Hotărârea Tribunalului (Camera a patra extinsă) din 18 septembrie 2024.#Belaruskali AAT împotriva Consiliul Uniunii Europene.#Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive luate având în vedere situația din Belarus și implicarea Belarusului în agresiunea Rusiei împotriva Ucrainei – Înghețarea fondurilor – Lista persoanelor, entităților și organismelor cărora li se aplică înghețarea fondurilor și a resurselor economice – Includerea numelui reclamantei în listă – Susținerea regimului – Sprijin financiar – Întreprindere de stat – Beneficiu de pe urma regimului – Represiune împotriva societății civile – Eroare de apreciere.#Cauza T-528/22.

Cauza T-528/22

Belaruskali AAT

împotriva

Consiliului Uniunii Europene

Hotărârea Tribunalului (Camera a patra extinsă) din 18 septembrie 2024

„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive luate având în vedere situația din Belarus și implicarea Belarusului în agresiunea Rusiei împotriva Ucrainei – Înghețarea fondurilor – Lista persoanelor, entităților și organismelor cărora li se aplică înghețarea fondurilor și a resurselor economice – Includerea numelui reclamantei în listă – Susținerea regimului – Sprijin financiar – Întreprindere de stat – Beneficiu de pe urma regimului – Represiune împotriva societății civile – Eroare de apreciere”

Procedură jurisdicțională – Termen de prezentare a probelor – Articolul 85 alineatul (3) din Regulamentul de procedură al Tribunalului – Prezentarea de probe înainte de închiderea fazei orale – Admisibilitate – Condiții – Prezentare tardivă justificată – Lipsa justificării

[Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 85 alin. (3)]

(a se vedea punctele 29 și 30)

Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Măsuri restrictive împotriva Belarusului – Înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități având în vedere situația din Belarus – Decizie care se înscrie într-un context cunoscut de persoana interesată, care îi permite să înțeleagă conținutul măsurii luate în privința sa – Admisibilitatea unei motivări sumare – Încălcare – Inexistență

[art. 296 TFUE; Decizia 2012/642/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/881 și (PESC) 2023/421, anexa; Regulamentele nr. 765/2006, 2022/876 și 2023/419 ale Consiliului, anexa]

(a se vedea punctele 36-43, 209 și 210)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Belarusului – Persoane fizice sau juridice, entități sau organisme care beneficiază de pe urma regimului Lukașenko sau sprijină regimul Lukașenko – Sursă majoră de venituri și de valută pentru regimul respectiv – Noțiune – Aprecierea situației de fapt și verificarea elementelor de probă

[Decizia 2012/642/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/881 și (PESC) 2023/421, anexa; Regulamentul nr. 765/2006 al Consiliului, Regulamentul 2022/876 al Consiliului și Regulamentul 2023/419 al Consiliului, anexa]

(a se vedea punctele 42, 79-83)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive luate împotriva anumitor persoane și entități având în vedere situația din Belarus – Decizie de înghețare a fondurilor – Control jurisdicțional al legalității – Conținut – Dispoziție cu aplicabilitate generală care are legătură cu o măsură restrictivă individuală – Includere pe calea excepției de nelegalitate

[art. 29 TUE; art. 275 al doilea paragraf și art. 277 TFUE; Decizia 2012/642/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/881 și (PESC) 2023/421, art. 4 alin. (1) lit. (b); Regulamentul nr. 765/2006 al Consiliului, art. 2 alin. (5) și Regulamentele 2022/876 și 2023/419 ale Consiliului]

(a se vedea punctele 47 și 48)

Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive împotriva Belarusului – Înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități având în vedere situația din Belarus – Întinderea controlului – Control restrâns pentru normele generale – Criterii de adoptare a măsurilor restrictive – Beneficiu de pe urma regimului Lukașenko sau sprijin acordat acestuia – Conținut – Respectarea principiului securității juridice care impune claritatea, precizia și previzibilitatea efectelor normelor juridice

[art. 29 TUE; art. 215 al doilea paragraf TFUE; Decizia 2012/642/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/881 și (PESC) 2023/421, art. 4 alin. (1) lit. (b); Regulamentul nr. 765/2006 al Consiliului, art. 2 alin. (5) și Regulamentele 2022/876 și 2023/419 ale Consiliului]

(a se vedea punctele 49, 51-53, 62, 63 și 65)

Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive împotriva Belarusului – Înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități având în vedere situația din Belarus – Întinderea controlului – Proba temeiniciei măsurii – Obligația autorității competente a Uniunii de a stabili, în caz de contestare, temeinicia motivelor reținute împotriva persoanelor sau a entităților vizate – Includere în liste întemeiată pe o serie de indicii precise, concrete și concordante

[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Decizia 2012/642/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/881 și (PESC) 2023/421, anexa; Regulamentul nr. 765/2006 al Consiliului, Regulamentul 2022/876 al Consiliului și Regulamentul 2023/419 al Consiliului, anexa]

(a se vedea punctele 69-71)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Belarusului – Criterii de adoptare a măsurilor restrictive – Persoane fizice sau juridice, entități sau organisme care beneficiază de pe urma regimului Lukașenko sau sprijină regimul Lukașenko – Noțiune – Eroare de apreciere – Inexistență

[Decizia 2012/642/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/881 și (PESC) 2023/421, anexa; Regulamentul nr. 765/2006 al Consiliului, Regulamentul 2022/876 al Consiliului și Regulamentul 2023/419 al Consiliului, anexa]

(a se vedea punctele 87-92, 100-104)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Belarusului – Criterii de adoptare a măsurilor restrictive – Persoane, entități și organisme care sunt răspunzătoare de încălcări grave ale drepturilor omului, de represiunea față de societatea civilă sau opoziția democratică ori care subminează democrația sau statul de drept – Noțiune – Eroare de apreciere – Inexistență

[Decizia 2012/642/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/881 și (PESC) 2023/421, anexa; Regulamentul nr. 765/2006 al Consiliului, Regulamentul 2022/876 al Consiliului și Regulamentul 2023/419 al Consiliului, anexa]

(a se vedea punctele 115 și 118-124)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Belarusului – Înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități având în vedere situația din Belarus – Control jurisdicțional al legalității – Principiul proporționalității – Caracterul adecvat al măsurilor restrictive – Măsuri restrictive care urmăresc un obiectiv legitim al politicii externe și de securitate comună

[Decizia 2012/642/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/881 și (PESC) 2023/421, anexa; Regulamentul nr. 765/2006 al Consiliului, Regulamentul 2022/876 al Consiliului și Regulamentul 2023/419 al Consiliului, anexa]

(a se vedea punctele 163-168 și 179-183)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Belarusului – Înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități având în vedere situația din Belarus – Neadoptare de către Consiliu a unor măsuri de înghețare a fondurilor împotriva altor persoane care se află într-o situație comparabilă – Încălcarea principiului egalității de tratament – Inexistență

[Decizia 2012/642/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/881 și (PESC) 2023/421, anexa; Regulamentul nr. 765/2006 al Consiliului, Regulamentul 2022/876 al Consiliului și Regulamentul 2023/419 al Consiliului, anexa]

(a se vedea punctul 197)

Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive împotriva Belarusului – Înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități având în vedere situația din Belarus – Întinderea controlului – Proba temeiniciei măsurii – Obligația autorității competente a Uniunii de a stabili, în caz de contestare, temeinicia motivelor reținute împotriva persoanelor sau a entităților vizate – Întinderea marjei de apreciere a autorității competente menționate – Pertinența probelor depuse în cadrul unei includeri precedente în lipsa unei modificări a motivelor, a unor schimbări în situația reclamantului sau a unei evoluții a contextului din Belarus

[Decizia 2012/642/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/881 și (PESC) 2023/421, anexa; Regulamentul nr. 765/2006 al Consiliului, Regulamentul 2022/876 al Consiliului și Regulamentul 2023/419 al Consiliului, anexa]

(a se vedea punctele 216 și 224-227)

Rezumat

În hotărârea sa, Tribunalul respinge acțiunea în anulare introdusă de Belaruskali AAT împotriva actelor prin care această societate a fost înscrisă în anul 2022 ( 1 ) și menținută în anul 2023 ( 2 ) de Consiliul Uniunii Europene în lista persoanelor și entităților vizate de măsuri restrictive având în vedere situația din Belarus. Acesta aduce clarificări cu privire la jurisprudența referitoare la analiza legalității și a proporționalității măsurilor restrictive de natură individuală.

Această hotărâre se înscrie în contextul unei serii de măsuri restrictive adoptate de Uniunea Europeană începând cu anul 2004 având în vedere situația din Belarus în ceea ce privește democrația, statul de drept și drepturile omului și implicarea Belarusului în agresiunea Rusiei împotriva Ucrainei. Reclamantei, unicul producător de îngrășăminte potasice din Belarus și unul dintre cei mai mari producători din lume, i s-a aplicat măsura înghețării fondurilor și a resurselor economice, pentru motivul că beneficia de pe urma regimul președintelui Lukașenko, îl sprijinea ( 3 ) și că era responsabilă de represiunea exercitată împotriva societății civile ( 4 ).

Aprecierea Tribunalului

În ceea ce privește motivul întemeiat pe o eroare de apreciere, Tribunalul consideră în primul rând că, fără a săvârși o eroare, Consiliul a apreciat, cu ocazia adoptării actelor inițiale, că reclamanta sprijinea regimul și beneficia de pe urma acestuia în sensul articolului 4 alineatul (1) litera (b) din Decizia 2012/642.

Astfel, Consiliul nu a săvârșit o eroare atunci când a considerat că reclamanta era o întreprindere publică și unul dintre cei mai mari producători de potasă din lume, care furniza 20 % din exporturile mondiale de potasă și care, ca atare, era una dintre principalele surse de venituri și de valute străine pentru regimul Lukașenko.

În această privință, Tribunalul arată în special că întregul capital al reclamantei este deținut de Republica Belarus, că directorul său general este numit de președintele Lukașenko și că reclamanta a realizat, în anul 2019, un profit net de peste 4,797 miliarde de ruble belaruse (BYN) (aproximativ 1,8 miliarde de euro). În plus, aceasta plătește dividende statului care este unicul său acționar și a plătit, pe lângă impozit, contribuții obligatorii la fondul bugetar țintă al statului pentru dezvoltarea națională, ceea ce este suficient pentru a stabili existența unui sprijin financiar.

Tribunalul observă de asemenea că, sub regimul Lukașenko, economia belarusă se caracterizează prin controlul exercitat de regim atât asupra sectorului public, cât și asupra sectorului privat și printr-un sistem care recompensează loialitatea față de regim. Astfel, aceste elemente de probă, precum și existența unui monopol exercitat de reclamantă în calitate de întreprindere de stat pe o piață atât de importantă din punctul de vedere al întregii economii belaruse ca cea a îngrășămintelor potasice a permis Consiliului să concluzioneze că reclamanta beneficia de pe urma regimului Lukașenko.

În al doilea rând, Tribunalul consideră că, fără a săvârși o eroare, Consiliul a apreciat cu ocazia adoptării actelor inițiale că măsurile de intimidare și concedierile angajaților reclamantei care au participat la greve și proteste pașnice în urma alegerilor prezidențiale din luna august 2020 constituiau elemente suficiente pentru a considera că reclamata reprima societatea civilă din Belarus și sprijinea regimul președintelui Lukașenko în sensul articolului 4 alineatul (1) litera (a) din Decizia 2012/642.

Primo, în ceea ce privește măsurile de intimidare a angajaților săi, Tribunalul remarcă, pe de o parte, că amploarea concedierilor legate de participarea angajaților la o grevă pașnică a generat în mod rezonabil un climat de teamă printre aceștia din urmă. În acest sens, reclamanta a utilizat concedierea ca un instrument pentru a-i descuraja pe angajații săi să participe la orice formă de protest.

Pe de altă parte, participarea la grevă a determinat numeroase cazuri de violență și de plasare în detenție a unor angajați ai reclamantei. Or, ținând seama de legăturile strânse ale reclamantei cu regimul președintelui Lukașenko, nu putem avea îndoieli cu privire la implicarea lor împreună în aceste acte represive.

De altfel, declarația președintelui Lukașenko potrivit căreia demonstranții ar putea fi înlocuiți de mineri ucraineni se înscrie într-o dinamică de amenințare și de intimidare din partea autorităților publice. Astfel, aceasta evidențiază o atitudine de dispreț a președintelui Lukașenko față de dreptul la grevă și față de preocupările angajaților reclamantei.

Secundo, în ceea ce privește concedierile angajaților în urma începerii grevei, Tribunalul arată, pe de o parte, că aplicarea strictă a legii belaruse nu poate justifica toate formele de represiune împotriva angajaților care își exprimă opiniile politice. Astfel, ipoteza potrivit căreia conformitatea cu o lege națională a unei acțiuni specifice ar permite să se înlăture, numai pentru acest motiv, posibilitatea unei includeri în listele în cauză ar implica lipsirea de sens a criteriilor de includere, întrucât aceasta ar anula marja largă de apreciere a Consiliului în această privință.

Pe de altă parte, aceste acțiuni dovedesc în mod vădit voința deliberată de a sancționa angajații pentru participarea lor la activități care exprimă opoziția lor față de președintele Lukașenko.

În ceea ce privește motivul întemeiat pe o încălcare a principiului legalității și proporționalității prin actele inițiale, Tribunalul constată, mai întâi, că abordarea Consiliului constând în a viza persoane, entități și organisme ale căror acte sau activități contribuie la represiunea împotriva societății civile și a opoziției democratice răspunde în mod coerent obiectivului urmărit prin actele inițiale ( 5 ). În orice caz, ea nu poate fi considerată ilegală în raport cu acesta.

În ceea ce privește caracterul adecvat al actelor inițiale, Tribunalul înlătură argumentul reclamantei potrivit căruia aceste acte au împiedicat-o întru totul să exporte potasă. Prin urmare, nici actele inițiale, nici măsurile restrictive sectoriale nu interzic exportul de potasă belarus către țări terțe.

În plus, reclamanta se înșală atunci când afirmă că actele inițiale, care au fost adoptate ulterior măsurilor restrictive sectoriale și care constau în înghețarea fondurilor sale, au împiedicat exportul sau transferul de potasă în cadrul Uniunii ( 6 ).

În plus, Tribunalul constată că reclamanta nu demonstrează că adoptarea actelor inițiale a adus o atingere disproporționată libertății sale de a desfășura o activitate comercială și societății belaruse, și nici că ar aduce atingere securității alimentare mondiale. Cu privire la acest aspect, Tribunalul subliniază că elementele de probă invocate de reclamantă nu privesc actele inițiale, care impun înghețarea fondurilor, ci se raportează în principal la schimburile de îngrășăminte, inclusiv de îngrășăminte potasice, pe piața mondială. Pe de altă parte, deși aceste documente fac referire la criza alimentară mondială, ele nu privesc impactul actelor inițiale asupra acestei crize alimentare mondiale.

În sfârșit, Tribunalul respinge argumentul reclamantei potrivit căruia Consiliul ar fi putut reține măsuri de substituție mai puțin restrictive pentru a atenua impactul includerii în listele în cauză. Astfel, ea propunea, pe de o parte, să fie stabilite condiții pentru ca autoritățile naționale ale statelor membre să poată acorda autorizații unor persoane și operatori din Uniune, pentru a putea efectua tranzacții cu reclamanta privind importul, cumpărarea, transferul de îngrășăminte potasice și furnizarea de servicii financiare asociate și, pe de altă parte, stabilirea unor cote pentru furnizarea acestor îngrășăminte către Uniune.

Totuși, această argumentație nu se raportează în realitate la actele inițiale cu caracter individual, ci la măsurile restrictive sectoriale cu aplicabilitate generală.

De altfel, pe de o parte, această argumentație nu demonstrează că reclamanta este împiedicată întru totul să își exporte produsele. Astfel, nu este exclus ca aceasta să își poată transporta produsele către porturile din alte țări din afara Uniunii.

Pe de altă parte, măsurile de substituție propuse privesc posibilitățile de a exporta îngrășăminte potasice către Uniune și, prin urmare, nu ar permite atingerea cu eficiență a obiectivelor urmărite.

( 1 ) Decizia de punere în aplicare (PESC) 2022/881 a Consiliului din 3 iunie 2022 privind punerea în aplicare a Deciziei 2012/642/PESC privind măsuri restrictive având în vedere situația din Belarus și implicarea Belarusului în agresiunea Rusiei împotriva Ucrainei (JO 2022, L 153, p. 77) și Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2022/876 al Consiliului din 3 iunie 2022 privind punerea în aplicare a articolului 8a alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 765/2006 privind măsuri restrictive având în vedere situația din Belarus și implicarea Belarusului în agresiunea Rusiei împotriva Ucrainei (JO 2022, L 153, p. 1) (denumite în continuare, împreună, „actele inițiale”).

( 2 ) Decizia (PESC) 2023/421 a Consiliului din 24 februarie 2023 de modificare a Deciziei 2012/642/PESC privind măsuri restrictive având în vedere situația din Belarus și implicarea Belarusului în agresiunea Rusiei împotriva Ucrainei (JO 2023, L 61, p. 41) și Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2023/419 al Consiliului din 24 februarie 2023 privind punerea în aplicare a articolului 8a din Regulamentul (CE) nr. 765/2006 privind măsuri restrictive având în vedere situația din Belarus și implicarea Belarusului în agresiunea Rusiei împotriva Ucrainei (JO 2023, L 61, p. 20).

( 3 ) A se vedea articolul 4 alineatul (1) litera (b) din Decizia 2012/642/PESC a Consiliului din 15 octombrie 2012 privind măsuri restrictive în Belarus (JO 2012, L 285, p. 1) și articolul 2 alineatele (1) și (5) din Regulamentul nr. 765/2006, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) nr. 1014/2012 al Consiliului din 6 noiembrie 2012 (JO 2012, L 307, p. 1).

( 4 ) Articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Decizia 2012/642 și articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 765/2006.

( 5 ) Din considerentul (6) al Deciziei 2012/642 reiese că, în ceea ce privește persoanele și entitățile care obțin avantaje de pe urma regimului Lukașenko sau sprijină acest regim, obiectivul este de a viza orice persoană sau entitate care obține avantaje de pe urma regimului Lukașenko sau care îl susține, în special, dar nu exclusiv, persoanele și entitățile care pun la dispoziția regimului sprijin material sau financiar.

( 6 ) Articolul 2g din Decizia 2012/642 și articolul 1g din Regulamentul nr. 765/2006, introduse prin Decizia (PESC) 2021/1031 a Consiliului din 24 iunie 2021 de modificare a Deciziei 2012/642/PESC privind măsuri restrictive având în vedere situația din Belarus (JO 2021, L 224 I, p. 15) și Regulamentul (UE) 2021/1030 al Consiliului din 24 iunie 2021 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 765/2006 privind măsuri restrictive împotriva Belarus (JO 2021, L 224 I, p. 1), sunt cele care prevăd în mod expres că se interzice achiziționarea, importul sau transferul din Belarus de produse pe bază de potasă.