Hotărârea Tribunalului (Camera a doua extinsă) din 2 octombrie 2024 (Extras).#Crown Holdings, Inc. și Crown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH împotriva Comisiei Europene.#Concurență – Înțelegeri – Piața ambalajelor metalice – Decizie de constatare a unei încălcări a articolului 101 TFUE – Cooperarea dintre Comisie și autoritățile naționale de concurență – Inițierea procedurii de investigare de către Comisie la cererea unei autorități naționale de concurență – Termen de realocare – Obligația de motivare – Încredere legitimă – Principiul subsidiarității – Dreptul la apărare – Proporționalitate – Principiul bunei administrări – Cerere reconvențională de reevaluare a cuantumului amenzii în urma unei proceduri de tranzacție.#Cauza T-587/22.

Cauza T‑587/22

(publicare în extras)

Crown Holdings, Inc.șiCrown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH

împotriva

Comisiei Europene

Hotărârea Tribunalului (Camera a doua extinsă) din 2 octombrie 2024

„Concurență – Înțelegeri – Piața ambalajelor metalice – Decizie de constatare a unei încălcări a articolului 101 TFUE – Cooperarea dintre Comisie și autoritățile naționale de concurență – Inițierea procedurii de investigare de către Comisie la cererea unei autorități naționale de concurență – Termen de realocare – Obligația de motivare – Încredere legitimă – Principiul subsidiarității – Dreptul la apărare – Proporționalitate – Principiul bunei administrări – Cerere reconvențională de reevaluare a cuantumului amenzii în urma unei proceduri de tranzacție”

Concurență – Repartizarea competențelor între Comisie și autoritățile naționale de concurență – Comunicarea Comisiei privind cooperarea în cadrul rețelei autorităților de concurență – Natură juridică – Normă de conduită indicativă care implică o autolimitare a puterii de apreciere a Comisiei – Consecințe

(Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului; Comunicarea 2004/C 101/03 a Comisiei)

(a se vedea punctele 34-43)

Concurență – Repartizarea competențelor între Comisie și autoritățile naționale de concurență – Comunicarea Comisiei privind cooperarea în cadrul rețelei autorităților de concurență – Realocarea unei cauze între autoritățile de concurență – Dreptul întreprinderilor la realocarea cauzei lor într‑un termen de două luni – Inexistență – Încălcarea principiului protecției încrederii legitime – Lipsă

[art. 5 alin. (3) TUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 11 alin. (6); Comunicarea 2004/C 101/03 a Comisiei, punctele 18 și 19]

(a se vedea punctele 46-51, 62 și 63)

Concurență – Repartizarea competențelor între Comisie și autoritățile naționale de concurență – Inițierea de către Comisie a unei proceduri în materie de înțelegeri – Privare de competență a autorității naționale de concurență pentru a aplica normele de concurență ale Uniunii – Încălcarea principiului subsidiarității – Lipsă

[art. 5 alin. (3) TUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 11 alin. (6)]

(a se vedea punctele 75-80)

Concurență – Repartizarea competențelor între Comisie și autoritățile naționale de concurență – Comunicarea Comisiei privind cooperarea în cadrul rețelei autorităților de concurență – Realocarea unei cauze între autoritățile de concurență după termenul inițial de două luni prevăzut de comunicarea menționată – Încălcarea dreptului la apărare și a principiului proporționalității – Lipsă

[Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 11 alin. (6); Comunicarea 2004/C 101/03 a Comisiei, punctele 14, 18 și 19]

(a se vedea punctele 85, 86 și 90-93)

Concurență – Procedură administrativă – Obligațiile Comisiei – Respectarea unui termen rezonabil – Criterii de apreciere – Încălcare – Consecințe – Anularea deciziei prin care se constată o încălcare a normelor de concurență – Condiție – Atingere adusă dreptului la apărare

[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (1)]

(a se vedea punctele 97-109)

Concurență – Amenzi – Cuantum – Stabilire – Puterea de apreciere a Comisiei – Control jurisdicțional – Competența de fond a instanței Uniunii – Cerere reconvențională având ca obiect majorarea cuantumului amenzii – Includere

[art. 101 alin. (1) și art. 261 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 31]

(a se vedea punctele 117-119)

Procedură jurisdicțională – Activități de cercetare judecătorească – Solicitare de prezentare a unor înscrisuri – Necesitatea de a justifica o astfel de activitate – Cerere de prezentare a anumitor elemente de probă care provin de la cealaltă parte principală – Justificare generică – Inadmisibilitate

[Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 92 alin. (3)]

(a se vedea punctele 131-141)

Concurență – Amenzi – Cuantum – Stabilire – Procedură de tranzacție – Reducerea amenzii în schimbul cooperării întreprinderii incriminate – Cerere reconvențională a Comisiei având ca obiect majorarea cuantumului amenzii – Retragerea avantajului acordat întreprinderilor – Recunoașterea de către părțile la procedura de tranzacție a competenței Comisiei de a soluționa cauza – Lipsă

(art. 101 TFUE; Comunicarea 2008/C 167/01 a Comisiei, punctul 16)

(a se vedea punctele 124 și 143-146)

Concurență – Amenzi – Cuantum – Stabilire – Procedură de tranzacție – Reducerea amenzii în schimbul cooperării întreprinderii incriminate – Cerere reconvențională a Comisiei având ca obiect majorarea cuantumului amenzii – Retragerea avantajului acordat întreprinderilor – Condiții – Fapte și circumstanțe necunoscute de Comisie la adoptarea deciziei care au apărut în cursul procedurii

(art. 101 TFUE; Comunicarea 2008/C 167/01 a Comisiei, punctul 20)

(a se vedea punctele 127 și 128)

Concurență – Amenzi – Cuantum – Stabilire – Procedură de tranzacție – Reducerea amenzii în schimbul cooperării întreprinderii incriminate – Acțiune în anulare îndreptată împotriva deciziei prin care este aplicată amenda – Acțiune introdusă de întreprinderea incriminată ca urmare a unor pretinse neregularități procedurale – Cerere reconvențională a Comisiei având ca obiect majorarea cuantumului amenzii – Lipsa impactului acțiunii în anulare asupra câștigurilor procedurale obținute de Comisie din procedura de tranzacție

(art. 101 TFUE; Comunicarea 2008/C 167/01 a Comisiei, punctul 20)

(a se vedea punctele 148-150)

Rezumat

Prin hotărârea sa, Tribunalul respinge acțiunea în anulare introdusă de Crown Holdings, Inc. și Crown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH împotriva unei decizii a Comisiei Europene prin care li se aplică o amendă pentru încălcarea articolului 101 TFUE ( 1 ), precum și cererea reconvențională formulată de aceasta din urmă având ca obiect majorarea cuantumului amenzii aplicate. În acest sens, Tribunalul aduce precizări cu privire la repartizarea competențelor între Comisie și autoritățile naționale de concurență în cadrul realocării unei cauze intervenite în favoarea celei dintâi, la cererea acestora din urmă. Cu această ocazie, Tribunalul clarifică faptul că Comunicarea privind cooperarea în cadrul rețelei autorităților de concurență ( 2 ) nu poate da naștere unei încrederi legitime a întreprinderilor în cauză cu privire la faptul că orice realocare a unei cauze ar trebui să aibă loc în termen de două luni. În plus, în cadrul competenței sale de fond, acesta se pronunță cu privire la cererea reconvențională a Comisiei având ca obiect retragerea avantajului acordat reclamantelor pentru cooperarea lor în cadrul procedurii de tranzacție pentru motivul că, prin prezenta acțiune, acestea repuneau în discuție, pentru prima dată în fața Tribunalului, competența Comisiei de a soluționa cauza în locul unei autorități naționale de concurență.

În anul 2015, Bundeskartellamt (Oficiul Federal al Concurenței, Germania) a inițiat o investigație cu privire la mai multe societăți care își desfășoară activitatea în sectorul ambalajelor metalice, printre care și reclamantele. În anul 2018, apreciind că comportamentul anticoncurențial suspectat se putea extinde la alte piețe decât cea a Republicii Federale Germania și că dreptul german aplicabil la acel moment nu îi permitea să sancționeze întreprinderile care aparțineau reclamantelor și care fuseseră dizolvate sau reorganizate înainte de încheierea investigației, Oficiul Federal al Concurenței a solicitat realocarea investigației sale Comisiei, care a inițiat o procedură de aplicare a articolului 101 TFUE în privința reclamantelor.

La finalul acestei proceduri, Comisia a adoptat decizia atacată, prin care a constatat că reclamantele participaseră la o încălcare unică și continuă a articolului 101 TFUE în sectorul ambalajelor metalice în Germania și le‑a obligat la plata unei amenzi de 7670000 de euro. Acest cuantum ținea seama de o reducere a amenzii cu 50 % acordată reclamantelor pentru cooperarea lor în temeiul Comunicării privind cooperarea din 2006 ( 3 ), precum și de o reducere cu 10 % pentru cooperarea lor în cadrul procedurii de tranzacție ( 4 ).

În acest context, reclamantele au formulat o acțiune împotriva deciziei atacate, nu pentru a‑i contesta conținutul pe care îl acceptaseră deja în cadrul procedurii de tranzacție, ci din cauza mai multor neregularități procedurale care au condus la realocarea cauzei Comisiei și, în cele din urmă, la adoptarea deciziei atacate.

Aprecierea Tribunalului

În cadrul acțiunii în anulare, reclamantele susțineau printre altele că, întrucât realocarea cauzei de la autoritatea națională de concurență la Comisie a avut loc după expirarea termenului inițial prevăzut de Comunicarea privind cooperarea, Comisia ar fi încălcat principiile enunțate în comunicarea menționată și încrederea legitimă a reclamantelor.

În această privință, Tribunalul amintește că, atunci când adoptă norme de conduită și anunță prin publicarea lor că le va aplica în viitor situațiilor vizate de acestea, Comisia se autolimitează în exercitarea puterii sale de apreciere și nu se poate abate de la normele menționate, în caz contrar riscând să fie sancționată, dacă este cazul, pentru încălcarea unor principii generale ale dreptului precum egalitatea de tratament sau protecția încrederii legitime.

Această jurisprudență se aplică de asemenea Comunicării privind cooperarea, Tribunalul statuând în Hotărârea Sped‑Pro/Comisia ( 5 ) că, prin adoptarea acestei comunicări, care conține orientări ce urmăresc să stabilească autoritatea de concurență cea mai bine plasată pentru a examina o plângere, Comisia s‑a autolimitat în exercitarea puterii sale de apreciere în soluționarea plângerilor în materie de concurență.

Astfel, argumentația Comisiei potrivit căreia această hotărâre nu este aplicabilă, întrucât privește o cauză introdusă ca urmare a unei plângeri, deși, în speță, Comisia s‑a sesizat din oficiu în urma unei cereri din partea unei autorități naționale de concurență, nu poate fi admisă. Astfel, Comunicarea privind cooperarea analizează împreună cele două situații și nu face nicio distincție, în special în ceea ce privește realocarea, după cum o cauză este examinată din oficiu sau în urma unei plângeri. În consecință, în pofida faptului că schimburile din cadrul rețelei sunt o chestiune între autorități de concurență care acționează în interes public și nu modifică în niciun fel drepturile sau obligațiile care revin întreprinderilor, prin adoptarea acestei comunicări, Comisia nu s‑a autolimitat numai în privința autorilor plângerii, ci și în privința întreprinderilor ale căror activități fac obiectul unei anchete.

Acestea fiind precizate, Tribunalul examinează aspectul dacă punctele 18 și 19 din Comunicarea privind cooperarea, referitoare la aspectele de realocare, au putut da naștere unei încrederi legitime a reclamantelor în faptul că orice realocare a unei cauze trebuia să aibă loc într‑un termen inițial de două luni.

În această privință, reiese dintr‑o jurisprudență constantă că, pentru a se constata încălcarea de către Comisie a principiului protecției încrederii legitime, este necesar ca aceasta din urmă să fi furnizat subiectului de drept administrativ asigurări precise care l‑au determinat să nutrească speranțe întemeiate. Or, Comunicarea privind cooperarea nu oferă nicio asigurare precisă potrivit căreia termenul de realocare nu ar putea fi mai lung de o perioadă de două luni.

Astfel, pe de o parte, realocarea cauzelor, prevăzută la punctul 18 din această comunicare, trebuie efectuată „în principiu” în termen de două luni, așa încât acest termen nu este imperativ. În orice caz, acest termen privește ipotezele în care apar probleme de realocare a cauzelor între autoritățile de concurență, ceea ce nu este cazul în speță, dat fiind că Comisia a inițiat procedura de investigare la cererea Oficiului Federal al Concurenței.

Pe de altă parte, în ceea ce privește punctul 19 din Comunicarea privind cooperarea, potrivit căruia realocarea unei cauze după perioada inițială de alocare de două luni nu trebuie să se realizeze decât în cazul unei modificări importante a faptelor cunoscute ale cauzei pe parcursul procedurii, Tribunalul clarifică faptul că expresia „fapte cunoscute ale cauzei” nu poate fi interpretată în sensul că acoperă numai faptele care se dovedesc relevante pentru a stabili dacă a fost săvârșită o încălcare a normelor de concurență. Astfel, din contextul în care se înscrie acest punct ( 6 ) rezultă că, la sfârșitul perioadei de atribuire inițiale de două luni, Comisia poate justifica inițierea unei proceduri de investigare în diverse ipoteze care depășesc faptele care se dovedesc relevante pentru a stabili dacă a fost săvârșită o încălcare. Prin urmare, această expresie trebuie interpretată în sensul că acoperă orice fapt relevant care se manifestă în cursul procedurii.

Continuându‑și analiza, Tribunalul respinge de asemenea motivul întemeiat pe încălcarea principiului subsidiarității. Astfel, deși Regulamentul nr. 1/2003 ( 7 ) organizează, în conformitate cu acest principiu, o implicare mai amplă a autorităților naționale de concurență, Comisia păstrează un rol preponderent în detectarea și în investigarea încălcărilor. Astfel, articolul 11 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1/2003 prevede, sub rezerva unei simple consultări cu autoritatea națională în cauză, menținerea dreptului Comisiei de a iniția o procedură de investigare chiar dacă, precum în speță, o autoritate națională instrumentează deja cauza. Rezultă că Comisia, care a inițiat procedura de investigare chiar la cererea autorității naționale de concurență germane, a respectat condiția prevăzută de această dispoziție și, prin urmare, nu a adus atingere prerogativelor statului membru în cauză.

În ceea ce privește cererea reconvențională a Comisiei, Tribunalul începe prin a respinge cauza de inadmisibilitate invocată de reclamante subliniind că, deși exercitarea competenței sale de fond pentru a elimina, a reduce sau a mări cuantumul unei amenzi aplicate de Comisie este cel mai des solicitată de reclamanți în sensul unei reduceri a cuantumului amenzii, nimic nu se opune formulării de către Comisie a unei cereri de majorare a acestui cuantum.

Cu privire la fondul acestei cereri reconvenționale, Tribunalul arată, în primul rând, că Comisia nu a fost în măsură să demonstreze că, în cursul procedurii de tranzacție, reclamantele îi recunoscuseră competența în locul celei a autorității naționale de concurență și nici chiar că ea putea presupune în mod rezonabil că reclamantele nu vor contesta această competență.

Astfel, Comisia nu a furnizat niciun element de probă de natură să dovedească pretinsa recunoaștere a competenței sale de către reclamante. Abia în ședință Comisia a precizat că era dispusă să furnizeze, în cadrul unei activități de cercetare judecătorească ordonate de Tribunal, propunerea de tranzacție care ar conține indicii privind recunoașterea acestei competențe. Or, Comisia nu a furnizat o justificare valabilă pentru întârzierea demersului său și nici nu a explicat motivul pentru care în speță era necesară o astfel de activitate de cercetare judecătorească, limitându‑se să evoce în general pretinse motive de confidențialitate sau legate de caracterul sensibil, având în vedere că documentele pe care propunea să le prezinte proveneau de la înseși reclamantele.

Pe de altă parte, nu se poate deduce din elementele cuprinse în propunerea de tranzacție, în special recunoașterea de către reclamante a răspunderii lor, precum și indicarea cuantumului maxim al amenzii pe care ar fi pregătite să îl accepte, că acestea recunoscuseră competența Comisiei de a soluționa cauza, recunoașterea acestei competențe nefiind prevăzută, spre deosebire de elementele menționate anterior, de Comunicarea privind tranzacționarea. În plus, Curtea a statuat deja, în împrejurări similare celor din prezenta cauză ( 8 ), că problema competenței autorului actului ține de controlul exercitat de instanța Uniunii Europene, căreia îi revine sarcina de a verifica dacă au fost săvârșite nelegalități în această privință.

În al doilea rând, majorarea amenzii nu poate fi justificată nici de pretinsa pierdere a câștigurilor procedurale, nici de pretinsa sarcină administrativă suplimentară generată de introducerea prezentei acțiuni. Astfel, câștigurile procedurale pe care Comisia le‑a obținut din procedura de tranzacție rămân dobândite, independent de introducerea prezentei acțiuni. Mobilizarea resurselor Comisiei pentru a apăra decizia atacată în fața Tribunalului este inerentă fiecărei proceduri jurisdicționale și nu repune în discuție aceste câștiguri.

( 1 ) Decizia C(2022) 4761 final a Comisiei din 12 iulie 2022 privind o procedură inițiată în temeiul articolului 101 TFUE (cazul AT.40522 – Ambalaje metalice) (denumită în continuare „decizia atacată”).

( 2 ) Comunicarea Comisiei privind cooperarea în cadrul rețelei autorităților de concurență (2004/C 101/03) (denumită în continuare „Comunicarea privind cooperarea”).

( 3 ) Comunicarea Comisiei privind imunitatea la amenzi și reducerea cuantumului amenzilor în cauzele referitoare la înțelegeri (JO 2006, C 298, p. 17, Ediție specială, 08/vol. 5, p. 3).

( 4 ) Comunicarea Comisiei privind desfășurarea procedurilor de tranzacție în vederea adoptării de decizii în temeiul articolelor 7 și 23 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului în cazurile privind cartelurile (JO 2008, C 167, p. 1).

( 5 ) Hotărârea din 9 februarie 2022, Sped‑Pro/Comisia (T‑791/19, EU:T:2022:67).

( 6 ) A se vedea în acest sens punctul 54 din Comunicarea privind cooperarea.

( 7 ) Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele 81 și 82 din tratat (JO 2003, L 1, p.1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 167).

( 8 ) Ordonanța din 29 ianuarie 2020, Silgan Closures și Silgan Holdings/Comisia (C‑418/19 P, EU:C:2020:43, punctele 63 și 64).