Hotărârea Curții (Camera întâi) din 21 mai 2026.#D ș.a. împotriva Ministero dell'Economia e delle Finanze ș.a.#Cererea de decizie preliminară formulată de Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio.#Trimitere preliminară – Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere agresiunea militară împotriva Ucrainei – Regulamentul (UE) nr. 269/2014 – Articolul 2 alineatul (1) – Înghețarea fondurilor și a resurselor economice – Constituirea unui trust – Constituitor al trustului inclus în lista care figurează în anexa I la Regulamentul nr. 269/2014 – Înghețarea fondurilor și a resurselor economice transferate trustului – Noțiunile de «apartenență» și de «control».#Cauza C-483/23.

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 2 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 269/2014 al Consiliului din 17 martie 2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2014, L 78, p. 6), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2022/330 al Consiliului din 25 februarie 2022 (JO 2022, L 51, p. 1) (denumit în continuare „Regulamentul nr. 269/2014”).

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între A, B, C, D și T, pe de o parte, și Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministerul Economiei și Finanțelor, Italia) (denumit în continuare „ministerul”), Comitato di Sicurezza Finanziaria (Comitetul pentru securitate financiară, Italia) și Agenzia del Demanio (Regia domeniului public, Italia), pe de altă parte, în legătură cu înghețarea părților sociale și a bunurilor societăților A, B, C și D.

Articolul 2 din Convenția privind legea aplicabilă trusturilor și recunoașterea acestora, încheiată la Haga la 1 iulie 1985 (denumită în continuare „Convenția de la Haga”), semnată și ratificată de Republica Italiană, prevede: „În sensul prezentei convenții, «trust» înseamnă raporturi juridice create, prin acte inter vivos sau mortis causa, de către o persoană, constituitorul, prin plasarea activelor sub controlul unui trustee în interesul unui beneficiar sau pentru un scop specific. Trustul are următoarele caracteristici: (a) activele trustului constituie un fond separat și nu fac parte din patrimoniul trustee‑ului; (b) titlul asupra activelor trustului este stabilit în numele trustee‑ului sau al unei alte persoane în numele trustee‑ului; (c) trustee‑ul are puterea și obligația, pentru care este responsabil, de a administra, a utiliza sau a dispune de active în conformitate cu termenii trustului și în baza obligațiilor speciale care îi sunt impuse prin lege. Faptul că constituitorul își rezervă anumite atribuții, precum și faptul că trustee‑ul deține el însuși anumite drepturi în calitate de beneficiar nu sunt în mod necesar incompatibile cu existența unui trust.”

Potrivit articolului 6 primul paragraf din această convenție: „Trustul este reglementat de legea aleasă de constituitor. Alegerea trebuie să fie explicită sau să rezulte din dispozițiile actului constitutiv sau ale înscrisului care face dovada existenței trustului, interpretate, dacă este necesar, în lumina circumstanțelor cazului.”

Articolul 11 din convenția menționată prevede: „Un trust creat în conformitate cu legea menționată în capitolul anterior este recunoscut ca atare. Această recunoaștere implică cel puțin faptul că activele trustului constituie un patrimoniu separat de patrimoniul personal al trustee‑ului și că acesta poate acționa în justiție în calitate de reclamant sau pârât și poate compărea în calitate de trustee în fața unui notar sau a oricărei persoane care acționează în calitate oficială. În măsura în care legea aplicabilă trustului impune sau prevede acest lucru, recunoașterea implică în special următoarele: (a) creditorii personali ai trustee‑ului nu pot recurge la măsuri de garanție împotriva activelor trustului; (b) activele trustului nu fac parte din patrimoniul trustee‑ului în cazul insolvenței sau falimentului acestuia; (c) activele trustului nu fac parte din bunurile matrimoniale ale trustee‑ului și nici din masa succesorală a acestuia; (d) activele trustului pot fi recuperate în cazul în care trustee‑ul, încălcând obligațiile care decurg din trust, a asociat activele trustului cu propriile sale bunuri sau le‑a înstrăinat. Cu toate acestea, drepturile și obligațiile terțului deținător al activelor trustului rămân supuse legii stabilite de normele de alegere a legii forului.”

Considerentele (1), (4) și (5) ale Deciziei 2014/145/PESC a Consiliului din 17 martie 2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2014, L 78, p. 16) au următorul cuprins: „(1) La 6 martie 2014, șefii de stat sau de guvern ai statelor membre ale Uniunii [Europene] au condamnat cu fermitate încălcarea neprovocată a suveranității și integrității teritoriale a Ucrainei de către Federația Rusă și au îndemnat Federația Rusă să își retragă imediat forțele armate către zonele de staționare permanentă a acestora, în conformitate cu acordurile relevante. […] Șefii de stat sau de guvern au considerat că decizia Consiliului Suprem al Republicii Autonome Crimeea de a desfășura un referendum cu privire la viitorul statut al teritoriului este contrară constituției ucrainene și prin urmare ilegală. […] (4) În contextul actual, ar trebui impuse restricții de călătorie și o înghețare a activelor în ceea ce privește persoanele responsabile pentru acțiuni care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei, inclusiv acțiuni privind viitorul statut al oricărei părți a teritoriului care contravin constituției Ucrainei, și persoanele, entitățile sau organismele asociate acestora. (5) Sunt necesare acțiuni suplimentare din partea Uniunii pentru punerea în aplicare a anumitor măsuri.”

Ca reacție la agresiunea Federației Ruse împotriva Ucrainei la 24 februarie 2022 și având în vedere gravitatea situației, Consiliul Uniunii Europene a adoptat, la 28 februarie 2022, Decizia (PESC) 2022/337 de modificare a Deciziei 2014/145/PESC privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2022, L 59, p. 1), prin care au fost adăugate 26 de persoane și o entitate pe lista persoanelor, entităților și organismelor cărora li se aplică măsuri restrictive prevăzută în anexa la Decizia 2014/145.

Considerentele (4)-(6) ale Regulamentului nr. 269/2014 enunță: „(4) La 17 martie 2014, Consiliul a adoptat Decizia 2014/145/PESC, în care se prevăd restricții de călătorie și înghețarea fondurilor și a resurselor economice ale anumitor persoane responsabile de acțiuni care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei, inclusiv acțiuni referitoare la statutul viitor al oricărei părți a teritoriului care sunt contrare constituției Ucrainei, precum și ale persoanelor fizice sau juridice, ale entităților sau ale organismelor asociate acestora. Respectivele persoane fizice sau juridice, entități sau organisme sunt menționate în anexa la respectiva decizie. (5) O parte dintre aceste măsuri intră în domeniul de aplicare a [Tratatului FUE] și, prin urmare, este necesară o acțiune de reglementare la nivelul Uniunii pentru punerea lor în aplicare, în special pentru a asigura aplicarea lor uniformă în toate statele membre. (6) Prezentul regulament respectă drepturile fundamentale și principiile consacrate, în special, în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și mai ales dreptul la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil, precum și dreptul la protecția datelor cu caracter personal. Prezentul regulament ar trebui aplicat în conformitate cu drepturile și principiile menționate.”

Articolul 1 din acest regulament prevede: „În sensul prezentului regulament, se aplică următoarele definiții: […] (d) «resurse economice» înseamnă activele de orice fel, corporale sau necorporale, mobiliare sau imobiliare, care nu sunt fonduri, dar pot fi utilizate pentru obținerea de fonduri, bunuri sau servicii; (e) «înghețarea resurselor economice» înseamnă împiedicarea utilizării resurselor economice pentru obținerea de fonduri, bunuri sau servicii în orice mod, inclusiv, dar nu exclusiv, prin vânzarea, închirierea sau ipotecarea acestora; (f) «înghețarea fondurilor» înseamnă orice acțiune menită să împiedice circulația, transferul, modificarea, utilizarea, accesul sau tranzacțiile cu fonduri susceptibile să aibă ca rezultat modificarea volumului, a valorii, a localizării, a proprietății, a deținerii, a naturii sau a destinației acestora sau orice modificare care ar permite utilizarea fondurilor, inclusiv gestionarea portofoliilor; (g) «fonduri» înseamnă activele financiare și beneficiile de orice natură, inclusiv, dar nelimitându‑se la: (i) numerar, cecuri, creanțe în numerar, cambii, ordine de plată și alte instrumente de plată; (ii) depozite la instituții financiare sau la alte entități, solduri de conturi, creanțe și titluri de creanță; (iii) valori mobiliare negociate la nivel public și privat și instrumente de datorie, inclusiv titluri și acțiuni, certificate reprezentând valori mobiliare, obligațiuni, bilete la ordin, warante, obligațiuni negarantate și instrumente financiare derivate; (iv) dobânzi, dividende sau alte venituri din active sau plusvaloare provenită din active sau generate de acestea; (v) credite, drepturi compensatorii, garanții, garanții de bună execuție sau alte angajamente financiare; (vi) scrisori de credit, conosamente, contracte de vânzare; și (vii) documente care atestă deținerea de cote‑părți dintr‑un fond sau din resurse financiare; […]”

Articolul 2 din regulamentul menționat prevede: „(1) Se îngheață toate fondurile și resursele economice care aparțin, se află în proprietatea ori posesia sau sunt controlate de orice persoană fizică sau juridică, entitate sau organism sau de persoane fizice sau juridice, entități sau organisme asociate acestora, astfel cum figurează în lista din anexa I. (2) Se interzice punerea la dispoziție, direct sau indirect, a oricăror fonduri sau resurse economice către sau în beneficiul persoanelor fizice sau juridice, al entităților sau organismelor sau al persoanelor fizice sau juridice, al entităților sau organismelor asociate acestora, care figurează în lista din anexa I.”

Articolul 3 alineatul (1) din același regulament prevede: „Anexa I include: (a) persoanele fizice care sunt responsabile de acțiuni sau politici care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei sau stabilitatea ori securitatea în Ucraina, care sprijină sau pun în aplicare astfel de acțiuni sau politici sau care obstrucționează activitatea organizațiilor internaționale în Ucraina; […] (d) persoanele fizice sau juridice, entitățile sau organismele care sprijină, cu resurse materiale sau financiare, factorii de decizie ruși care sunt responsabili de anexarea Crimeii sau de destabilizarea Ucrainei sau care beneficiază de pe urma acțiunilor acestora; (e) persoanele fizice sau juridice, entitățile sau organismele care desfășoară tranzacții cu grupările separatiste din regiunea Donbas a Ucrainei; (f) persoanele fizice sau juridice, entitățile sau organismele care sprijină, cu resurse materiale sau financiare, guvernul Federației Ruse, care este responsabil de anexarea Crimeei și de destabilizarea Ucrainei, sau care beneficiază de pe urma acțiunilor acestuia; sau (g) oamenii de afaceri importanți sau persoanele juridice, entitățile sau organismele implicate în sectoarele economice care furnizează o sursă substanțială de venituri guvernului Federației Ruse, care este responsabil de anexarea Crimeei și de destabilizarea Ucrainei, precum și persoanele fizice sau juridice, entitățile sau organismele asociate acestora.”

Potrivit articolului 9 din Regulamentul nr. 269/2014: „Este interzisă participarea în cunoștință de cauză și deliberată la activități care au drept scop sau efect eludarea măsurilor menționate la articolul 2.”

La 28 februarie 2022, Consiliul a adoptat Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2022/336 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 269/2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2022, L 58, p. 1), prin care au fost adăugate 26 de persoane și o entitate pe lista persoanelor, entităților și organismelor cărora li se aplică măsuri restrictive prevăzută în anexa I la Regulamentul nr. 269/2014.

Considerentele (5)-(11) ale acestui regulament de punere în aplicare au următorul cuprins: „(5) La 24 ianuarie 2022, Consiliul a aprobat concluzii în care a condamnat acțiunile agresive și amenințările continue ale Rusiei împotriva Ucrainei și a solicitat Rusiei să detensioneze situația, să respecte dreptul internațional și să participe în mod constructiv la dialog în cadrul mecanismelor internaționale stabilite. Consiliul a reafirmat angajamentul deplin al Uniunii față de principiile fundamentale pe care se bazează securitatea europeană, consacrate în Carta Organizației Națiunilor Unite (ONU) și în documentele fondatoare ale Organizației pentru Securitate și Cooperare în Europa, inclusiv Actul final de la Helsinki și Carta de la Paris. Aceste principii fundamentale includ în special egalitatea suverană și integritatea teritorială a statelor, inviolabilitatea frontierelor, abținerea de la amenințarea cu forța sau de la folosirea acesteia și libertatea statelor de a‑și alege sau de a‑și modifica propriile mecanisme de securitate. Consiliul a afirmat că principiile nu sunt nici negociabile, nici supuse revizuirii sau reinterpretării și că încălcarea lor de către Rusia reprezintă un obstacol în calea unui spațiu de securitate comun și indivizibil în Europa și amenință pacea și stabilitatea pe continentul european. Reamintind concluziile Consiliului European din 16 decembrie 2021, Consiliul a reafirmat că orice nouă agresiune militară a Rusiei împotriva Ucrainei va avea consecințe majore și costuri severe, inclusiv un spectru larg de măsuri restrictive sectoriale și individuale care ar urma să fie adoptate în coordonare cu partenerii. (6) La 19 februarie 2022, Înaltul Reprezentant a emis o declarație în numele Uniunii, exprimându‑și îngrijorarea cu privire la acumularea masivă de forțe armate ruse în Ucraina și în jurul acesteia și a solicitat Rusiei să acționeze în direcția unui dialog semnificativ și a diplomației, să dea dovadă de reținere și să detensioneze situația printr‑o retragere substanțială a forțelor militare din apropierea frontierelor Ucrainei. […] (7) La 21 februarie 2022, președintele Federației Ruse a semnat un decret de recunoaștere a «independenței și suveranității» zonelor necontrolate de guvern din oblastele Donețk și Luhansk ale Ucrainei și a comandat forțelor armate ruse să pătrundă în aceste zone. (8) La 22 februarie 2022, Înaltul Reprezentant a emis o declarație în numele Uniunii prin care a condamnat respectivul act ilegal, care subminează și mai mult suveranitatea și independența Ucrainei și reprezintă o încălcare gravă a dreptului internațional și a acordurilor internaționale, inclusiv a Cartei ONU, a Actului final de la Helsinki, a Cartei de la Paris și a Memorandumului de la Budapesta, precum și a acordurilor de la Minsk și a Rezoluției 2202 (2015) a Consiliului de Securitate al ONU. Înaltul Reprezentant a făcut apel la Rusia, în calitate de parte la conflict, să anuleze recunoașterea, să își respecte angajamentele, să respecte dreptul internațional și să revină la discuțiile din cadrul formatului Normandia și al Grupului trilateral de contact. El a anunțat că Uniunea va răspunde la aceste încălcări recente ale Rusiei prin adoptarea de urgență a unor măsuri restrictive suplimentare. (9) La 24 februarie 2022, președintele Federației Ruse a anunțat o operație militară în Ucraina, iar forțele armate ruse au început un atac asupra Ucrainei. Atacul respectiv reprezintă o încălcare flagrantă a integrității teritoriale, a suveranității și a independenței Ucrainei. (10) La 24 februarie 2022, Înaltul Reprezentant a emis o declarație în numele Uniunii prin care a condamnat în cei mai fermi termeni posibili invazia neprovocată a Ucrainei de către forțele armate ale Federației Ruse și implicarea Belarusului în această agresiune împotriva Ucrainei. Înaltul Reprezentant a indicat că răspunsul Uniunii va include măsuri restrictive atât sectoriale, cât și individuale. (11) La 24 februarie 2022, Consiliul European a condamnat în termenii cei mai fermi agresiunea militară neprovocată și nejustificată a Federației Ruse împotriva Ucrainei. Prin acțiunile sale militare ilegale, Rusia încalcă grav dreptul internațional și principiile Cartei ONU și subminează securitatea și stabilitatea europeană și mondială. Consiliul European a convenit asupra unor măsuri restrictive suplimentare care vor impune Rusiei consecințe grave și masive pentru acțiunile sale, în strânsă coordonare cu partenerii și aliații Uniunii.”

Directiva (UE) 2015/849 a Parlamentului European și a Consiliului din 20 mai 2015 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului, de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 al Parlamentului European și al Consiliului și de abrogare a Directivei 2005/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului și a Directivei 2006/70/CE a Comisiei (JO 2015, L 141, p. 73), astfel cum a fost modificată prin Directiva (UE) 2018/843 a Parlamentului European și a Consiliului din 30 mai 2018 (JO 2018, L 156, p. 43) (denumită în continuare „Directiva 2015/849”), enunță la considerentul (14): „Deținerea unor informații corecte și actualizate privind beneficiarul real este un factor‑cheie în depistarea infractorilor care, altfel, și‑ar putea ascunde identitatea în spatele unei structuri de societate. […]”

Articolul 3 din această directivă prevede: „În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții: […] 6. «beneficiar real» înseamnă orice persoană (persoane) fizică (fizice) care dețin(e) sau controlează în ultimă instanță clientul și/sau persoana fizică (persoanele fizice) în numele căreia (cărora) se realizează o tranzacție sau o activitate și care includ(e) cel puțin: […] (b) în cazul fiduciilor – toate persoanele următoare: (i) constituitorul (constituitorii); (ii) fiduciarul (fiduciarii); (iii) protectorul (protectorii), dacă există; (iv) beneficiarii sau, în cazul în care persoanele care beneficiază de construcția juridică sau entitatea juridică nu au fost încă identificate, categoria de persoane în al căror interes principal se constituie sau funcționează construcția juridică sau entitatea juridică; (v) oricare altă persoană fizică ce exercită controlul în ultimă instanță asupra fiduciei prin exercitarea directă sau indirectă a dreptului de proprietate sau prin alte mijloace; […]”

Consiliul a stabilit un document de bune practici care trebuie instituite între statele membre în ceea ce privește punerea în aplicare a măsurilor restrictive, care a fost actualizat printre altele la 4 mai 2018 (documentul 8519/18), la 27 iunie 2022 (documentul 10572/22) și la 3 iulie 2024 (documentul 11623/24).

Documentul 11623/24 al Consiliului, intitulat „Bune practici ale Uniunii Europene pentru punerea în aplicare eficientă a măsurilor restrictive”, în versiunea din 3 iulie 2024 (denumit în continuare „bunele practici”), prevede la punctul 3 că bunele practici trebuie să fie considerate recomandări neexhaustive, cu caracter general, pentru punerea în aplicare eficientă a măsurilor restrictive, în conformitate cu dreptul Uniunii și cu dreptul intern în vigoare. Acestea nu au forță juridică obligatorie și nu ar trebui interpretate în sensul recomandării unor măsuri incompatibile cu dreptul Uniunii sau cu dreptul intern în vigoare, inclusiv cu legislația privind protecția datelor.

Secțiunea B din bunele practici cuprinde o parte III, intitulată „Domeniul de aplicare al măsurilor restrictive cu caracter financiar”, care conține punctele 34 și 35, care au următorul cuprins: „34. Înghețarea acoperă toate fondurile și resursele economice care aparțin sau se află în proprietatea unor persoane și entități desemnate, precum și fondurile și resursele economice deținute de sau aflate sub controlul acestora. Deținerea sau controlul ar trebui interpretate drept acoperind toate situațiile în care, fără a avea un titlu de proprietate, o persoană sau o entitate desemnată are posibilitatea legală de a dispune de sau de a transfera fonduri sau resurse economice care nu se află în proprietatea lor, fără ca aceasta să necesite o aprobare prealabilă din partea proprietarului de drept. […] 35. În principiu, înghețarea nu ar trebui să afecteze fondurile și resursele economice care nici nu se află în proprietatea, nici nu aparțin, nu sunt deținute de și nici nu se află sub controlul persoanelor sau entităților desemnate. […] În același sens, fondurile și resursele economice ale unei entități nedesemnate care are personalitate juridică distinctă față de o persoană sau o entitate desemnată nu sunt vizate, cu excepția cazului în care sunt controlate sau deținute de persoana respectivă. Cu toate acestea, fondurile și resursele economice aflate în proprietatea comună a unei persoane sau entități desemnate și a unei persoane sau entități nedesemnate sunt, în practică, vizate în întregimea lor.”

Secțiunea B menționată cuprinde de asemenea o parte VIII, care conține printre altele punctele 62-67 din bunele practici, potrivit cărora: „Justificare 62. Fondurile și resursele economice care aparțin sau se află în proprietatea unor persoane fizice sau juridice înscrise pe listă ori care sunt deținute sau controlate de astfel de persoane trebuie înghețate. În condițiile prevăzute la punctul 35, acest lucru include activele deținute de entități neincluse pe listă, care sunt deținute sau controlate de persoane sau entități incluse pe listă. Proprietate 63. Criteriul de care trebuie să se țină seama atunci când se evaluează dacă o persoană juridică sau o entitate se află în proprietatea unei alte persoane sau entități este deținerea a 50 % sau mai mult din drepturile de proprietate ale unei entități sau deținerea unei participări majoritare la aceasta […] Dacă acest criteriu este îndeplinit, se consideră că persoana juridică sau entitatea se află în proprietatea unei alte persoane sau entități. Atunci când se evaluează proprietatea, ar trebui să se țină seama, de asemenea, de proprietatea agregată a entității. De exemplu, dacă o persoană desemnată deține 30 % din entitate, iar o altă persoană desemnată deține 25 % din entitate, entitatea ar trebui, în principiu, să fie considerată ca fiind deținută de persoane desemnate. Control 64. Criteriul de care trebuie să se țină seama atunci când se evaluează dacă o persoană juridică sau o entitate este controlată de o altă persoană sau entitate, exclusiv sau în temeiul unui acord cu un alt acționar sau cu o altă terță parte, ar putea include, printre altele: a. deținerea dreptului sau exercitarea competenței de a numi sau de a revoca majoritatea membrilor organelor de administrare, de conducere sau de supraveghere ale unei astfel de persoane juridice sau entități; b. numirea, numai prin exercitarea dreptului de vot, a majorității membrilor organelor de administrare, de conducere sau de supraveghere ale unei persoane juridice sau ale unei entități care au deținut funcția respectivă în cursul exercițiului financiar în curs și în cel precedent; c. controlul exclusiv, în temeiul unui acord încheiat cu alți acționari sau membri ai unei persoane juridice sau ai unei entități, asupra majorității drepturilor de vot ale acționarilor sau membrilor persoanei juridice sau entității în cauză; d. deținerea dreptului de a exercita o influență dominantă asupra unei persoane juridice sau a unei entități în temeiul unui acord încheiat cu această persoană juridică sau entitate sau al unei dispoziții cuprinse în actul constitutiv sau în statutul acestora, în cazul în care legislația care reglementează regimul acelei persoane juridice sau acelei entități permite acest tip de acord sau de dispoziție; e. deținerea competenței de a exercita de facto dreptul de a exercita o influență dominantă menționată la litera (d), fără a fi deținătorul acestui drept [inclusiv, de exemplu, printr‑o societate de tip «cutie poștală»]; f. deținerea dreptului de a utiliza, în tot sau în parte, activele unei persoane juridice sau ale unei entități; g. conducerea activităților unei persoane juridice sau ale unei entități într‑un mod unitar, publicând totodată bilanțuri consolidate; h. participarea, în comun și în mod solidar, la obligațiile financiare ale unei persoane juridice sau ale unei entități sau garantarea acestora. 65. Dacă oricare dintre aceste criterii este îndeplinit, se consideră că persoana juridică sau entitatea este controlată de o altă persoană sau entitate, cu excepția situației în care se poate dovedi contrariul, de la caz la caz. 66. Îndeplinirea criteriilor menționate anterior privind proprietatea sau controlul poate fi contestată de la caz la caz. 67. Următoarele exemple descriu circumstanțe care se pot califica drept indicii că o persoană sau o entitate desemnată deține controlul asupra unei entități nedesemnate. Aceste exemple nu sunt exhaustive și sunt destinate doar ca orientări ilustrative: […] e. Utilizarea fiduciilor, a societăților fictive și a societăților cu răspundere limitată – O entitate face parte dintr‑o structură corporativă inutil de complexă, care poate implica entități precum societăți de tip «cutie poștală», societăți cu răspundere limitată și/sau fiducii legate de o persoană desemnată. Unele dintre aceste entități au fost înființate sau și‑au schimbat identitatea cu puțin timp înainte sau după adoptarea regimului de sancțiuni sau desemnarea persoanei (dacă acest lucru este permis de regulamentele relevante ale Consiliului) și/sau nu au nicio activitate economică credibilă. – Una sau mai multe fiducii sunt utilizate ca destinatar (destinatari) al (ai) activelor unei entități deținute sau controlate de o persoană desemnată. Administrarea fiduciilor implică profesioniști din jurisdicția în care au fost constituite fiduciile.”

În ordinea juridică italiană, posibilitatea de a utiliza instrumentul trustului este prevăzută de legge n. 364 – Ratifica ed esecuzione della convenzione sulla legge applicabile ai trusts e sul loro riconoscimento, adottata a L’Aja il 1o luglio 1985 (Legea nr. 364 privind ratificarea și punerea în aplicare a Convenției privind legea aplicabilă trusturilor și recunoașterii acestora, încheiată la Haga la 1 iulie 1985) din 16 octombrie 1989 (GURI nr. 261 din 8 noiembrie 1989, suplimentul ordinar nr. 84).

În conformitate cu articolul 3 alineatul 6 din decreto legislativo n. 109 – Misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l’attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale, in attuazione della direttiva 2005/60/CE (Decretul legislativ nr. 109 privind măsurile de prevenire, combatere și sancționare a finanțării terorismului și a activității țărilor care amenință pacea și securitatea internațională, în transpunerea Directivei 2005/60/CE) din 22 iunie 2007 (GURI nr. 172 din 26 iulie 2007), astfel cum a fost modificat prin decreto legislativo n. 90 – Attuazione della direttiva (UE) 2015/849 relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo e recante modifica delle direttive 2005/60/CE e 2006/70/CE e attuazione del regolamento (UE) n. 2015/847 riguardante i dati informativi che accompagnano i trasferimenti di fondi e che abroga il regolamento (CE) n. 1781/2006 [Decretul legislativ nr. 90 de transpunere a Directivei (UE) 2015/849 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului, de modificare a Directivelor 2005/60/CE și 2006/70/CE și de punere în aplicare a Regulamentului (UE) 2015/847 privind informațiile care însoțesc transferurile de fonduri și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1781/2006] din 25 mai 2017 (GURI nr. 140 din 19 iunie 2017, supliment ordinar nr. 28) (denumit în continuare „Decretul legislativ nr. 109/2007”), Comitetul pentru securitate financiară are responsabilitatea adoptării măsurilor de înghețare decise de Organizația Națiunilor Unite (ONU), de Uniune și de minister în temeiul reglementării în vigoare.

Articolul 5 din Decretul legislativ nr. 109/2007 prevede că fondurile înghețate nu pot fi transferate, cesionate sau utilizate în niciun fel și că se interzice punerea de fonduri sau de resurse economice, în mod direct sau indirect, la dispoziția unor persoane sau entități desemnate ori utilizarea lor în beneficiul acestora.

Societățile A și B, înființate în luna septembrie 1970 și, respectiv, în luna martie 1983, își desfășoară activitatea în sectorul imobiliar, în timp ce societățile C și D, amândouă înființate în luna iunie 2014, furnizează, prima, servicii de închiriere de mașini și de întreținere și reparații auto, iar a doua, servicii de asistență turistică sezonieră.

Societățile A, B, C și D sunt controlate de o societate‑mamă cu sediul în Bermuda, care a fost transferată trustului în discuție în litigiul principal, al cărei administrator (trustee) actual este T, o societate fiduciară de drept elvețian.

Din decizia de trimitere reiese că trustul în discuție în litigiul principal a fost constituit de constituitor (settlor) prin actul din 18 iulie 2007, care a fost modificat la 22 decembrie 2014, și că este reglementat de legea din Bermuda. Structura sa prevede, de asemenea, funcția de protector (protector), exercitată de o terță persoană, care este responsabilă de asigurarea bunei executări a programului stabilit în actul constitutiv al trustului, precum și funcția de autor al desemnării (appointor), care este responsabil de numirea unor protectori în plus sau în locul protectorului inițial în cazul încetării mandatului acestuia.

Misiunea principală a trustee‑ului este de a gestiona și de a administra bunurile transferate trustului în conformitate cu dispozițiile actului constitutiv al acestuia și ale legii care reglementează trustul, precum și de a transfera aceste bunuri beneficiarilor la scadența trustului sau în conformitate cu condițiile acestuia. Potrivit indicațiilor instanței de trimitere, în temeiul actului constitutiv al trustului, trustee‑ul nu ar fi autorizat, cu excepții prevăzute de acest act, să înstrăineze bunurile transferate trustului fără consimțământul scris al protectorului, ceea ce ar confirma, potrivit instanței de trimitere, că el nu dispune de totalitatea drepturilor care aparțin, ca regulă generală, proprietarului unui bun.

Din decizia de trimitere reiese de asemenea că, inițial, printre beneficiarii trustului figura constituitorul, împreună cu sora, nepotul și descendenții săi, care, la data deciziei de trimitere, nu existau, precum și alți beneficiari.

Prin înscrisul din 19 decembrie 2017, sora și nepotul constituitorului au fost excluși din cercul beneficiarilor trustului.

Instanța de trimitere arată că, prin actul din 7 februarie 2022, constituitorul a fost exclus din cercul beneficiarilor trustului și că, la data deciziei de trimitere, nu reiese din actul constitutiv al trustului nici că constituitorul poate fi reintegrat printre beneficiarii acestuia, nici că el dispune de puteri de gestiune sau de utilizare a fondurilor și a resurselor economice transferate trustului, această gestiune fiind conferită trustee‑ului. Întrucât a fost exclus definitiv din cercul beneficiarilor trustului, constituitorul nu ar mai avea dreptul la transferul resurselor transferate trustului, în temeiul actului constitutiv al acestuia.

În plus, din decizia de trimitere reiese că, la data adoptării acesteia, niciun alt beneficiar al trustului nu a fost exclus din cercul de beneficiari ai trustului.

Prin Decizia 2022/337 și prin Regulamentul de punere în aplicare 2022/336, Consiliul a inclus constituitorul în lista persoanelor, entităților și organismelor care fac obiectul unor măsuri restrictive, care figurează în anexa la Decizia 2014/145 și în anexa I la Regulamentul nr. 269/2014.

Prin decizia notificată la 16 martie 2022 reprezentantului legal al societăților A, B, C și D, Comitetul pentru securitate financiară a declarat, în temeiul articolului 2 din Regulamentul nr. 269/2014 și al Decretului legislativ nr. 109/2007, înghețarea părților sociale și a bunurilor care aparțin acestor societăți, în măsura în care acestea „puteau fi atribuite indirect [constituitorului]”. Acest comitet a apreciat că resursele economice imputabile în Italia acestor societăți, în calitate de societăți controlate integral de societatea‑mamă, puteau fi atribuite în realitate în mod substanțial constituitorului, din moment ce, potrivit informațiilor furnizate de Guardia di Finanza (Poliția financiară, Italia) și provenite din comunicările transmise acesteia din urmă de o bancă italiană, constituitorul era beneficiarul real al societăților menționate.

La 11 mai 2022, societățile A, B, C, D și T au introdus o acțiune la Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, Italia), care este instanța de trimitere, prin care au solicitat anularea deciziei de înghețare menționate, susținând că, din moment ce constituitorul fusese exclus din cercul beneficiarilor trustului, aportul societății‑mamă la trust implică disocierea completă a societăților A, B, C și D de patrimoniul constituitorului și de sfera sa de influență. Proprietatea asupra bunurilor acestor societăți ar fi transferată trustee‑ului până la transferul lor către beneficiarii trustului, iar constituitorul nu ar dispune de nicio putere directă sau indirectă de gestiune și de control asupra acestor bunuri.

În ceea ce îl privește, ministerul susține că aportul la trust, lipsit de efect translativ de proprietate, nu determină ruperea completă a legăturii dintre constituitor și bunurile și raporturile juridice transferate trustului. O asemenea interpretare ar fi confirmată de articolul 3 punctul 6 litera (b) subpunctul (i) din Directiva 2015/849. În plus, chiar dacă în prezent constituitorul nu ar mai fi considerat ca fiind beneficiar al trustului, el ar putea totuși să recupereze dreptul de proprietate sau de dispoziție asupra bunurilor transferate acestuia, în cazul în care aceste bunuri nu ar fi transferate la scadență beneficiarilor trustului, de exemplu în cazul renunțării acestora din urmă sau al dizolvării anticipate a trustului.

Instanța de trimitere ridică problema dacă articolul 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 269/2014 trebuie interpretat în sensul că bunurile, resursele economice și raporturile juridice care fac obiectul aportului la trust al constituitorului inclus în lista care figurează în anexa I la acest regulament pot fi considerate ca „aparținând” constituitorului, în sensul acestei dispoziții, chiar dacă el nu este nici utilizatorul sau gestionarul acestuia, nici beneficiarul final, sau ca aparținând unei persoane „asociate” constituitorului sau, în ultimă instanță, ca fiind „controlate” de constituitor însuși.

În această privință, instanța de trimitere consideră că trustul implică o schimbare provizorie a titularului formal al unui bun, iar nu un veritabil transfer de proprietate în sens material. Constituirea trustului nu ar fi destinată să crească drepturile patrimoniale ale trustee‑ului, întrucât bunurile și drepturile transferate trustului sunt separate de patrimoniul trustee‑ului, ci ar avea ca obiectiv principal satisfacerea interesului constituitorului, prin separarea patrimoniului său personal de masa bunurilor și a drepturilor transferate trustului, liberându‑se în același timp de sarcinile de gestionare, transferate, împreună cu plasamentul formal al acestor bunuri și drepturi, către trustee.

Cu toate acestea, înscrierea formală pe numele trustee‑ului a bunurilor transferate trustului nu poate fi complet ignorată, din moment ce, în conformitate cu articolul 2 din Convenția de la Haga, această înregistrare este una dintre caracteristicile trustului. Astfel, trustee‑ul, care este o persoană distinctă de constituitor, este abilitat să dispună de aceste bunuri, ceea ce constituie principala prerogativă a proprietarului, sub rezerva respectării restricțiilor prevăzute de actul constitutiv al trustului, și să transfere bunurile beneficiarilor, în conformitate cu acest act.

Instanța de trimitere consideră că noțiunea de „apartenență”, în sensul articolului 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 269/2014, ar putea viza nu numai proprietatea deplină și exclusivă, ci și situații „atipice” sau „hibride”, precum aportul bunului la un trust care ar putea fi calificat drept „apartenență materială sau indirectă”. Acest aport nu ar avea ca efect ruperea definitivă a legăturii de „apartenență” dintre bunurile transferate trustului și constituitor, care ar fi în mod obiectiv în măsură să exercite o influență substanțială asupra acestora. O atare influență ar decurge din posibilitatea de a recupera proprietatea formală asupra acestor bunuri în cazul încetării anticipate a trustului sau al refuzului beneficiarilor de a accepta transferul bunurilor menționate, precum și din faptul că, prin constituirea trustului și prin încredințarea gestiunii și a controlului acestuia unor persoane care se bucură de încrederea sa și care sunt alese de acesta, constituitorul ar fi în măsură să orienteze dinainte utilizarea și destinația finală ale acestuia. În schimb, trustee‑ul nu ar putea fi considerat ca fiind proprietarul real al bunurilor transferate trustului, întrucât ar fi lipsit de deplina putere de dispoziție, care caracterizează în mod normal dreptul de proprietate.

O asemenea interpretare a noțiunii de „apartenență”, în sensul articolului 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 269/2014, ar fi conformă cu obiectivul urmărit de acest articol 2 și ar ține seama de faptul că un trust, cel puțin până când bunurile transferate acestuia sunt atribuite definitiv unor terți, ar constitui un mecanism, ușor de utilizat, pentru a eluda măsurile de înghețare a fondurilor și a resurselor economice prevăzute de dreptul Uniunii. În plus, aceasta ar fi confirmată de articolul 3 punctul 6 litera (b) din Directiva 2015/849, care ar viza situația în care constituitorul trustului, împreună cu, printre altele, trustee‑ul sau beneficiarii trustului, păstrează o legătură semnificativă cu bunurile transferate trustului, asupra gestiunii cărora este în măsură să aibă o influență într‑un mod sau altul.

Pe de altă parte, instanța de trimitere apreciază că, dacă, în opinia Curții, într‑o situație precum cea în discuție în litigiul principal, noțiunea de „apartenență” nu poate viza situația constituitorului, ar mai trebui totuși să se verifice dacă constituitorul poate fi considerat ca fiind o persoană „asociată”, în sensul articolului 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 269/2014, sau ca exercitând un „control”, în sensul acestei dispoziții, asupra bunurilor transferate trustului. În această privință, instanța de trimitere arată că constituitorul poate fi considerat ca fiind în măsură să exercite asupra bunurilor transferate trustului o influență decisivă, care decurge din puterea de a constitui trustul și, în acest cadru, să numească persoanele însărcinate cu administrarea și supravegherea trustului, să determine programul final al trustului și să stabilească regulile de devoluțiune a bunurilor, precum și pe cele referitoare la posibilitatea de a recupera proprietatea asupra bunurilor transferate trustului.

Instanța de trimitere adaugă că, pentru a stabili dacă constituitorul „controlează” bunurile transferate trustului, ar fi lipsit de relevanță faptul că, în temeiul actului constitutiv al trustului, în perioada de valabilitate a acestuia, din cauze obișnuite sau extraordinare, persoanele însărcinate cu administrarea trustului, în special trustee‑ul sau protectorul, se pot schimba, din moment ce persoanele care ar fi eventual chemate să le înlocuiască vor acționa în temeiul regulilor stabilite de constituitorul său în actul constitutiv al trustului.

În aceste condiții, Tribunalul amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Articolul 2 [alineatul] (1) din Regulamentul [nr. 269/2014] trebuie interpretat în sensul că măsura de înghețare poate fi luată și în cazul activelor sau al resurselor transferate trustului de către constituitorul menționat în anexa I la regulament (persoana desemnată sau inclusă în listă), care trebuie considerat ca fiind persoana căreia îi aparțin activele sau resursele? 2) În cazul unui răspuns negativ [la prima întrebare], articolul 2 [alineatul] (1) din Regulamentul [nr. 269/2014] trebuie interpretat în sensul că măsura de înghețare poate fi luată și în cazul activelor sau al resurselor transferate trustului de către constituitorul menționat în anexa I la regulament (persoana desemnată sau inclusă în listă), care trebuie considerat ca fiind persoana asociată cu persoana căreia îi aparțin activele sau resursele? 3) În cazul unui răspuns negativ [la a doua întrebare], articolul 2 [alineatul] (1) din Regulamentul [nr. 269/2014] trebuie interpretat în sensul că măsura de înghețare poate fi luată și în cazul activelor sau al resurselor transferate trustului de către constituitorul menționat în anexa I la regulament (persoana desemnată sau inclusă în listă), care trebuie considerat ca fiind persoana care controlează activele sau resursele?”

În observațiile sale scrise, guvernul italian a arătat că, în temeiul articolului 275 primul paragraf TFUE, Curtea nu este competentă să interpreteze Regulamentul nr. 269/2014, adoptat în temeiul dispozițiilor referitoare la politica externă și de securitate a Uniunii, mai precis în temeiul articolului 215 TFUE și al dispozițiilor prevăzute în capitolul 2 din titlul V din Tratatul UE.

Întrebat de Curte cu privire la menținerea excepției de necompetență având în special în vedere Hotărârea din 10 septembrie 2024, Neves 77 Solutions (C‑351/22, EU:C:2024:723, punctele 39 și 40), acest guvern a renunțat în mod expres, în ședința desfășurată în fața Curții, la invocarea excepției menționate.

Prin intermediul întrebărilor formulate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 269/2014 trebuie interpretat în sensul că o măsură de înghețare poate fi adoptată cu privire la fonduri și la resurse economice transferate unui trust de către un constituitor inclus în lista care figurează în anexa I la Regulamentul nr. 269/2014.

Instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la domeniul de aplicare al articolului 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 269/2014 într‑un context în care autoritățile italiene au declarat, în temeiul acestei dispoziții, înghețarea părților sociale și a bunurilor care aparțin la patru societăți italiene, controlate de o societate‑mamă cu sediul în Bermuda, transferate trustului irevocabil constituit potrivit dreptului din Bermuda de constituitor, inclus în lista care figurează în anexa I la acest regulament.

Trebuie amintit, în primul rând, că Republica Italiană a ratificat Convenția de la Haga.

Potrivit articolului 2 din această convenție, termenul „trust” înseamnă raporturile juridice create, prin acte inter vivos sau mortis causa, de către o persoană, constituitorul, prin plasarea activelor sub controlul unui trustee în interesul unui beneficiar sau pentru un scop specific.

În plus, din articolul 2 din convenția menționată reiese că trustul are drept caracteristici faptul că activele trustului constituie un fond separat și nu fac parte din patrimoniul trustee‑ului, că titlul asupra activelor trustului este stabilit în numele trustee‑ului sau al unei alte persoane în numele trustee‑ului și că trustee‑ul are puterea și obligația, pentru care este responsabil, de a administra, a utiliza sau a dispune de active în conformitate cu termenii trustului și în baza obligațiilor speciale care îi sunt impuse prin lege. Articolul 2 menționat prevede de asemenea că faptul că constituitorul își rezervă anumite atribuții, precum și faptul că trustee‑ul deține el însuși anumite drepturi în calitate de beneficiar nu sunt în mod necesar incompatibile cu existența unui trust.

Instanța de trimitere arată, în această privință, că trustul în discuție în litigiul principal ar fi fost constituit în conformitate cu schema obișnuită, potrivit căreia titlul referitor la bunurile transferate trustului de către constituitor este stabilit pe numele trustee‑ului, care le administrează și le gestionează în conformitate cu actul constitutiv al trustului, care trebuie să respecte legea care reglementează trustul, și efectuează transferul final al acestuia către beneficiarii care dobândesc deplina proprietate asupra acestor bunuri la data transferului.

În al doilea rând, din decizia de trimitere reiese că constituitorul a transferat trustului societatea‑mamă care controlează integral societățile A, B, C și D, astfel încât acestea din urmă sunt de asemenea plasate sub controlul trustului. Constituitorul nu ar avea nicio putere de gestiune asupra bunurilor și a raporturilor juridice care fac obiectul aportului la trust, această putere fiind încredințată trustee‑ului, și nu ar avea niciun drept la transferul bunurilor în favoarea sa în temeiul actului constitutiv, întrucât ar fi fost exclus definitiv din cercul beneficiarilor trustului. Constituitorul nu ar fi utilizatorul bunurilor și al raporturilor juridice transferate trustului și nu ar exercita alte funcții, precum cea de protector. El ar putea însă, până la transferul bunurilor și al raporturilor juridice către beneficiari, să recupereze proprietatea acestora, în caz de încetare anticipată a trustului sau de refuz al beneficiarilor de a accepta transferul respectivelor bunuri și raporturi juridice.

Ținându‑se seama de aceste constatări de fapt, a căror exactitate nu revine Curții să o verifice în cadrul procedurii prevăzute la articolul 267 TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 martie 1978, Oehlschläger, 104/77, EU:C:1978:69, punctul 4, și Hotărârea din 19 iunie 2025, Bulgarian posts, C‑785/23, EU:C:2025:462, punctul 40), trebuie să se răspundă la întrebările adresate de instanța de trimitere.

În al treilea rând, din decizia de trimitere reiese că autoritățile italiene au considerat că resursele economice ale societăților A, B, C și D transferate trustului, ca societăți controlate integral de societatea‑mamă, puteau în realitate să fie atribuite în mod substanțial constituitorului, din moment ce, potrivit informațiilor de care dispuneau, constituitorul era „beneficiarul real” al acestor societăți, ceea ce a justificat adoptarea măsurilor de înghețare în temeiul articolului 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 269/2014.

În această privință, trebuie arătat că, deși noțiunea de „beneficiar real” nu apare în dispozițiile Regulamentului nr. 269/2014, ea figurează printre altele în Directiva 2015/849.

Această directivă prevede la articolul 3 punctul 6 litera (b) că, în sensul acesteia, „beneficiar real” înseamnă orice persoană (persoane) fizică (fizice) care dețin(e) sau controlează în ultimă instanță clientul și/sau persoana fizică (persoanele fizice) în numele căreia (cărora) se realizează o tranzacție sau o activitate și care includ(e) cel puțin, în cazul fiduciilor, constituitorul (constituitorii), fiduciarul (fiduciarii), protectorul (protectorii), beneficiarii sau, în cazul în care persoanele care beneficiază de construcția juridică sau entitatea juridică nu au fost încă identificate, categoria de persoane în al căror interes principal se constituie sau funcționează construcția juridică sau entitatea juridică, precum și oricare altă persoană fizică ce exercită controlul în ultimă instanță asupra fiduciei prin exercitarea directă sau indirectă a dreptului de proprietate sau prin alte mijloace.

Este adevărat că o asemenea definiție – care admite că persoanele implicate în trust, altele decât trustee‑ul, precum constituitorul, beneficiarii sau protectorul, sunt susceptibile să dețină sau să controleze bunurile transferate trustului – este enunțată în scopul aplicării Directivei 2015/849, dar ea reflectă totuși recunoașterea de către legiuitorul Uniunii a caracteristicii esențiale a trustului, și anume separația între calitatea de titular legal și cea de titular real al activelor trustului.

Or, o atare separare produce efecte de care trebuie să se țină seama nu numai în domeniul prevenirii utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului, ci și în domeniul măsurilor restrictive adoptate în temeiul Regulamentului nr. 269/2014.

În aceste condiții, trebuie arătat că prima și a treia întrebare privesc noțiunile de „apartenență” și de „control”, în sensul articolului 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 269/2014, și vizează astfel raportul dintre constituitorul trustului și bunurile și resursele transferate acestuia, în timp ce a doua întrebare privește noțiunea de persoană „asociată” și vizează relația dintre constituitor și această persoană. Prin urmare, prima și a treia întrebare trebuie analizate împreună, înainte de a se răspunde, dacă va fi cazul, la a doua întrebare.

Prin intermediul primei și al celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 269/2014 trebuie interpretat în sensul că fondurile și resursele economice transferate unui trust de către constituitorul său, inclus în lista care figurează în anexa I la acest regulament, trebuie considerate ca „aparținând” acestui constituitor sau ca fiind „controlate” de acesta, în sensul dispoziției menționate.

În această privință, trebuie amintit că articolul 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 269/2014 prevede că se îngheață toate fondurile și resursele economice care aparțin, se află în proprietatea ori posesia sau sunt controlate de orice persoană fizică sau juridică, entitate sau organism sau de persoane fizice sau juridice, entități sau organisme asociate acestora, astfel cum figurează în lista din anexa I la acest regulament.

Deși noțiunile de „resurse economice”, de „înghețare a resurselor economice”, de „înghețare a fondurilor” și de „fonduri” sunt definite la articolul 1 literele (d)-(g) din Regulamentul nr. 269/2014, acest regulament nu conține o definiție a noțiunilor utilizate la articolul 2 alineatul (1) din acesta privind legătura dintre persoana inclusă în lista care figurează în anexa I la regulamentul menționat și fondurile și resursele economice care trebuie înghețate și nici nu face trimitere la drepturile naționale pentru a stabili domeniul lor de aplicare.

Potrivit unei jurisprudențe constante, atât din cerințele aplicării uniforme a dreptului Uniunii, cât și din principiul egalității rezultă că o dispoziție de drept al Uniunii care nu conține nicio trimitere expresă la dreptul statelor membre pentru a stabili sensul și domeniul său de aplicare trebuie, în mod normal, să primească în întreaga Uniune o interpretare autonomă și uniformă, care trebuie stabilită ținând seama nu numai de formularea respectivei dispoziții, ci și de contextul său și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte această dispoziție [Hotărârea din 18 ianuarie 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, punctul 11, și Hotărârea din 11 septembrie 2025, Banco Santander (Rezoluția bancară Banco Popular III), C‑687/23, EU:C:2025:687, punctul 46, precum și jurisprudența citată].

În ceea ce privește modul de redactare a articolului 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 269/2014, este necesar să se constate că formularea acestei dispoziții prezintă divergențe în diferitele sale versiuni lingvistice. Așa cum arată domnul avocat general la punctul 67 din concluzii, diferitele versiuni lingvistice ale dispoziției menționate vizează, pentru unele, precum cele în limbile germană, engleză, franceză, italiană, letonă și română („Eigentum, Besitz, gehalten oder kontrolliert werden”, „belonging to, owned, held or controlled”, „appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati”, „īpašumā, valdījumā, turējumā vai pārziņā” și „aparțin, se află în proprietatea ori posesia sau sunt controlate”), patru tipuri de raporturi între persoana, entitatea sau organismul inclus în lista care figurează în anexa I la acest regulament și bunurile, precum și resursele economice în cauză, în timp ce versiunea în limba spaniolă a aceleiași dispoziții nu prevede decât trei tipuri de raporturi între acestea („propiedad, tenencia o control”).

În plus, din compararea versiunilor lingvistice care vizează patru tipuri de raporturi rezultă că fiecare noțiune utilizată în una dintre aceste versiuni nu corespunde în mod necesar unei noțiuni echivalente dintr‑o altă versiune. Astfel, deși versiunile în limbile germană, engleză, franceză, italiană și letonă fac referire la noțiunile de „proprietate”, „posesie”, „deținere” și „control” („Eigentum, Besitz, gehalten oder kontrolliert werden”, „belonging to, owned, held or controlled”, „appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati” și „īpašumā, valdījumā, turējumā vai pārziņā”), versiunea în limba română utilizează termenii „aparțin, se află în proprietatea ori posesia sau sunt controlate”, care par să excludă noțiunea de „deținere”.

Rezultă din jurisprudența constantă a Curții că necesitatea unei interpretări uniforme a dispozițiilor dreptului Uniunii exclude posibilitatea ca, în caz de îndoială, textul unei dispoziții să fie privit în mod izolat și impune, dimpotrivă, ca acesta să fie interpretat și aplicat în lumina versiunilor existente în celelalte limbi oficiale (Hotărârea din 5 decembrie 1967, van der Vecht, 19/67, EU:C:1967:49, p. 417, și Hotărârea din 9 octombrie 2025, On Air Media Professionals și Different Media, C‑416/24 și C‑417/24, EU:C:2025:765, punctul 37, precum și jurisprudența citată).

Cu toate acestea, tot potrivit unei jurisprudențe constante, tuturor versiunilor lingvistice ale unui text de drept al Uniunii trebuie, din principiu, să li se recunoască aceeași valoare (Hotărârea din 2 aprilie 1998, EMU Tabac ș.a., C‑296/95, EU:C:1998:152, punctul 36, precum și Hotărârea din 9 octombrie 2025, On Air Media Professionals și Different Media, C‑416/24 și C‑417/24, EU:C:2025:765, punctul 38, precum și jurisprudența citată).

În caz de disparitate între diferitele versiuni lingvistice ale unui text al Uniunii, dispoziția în cauză trebuie să fie interpretată în funcție de economia generală și de finalitatea reglementării din care face parte (Hotărârea din 27 octombrie 1977, Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:172, punctul 14, și Hotărârea din 9 octombrie 2025, On Air Media Professionals și Different Media, C‑416/24 și C‑417/24, EU:C:2025:765, punctul 39, precum și jurisprudența citată).

Din modul de redactare a articolului 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 269/2014 în diferitele sale versiuni lingvistice se poate deduce însă că această dispoziție vizează o varietate de raporturi juridice între persoana sau entitatea inclusă în lista care figurează în anexa I la acest regulament și fondurile și resursele economice în cauză, plecând de la raportul juridic cel mai extins, care este cel al proprietății, și ajungând până la situațiile în care persoana sau entitatea poate exercita o putere de facto asupra fondurilor și resurselor menționate, iar aceasta în mod direct sau indirect (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 septembrie 2019, HTTS/Consiliul, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punctul 69), sau poate obține profit de pe urma lor.

Dispoziția menționată vizează astfel toate situațiile de drept și de fapt în care o persoană dispune de o putere care îi permite să utilizeze fondurile și resursele economice în cauză, să obțină profit de pe urma lor, să dispună de ele sau să aibă o influență asupra acestora.

Or, pentru a garanta efectul util al aceleiași dispoziții, noțiunea de „apartenență” trebuie interpretată în sensul că acoperă nu numai situațiile în care o astfel de putere asupra fondurilor și resurselor economice în cauză poate fi atestată din punct de vedere juridic, ci și situațiile în care o persoană sau o entitate deține în fapt această putere, în pofida împrejurării că, din punct de vedere juridic, titularul puterii menționate este o altă persoană sau o altă entitate.

De asemenea, noțiunea de „control” include toate situațiile în care o persoană fizică sau juridică este în măsură să influențeze alegerile unei alte persoane, iar aceasta chiar și în lipsa vreunei legături juridice, de proprietate și de participare la capital între una și cealaltă dintre aceste persoane (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 septembrie 2019, HTTS/Consiliul, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punctele 71 și 75).

Rezultă că, într‑o situație care implică fondurile și resursele economice transferate unui trust de un constituitor inclus în lista care figurează în anexa I la Regulamentul nr. 269/2014, împrejurarea că titlul referitor la aceste fonduri și la aceste resurse este stabilit pe numele trustee‑ului nu se opune ca fondurile menționate și resursele menționate să fie considerate ca aparținând constituitorului sau ca fiind controlate de acesta, atunci când constituitorul respectiv dispune de o putere care îi permite să utilizeze aceleași fonduri și resurse, să obțină profit de pe urma lor, să dispună de ele sau să aibă o influență asupra acestora ori asupra alegerilor efectuate de trustee cu privire la fondurile și resursele economice transferate acestui trust de către același constituitor.

O asemenea interpretare a articolului 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 269/2014 este confirmată atât de contextul în care se înscrie această dispoziție, cât și de obiectivele urmărite de acest regulament.

În ceea ce privește contextul, trebuie arătat, în primul rând, că articolul 1 literele (e) și (f) din Regulamentul nr. 269/2014 definește în mod larg noțiunile de „înghețare a resurselor economice” și, respectiv, de „înghețare a fondurilor” (a se vedea prin analogie Hotărârea din 11 noiembrie 2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, punctul 45).

Astfel, articolul 1 litera (f) din Regulamentul nr. 269/2014 definește noțiunea de „înghețare a fondurilor” ca fiind „orice acțiune menită să împiedice circulația, transferul, modificarea, utilizarea, accesul sau tranzacțiile cu fonduri susceptibile să aibă ca rezultat modificarea volumului, a valorii, a localizării, a proprietății, a deținerii, a naturii sau a destinației acestora sau orice modificare care ar permite utilizarea fondurilor, inclusiv gestionarea portofoliilor”.

Din această definiție reiese că prin înghețarea fondurilor se urmărește să se limiteze la maximum operațiunile susceptibile să fie desfășurate cu privire la fondurile înghețate, aspect care este atestat de numărul ridicat de ipoteze vizate și de utilizarea termenului „orice”. În ceea ce privește mijloacele pentru a ajunge la limitarea acestor operațiuni, ele sunt definite de asemenea în mod extensiv de legiuitorul Uniunii (a se vedea prin analogie Hotărârea din 11 noiembrie 2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, punctul 43).

Considerațiile care precedă sunt valabile și în ceea ce privește noțiunea de „înghețare a resurselor economice”. Astfel, această noțiune este definită la articolul 1 litera (e) din Regulamentul nr. 269/2014 ca fiind „împiedicarea utilizării resurselor economice pentru obținerea de fonduri, bunuri sau servicii în orice mod, inclusiv, dar nu exclusiv, prin vânzarea, închirierea sau ipotecarea acestora” (a se vedea prin analogie Hotărârea din 11 noiembrie 2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, punctul 44).

O asemenea definiție a noțiunilor de „înghețare a resurselor economice” și de „înghețare a fondurilor” ar fi lipsită de efect util dacă legăturile dintre, pe de o parte, persoane și entități și, pe de altă parte, fondurile și resursele economice supuse înghețării ar fi interpretate astfel încât să excludă situațiile care, în fapt, corespund unor situații de apartenență sau de control, dar care, pe plan formal, nu pot fi calificate ca atare.

În al doilea rând, articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 269/2014 prevede că se interzice punerea la dispoziție, direct sau indirect, a oricăror fonduri sau resurse economice către sau în beneficiul persoanelor fizice sau juridice, al entităților sau organismelor sau al persoanelor fizice sau juridice, al entităților sau organismelor asociate acestora, care figurează în lista din anexa I la acest regulament.

Curtea a avut deja ocazia să constate că această interdicție de punere la dispoziție este și ea formulată într‑un mod deosebit de larg, aspect atestat de utilizarea termenilor „direct sau indirect”, și să statueze că ea include, în consecință, orice act a cărui îndeplinire este necesară, potrivit dreptului național aplicabil, pentru a permite persoanei incluse în lista care figurează în anexa I la Regulamentul nr. 269/2014 să obțină efectiv puterea de a dispune pe deplin de fondurile sau de resursele economice în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 ianuarie 2019, SH, C‑168/17, EU:C:2019:36, punctul 51 și jurisprudența citată).

În al treilea rând, potrivit articolului 9 din Regulamentul nr. 269/2014, este interzisă participarea în cunoștință de cauză și deliberată la activități care au drept scop sau efect eludarea măsurilor menționate la articolul 2 din acest regulament.

Articolul 9 din Regulamentul nr. 269/2014 vizează activitățile care au ca scop sau ca rezultat sustragerea autorului lor de la aplicarea măsurilor prevăzute la articolul 2 alineatul (1) din acest regulament și care nu ar putea fi considerate ca fiind acte de punere la dispoziție interzise de articolul 2 alineatul (2) din regulamentul menționat (a se vedea prin analogie Hotărârea din 21 decembrie 2011, Afrasiabi ș.a., C‑72/11, EU:C:2011:874, punctele 60 și 61).

Articolul 2 alineatul (2) și articolul 9 din Regulamentul nr. 269/2014 constituie, împreună cu articolul 2 alineatul (1) din acesta, un sistem coerent de dispoziții care contribuie la realizarea obiectivelor stabilite de acest regulament.

Prin urmare, articolul 2 alineatul (1) din regulamentul menționat trebuie interpretat astfel încât să nu repună în discuție efectul util al articolului 2 alineatul (2) și al articolului 9 din același regulament.

În această privință, după cum s‑a amintit la punctul 57 din prezenta hotărâre și așa cum a amintit și domnul avocat general la punctele 39-45 și 73 din concluzii, crearea unui trust permite disocierea calității de titular legal de calitatea de titular real al bunurilor atribuite trustului.

Această disociere, precum și alte caracteristici ale trustului, și anume caracterul privat al acestui mecanism, ușurința și flexibilitatea constituirii și modificării lui, care pot conduce la opacitatea și la complexitatea structurală a unui astfel de mecanism, permit utilizarea lui nu numai în scopuri legitime, ci și pentru a disimula legătura pe care constituitorul o menține cu fondurile și cu resursele economice transferate trustului.

O interpretare a articolului 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 269/2014 în sensul că se consideră că fondurile și resursele economice în cauză aparțin constituitorului trustului sau sunt controlate de acesta, atunci când acest constituitor continuă să dispună de o putere care îi permite să utilizeze fondurile și resursele economice, să obțină profit de pe urma lor, să dispună de ele sau să aibă o influență asupra acestora ori asupra alegerilor efectuate de trustee în privința acestor fonduri și resurse economice, permite să se evite ca trustul să fie utilizat în scopul eludării măsurilor prevăzute la această dispoziție și trebuie, așadar, să fie considerată conformă cu articolul 9 din Regulamentul nr. 269/2014.

În ceea ce privește obiectivele acestui regulament, trebuie amintit, pe de o parte, că acesta a fost adoptat ca urmare a încălcării, în anul 2014, de către Federația Rusă a suveranității și a integrității teritoriale a Ucrainei și că el a fost modificat de atunci de mai multe ori ca reacție la agresiunea militară a Federației Ruse împotriva Ucrainei, la 24 februarie 2022.

Pe de altă parte, Regulamentul de punere în aplicare 2022/336 privind, printre altele, includerea constituitorului trustului în discuție în litigiul principal în lista prevăzută în anexa I la Regulamentul nr. 269/2014 a fost adoptat având în vedere gravitatea situației ca urmare a acestei agresiuni militare. După cum amintește considerentul (11) al Regulamentului de punere în aplicare 2022/336, prin acțiunile sale militare ilegale Federația Rusă încalcă grav dreptul internațional și principiile Cartei Organizației Națiunilor Unite și subminează securitatea și stabilitatea europeană și mondială.

Importanța obiectivelor urmărite de Regulamentul nr. 269/2014, și anume protejarea integrității teritoriale, a suveranității și a independenței Ucrainei, precum și încetarea încălcării de către Federația Rusă a dreptului internațional și a principiilor Cartei Organizației Națiunilor Unite, care se înscriu în obiectivul mai larg al menținerii păcii și securității internaționale, în conformitate cu obiectivele acțiunii externe a Uniunii prevăzute la articolul 21 TUE, este nu numai de natură să justifice consecințe negative, chiar considerabile, pentru anumiți operatori (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 martie 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punctul 150), ci și impune ca acest regulament să fie interpretat astfel încât să garanteze eficacitatea măsurilor restrictive instituite de acesta și să evite ca efectul acestor măsuri să fie neutralizat sau ca măsurile menționate să fie eludate.

Rezultă din ceea ce precedă că articolul 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 269/2014 trebuie interpretat în sensul că fondurile și resursele economice transferate unui trust de către constituitorul său, inclus în lista care figurează în anexa I la acest regulament, pot fi considerate ca aparținând acestui constituitor sau ca fiind controlate de acesta, justificând, în consecință, ca o măsură de înghețare să poată fi adoptată, dacă este cazul, în privința acestor fonduri și resurse economice.

În speță, instanța de trimitere arată că constituitorul nu dispune de o putere de gestionare a fondurilor și a resurselor economice transferate trustului și că el nu ar fi utilizatorul acestora.

Deși nu este de competența Curții, în cadrul procedurii întemeiate pe articolul 267 TFUE, să repună în discuție o astfel de apreciere a instanței de trimitere, trebuie totuși precizat, pentru a oferi un răspuns util acesteia din urmă, că, pentru a stabili dacă, în situația în discuție în litigiul principal, constituitorul trustului a păstrat puterea care îi permite să utilizeze fondurile și resursele economice transferate trustului, să obțină profit de pe urma lor, să dispună de ele sau să aibă o influență asupra lor ori asupra alegerilor efectuate de trustee în privința acestor fonduri și resurse economice, instanța de trimitere se poate raporta la dreptul aplicabil trustului, fără a se limita însă numai la acesta.

Din decizia de trimitere rezultă că trustul în discuție în litigiul principal este constituit potrivit dreptului din Bermuda și guvernat de acest drept. În această privință, așa cum a arătat domnul avocat general la punctele 89-91 din concluzii, instanța menționată poate ține seama de prerogativele recunoscute de acest drept constituitorului, precum posibilitatea de a revoca în tot sau în parte trustul, puterea de a da trustee‑ului instrucțiuni obligatorii în ceea ce privește cumpărarea, deținerea, vânzarea sau alte operațiuni de comerț sau de investiții privind bunuri ale trustului sau în ceea ce privește orice investire sau reinvestire a acestor bunuri, precum și în scopul exercitării oricăror puteri sau drepturi care decurg din bunurile menționate, posibilitatea de a desemna, de a adăuga, de a revoca sau de a înlocui orice trustee sau protector al trustului, posibilitatea de a adăuga, de a elimina sau de a exclude un beneficiar sau o categorie de beneficiari, precum și posibilitatea de a decide să fie el însuși cobeneficiar al trustului.

Aceste prerogative ar putea indica faptul că constituitorul dispune de o influență asupra fondurilor și resurselor economice transferate trustului sau asupra alegerilor făcute de trustee cu privire la aceste fonduri și aceste resurse economice, indiferent dacă aceste prerogative sunt prevăzute în mod explicit sau nu în actul constitutiv al trustului sau în modificările aduse acestuia.

Astfel, întrucât actul constitutiv al trustului, precum și modificările aduse acestuia nu sunt supuse obligației de publicitate, identificarea pe baza acestui act a adevăratei naturi a raportului juridic acoperit de acest mecanism se poate dovedi dificilă, din moment ce versiunile în vigoare ale acestui act constitutiv și ale modificărilor sale pot să nu fie făcute disponibile și, în orice caz, pot să fie modificate.

Constituitorul poate să exercite o influență asupra fondurilor și resurselor economice transferate trustului sau asupra alegerilor efectuate de trustee în privința acestora, precum și să utilizeze aceste fonduri și aceste resurse economice, să obțină profit de pe urma lor sau să dispună de ele, fără ca această influență sau această posibilitate să fie însă formalizată în acte juridice, aspect de care instanța de trimitere trebuie de asemenea să țină seama.

În această privință, instanța de trimitere trebuie în special să ia în considerare relațiile dintre constituitor, pe de o parte, și celelalte persoane implicate în trust, precum trustee‑ul sau protectorul, pe de altă parte, și să determine printre altele dacă constituitorul a desemnat, în rolul trustee‑ului sau al protectorului, persoane de încredere, legate prin legături profesionale sau personale cu constituitorul, care sunt susceptibile să urmeze instrucțiunile sau sugestiile constituitorului în ceea ce privește administrarea trustului și a bunurilor acestuia.

În plus, după cum a arătat în esență domnul avocat general la punctul 116 din concluzii, alocarea fondurilor și resurselor economice transferate trustului unor activități – în care constituitorul sau persoanele ori entitățile care îi aparțin, care sunt controlate de el sau legate de acesta, sunt singurii sau principalii destinatari sau beneficiari – poate constitui un indiciu al influenței constituitorului asupra trustului și asupra bunurilor și resurselor transferate acestuia, precum și al posibilității constituitorului de a obține profit de pe urma lor sau de a dispune de ele.

În această privință, dacă instanța de trimitere ar constata că constituitorul nu este utilizatorul bunurilor și al raporturilor juridice transferate trustului, ar mai trebui să verifice și dacă societățile transferate trustului nu furnizează bunuri sau servicii entităților deținute exclusiv sau majoritar de constituitor sau controlate de acesta.

În sfârșit, este necesar să se arate că recurgerea la structuri inutil de complexe, precum trusturile legate de o persoană inclusă în lista care figurează în anexa I la Regulamentul nr. 269/2014, poate în sine constitui un indiciu al controlului unei astfel de persoane asupra unei entități care nu este inclusă în această listă. O asemenea constatare este, în plus, reflectată în bunele practici, în special la punctele 63, 64 și 67 din acestea.

Într‑adevăr, trebuie precizat că o influență a constituitorului asupra fondurilor și resurselor economice transferate trustului ar putea fi constatată de instanța de trimitere dacă constituitorul ar deține, direct sau indirect, majoritatea capitalului sau a drepturilor de vot ale trustee‑ului ori dreptul de a numi sau de a înlătura majoritatea membrilor organului administrativ, de management sau de supraveghere al trustee‑ului ori dreptul de a exercita o influență decisivă asupra trustee‑ului, de exemplu în temeiul unui acord încheiat între aceștia, inclusiv prin intermediul unor societăți de tip „cutie poștală”.

Astfel, constituie un indiciu al controlului persoanelor incluse în lista care figurează în anexa I la Regulamentul nr. 269/2014 asupra unor entități care nu sunt incluse în această listă faptul că unele dintre aceste entități au fost înființate sau și‑au schimbat identitatea cu puțin timp înainte de adoptarea regimului de sancțiuni sau înainte de desemnarea persoanei și/sau nu exercită nicio activitate comercială credibilă, faptul că una sau mai multe fiducii sunt utilizate ca destinatari ai activelor unei entități deținute sau controlate de o persoană desemnată, precum și faptul că gestionarea fiduciilor implică intervenția unor profesioniști din jurisdicția în care au fost constituite fiduciile.

În plus, în situațiile în care, precum situația în discuție în litigiul principal, societățile sunt transferate trustului, o influență a beneficiarului trustului asupra acestora poate fi constatată printre altele atunci când trustee‑ul nu este administratorul acestor societăți, ci doar deținătorul capitalului lor. Într‑o asemenea ipoteză, revine instanței de trimitere sarcina de a verifica puterile administratorilor societăților menționate, precum și raporturile dintre acești administratori și constituitor.

Ținând seama de tot ceea ce precedă, este necesar să se răspundă la prima și la a treia întrebare că articolul 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 269/2014 trebuie interpretat în sensul că fondurile și resursele economice transferate unui trust de constituitorul său, inclus în lista care figurează în anexa I la acest regulament, trebuie considerate ca „aparținând” acestui constituitor sau ca fiind „controlate” de acesta, în sensul acestei dispoziții, în măsura în care constituitorul menționat continuă să dispună de o putere care îi permite să utilizeze aceste fonduri și aceste resurse economice, să obțină profit de pe urma lor, să dispună de ele sau să aibă o influență asupra lor sau asupra alegerilor efectuate de trustee în privința fondurilor menționate și a resurselor economice menționate.

Având în vedere răspunsul dat la prima și la a treia întrebare, nu este necesar să se răspundă la a doua întrebare.

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera întâi)

21 mai 2026 ( *1 )

Hotărâre

Cadrul juridic

Dreptul internațional

Dreptul Uniunii

Decizia 2014/145/PESC

Decizia (PESC) 2022/337

Regulamentul nr. 269/2014

Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2022/336

Directiva 2015/849

Bunele practici

Dreptul italian

Litigiul principal, întrebările preliminare și procedura în fața Curții

Cu privire la întrebările preliminare

Observații introductive

Cu privire la prima și la a treia întrebare

Cu privire la a doua întrebare

Cu privire la cheltuielile de judecată