelor, impunerea cerințelor în litigiu este contrară articolelor 14-16 ( 7 ) din Regulamentul 2019/943 și articolului 29 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul 2015/1222 întrucât din aceste dispoziții ar rezulta că calculul capacităților trebuie să includă toate elementele de rețea interne (și contingențele acestora) influențate în mod semnificativ de schimburile interzonale, indiferent dacă aceste elemente sunt sau nu congestionate din punct de vedere structural.

În vederea examinării temeiniciei acestei critici, Tribunalul efectuează o interpretare literală, contextuală și teleologică a dispozițiilor invocate de reclamante.

În ceea ce privește, mai întâi, interpretarea literală a dispozițiilor menționate, Tribunalul observă că din definiția „elementului critic de rețea” ( 8 ) nu rezultă că, în contextul Regulamentului 2019/943, ar putea fi introduse în metodologiile în litigiu alte cerințe privind calificarea elementelor de rețea interne (și a contingențelor acestora) decât cea a influențării semnificative prin schimburile interzonale, conducând astfel la situația în care anumite elemente care limitează în mod semnificativ schimburile interzonale, ca urmare a congestiilor structurale care le afectează, să nu fie considerate critice și să fie excluse din calculul capacităților, precum și de la aplicarea normelor referitoare la calculul acestor capacități.

Această interpretare este confirmată de conținutul articolului 29 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul 2015/1222, în temeiul căruia CNE‑urile care nu sunt influențate în mod semnificativ de schimburile interzonale sunt ignorate la calculul capacităților. Rezultă că, în stadiul actual al dreptului Uniunii, este necesar să se considere că CNE‑urile includ toate elementele de rețea interne care îndeplinesc criteriul influențării semnificative prin schimburile interzonale, astfel cum este măsurat acest lucru prin PTDF‑ul lor.

Prin urmare, din modul de redactare a acestei dispoziții nu reiese că, în cadrul metodologiei de calcul al capacităților, elementele de rețea interne influențate în mod semnificativ de schimburile interzonale pot să nu fie considerate critice și să fie excluse din calculul capacităților, precum și de la aplicarea normelor referitoare la acest calcul pentru motivul că nu ar îndeplini cerințe suplimentare, care vizează în special luarea în considerare a faptului că aceste elemente ar fi congestionate din punct de vedere structural.

Din modul de redactare a articolului 16 alineatul (8) primul paragraf litera (b) a doua teză din Regulamentul 2019/943 nu reiese nici că ar putea fi introduse în metodologiile în litigiu alte cerințe decât cea a influențării semnificative prin schimburile interzonale pentru a determina elementele de rețea interne care ar trebui considerate „critice” și ca atare înscrise pe lista CNE‑urilor (și a contingențelor acestora) luate în considerare în calculul capacităților și supuse normelor referitoare la calculul menționat.

Această dispoziție reglementează nivelurile minime ale capacității, prevăzând printre altele că, în cazul în care se utilizează metoda bazată pe flux, capacitatea minimă este de 70 % din capacitatea care respectă limitele de siguranță în funcționare ale elementelor critice de rețea interne și interzonale, ținând seama de contingențe, stabilită în conformitate cu orientările privind alocarea capacităților și gestionarea congestiilor adoptate în esență în temeiul Regulamentului 2015/1222. Restul capacității, și anume 30 %, poate fi utilizat pentru marjele de fiabilitate, pentru fluxurile în buclă și pentru fluxurile interne.

În această privință, Tribunalul respinge argumentele ACER potrivit cărora trimiterea în textul articolului 16 alineatul (8) primul paragraf litera (b) a doua teză din Regulamentul 2019/943 printre altele la Regulamentul 2015/1222 permite să se supună unor cerințe suplimentare calificarea „elementelor interne de rețea” ca fiind „critice” și, prin urmare, luarea lor în considerare în calculul capacităților, precum și aplicarea în privința acestor elemente a normelor referitoare la calculul capacităților respective.

Pentru a determina, în diferitele versiuni lingvistice ale acestei dispoziții, elementul care, din punct de vedere gramatical, trebuie stabilit în conformitate cu orientările privind alocarea capacităților și gestionarea congestiilor adoptate în esență în temeiul Regulamentului 2015/1222, Tribunalul amintește că, în caz de neconcordanță între diferitele versiuni lingvistice ale unui text din dreptul Uniunii, dispoziția în cauză trebuie interpretată în funcție de economia generală și de finalitatea reglementării din care face parte.

Or, majoritatea versiunilor lingvistice ale articolului 16 alineatul (8) primul paragraf litera (b) a doua teză din Regulamentul 2019/943 confirmă interpretarea dată acestei dispoziții de BNetzA și de Republica Federală Germania. Potrivit interpretării reclamantelor, legiuitorul Uniunii a intenționat să se refere în aceasta la stabilirea capacității care respectă limitele de siguranță în funcționare ale fiecărui CNE (cu contingențele sale), iar nu numai la contingențe sau la CNE‑uri. În schimb, niciuna dintre aceste versiuni nu permite să se constate că această dispoziție autoriza OTS‑urile, ANR‑urile sau pe ea însăși să supună unor cerințe suplimentare calificarea „elementelor interne de rețea” ca fiind „critice” și, prin urmare, luarea lor în considerare în calculul capacităților și aplicarea în privința acestor elemente a normelor referitoare la calculul menționat.

Această concluzie, confirmată de lucrările pregătitoare ale Regulamentului 2019/943, nu este repusă în discuție de considerentul (31) al acestui regulament, din moment ce preambulul unui act legislativ al Uniunii nu poate fi invocat nici pentru a deroga de la înseși dispozițiile actului în cauză, nici pentru a interpreta aceste dispoziții într‑un sens vădit contrar modului de redactare a acestora. În orice caz, conținutul considerentului menționat confirmă că legiuitorul Uniunii a intenționat să se refere, prin trimiterea care vizează în esență Regulamentul 2015/1222, la stabilirea capacității care respectă limitele de siguranță în funcționare ale fiecărui CNE (cu contingențele sale).

În plus, Tribunalul constată că metodologiile în litigiu pun în aplicare articolul 21 din Regulamentul 2015/1222, care stabilește elementele pe care propunerea de metodologie elaborată de OTS‑uri trebuie să le cuprindă „cel puțin”, printre care în special „metodologiile de calcul al datelor de intrare utilizate în calculul capacităților” ( 9 ), care trebuie să cuprindă și parametrii pe care îi enumeră ( 10 ).

Or, obligația de a include în propunerea de listă a CNE‑urilor interne (și a contingențelor acestora) un studiu de impact al creșterii pragului de includere și o analiză a soluției celei mai eficiente din punct de vedere economic pentru a remedia congestiile depășește parametrii stabiliți de această dispoziție pentru calcularea datelor de intrare în scopul calculării capacităților și nu corespunde obiectivelor vizate de această dispoziție.

Rezultă că din modul de redactare a dispozițiilor Regulamentelor 2019/943 și 2015/1222 nu reiese că ACER putea, fără a săvârși o eroare, să introducă cerințele în litigiu în metodologiile în litigiu.

În continuare, Tribunalul arată că această concluzie este confirmată de contextul în care se înscriu dispozițiile Regulamentului 2019/943.

În această privință, Tribunalul observă, în primul rând, că articolul 16 alineatul (8) din Regulamentul 2019/943 prevede o normă de principiu potrivit căreia OTS‑urile nu ar trebui să limiteze capacitatea interzonală pentru a gestiona probleme de congestie internă. Or, se consideră că această regulă de principiu este respectată atunci când nivelurile de capacitate disponibilă pentru schimburile interzonale ating, la granițele la care este utilizată o metodă bazată pe flux, capacitatea minimă de 70 %, iar OTS‑urile gestionează problemele de congestie internă cu restul de 30 %. Astfel, atunci când aceste niveluri sunt respectate, se consideră că OTS‑urile din regiunea CORE nu aduc atingere în mod nelegal maximizării eficienței economice și a oportunităților de tranzacționare interzonale.

În al doilea rând, legiuitorul Uniunii a prevăzut că orice stat membru care a identificat o congestie structurală poate, în cooperare cu ANR a acestuia, să decidă să elaboreze un plan de acțiune care să conțină un calendar concret (denumit în continuare „traiectoria liniară”) de adoptare a unor măsuri de reducere a acestei congestii și care să permită OTS‑urilor din acest stat să atingă, cel târziu la 31 decembrie 2025, capacitatea minimă de 70 % ( 11 ).

În acest context, OTS‑urile au obligația de a recurge la măsuri de remediere pentru a maximiza capacitățile disponibile pentru comerțul interzonal numai în scopul atingerii capacității minime prevăzute de 70 % sau, în cazul în care un plan de acțiune este în curs, a valorilor corespunzătoare traiectoriei liniare ( 12 ).

În al treilea și ultimul rând, zona nu se reconfigurează împotriva voinței statului membru respectiv, cu condiția atingerii capacității minime, și anume a celei de 70 %, sau a valorilor corespunzătoare traiectoriei liniare.

Rezultă că, atunci când capacitatea minimă este atinsă de OTS‑uri, aplicarea criteriului eficienței economice, în măsura în care le impune acestora din urmă să verifice dacă o reconfigurare a zonei lor sau utilizarea unor măsuri de remediere nu ar fi soluții mai eficiente din punct de vedere economic decât alocarea capacităților pentru a remedia congestiile pe elementelor lor interne de rețea, este în practică lipsită de orice relevanță întrucât nu este obligatorie din punct de vedere juridic pentru statul membru sau pentru OTS‑urile vizate.

În sfârșit, în ceea ce privește interpretarea teleologică a dispozițiilor Regulamentului 2019/943, Tribunalul respinge argumentația ACER potrivit căreia dintr‑o interpretare globală a acestor diferite dispoziții reiese că acest regulament ar conține o regulă generală favorabilă soluțiilor care prezintă cel mai bun raport cost‑eficacitate și că ACER ar fi fost autorizată în temeiul acestei norme să introducă cerințele în litigiu în metodologiile în litigiu.

În această privință, Tribunalul amintește că, în orice caz, orice normă cu caracter general poate fi limitată sau exclusă, potrivit principiului că norma specială derogă de la norma generală (lex specialis derogat legi generali), atunci când există norme speciale care reglementează materii specifice. În orice caz, în calitate de norme speciale, dispozițiile de alocare a capacităților și de gestionare a congestiilor care figurează la articolele 15 și 16 din Regulamentul 2019/943 ar trebui, așadar, să aibă prioritate față de norma generală invocată de ACER.

În plus, din geneza legislativă a Regulamentului 2019/943 reiese că normele speciale prevăzute de dispozițiile menționate au fost adoptate de legiuitorul Uniunii deși acesta avea pe deplin cunoștință printre altele de recomandarea ACER ( 13 ) care pleda în favoarea unei aplicări sistematice în materie de alocare a capacităților și de gestionare a congestiilor a soluțiilor care prezintă cel mai bun raport cost‑eficacitate.

După cum reiese din articolul 16 alineatul (8) din Regulamentul 2019/943, legiuitorul Uniunii a dorit să pună în aplicare o abordare mai echilibrată, impunând printre altele OTS‑urilor să respecte niveluri minime ale capacității interzonale care corespund capacității minime de 70 % sau, după caz și cel târziu până la 31 decembrie 2025, valorilor corespunzătoare traiectoriei liniare, permițându‑le în același timp să utilizeze restul de 30 % pentru a gestiona printre altele problemele de congestie internă.

Prin urmare, ACER nu poate pretinde în mod întemeiat că, în temeiul unei norme generale favorabile soluțiilor care prezintă cel mai bun raport cost‑eficacitate, ar fi fost autorizată să limiteze prin intermediul cerințelor în litigiu domeniul de aplicare al articolelor 15 și 16 din Regulamentul 2019/943, iar simplul fapt că ar fi existat în speță soluții mai eficiente din punct de vedere economic decât cele adoptate de legiuitorul Uniunii nu putea justifica înlăturarea acestora din urmă.

Având în vedere ceea ce precedă, Tribunalul concluzionează că articolele 14-16 din Regulamentul 2019/943 și articolul 29 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul 2015/1222 nu permiteau Comisiei de apel a ACER să introducă cerințele în litigiu în metodologiile regionale comune pentru calculul capacităților în regiunea CORE. În lumina acestor considerații, Tribunalul anulează decizia atacată în măsura în care impune OTS‑urilor din regiunea CORE cerințele menționate pe care trebuie să le respecte atunci când propun înscrierea pe lista elementelor critice de rețea a unui element de rețea intern care trebuie luat în considerare în scopul calculării capacității interzonale.

( 1 ) Regulamentul (UE) 2015/1222 al Comisiei din 24 iulie 2015 de stabilire a unor linii directoare privind alocarea capacităților și gestionarea congestiilor (JO 2015, L 197, p. 24).

( 2 ) Potrivit articolului 2 al doilea paragraf punctul 9 din Regulamentul 2015/1222, o metodă bazată pe flux este o metodă de calcul al capacităților în care schimburile de energie între zonele de ofertare sunt limitate de factorii de distribuție pentru transferul de energie și marjele disponibile privind elementele critice de rețea.

( 3 ) Articolul 9 alineatul (1) și articolul 20 alineatul (2) din Regulamentul 2015/1222.

( 4 ) Hotărârea din 7 septembrie 2022, BNetzA/ACER (T‑631/19, EU:T:2022:509).

( 5 ) Regulamentul (UE) 2019/943 al Parlamentului European și al Consiliului din 5 iunie 2019 privind piața internă de energie electrică (JO 2019, L 158, p. 54).

( 6 ) Calculul factorului de distribuție pentru transferul de energie (power transfer distribution factor, denumit în continuare „PTDF”) este un instrument matematic utilizat pentru măsurarea influenței schimburilor interzonale asupra CNE în cadrul metodei bazate pe flux. În speță, din metodologiile în litigiu reiese că, în decizia atacată, Comisia de apel a admis propunerea OTS‑urilor de a considera că un element de rețea intern al cărui PTDF este mai mic de 5 % nu îndeplinește criteriul influențării semnificative prin schimburile interzonale.

( 7 ) Articolul 14 stabilește normele privind revizuirea zonelor de ofertare, pentru a evita ca acestea să conțină congestii structurale și pe termen lung în rețeaua de transport. Articolul 15 reglementează posibilitatea oferită statelor membre care au identificat congestiile structurale în rețelele lor de a elabora planuri de acțiune în cooperare cu ANR‑urile lor pentru a atinge progresiv și cel târziu la 31 decembrie 2025 nivelurile minime ale capacității pe care OTS‑urile trebuie să o pună la dispoziție pentru comerțul interzonal. Articolul 16 reglementează aceste niveluri minime ale capacității.

( 8 ) Potrivit articolului 2 punctul 69 din Regulamentul 2019/943, un „element critic de rețea” este un element de rețea, fie în cadrul unei zone de ofertare, fie între zone de ofertare, luat în considerare în calculul capacității, care limitează volumul de energie electrică ce poate fi schimbat.

( 9 ) Articolul 21 alineatul (1) litera (a).

( 10 ) Articolul 21 alineatul (1) litera (a) punctele (i)-(iv).

( 11 ) Articolul 14 alineatul (7) și articolul 15 din Regulamentul 2019/943.

( 12 ) Articolul 16 alineatul (4) din Regulamentul 2019/943.

( 13 ) Recomandarea ACER nr. 02/2016 din 11 noiembrie 2016 privind metodologiile comune de calcul al capacităților și de partajare a costurilor pentru redispecerizare și comercializare în contrapartidă.