Concluziile avocatului general domnul M. Szpunar prezentate la 24 octombrie 2024.#Cererea de decizie preliminară formulată de Oberlandesgericht Wien.#Trimitere preliminară – Concurență – Articolul 101 TFUE – Efect util – Directiva 2014/104/UE – Norme care guvernează acțiunile în despăgubire în temeiul dreptului intern în cazul încălcărilor dispozițiilor legislației în materie de concurență a statelor membre și a Uniunii Europene – Articolul 6 alineatele (6) și (7) – Articolul 7 alineatul (1) – Directiva 2019/1/UE – Oferirea de mijloace autorităților de concurență din statele membre astfel încât să fie mai eficace în aplicarea legii și de garantare a funcționării corespunzătoare a pieței interne – Articolul 31 alineatul (3) – Domeniu de aplicare – Mecanism de asistență administrativă și judiciară între autoritățile naționale – Transferul dosarului de la o autoritate de concurență către o autoritate care efectuează o anchetă penală – Depunerea la dosarul unei anchete penale a declarațiilor de clemență și a propunerilor de încheiere a unei tranzacții, precum și a anexelor la acestea – Accesul la aceste documente al persoanelor față de care se efectuează urmărirea penală și al altor părți la o asemenea procedură.#Cauza C-2/23.

În trecut, legislația Uniunii în materie de concurență nu prevedea nicio normă comună de clemență sau care să reglementeze dreptul de acces la documentele referitoare la o procedură de clemență. În consecință, accesul la fișierele autorităților naționale de concurență (denumite în continuare „ANC”) era reglementat de dreptul național, iar în anumite state membre nu existau dispoziții cu caracter obligatoriu concepute în mod special pentru legislația în materie de concurență ( 2 ). Revenea, așadar, statelor membre obligația să aplice normele naționale în materie cu respectarea dreptului Uniunii, astfel cum a fost interpretat de Curte în jurisprudența sa ( 3 ).

Directiva 2014/104/UE ( 4 ) și, ulterior, Directiva (UE) 2019/1/UE au schimbat această situație ( 5 ). Legiuitorul Uniunii a ales să nu urmeze pe deplin calea deschisă de Curte în jurisprudența sa. Astfel, dispozițiile acestor directive privind acordarea accesului la declarațiile de clemență și la propunerile de încheiere a unei tranzacții (denumite în continuare „documentele de pe lista neagră”) sunt mai restrictive decât cele pe care le regăsim în jurisprudența Curții ( 6 ).

Întrebările preliminare adresate Curții în prezenta cauză urmăresc să se clarifice întinderea protecției acordate de dreptul Uniunii acestor documente în contextul unei proceduri penale.

Articolul 2 punctul 16 din Directiva 2014/104 definește noțiunea de „declarație de clemență” ca fiind „informațiile sau înregistrările acestora furnizate în mod voluntar unei [ANC], în scris sau oral, de către o întreprindere sau o persoană fizică sau în numele acesteia, care prezintă cunoștințele întreprinderii sau ale persoanei fizice în cauză cu privire la un cartel și propriul rol în cadrul acestuia și care au fost redactate în mod specific pentru a fi înaintate [ANC] în vederea obținerii imunității la amendă sau a unei reduceri a cuantumului amenzii în cadrul unui program de clemență, neincluzând informațiile preexistente”. Articolul 2 punctul 18 din această directivă definește noțiunea de „propunere de încheiere a unei tranzacții” ca fiind „informarea voluntară a unei [ANC] de către o întreprindere sau în numele acesteia, care cuprinde recunoașterea, sau renunțarea la litigiu, de către întreprinderea în cauză cu privire la participarea sa la o încălcare a legislației în materie de concurență și asumarea responsabilității sale pentru încălcarea respectivă, informare redactată în mod specific pentru ca [ANC] să poată aplica o procedură simplificată sau accelerată”.

Articolul 6 din directiva menționată, intitulat „Divulgarea de probe incluse în dosarul unei autorități în materie de concurență”, prevede la alineatele (6) și (7): „(6) Statele membre se asigură că, în scopul acțiunilor în despăgubire, instanțele naționale nu pot dispune, în niciun moment, ca o parte în proces sau un terț să divulge oricare dintre următoarele categorii de probe: (a) declarațiile de clemență și (b) propunerile de încheiere a unei tranzacții. (7) Reclamanții pot prezenta o cerere motivată pentru accesul unei instanțe naționale la probele menționate la alineatul (6) literele (a) sau (b) cu scopul exclusiv de a se asigura asupra conformității conținutului lor cu definițiile prevăzute la articolul 2 punctele 16 și 18. În cadrul evaluării respective, instanțele naționale pot solicita asistență numai de la [ANC] competentă. Autorii probelor respective pot avea, de asemenea, posibilitatea de a fi audiați. În orice caz, instanța națională nu oferă celorlalte părți sau unor terți accesul la probele respective.”

Articolul 7 din aceeași directivă, intitulat „Limitări privind utilizarea probelor obținute exclusiv prin accesul la dosarul unei autorități în materie de concurență”, prevede la alineatul (1): „Statele membre se asigură că probele din categoriile enumerate la articolul 6 alineatul (6) și care sunt obținute de către o persoană fizică sau juridică exclusiv prin accesul la dosarul unei [ANC] fie sunt considerate inadmisibile în cadrul acțiunilor în despăgubire, fie sunt protejate în alt fel în temeiul normelor naționale aplicabile pentru a se asigura că limitările privind divulgarea de probe prevăzute la articolul 6 produc efecte depline.”

Articolul 31 din Directiva 2019/1, intitulat „Accesul la dosar al părților și limite privind utilizarea informațiilor”, prevede la alineatele (3) și (4): „(3) Statele membre se asigură că accesul la [documentele de pe lista neagră] se acordă numai părților care fac obiectul procedurii relevante și numai în scopul exercitării dreptului acestora la apărare. (4) Statele membre se asigură că partea care a obținut acces la dosarul procedurilor de aplicare a legii desfășurate de [ANC] poate folosi informațiile extrase din [documentele de pe lista neagră] numai atunci când acest lucru este necesar pentru exercitarea dreptului său la apărare în cadrul unor proceduri în fața instanțelor naționale în cazuri care sunt legate în mod direct de cazul în care a fost acordat accesul și numai atunci când astfel de proceduri se referă la: (a) repartizarea între participanții la cartel a cuantumului amenzii impuse în solidar acestora de către o [ANC] sau (b) controlul judiciar al deciziei prin care o [ANC] a constatat o încălcare a articolului 101 sau 102 [TFUE] sau a unor dispoziții din dreptul intern în materie de concurență”.

Potrivit articolului 22 din Bundes‑Verfassungsgesetz (Legea constituțională federală): „Toate organele statului federal, ale landurilor, ale comunelor și ale asociațiilor de comune sunt obligate, în cadrul sferei lor legale de acțiune, să își acorde asistență reciprocă.”

Articolul 49 din Strafprozessordnung (Codul de procedură penală), în versiunea aplicabilă faptelor din litigiul principal, prevede printre altele că persoana față de care se efectuează urmărirea penală are dreptul de a consulta dosarul, în timp ce victimele, părțile civile sau acuzatorii privați au acces la dosar numai în măsura în care acest lucru este necesar pentru protecția intereselor lor.

Articolul 51 din acest cod prevede: „(1) Persoana față de care se efectuează urmărirea penală are dreptul de a lua cunoștință de rezultatele procedurii de anchetă și ale procedurii principale aflate la dispoziția poliției judiciare, a parchetelor și a organelor judiciare. […] (2) În cazul riscului avut în vedere la articolul 162 [din Codul de procedură penală], este permisă excluderea de la accesul la dosar a datelor cu caracter personal și a altor elemente care permit să se tragă concluzii cu privire la identitatea sau condițiile de viață foarte personale ale persoanei acuzate și eliberarea de copii în care aceste elemente au fost ascunse. De asemenea, accesul la dosar poate fi limitat doar înainte de încheierea procedurii de anchetă și numai în măsura în care există împrejurări speciale care creează temerea că luarea la cunoștință imediată a anumitor înscrisuri din dosar ar compromite obiectivul anchetei. […]”

Potrivit articolului 65 alineatul (2) din codul menționat: „Prin parte civilă se înțelege orice victimă care declară că participă la procedură pentru a solicita repararea prejudiciului sau a vătămării suferite.”

Articolul 66 alineatul (1) punctul (2) din același cod prevede: „Victimele – indiferent de calitatea lor de parte civilă – au dreptul de a consulta dosarul (articolul 68 [din Codul de procedură penală]).”

Articolul 68 din Codul de procedură penală are următorul cuprins: „(1) Partea civilă și Privatankläger (acuzatorul privat) au dreptul de a consulta dosarul în măsura în care sunt vizate interesele lor; […] de asemenea, consultarea dosarului poate fi refuzată sau limitată doar (exclusiv) în măsura în care ar compromite scopul anchetei sau obținerea unei declarații neinfluențate în calitate de martor. (2) Acest drept de acces la dosar este acordat și victimelor care nu sunt părți civile la procedură.”

Articolul 76 din codul menționat prevede: „(1) Poliția judiciară, parchetele și instanțele judecătorești au dreptul, în exercitarea atribuțiilor care le revin în temeiul prezentei legi, să recurgă în mod direct la asistența tuturor autorităților și a tuturor serviciilor publice ale statului federal, ale landurilor și ale comunelor, precum și a altor colectivități și instituții de drept public instituite prin lege. […] (2) Cererile serviciilor de poliție judiciară, ale parchetelor și ale instanțelor judecătorești privind procedurile penale îndreptate împotriva unei anumite persoane nu pot fi refuzate invocându‑se existența unor obligații legale de confidențialitate sau faptul că este vorba despre date cu caracter personal care fac obiectul unei prelucrări automatizate decât dacă aceste obligații sunt impuse în mod expres și instanțelor penale sau dacă răspunsul se opune unor interese publice prioritare, care trebuie să fie expuse și justificate în detaliu.”

Reclamantele din procedura principală, societăți de construcții, fac obiectul unei proceduri de anchetă penală inițiate de parchet, care privește acorduri ce restrâng concurența în materie de achiziții publice, în conformitate cu articolul 168b alineatul (1) din Codul penal și pentru alte încălcări și care vizează numeroase alte întreprinderi și pe administratorii lor.

Astfel, reclamantele din litigiul principal sunt suspectate că, în perioada cuprinsă între anul 2006 și anul 2020, au prezentat în mod sistematic și repetat cereri de participare la proceduri de achiziții publice, au depus oferte sau au desfășurat negocieri care se întemeiau pe înțelegeri nelegale, prin care se urmărea stimularea autorităților contractante să accepte o anumită ofertă. De asemenea, ele sunt suspectate, împreună cu alte persoane, că au încheiat acorduri privind prețurile, că și‑au împărțit piețele și că au făcut schimb de informații cu concurenții referitor la cererile publice și private de oferte. Această procedură de anchetă penală are de asemenea ca obiect suspiciuni de corupție, precum și acceptarea de cadouri și coruperea agenților sau a reprezentanților sectorului public sau a persoanelor apropiate statului.

În paralel cu procedura de anchetă penală menționată, Bundeswettbewerbsbehörde (Autoritatea Federală de Concurență, Austria) a inițiat împotriva părților în cauză o procedură în materie de înțelegeri în vederea aplicării amenzilor în fața Oberlandesgericht Wien (Tribunalul Regional Superior din Viena, Austria), în calitate de instanță competentă în materie de înțelegeri.

În cadrul acestei proceduri în materie de înțelegeri, reclamantele din litigiul principal au depus, la 2 iulie 2019, o cerere de clemență la instanța respectivă. Ca urmare a participării lor la programul de clemență, Autoritatea Federală de Concurență a depus la instanța menționată, la 14 iulie 2021, o cerere de reducere a amenzii aplicate reclamantelor din litigiul principal. La 21 octombrie 2021, aceeași instanță a aplicat reclamantelor din litigiul principal o amendă redusă, în conformitate cu această cerere.

În urma cererii formulate în acest sens de parchet la 22 iulie 2021 în cadrul asistenței administrative, Oberlandesgericht Wien (Tribunalul Regional Superior din Viena) a transmis parchetului o copie a dosarului său.

La 7 octombrie 2021, parchetul a solicitat Autorității Federale de Concurență să îi transmită, în cadrul asistenței administrative, anumite documente referitoare la procedura sa. Întemeindu‑se pe protecția documentelor transmise, prevăzută de Directiva 2019/1, această autoritate a admis cererea în cauză.

Parchetul a depus la dosarul procedurii de anchetă penală documentele considerate relevante pentru dosarul penal, inclusiv documentele de pe lista neagră, precum și anexele lor, și a însărcinat apoi poliția cu noi obligații de investigare pe baza informațiilor astfel obținute.

Reclamantele din litigiul principal au solicitat parchetului să nu depună la dosar documentele de pe lista neagră, inclusiv anexele lor, precum și să nu exploateze documentele respective și, în orice caz, să le excludă permanent de la accesul la dosar al tuturor părților față de care se efectuează urmărirea penală și a părților prejudiciate.

Parchetul nu a dat curs acestei cereri. De asemenea, a refuzat să excludă permanent accesul la documentele menționate. Totuși, parchetul a exclus parțial și provizoriu de la accesul la dosar al părților față de care se efectuează urmărirea penală și al persoanelor prejudiciate, până când instanța va soluționa definitiv această chestiune, anumite părți ale documentelor transmise, în special documentele de pe lista neagră.

Reclamantele din litigiul principal au formulat contestație împotriva acestei decizii a parchetului, care a supus calea de atac respectivă aprecierii instanței de prim grad de jurisdicție. Aceasta a respins contestația. Ele au declarat apoi apel împotriva hotărârii instanței menționate la instanța de trimitere, Oberlandesgericht Wien (Tribunalul Regional Superior din Viena).

În opinia instanței de trimitere, este posibil să se susțină, în temeiul articolului 6 alineatele (6) și (7) din Directiva 2014/104 și al articolului 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1, punctul de vedere potrivit căruia protecția împotriva divulgării documentelor de pe lista neagră, astfel cum este reglementată de aceste directive, trebuie să fie o protecție extinsă, care să se aplice în raport cu orice terț și, prin urmare, și în raport cu instanțele sau autoritățile și cu părțile la o procedură de anchetă penală. Punctul de vedere în cauză ar fi confirmat de articolul 13 alineatul (4) din Directiva 2019/1, care prevede că legislațiile naționale care permit impunerea de sancțiuni în cadrul unei proceduri penale nu sunt afectate de articolul menționat, cu condiția ca aplicarea acestor legislații să nu aducă atingere asigurării eficace și uniforme a respectării articolelor 101 și 102 TFUE.

Totuși, instanța de trimitere arată că, în conformitate cu articolul 22 din Legea constituțională federală coroborat cu articolul 76 din Codul de procedură penală, instanța competentă în materie de înțelegeri, precum și Autoritatea Federală de Concurență sunt obligate în principiu să acorde asistență administrativă și judiciară. Cadrul juridic național nu prevede nicio limitare a obligației de asistență. Documentele de pe lista neagră sunt, așadar, în principiu accesibile tuturor persoanelor față de care se efectuează urmărirea penală și tuturor persoanelor prejudiciate, care au acces la dosar. Aceste persoane pot utiliza ulterior informațiile astfel obținute, în special pentru a invoca dreptul la daune interese.

În aceste condiții, Oberlandesgericht Wien (Tribunalul Regional Superior din Viena) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Dispozițiile dreptului Uniunii în materie de concurență – în special [articolul 6 alineatele (6) și (7) și articolul 7 alineatul (1) din Directiva 2014/104], precum și [articolul 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1] – trebuie interpretate în sensul că protecția prevăzută de acestea a [documentelor de pe lista neagră], precum și a informațiilor obținute în urma acestora este opozabilă erga omnes, prin urmare, și autorităților de aplicare a legii (parchete și instanțe penale), cu consecința că [documentele de pe lista neagră] nu pot fi introduse în dosar și utilizate pentru continuarea investigațiilor? 2) Dispozițiile dreptului Uniunii în materie de concurență – în special [articolul 6 alineatele (6) și (7) și articolul 7 alineatul (1) din Directiva 2014/104], precum și [articolul 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1] – trebuie interpretate în sensul că protecția absolută a [documentelor de pe lista neagră] (în sensul primei întrebări) se extinde și asupra documentelor și a informațiilor obținute în urma acestora, pe care beneficiarul de imunitate sau persoana care a încheiat o tranzacție le‑a [divulgat] în scopul prezentării, al concretizării și al dovedirii conținutului [documentului de pe lista neagră]? 3) Dispozițiile dreptului Uniunii în materie de concurență – în special [articolul 6 alineatele (6) și (7) și articolul 7 alineatul (1) din Directiva 2014/104], precum și [articolul 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1] – trebuie interpretate în sensul că protecția prevăzută de acestea a [documentelor de pe lista neagră] și a (documentelor în sensul celei de a doua întrebări), precum și a informațiilor obținute în urma acestora este opozabilă erga omnes? Într‑o procedură penală, este această protecție opozabilă, pe de o parte, și [persoanelor față de care se efectuează urmărirea penală] care nu sunt autorii respectivelor [documente de pe lista neagră] precum și, pe de altă parte, celorlalți participanți din procedura penală (în special, persoanelor prejudiciate care s‑au constituit părți civile), cu consecința că [persoanele față de care se efectuează urmărirea penală] și persoanele prejudiciate nu au acces la [documentele de pe lista neagră] și la documentele aferente și nici la informațiile obținute în urma acestora?”

Părțile din litigiul principal, guvernele elen și italian, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. Cu excepția guvernului elen, toate aceste părți, precum și guvernul austriac au participat la ședința care a avut loc la 5 iunie 2024.

În prezenta cauză, instanța de trimitere a formulat trei întrebări preliminare. În timp ce prima întrebare privește accesul autorităților de aplicare a legii la documentele de pe lista neagră, precum și la informațiile obținute în urma acestora, a treia se referă la accesul justițiabililor la documentele și informațiile respective. Această din urmă întrebare este adresată numai în cazul în care Curtea va răspunde negativ la prima întrebare.

În plus, în cazul în care se răspunde afirmativ la prima întrebare, a doua întrebare urmărește să se clarifice „întinderea” protecției acordate de dreptul Uniunii documentelor divulgate de autorii documentelor de pe lista neagră. Mai concret, a doua întrebare privește aspectul dacă protecția menționată acoperă și documentele divulgate în scopul prezentării, al concretizării și al dovedirii conținutului documentelor de pe lista neagră. Având în vedere că propunem să se răspundă negativ la prima întrebare, nu este necesar, a priori, să se răspundă la a doua întrebare. O vom analiza totuși după cea de a treia întrebare pentru a clarifica întinderea protecției acordate documentelor în cauză în raport cu justițiabilii.

Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă dreptului Uniunii în materie de concurență, în special articolul 6 alineatele (6) și (7) și articolul 7 alineatul (1) din Directiva 2014/104, precum și articolul 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1, trebuie interpretat în sensul că se opune ca documentele de pe lista neagră să fie introduse în dosarul aferent unei proceduri penale de o autoritate de aplicare a legii și să fie utilizate pentru continuarea investigațiilor.

Astfel, această întrebare urmărește să se stabilească dacă protecția documentelor de pe lista neagră, precum și a informațiilor obținute în urma acestora, prevăzută de Directivele 2014/104 și 2019/1, se aplică și în raport cu autoritățile de aplicare a legii. Un răspuns afirmativ la această întrebare ar însemna să se interzică unor asemenea autorități să introducă în dosar documentele și informațiile în cauză în cadrul unei proceduri penale și să dispună alte obligații de investigare pe baza acestor documente.

În plus, prima întrebare, astfel cum a fost formulată de instanța de trimitere, vizează Directivele 2014/104 și 2019/1. Ea presupune, așadar, că protecția acordată de directivele respective documentelor de pe lista neagră este valabilă în raport cu autoritățile de aplicare a legii. Pentru motivele pe care le vom expune în continuare, nu suntem de acord cu această presupunere. Apreciem că accesul autorităților de aplicare a legii la documentele menționate nu este reglementat de directivele în discuție și că statele membre trebuie, așadar, să stabilească normele naționale care reglementează asistența administrativă între autoritățile naționale, cu condiția ca ele să garanteze o protecție adecvată a efectului util al dreptului Uniunii și, mai precis, al articolului 101 TFUE. În consecință, propunem să se reformuleze prima întrebare și să se considere că, prin intermediul acesteia, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă legislația Uniunii în materie de concurență, în special Directivele 2014/104 și 2019/1, precum și articolul 101 TFUE, se opune ca documentele de pe lista neagră să fie introduse de o autoritate de aplicare a legii în dosarul unei proceduri penale și să fie utilizate pentru continuarea investigațiilor.

Directiva 2014/104 nu stabilește norme în ceea ce privește programele de clemență și efectele lor asupra răspunderii persoanelor în cauză. În schimb, după cum reiese din articolul 1 alineatul (2) din cadrul său, această directivă prevede norme pentru coordonarea asigurării respectării normelor de concurență de către ANC, pe de o parte, și asigurarea respectării normelor respective prin acțiunile în despăgubire introduse în fața instanțelor naționale, pe de altă parte.

În acest context, articolul 5 din Directiva 2014/104 stabilește norme cu caracter general în materie de divulgare a probelor, în timp ce articolul 6 din aceasta completează regimul general menționat cu norme care privesc în mod specific divulgarea de probe incluse în dosarul unei ANC. Această a doua dispoziție face distincție între mai multe categorii de probe, în special în ceea ce privește: – în primul rând, informațiile care au fost pregătite de o persoană fizică sau juridică în mod specific în cadrul procedurilor desfășurate de o ANC, informațiile pe care o asemenea autoritate le‑a redactat și le‑a transmis părților în cursul procedurilor sale, precum și propunerile de încheiere a unei tranzacții care au fost retrase, articolul 6 alineatul (5) din directiva în cauză prevăzând că instanțele naționale pot dispune divulgarea lor numai după ce ANC, prin adoptarea unei decizii sau într‑un alt mod, și‑a încheiat procedurile; – în al doilea rând, documentele de pe lista neagră pentru acțiunile în despăgubire, articolul 6 alineatul (6) din directiva menționată prevăzând că statele membre se asigură că instanțele naționale nu pot dispune, în niciun moment, divulgarea lor și – în al treilea rând, probele de la dosarul unei ANC care nu se încadrează în niciuna dintre categoriile enumerate la articolul 6 din aceeași directivă, care prevede, la alineatul (9), că divulgarea lor poate fi dispusă în cadrul acțiunilor în despăgubire în orice moment, fără a aduce atingere acestui articol.

Întrebările preliminare privesc în principal documentele de pe lista neagră. Deși Directivele 2014/104 și 2019/1 rezervă un tratament diferit altor categorii de probe, în special propunerilor de încheiere a unei tranzacții care au fost retrase ( 7 ), nimic nu sugerează însă că aceasta ar fi fost situația în litigiul principal. Într‑adevăr, se pare că reclamantelor din procedura principală le‑a fost aplicată o amendă redusă, pe baza declarațiilor de clemență ( 8 ). Ne vom concentra, așadar, asupra documentelor de pe lista neagră și asupra întinderii protecției acordate acestora.

În această privință, articolul 6 alineatul (6) din Directiva 2014/104 interzice instanțelor naționale competente în domeniul asigurării respectării legislației în materie de concurență la nivel privat să dispună divulgarea documentelor de pe lista neagră. Pentru a se asigura că interdicția respectivă nu afectează neavenit dreptul părților prejudiciate la despăgubiri, articolul 6 alineatul (7) prima teză din directiva menționată prevede că „reclamanții” pot prezenta o cerere motivată pentru accesul unei instanțe naționale la probele de pe lista neagră cu scopul exclusiv de a se asigura că acestea sunt incluse într‑adevăr în lista în cauză. În conformitate cu articolul 6 alineatul (7) a patra teză din această directivă, în orice caz, instanța națională nu oferă celorlalte părți sau unor terți accesul la probele respective înainte de finalizarea evaluării sale. În cazul în care doar o anumită parte din probele cerute intră sub incidența articolului 6 alineatul (6) din aceeași directivă, cealaltă parte a probelor se divulgă în conformitate cu alineatele relevante din acest articol, în funcție de categoria în care se încadrează ( 9 ).

În concordanță cu raționamentul care stă la baza articolului 6 alineatele (6) și (7) din Directiva 2014/104, articolul 7 alineatul (1) din aceasta obligă statele membre să se asigure că limitările prevăzute de această primă dispoziție produc efecte depline. În esență, articolul 6 alineatele (6) și (7) din Directiva 2014/104 privește accesul la documentele de pe lista neagră, în timp ce articolul 7 alineatul (1) din directiva menționată privește limitările legate de utilizarea lor.

Pentru a stabili dacă se poate răspunde la întrebările preliminare în temeiul Directivei 2014/104, trebuie să se examineze contextul în care sunt aplicabile articolul 6 alineatele (6) și (7), precum și articolul 7 alineatul (1) din aceasta.

În această privință, desigur, considerentul (26) al Directivei 2014/104 precizează în special că „[divulgarea declarațiilor autoincriminatoare] ar prezenta riscul expunerii întreprinderilor cooperante sau a personalului de conducere al acestora la acțiuni civile sau penale în condiții mai nefavorabile decât cele pentru coautorii încălcării care nu cooperează cu [ANC]” ( 10 ). Totuși, deși acest considerent menționează riscul privind expunerea la acțiuni penale ca urmare a divulgării documentelor în cauză, legiuitorul nu a introdus nicio dispoziție care să urmărească remedierea riscului respectiv. În realitate, această directivă nu conține dispoziții care să reglementeze în mod direct problematica accesului altor autorități decât o instanță competentă în materie de despăgubiri la dosarul unei ANC.

Astfel, articolul 1 alineatul (2) din Directiva 2014/104 clarifică faptul că aceasta stabilește norme a căror respectare este asigurată „prin acțiunile în despăgubire”. În această privință, Curtea a arătat deja că domeniul de aplicare material al directivei menționate, inclusiv, așadar, cel al articolului 6 alineatul (6) din aceasta, este limitat numai la acțiunile în despăgubire introduse pentru încălcări ale normelor în materie de concurență și, prin urmare, nu se extinde la alte tipuri de acțiuni ( 11 ).

În plus, analiza dispozițiilor relevante ale Directivei 2014/104 confirmă opinia potrivit căreia această directivă privește numai accesul la documentele de pe lista neagră și utilizarea lor în scopul acțiunilor în despăgubire. Într‑adevăr, mai întâi, articolul 5 alineatul (1) din directiva respectivă precizează că, „în cadrul procedurilor dintr‑o acțiune în despăgubire”, un reclamant trebuie să poată solicita furnizarea probelor pe care le controlează un pârât sau un terț, sub rezerva respectării condițiilor prevăzute la articolele 5-8 din aceeași directivă. Apoi, articolul 6 din Directiva 2014/104 prevede la alineatul (1) că, „în scopul acțiunilor în despăgubire”, atunci când instanțele naționale dispun divulgarea de probe incluse în dosarul unei ANC, acest articol trebuie să se aplice „în plus față de articolul 5”. În sfârșit, articolul 7 alineatul (1) din această directivă stabilește limitele utilizării documentelor respective „în cadrul acțiunilor în despăgubire”.

Astfel, este necesar să se constate că toate dispozițiile Directivei 2014/104 referitoare la protecția documentelor de pe lista neagră vizează procedurile de despăgubire în scopul cărora instanța competentă în materie impune unei părți la o asemenea procedură, unui terț sau unei ANC ( 12 ) divulgarea de probe ( 13 ) sau în scopul cărora sunt utilizate aceste documente ( 14 ).

Trebuie să se observe că, în litigiul principal, este în discuție posibilitatea ca parchetul să obțină, din partea unei ANC și/sau a unei instanțe competente în materie, documentele de pe lista neagră, să le depună la dosar în cadrul unei proceduri penale și să le utilizeze pentru continuarea investigațiilor.

În această privință, parchetul nu acționează în calitate de reclamant care solicită instanței competente în materie de despăgubire să dispună divulgarea probelor. Acesta nu acționează nici în calitate de instanță competentă în materie, care ar dispune divulgarea probelor respective de către o ANC și/sau o instanță competentă în materie.

Astfel, prima întrebare nu se referă la divulgarea documentelor menționate „în scopul acțiunilor în despăgubire”, în sensul articolului 6 alineatele (1) și (6) din Directiva 2014/104. Această întrebare nu privește nici utilizarea unor asemenea documente în contextul aplicării legislației în materie de concurență la nivel privat, avută în vedere la articolul 7 alineatul (1) din directiva în cauză, întrucât parchetul nu are calitatea de actor la acest nivel.

Trebuie să se considere, așadar, că Directiva 2014/104 nu reglementează aspectul dacă autoritățile de aplicare a legii ale unui stat membru pot avea acces la documentele de pe lista neagră și le pot depune la dosarele cauzelor cu care sunt sesizate.

În timp ce Directiva 2014/104 stabilește modalitățile de asigurare a respectării legislației în materie de concurență la nivel privat („private enforcement”), Directiva 2019/1 urmărește să consolideze punerea în aplicare a acestei legislații la nivel public („public enforcement”). Într‑adevăr, Directiva 2019/1 prevede la articolul 1 alineatul (1) că această directivă stabilește anumite norme prin intermediul cărora se asigură faptul că ANC dispun de garanțiile de independență, resurse și competențe în materie de aplicare a legii și de impunere de amenzi care le sunt necesare pentru a fi în măsură să aplice în mod eficace articolele 101 și 102 TFUE.

În acest context, considerentul (50) al Directivei 2019/1 confirmă faptul că legiuitorul Uniunii a recunoscut importanța programelor de clemență pentru punerea în aplicare a legislației în materie de concurență la nivel public. Într‑adevăr, așa cum se arată în considerentul respectiv, programele de clemență „constituie un instrument important pentru depistarea cartelurilor secrete și contribuie astfel la investigarea eficace a celor mai grave încălcări ale legislației în materie de concurență și la impunerea de sancțiuni pentru acestea”. Pentru a asigura utilizarea efectivă a acestui instrument, articolele 17-23 din directiva menționată stabilesc normele referitoare la programele de clemență pentru cartelurile secrete și implicațiile lor asupra răspunderii solicitanților de clemență.

Legiuitorul Uniunii a admis totodată că riscul ca informațiile autoincriminatoare să fie divulgate în afara sferei investigației pentru care au fost furnizate ar putea descuraja potențialii solicitanți de clemență să coopereze cu autoritățile de concurență ( 15 ). Prin urmare, acesta a prevăzut la articolul 31 alineatele (3) și (4) din Directiva 2019/1 normele referitoare la protecția probelor stabilite pentru un program de clemență în vederea completării articolelor 17-23 din aceasta. Astfel, în temeiul articolului 31 alineatul (3) din această directivă, accesul la documentele de pe lista neagră poate fi acordat numai „părților care fac obiectul procedurii relevante și numai în scopul exercitării dreptului acestora la apărare”. Dispoziția menționată stabilește, așadar, cercul persoanelor abilitate să obțină accesul la aceste documente și scopul legitim al unui asemenea acces. În plus, articolul 31 alineatul (4) din directiva menționată stabilește limitele utilizării informațiilor obținute prin accesul la dosarul unei ANC.

Articolul 31 alineatele (3) și (4) din Directiva 2019/1 garantează o protecție a documentelor cuprinse în lista neagră aproape identică cu cea acordată documentelor de pe lista neagră întocmite pentru procedurile desfășurate de Comisie ( 16 ). Această directivă completează, așadar, regimul de protecție a programelor de clemență în cadrul Uniunii.

Și mai important este aspectul că articolul 31 alineatele (3) și (4) din Directiva 2019/1 a fost conceput pentru completarea protecției acordate documentelor de pe lista neagră prin Directiva 2014/104. Astfel, din analiza lucrărilor pregătitoare reiese că legiuitorul a pornit de la premisa că Directiva 2014/104 a armonizat protecția documentelor de pe lista neagră în contextul acțiunilor în despăgubire aflate pe rolul instanțelor naționale. Totuși, această directivă nu viza alte cazuri, precum utilizarea documentelor respective în cadrul altor proceduri civile, administrative sau penale ori în cazul accesului public în temeiul normelor privind „transparența” sau accesul public la documentele menționate. În aceste alte cazuri, nivelul de protecție acordat acelorași documente în cauză varia considerabil de la un stat membru la altul ( 17 ). Deducem de aici că Directiva 2019/1 urmărește să armonizeze normele aplicabile în acest domeniu.

Pe de altă parte, observăm că domeniul de aplicare al articolului 31 alineatele (3) și (4) din Directiva 2019/1 nu coincide cu cel al altor dispoziții din aceasta. Astfel, articolul 1 alineatul (2) din directiva menționată, interpretat din perspectiva considerentului (4) al acesteia ( 18 ), clarifică faptul că directiva menționată are ca obiect aplicarea articolelor 101 și 102 TFUE și aplicarea în paralel a dreptului intern în materie de concurență aceluiași caz, în timp ce articolul 31 alineatele (3) și (4) din această directivă precizează că protecția declarațiilor de clemență și a propunerilor de încheiere a unei tranzacții, prevăzută la articolul 31 alineatele (3) și (4) din aceeași directivă, acoperă, de asemenea, cazurile în care se aplică în mod exclusiv dreptul intern în materie de concurență.

În ceea ce privește Directiva 2019/1, Comisia a apreciat în propunerea sa de directivă că, pentru ca protecția materialelor privind clemența și încheierea de tranzacții să fie semnificativă, trebuia să se asigure protecția documentelor de pe lista neagră nu numai în timpul procedurilor desfășurate în fața ANC pentru aplicarea articolelor 101 și 102 TFUE, ci și atunci când se aplică doar prevederile echivalente din legislația națională ( 19 ). Într‑adevăr, diferențele dintre soluțiile prevăzute în legislațiile naționale în ceea ce privește protecția documentelor de pe lista neagră ar fi putut reduce eficacitatea programelor de clemență. Este ceea ce urmărea să remedieze articolul 1 alineatul (2) din această directivă ( 20 ). În această ordine de idei, autorii doctrinei juridice au considerat că această extindere a domeniului de aplicare al directivei respective ținea de intenția legiuitorului Uniunii ca întreprinderile să fie în continuare încurajate să divulge documente de pe lista neagră, în principiu autoincriminatoare și foarte sensibile, precum și să le prezinte, fără a se preocupa să afle dacă o ANC va decide să aplice numai dreptul intern în materie de concurență ( 21 ).

Astfel, pe de o parte, protecția prevăzută la articolul 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1 este acordată documentelor de pe lista neagră independent de contextul în care divulgarea lor ar putea să compromită eficacitatea programului de clemență ( 22 ). Pe de altă parte, această protecție este acordată documentelor de pe lista neagră întocmite pentru procedurile legate de punerea în aplicare atât a articolelor 101 sau 102 TFUE, cât și a dispozițiilor naționale, aplicate în mod exclusiv, care urmăresc în principal același obiectiv ca și articolele 101 și 102 TFUE ( 23 ).

Din considerațiile expuse la punctul 55 din prezentele concluzii deducem că articolul 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1 se aplică atunci când este vorba de accesul la un document de pe lista neagră care provine dintr‑o procedură de punere în aplicare a articolelor 101 sau 102 TFUE și/sau a dreptului intern în materie de concurență. Astfel, sub rezerva unor dispoziții specifice ale dreptului Uniunii, precum cele din Directiva 2014/104 referitoare la acțiunile în despăgubire, articolul 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1 reglementează protecția unor asemenea documente în orice procedură desfășurată în fața instanțelor naționale.

Totuși, nu se poate considera că articolul 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1 are un caracter exhaustiv și că documentele de pe lista neagră pot fi consultate numai de persoanele care figurează pe lista stabilită de această dispoziție („părțile care fac obiectul procedurii relevante”).

Într‑adevăr, în primul rând, articolul 31 din Directiva 2019/1 este intitulat „Accesul la dosar al părților și limite privind utilizarea informațiilor”. Astfel, în general vorbind, articolul 31 alineatul (3) din directiva menționată privește numai accesul „părților” sau chiar al justițiabililor la dosarul procedurii care se desfășoară în fața unei ANC.

În al doilea rând, după cum observă Comisia, accesul la dosar și asistența administrativă constituie instituții juridice distincte. Într‑adevăr, accesul la dosar urmărește să permită părților la procedură să își exercite dreptul la apărare sau să își valorifice drepturile, în timp ce asistența administrativă este ajutorul acordat de o autoritate unei alte autorități. Această distincție pare să fie stabilită și de Comisie într‑o notă ( 24 ) care clarifică funcționarea sistemului de protecție a documentelor de pe lista neagră întocmite pentru a veni în sprijinul procedurilor desfășurate în fața sa. Este important să se amintească faptul că Directiva 2019/1 prevede un sistem complementar acestuia ( 25 ).

Tot în acest context, în al treilea rând, este adevărat că articolul 31 alineatul (6) din Directiva 2019/1 privește schimburile de declarații de clemență între ANC din diferite state membre. În conformitate cu dispoziția respectivă, aceste schimburi de declarații au loc în temeiul articolului 12 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 ( 26 ) și sub rezerva îndeplinirii condițiilor prevăzute acolo. Articolul 31 alineatul (6) din Directiva 2019/1 poate sugera, așadar, că această directivă autorizează în mod exclusiv un astfel de schimb de documente de pe lista neagră. Totuși, considerăm că nu trebuie reținută o asemenea interpretare.

Într‑adevăr, articolul 12 din Regulamentul nr. 1/2003 prevede la alineatul (1) că, în scopul aplicării articolelor 101 și 102 TFUE, Comisia și ANC ale statelor membre pot să facă schimb sau să utilizeze ca mijloc de probă orice element de fapt sau de drept, inclusiv informații confidențiale, precizând totodată la alineatul (2) condițiile în care pot fi utilizate informațiile în cauză ( 27 ). Dispoziția menționată urmărește obiectivul special de a simplifica și de a promova colaborarea autorităților în cadrul Rețelei europene de concurență prin facilitarea schimbului de informații, fără a limita însă posibilitatea utilizării de către Comisie a informațiilor transmise de alte autorități naționale decât ANC ale statelor membre ( 28 ). Articolul 31 alineatul (6) din Directiva 2019/1, care prevede condiții suplimentare aplicabile în cazul documentelor de pe lista neagră, urmărește doar să completeze acest regim de cooperare între statele membre. În această ordine de idei, articolele 24-26 din această directivă instituie norme referitoare la cooperarea dintre ANC. În schimb, nici articolul 31 alineatul (3), nici articolele 24-26 din directiva menționată nu privesc schimbul de documente de pe lista neagră între autorități în cadrul aceluiași stat membru.

Trebuie, așadar, să se considere că răspunsul la prima întrebare – și, în consecință, la a doua întrebare – nu poate fi găsit nici în Directiva 2014/104 ( 29 ), nici în Directiva 2019/1 ( 30 ). Într‑adevăr, aceste directive nu reglementează problematica asistenței administrative între autoritățile publice ale unui stat membru. În lipsa unor reglementări obligatorii ale dreptului Uniunii în materie, revine statelor membre obligația să stabilească și să aplice normele naționale care reglementează asistența administrativă între autoritățile naționale, cu condiția ca ele să garanteze protecția adecvată a efectului util al dreptului Uniunii.

Deși instanța de trimitere nu se pronunță în mod expres asupra acestei chestiuni, decizia de trimitere sugerează că procedura desfășurată în fața Autorității Federale de Concurență în cadrul căreia au fost întocmite documentele de pe lista neagră, vizate de întrebările preliminare, are ca obiect punerea în aplicare a articolului 101 TFUE și a legislației naționale corespunzătoare în materie de concurență. De asemenea, ca răspuns la o întrebare a Curții, mai multe părți și‑au exprimat punctul de vedere în acest sens în cursul ședinței.

Se ridică, așadar, problema dacă efectul util al articolului 101 TFUE poate fi repus în discuție de accesul unei autorități de aplicare a legii la documentele de pe lista neagră și de introducerea acestora în dosarul unei proceduri penale.

Desigur, instanța de trimitere a arătat, ca răspuns la solicitarea de clarificări a Curții, că procedura de anchetă penală aflată în discuție în litigiul principal nu implică nici aplicarea legislației naționale în materie de concurență, nici cea a dispozițiilor care urmăresc aceleași obiective ca și articolul 101 TFUE.

Totuși, efectul util al articolului 101 TFUE poate fi compromis și printr‑o procedură care nu are ca obiect punerea în aplicare a dispoziției respective din dreptul Uniunii. În această privință, în temeiul articolului 4 alineatul (3) TUE, statele membre sunt obligate să nu aducă atingere prin legislația lor națională aplicării depline și uniforme a dreptului Uniunii și să nu ia sau să mențină în vigoare măsuri care pot elimina efectul util al normelor privind concurența aplicabile întreprinderilor ( 31 ). Considerația menționată reflectă articolul 13 din Directiva 2019/1, intitulat„Amenzi impuse întreprinderilor și asocierilor de întreprinderi”, care prevede, la alineatul (4), că articolul în cauză nu aduce atingere legislațiilor naționale care permit impunerea de sancțiuni în cadrul unei proceduri penale, cu condiția ca aplicarea acestor legislații să nu aducă atingere asigurării eficace și uniforme a respectării articolelor 101 și 102 TFUE.

Instanța de trimitere arată că un răspuns negativ la prima întrebare ar avea drept consecință faptul că parchetul ar putea să introducă în dosar documentele de pe lista neagră și să impună alte sarcini de investigare pe baza acestor documente („să le folosească pentru continuarea investigațiilor”). Ca urmare a acordării accesului la dosar, persoanele vizate de a treia întrebare ar fi în măsură să consulte documentele respective și, eventual, să le utilizeze împotriva solicitanților de clemență.

Astfel, prima întrebare preliminară nu pare să privească riscul ca autoritățile de aplicare a legii să utilizeze documentele de pe lista neagră pentru a angaja răspunderea solicitanților de clemență sau a personalului lor. Protecția acestor documente în raport cu autoritățile publice, vizată de întrebarea menționată, urmărește să împiedice accesul la documentele în cauză al persoanelor față de care se efectuează urmărirea penală care nu sunt autorii lor și al celorlalte părți la procedura penală, în special al persoanelor prejudiciate care se constituie părți civile.

În această privință, deși Directivele 2014/104 și 2019/1 nu sunt aplicabile asistenței administrative între autoritățile naționale ale aceluiași stat membru ( 32 ), riscurile legate de divulgarea de documente autoincriminatoare, identificate de directivele menționate, există și în cadrul acestei asistențe. Asemenea riscuri sunt de natură să diminueze interesul potențialilor solicitanți de clemență de a coopera cu ANC și, astfel, să aducă atingere eficacității politicii de combatere a încălcărilor articolului 101 TFUE. Prin urmare, asistența administrativă aflată în discuție în litigiul principal nu poate conduce la compromiterea protecției în raport cu justițiabilii a documentelor de pe lista neagră prin faptul că o autoritate de aplicare a legii are acces la dosar. Vom examina cerințele acestei protecții, prevăzute de Directivele 2014/104 și 2019/1, în cadrul analizei noastre referitoare la a doua și la a treia întrebare.

Astfel, trebuie să se răspundă la prima întrebare, cu titlu provizoriu, că legislația Uniunii în materie de concurență, în special Directivele 2014/104 și 2019/1, nu reglementează aspectul dacă declarațiile de clemență și propunerile de încheiere a unei tranzacții pot fi introduse în dosar de o autoritate de aplicare a legii în cadrul unei proceduri penale și utilizate pentru continuarea investigațiilor. Articolul 101 TFUE trebuie interpretat în sensul că, sub rezerva răspunsurilor la a doua și la a treia întrebare, nu se opune ca documentele de pe lista neagră să fie introduse în dosar de o autoritate de aplicare a legii în cadrul unei proceduri penale și să fie utilizate pentru continuarea investigațiilor.

A treia întrebare este adresată în cazul în care Curtea ar răspunde la prima întrebare că protecția acordată de dreptul Uniunii documentelor de pe lista neagră nu este opozabilă autorităților de aplicare a legii și că, prin urmare, aceste documente pot fi introduse în dosarul unei proceduri penale. Având în vedere răspunsul propus la prima întrebare ( 33 ), vom analiza, așadar, a treia întrebare.

Prin intermediul celei de a treia întrebări, care cuprinde două părți, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 6 alineatele (6) și (7) și articolul 7 alineatul (1) din Directiva 2014/104, precum și articolul 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1 trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale care permite (i) părților civile din cadrul unei proceduri penale care nu are ca obiect o încălcare a legislației în materie de concurență și (ii) persoanelor față de care se efectuează urmărirea penală din cadrul acestei proceduri, care nu sunt autorii documentelor de pe lista neagră, să obțină accesul la documentele respective, introduse în dosarul unei proceduri penale de o autoritate de aplicare a legii.

Instanța de trimitere arată, în ceea ce privește rolul părților civile în procedura principală, că, în dreptul austriac, o persoană care se consideră prejudiciată poate formula pretenții de drept privat în cadrul unei proceduri penale. Mai precis, această persoană poate solicita repararea prejudiciului suferit ca urmare a unei încălcări sau o despăgubire pentru atingerea adusă intereselor sale juridice protejate de dreptul penal.

În măsura în care a treia întrebare se referă la dispozițiile Directivei 2014/104, precum și ale Directivei 2019/1, ea presupune că aceste două directive reglementează accesul justițiabililor la documentele de pe lista neagră, introduse de parchet în dosarul unei proceduri penale. Pentru a putea răspunde la întrebarea menționată pe baza dispozițiilor relevante, trebuie să se verifice prezumția în discuție.

În această privință, este necesar să se arate că dispozițiile vizate ale Directivei 2014/104 privesc accesul și limitele utilizării, în cadrul procedurilor de despăgubire pentru încălcări ale legislației în materie de concurență, a documentelor de pe lista neagră ( 34 ), în timp ce articolul 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1 privește accesul la informațiile extrase din documentele respective în orice altă procedură care nu face obiectul unei reglementări specifice a dreptului Uniunii ( 35 ). Prin urmare, dispozițiile în cauză ale Directivei 2014/104 pot fi calificate drept lex specialis în raport cu dispozițiile vizate ale Directivei 2019/1.

Ținând seama de specificitatea procedurii principale ( 36 ), trebuie să se stabilească, în prealabil, dacă dispozițiile în cauză ale Directivei 2014/104 sunt aplicabile și într‑o procedură penală în cadrul căreia părțile civile solicită repararea unui prejudiciu.

După cum am arătat deja ( 37 ), Directiva 2014/104 se aplică acțiunilor în despăgubire. O asemenea acțiune este definită, la articolul 2 punctul 4 din această directivă, ca fiind o acțiune în temeiul legislației naționale prin care o cerere de despăgubiri este adusă în fața unei instanțe naționale. Directiva menționată definește, la articolul 2 punctul 9, noțiunea de „instanță națională” făcând trimitere la articolul 267 TFUE, fără a specifica dacă aceste instanțe trebuie să fie sesizate exclusiv cu cauze civile.

În plus, observăm că, într‑un alt context, Curtea a fost deja chemată să clarifice dacă o acțiune în repararea prejudiciilor introdusă în fața unei instanțe penale poate intra în domeniul de aplicare al unei convenții care „se aplică în materie civilă și comercială, indiferent de natura instanței”. Curtea a considerat că o asemenea convenție se aplică și hotărârilor pronunțate în materie civilă de o instanță penală ( 38 ). În concordanță cu acest raționament, o asemenea convenție ar trebui să se aplice și procedurilor desfășurate de o instanță penală chemată să se pronunțe în special asupra unei acțiuni în materie civilă.

În această ordine de idei, trebuie să se arate că faptul că o acțiune civilă în despăgubire, în sensul Directivei 2014/104, este introdusă în cadrul procedurii penale nu schimbă natura acțiunii respective. Ea rămâne totuși o acțiune civilă introdusă în contextul punerii în aplicare la nivel privat a dreptului concurenței și poate intra sub incidența directivei menționate. Și mai important este aspectul că protecția acordată de articolul 6 alineatul (6) din directiva menționată documentelor de pe lista neagră nu poate fi compromisă de natura procedurii care, în mod formal, ia forma unei proceduri penale, dar care, din punctul de vedere al actorilor implicați, corespunde caracteristicilor unei proceduri în despăgubire.

Astfel, în general vorbind, componenta civilă a unei proceduri penale prin care o persoană care se consideră prejudiciată urmărește să obțină repararea unui prejudiciu ar putea, teoretic, să intre în domeniul de aplicare al articolului 6 alineatul (6) din Directiva 2014/104.

Totuși, nu se poate ignora faptul că noțiunea de „acțiune în despăgubire” este definită la articolul 2 punctul 4 din Directiva 2014/104 ca fiind o „acțiune în temeiul legislației naționale prin care o cerere de despăgubiri este adusă în fața unei instanțe naționale [în special] de către o parte care pretinde a fi prejudiciată” și că noțiunea de „cerere de despăgubiri” este definită, la articolul 2 punctul 5 din această directivă, ca fiind o cerere de despăgubiri pentru prejudiciul cauzat de o încălcare a legislației în materie de concurență, altfel spus o încălcare a articolului 101 sau 102 TFUE sau a legislației naționale în materie de concurență ( 39 ), cu excluderea dispozițiilor din legislația națională care impun sancțiuni penale persoanelor fizice, cu excepția cazului în care aceste sancțiuni penale constituie mijlocul de a asigura punerea în aplicare a normelor de concurență aplicabile întreprinderilor.

În această privință, ca răspuns la cererea de clarificări formulată de Curte, instanța de trimitere s‑a pronunțat în sensul că mai multe elemente sugerează calificarea declarației de constituire drept parte civilă, prevăzută în dreptul austriac, drept „acțiune în despăgubire” formulată de „o parte care pretinde a fi prejudiciată”, în sensul articolului 2 punctul 4 din Directiva 2014/104. Totuși, având în vedere explicațiile furnizate de această instanță ( 40 ), trebuie să se observe că, în dreptul austriac, pretenția invocată de o parte civilă în cadrul unei proceduri penale trebuie să aibă legătură cu infracțiunea pentru care este judecată persoana față de care se efectuează urmărirea penală. Altfel spus, prejudiciul pe care partea civilă consideră că l‑a suferit trebuie să rezulte din comportamentul nelegal, din punctul de vedere al dreptului penal, reproșat persoanei față de care se efectuează urmărirea penală.

După cum am menționat deja ( 41 ), instanța de trimitere a arătat, ca răspuns la cererea de clarificări a Curții, că procedura de anchetă penală aflată în discuție în litigiul principal nu implică nici aplicarea legislației naționale în materie de concurență, nici aplicarea dispozițiilor care urmăresc aceleași obiective ca articolul 101 TFUE.

Prin urmare, independent de răspunsul la întrebarea dacă, în general vorbind, componenta civilă a unei proceduri penale care are ca obiect asigurarea punerii în aplicare a normelor de concurență poate fi calificată drept procedură de „despăgubire”, în sensul Directivei 2014/104 ( 42 ), procedura aflată în discuție în litigiul principal nu are ca obiect o încălcare a legislației în materie de concurență. Prin urmare, existența unei componente civile în cadrul acestei proceduri nu poate permite să se considere că este vorba de o procedură de despăgubire care intră în domeniul de aplicare al articolului 6 alineatul (6) din directiva respectivă.

Dacă această lex specialis, și anume Directiva 2014/104, nu se aplică în procedura aflată în discuție în litigiul principal, trebuie să se răspundă la a treia întrebare pe baza lex generalis, și anume Directiva 2019/1. Într‑adevăr, articolul 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1 privește documentele de pe lista neagră în orice procedură care nu face obiectul unei reglementări specifice a dreptului Uniunii.

Articolul 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1 permite accesul la documentele de pe lista neagră numai părților care fac obiectul procedurii relevante și numai în scopul exercitării dreptului acestora la apărare. O parte civilă precum cea vizată de prima parte a celei de a treia întrebări nu are calitatea de persoană față de care se efectuează urmărirea penală în cadrul procedurii în care invocă pretențiile sale civile. Ea nu își exercită, așadar, nicidecum dreptul la apărare. Directiva 2019/1 nu îi permite să obțină accesul la documentele respective.

Prin urmare, trebuie să se răspundă la prima parte a celei de a treia întrebări că articolul 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1 trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale care permite părților civile în cadrul unei proceduri penale care nu are ca obiect o încălcare a dreptului în materie de concurență să obțină accesul la documentele de pe lista neagră, introduse în dosarul unei proceduri penale de o autoritate de aplicare a legii.

Articolul 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1 prevede că accesul la documentele de pe lista neagră se acordă numai părților care fac obiectul procedurii relevante și numai în scopul exercitării dreptului acestora la apărare. A priori, această dispoziție ar putea fi înțeleasă în sensul că accesul la documentele menționate poate fi acordat doar părților la procedurile privind punerea în aplicare a legislației în materie de concurență. Astfel, o persoană față de care se efectuează urmărirea penală în cadrul unei proceduri penale care, precum în speță, nu ar fi legată de punerea în aplicare a legislației în materie de concurență nu ar putea, așadar, să obțină accesul la documentele respective care sunt incluse în dosarul unei proceduri penale.

Totuși, trebuie să se verifice dacă această interpretare a articolului 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1 este compatibilă cu cerințele în materie de protecție a drepturilor fundamentale ale persoanelor față de care se efectuează urmărirea penală. Într‑adevăr, potrivit unui principiu general de interpretare, un act al Uniunii trebuie interpretat, în măsura posibilului, astfel încât să nu se repună în discuție validitatea acestuia și în conformitate cu dreptul primar în ansamblul său și în special cu prevederile Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) ( 43 ). Din perspectiva acestui principiu trebuie interpretată dispoziția menționată.

În această privință, instanța de trimitere atrage atenția asupra faptului că Curtea Europeană a Drepturilor Omului (denumită în continuare „Curtea EDO”) a instituit, în jurisprudența sa referitoare la articolul 6 alineatele (1) și (3) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, încheiată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”), principiul potrivit căruia dreptul de acces la dosar se extinde asupra tuturor probelor aflate în posesia autorităților de aplicare a legii.

Observăm că, potrivit jurisprudenței Curții EDO, acest drept de acces la dosarul unei proceduri penale nu este absolut. Această instanță a statuat că în unele cazuri poate fi necesar ca anumite elemente de probă să nu fie divulgate apărării pentru a păstra drepturile fundamentale ale unui alt particular sau pentru a garanta un interes public important. Totuși, potrivit acesteia, doar măsurile de limitare a dreptului la apărare care sunt strict necesare sunt permise în temeiul CEDO. În plus, nedivulgarea acestor probe trebuie să fie contrabalansată de garanții procedurale adecvate ( 44 ). Acestea fiind spuse, Curtea EDO pare să considere că natura documentelor în cauză nu poate constitui un motiv care să poată conduce la nedivulgarea lor. În schimb, ea consideră că trebuie examinat conținutul acestor documente pentru a pune în balanță interesul public important pentru a nu le divulga și dreptul la apărare al persoanei în cauză ( 45 ).

În ceea ce privește dreptul Uniunii, articolul 52 alineatul (3) din cartă prevede că, în măsura în care drepturile din cartă corespund unor drepturi garantate prin CEDO, înțelesul și întinderea lor sunt aceleași ca și cele prevăzute de convenția menționată. În plus, în conformitate cu explicațiile aferente articolului 47 și articolului 48 alineatul (2) din cartă, care, astfel cum rezultă din articolul 6 alineatul (1) al treilea paragraf TUE și din articolul 52 alineatul (7) din cartă, trebuie să fie luate în considerare pentru interpretarea acesteia, dispozițiile respective corespund articolului 6 paragraful 1 și, respectiv, articolului 6 paragrafele 2 și 3 din CEDO ( 46 ).

În plus, Directiva 2012/13/UE ( 47 ) urmărește să stabilească norme minime comune în materie de protecție a garanțiilor și a drepturilor procedurale care decurg din dispozițiile în cauză din cartă și din CEDO ( 48 ). Aceste norme se referă la dreptul la informare al persoanelor suspectate sau acuzate cu privire la drepturile lor în cadrul procedurilor penale și la acuzarea care le este adusă din momentul în care o persoană este informată de către autoritățile competente cu privire la faptul că este suspectată sau acuzată de săvârșirea unei infracțiuni ( 49 ).

La fel ca jurisprudența Curții EDO, articolul 7 alineatul (2) din Directiva 2012/13 prevede că trebuie să fie acordat accesul cel puțin la toate mijloacele de probă aflate în posesia lor, indiferent dacă sunt în apărarea sau împotriva persoanelor suspectate sau acuzate, pentru a garanta caracterul echitabil al procedurilor și pentru a pregăti apărarea ( 50 ). Prin derogare de la acest drept, articolul 7 alineatul (4) din directiva respectivă prevede că accesul la anumite materiale poate fi refuzat, în special dacă refuzul este strict necesar pentru apărarea unui interes public important. Dispoziția menționată prevede totodată că „[s]tatele membre se asigură că, în conformitate cu dispozițiile dreptului intern, decizia prin care se refuză accesul la anumite materiale în conformitate cu prezentul alineat este luată de o autoritate judiciară sau poate face, cel puțin, obiectul controlului judiciar” ( 51 ).

Prin urmare, se ridică problema dacă nedivulgarea către persoanele față de care se efectuează urmărirea penală a documentelor din lista neagră poate fi justificată de un interes public important legat de punerea în aplicare a legislației în materie de concurență.

În această privință, trebuie arătat că protecția documentelor de pe lista neagră urmărește două scopuri legate între ele în mod intrinsec. Primul este acela de a proteja persoanele în cauză împotriva riscurilor legate de divulgarea documentelor autoincriminatoare. Al doilea este acela de a garanta că accesul la documentele respective nu aduce atingere unor interese publice, precum eficacitatea politicii de combatere a încălcărilor dreptului concurenței, în măsura în care un acces generalizat ar putea descuraja persoanele implicate într‑o încălcare a articolelor 101 TFUE și 102 TFUE să coopereze cu ANC ( 52 ). S‑ar putea susține, așadar, că un interes public poate justifica nedivulgarea documentelor de pe lista neagră în cadrul procedurilor penale.

Totuși, așa cum rezultă din jurisprudența Curții EDO ( 53 ), care poate fi transpusă la articolul 48 alineatul (2) din cartă ( 54 ) și la articolul 7 alineatul (4) din Directiva 2012/13 ( 55 ), nu se poate considera că anumite documente, ținând seama de natura lor, trebuie în mod automat să nu fie divulgate. Este necesar să se efectueze o examinare de la caz la caz atunci când se ridică problema refuzului accesului la documentele în discuție.

În consecință, pe de o parte, referirea la „părțile care fac obiectul procedurii relevante” cărora li se poate acorda accesul la documentele de pe lista neagră, în conformitate cu articolul 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1, trebuie să acopere orice persoană suspectată și orice persoană acuzată în cadrul unei proceduri penale pentru a fi îndeplinite cerințele legate de protecția drepturilor fundamentale. Pe de altă parte, accesul la aceste documente poate fi refuzat cu condiția respectării cerințelor prevăzute de Directiva 2012/13.

În sfârșit, ne putem întreba, desigur, cum trebuie conciliată această interpretare a articolului 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1 cu articolul 31 alineatul (4) din directiva menționată. Într‑adevăr, această din urmă dispoziție prevede limitele utilizării informațiilor obținute prin accesul la dosarul procedurii de aplicare a legii desfășurate de ANC. Dispoziția menționată face referire la procedurile în materie de punere în aplicare a dreptului concurenței. Spre deosebire de interpretarea articolului 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1 pe care tocmai am propus‑o – potrivit căreia accesul la documentele de pe lista neagră poate fi acordat persoanelor care sunt vizate și de procedurile penale –, articolul 31 alineatul (4) din această directivă sugerează că persoanele vizate de procedurile care nu au legătură cu punerea în aplicare a dreptului concurenței nu pot utiliza informațiile obținute din documentele de pe lista neagră pentru a‑și exercita dreptul la apărare.

Totuși, în opinia noastră, articolul 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1 privește o situație diferită de cea avută în vedere la articolul 31 alineatul (4) din aceasta. Astfel, această primă dispoziție privește accesul la documentele de pe lista neagră incluse în dosarul unei anumite proceduri, acordat pentru exercitarea dreptului la apărare de către părțile la acea procedură. Dreptul de a utiliza documentele respective în scopul exercitării dreptului la apărare în cadrul acelei proceduri reiese deja de la articolul 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1. În schimb, articolul 31 alineatul (4) din această directivă privește folosirea informațiilor extrase din documentele de pe lista neagră într‑o altă procedură decât cea în care a fost acordat accesul. Într‑adevăr, dispoziția menționată prevede că informațiile respective pot fi utilizate „în cazuri care sunt legate în mod direct de cazul în care a fost acordat accesul”.

Prin urmare, este necesar să se răspundă la a doua parte a celei de a treia întrebări preliminare că articolul 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1 trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naționale care permite persoanelor față de care se efectuează urmărirea penală care nu sunt autorii documentelor de pe lista neagră, în cadrul unei proceduri penale care nu are ca obiect o încălcare a dreptului concurenței, să obțină accesul la aceste documente, introduse în dosarul unei proceduri penale de o autoritate de aplicare a legii.

A doua întrebare urmărește să se stabilească în esență dacă protecția acordată de această directivă documentelor de pe lista neagră se extinde și asupra documentelor divulgate de autorul lor în fața unei ANC în scopul prezentării, al concretizării și al dovedirii conținutului lor.

Pentru a răspunde la această întrebare, într‑o primă etapă, vom prezenta observațiile noastre cu privire la definițiile noțiunilor de „declarație de clemență” și de „propunere de încheiere a unei tranzacții”, utilizate în Directiva 2014/104 și Directiva 2019/1. Într‑o a doua etapă, vom verifica dacă aceste noțiuni acoperă și documentele de pe lista neagră vizate de a doua întrebare.

Articolul 2 punctul 16 din Directiva 2014/104 definește noțiunea de „declarație de clemență” ca fiind „informațiile sau înregistrările acestora furnizate în mod voluntar unei [ANC], în scris sau oral, de către o întreprindere sau o persoană fizică sau în numele acesteia, care prezintă cunoștințele întreprinderii sau ale persoanei fizice în cauză cu privire la un cartel și propriul rol în cadrul acestuia și care au fost redactate în mod specific pentru a fi înaintate [ANC] în vederea obținerii imunității la amendă sau a unei reduceri a cuantumului amenzii în cadrul unui program de clemență, neincluzând informațiile preexistente” ( 56 ). În plus, această directivă definește, la articolul 2 punctul 17, noțiunea de „informații preexistente” ca fiind „probe care există indiferent de procedurile unei [ANC], indiferent dacă aceste informații se află sau nu în dosarul unei [ANC]”.

Articolul 2 punctul 18 din Directiva 2014/104 definește noțiunea de „propunere de încheiere a unei tranzacții” ca fiind „informarea voluntară a unei [ANC] de către o întreprindere sau în numele acesteia, care cuprinde recunoașterea, sau renunțarea la litigiu, de către întreprinderea în cauză cu privire la participarea sa la o încălcare a legislației în materie de concurență și asumarea responsabilității sale pentru încălcarea respectivă, informare redactată în mod specific pentru ca [ANC] să poată aplica o procedură simplificată sau accelerată” ( 57 ).

Definițiile menționate ale noțiunilor de „declarație de clemență” și de „propunere de încheiere a unei tranzacții” au fost preluate la articolul 2 alineatul (1) punctele 17 și 18 din Directiva 2019/1.

În aceste condiții, trebuie să se considere că articolul 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1 protejează documentele al căror conținut, scop și condiții de elaborare corespund definițiilor date în această directivă. Prin urmare, dispoziția menționată privește descrierea unui cartel și a rolului unui solicitant de clemență în cadrul său, divulgată în mod voluntar și specific pentru a obține imunitate la amenzi sau reducerea cuantumului lor într‑un program de clemență. Ea se referă de asemenea la declarația de recunoaștere sau de renunțare la contestare a participării la o încălcare a legislației în materie de concurență și a răspunderii pentru această încălcare, divulgată în mod voluntar și specific pentru a permite ANC să aplice o procedură simplificată sau accelerată.

Instanța de trimitere arată că parchetul a introdus de asemenea în dosarul unei proceduri penale anexele la documentele de pe lista neagră. În plus, fragmentul din decizia de trimitere referitor la prezentarea argumentelor reclamantelor din litigiul principal sugerează că a doua întrebare privește în special „probele […] întocmite de beneficiarii de imunitate [în] cursul procedurii administrative în materie de concurență sau în scopul desfășurării acesteia, precum rapoartele de anchetă internă [întocmite la cererea Autorității Federale de Concurență] și listele și procesele‑verbale întocmite pentru [autoritatea respectivă]”.

Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere pare, așadar, să ridice problema dacă protecția prevăzută la articolul 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1 acoperă și documentele întocmite în mod specific în cadrul unei proceduri inițiate de o ANC, prezentate în mod voluntar sau la cererea acestei autorități, care nu corespund definițiilor noțiunilor de „declarație de clemență” și de „propunere de încheiere a unei tranzacții”. Avem convingerea că trebuie să se răspundă negativ la această întrebare.

Într‑adevăr, în primul rând, în temeiul Directivelor 2014/104 și 2019/1, „informațiile care au fost pregătite de o persoană fizică sau juridică în mod specific în cadrul procedurilor desfășurate de o [ANC]” ( 58 ), inclusiv „[cele prezentate ca] răspunsuri la cererile de informații din partea [ANC] sau declarațiile martorilor” ( 59 ), nu beneficiază de aceeași protecție ca cea acordată documentelor de pe lista neagră. Limitările privind accesul la aceste informații și utilizarea lor sunt mai puțin stricte decât cele privind documentele de pe lista neagră ( 60 ). Într‑adevăr, asemenea informații pot fi folosite după închiderea unei proceduri de către ANC ( 61 ).

În al doilea rând, considerentul (26) al Directivei 2014/104 menționează în special că, pentru a se asigura că întreprinderile sunt în continuare dispuse să contacteze voluntar ANC cu documente de pe lista neagră, protecția acordată acestor documente „ar trebui să se aplice și utilizării, inclusiv în alte documente, de citate precise din [documentele de pe lista neagră]”. Această soluție pare să fie inspirată de Hotărârea Evonik Degussa/Comisia, în care Curtea a precizat că trebuie acordat un nivel ridicat de protecție nu citatelor literale din elemente de informare extrase din documentele furnizate de o întreprindere Comisiei în susținerea unei declarații efectuate în vederea obținerii clemenței, ci citatelor literale dintr‑o declarație de clemență ( 62 ).

În al treilea rând, noțiunile de „declarație de clemență” și de „propunere de încheiere a unei tranzacții” nu trebuie interpretate în sens larg. Astfel, așa cum am observat ( 63 ), dreptul Uniunii se întemeiază pe principiul că protecția documentelor de pe lista neagră nu poate afecta neavenit dreptul părților prejudiciate la despăgubiri și trebuie să se limiteze la declarațiile de clemență și la propunerile de încheiere a unei tranzacții voluntare și autoincriminatoare.

Având în vedere cele de mai sus, nu orice document întocmit în mod specific în scopul desfășurării unei proceduri inițiate de o ANC, prezentat în mod voluntar sau la cererea acestei autorități, poate fi asimilat documentelor de pe lista neagră.

Trebuie să se considere că protecția acordată de Directiva 2019/1 documentelor de pe lista neagră acoperă, pe de o parte, descrierea unui cartel și a rolului unui solicitant de clemență în cadrul său, prezentată în mod voluntar și specific pentru a obține o imunitate la amenzi sau reducerea cuantumului lor într‑un program de clemență, și, pe de altă parte, o declarație de recunoaștere sau de renunțare la contestarea participării la o încălcare a dreptului concurenței și a răspunderii pentru această încălcare, prezentată în mod voluntar și specific pentru a permite ANC să aplice o procedură simplificată sau accelerată. În schimb, această protecție nu se extinde asupra celorlalte documente întocmite în mod specific în scopul desfășurării unei proceduri inițiate de o ANC, prezentate în mod voluntar sau la cererea acelei autorități.

În sfârșit, având în vedere răspunsurile propuse la a doua și la a treia întrebare, trebuie precizat răspunsul pe care îl propunem, cu titlu provizoriu, la prima întrebare. Într‑adevăr, legislația Uniunii în materie de concurență și în special Directivele 2014/104 și 2019/1 nu reglementează aspectul dacă documentele de pe lista neagră pot fi introduse în dosar de o autoritate de aplicare a legii în cadrul unei proceduri penale și pot fi utilizate pentru continuarea investigațiilor. Articolul 101 TFUE trebuie interpretat în sensul că nu se opune ca aceste documente să fie introduse în dosar de o autoritate de aplicare a legii în cadrul unei proceduri penale și să fie utilizate pentru continuarea investigațiilor, cu condiția să fie respectate cerințele referitoare la protecția lor în raport cu justițiabilii, care sunt prevăzute de aceste directive.

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Oberlandesgericht Wien (Tribunalul Regional Superior din Viena, Austria) după cum urmează: 1) Legislația Uniunii în materie de concurență, în special Directiva 2014/104/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 noiembrie 2014 privind anumite norme care guvernează acțiunile în despăgubire în temeiul dreptului intern în cazul încălcărilor dispozițiilor legislației în materie de concurență a statelor membre și a Uniunii Europene și Directiva (UE) 2019/1 a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2018 privind oferirea de mijloace autorităților de concurență din statele membre astfel încât să fie mai eficace în aplicarea legii și privind garantarea funcționării corespunzătoare a pieței interne, nu reglementează aspectul dacă declarațiile de clemență și propunerile de încheiere a unei tranzacții pot fi introduse în dosar de o autoritate de aplicare a legii în cadrul unei proceduri penale și utilizate pentru continuarea investigațiilor. Articolul 101 TFUE trebuie interpretat în sensul că nu se opune ca asemenea documente să fie introduse în dosar de o autoritate de aplicare a legii în cadrul unei proceduri penale și să fie utilizate pentru continuarea investigațiilor, cu condiția să fie respectate cerințele referitoare la protecția lor în raport cu justițiabilii, care sunt prevăzute de aceste directive. 2) Articolul 31 alineatul (3) din Directiva 2019/1 trebuie interpretat în sensul că: se opune unei reglementări naționale care permite părților civile în cadrul unei proceduri penale care nu are ca obiect o încălcare a dreptului în materie de concurență să obțină accesul la documentele respective, introduse în dosarul unei proceduri penale de o autoritate de aplicare a legii; nu se opune unei reglementări naționale care permite persoanelor față de care se efectuează urmărirea penală în cadrul procedurii penale menționate, care nu sunt autorii declarațiilor de clemență și ai propunerilor de încheiere a unei tranzacții, să obțină accesul la documentele în cauză, introduse în dosarul unei proceduri penale de o autoritate de aplicare a legii. 3) Protecția acordată de Directiva 2019/1 declarațiilor de clemență și propunerilor de încheiere a unei tranzacții nu se extinde asupra celorlalte documente întocmite în mod specific în scopul desfășurării unei proceduri inițiate de o autoritate de concurență, prezentate în mod voluntar sau la cererea acestei autorități.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL MACIEJ SZPUNAR

prezentate la 24 octombrie 2024 ( 1 )