Hotărârea Tribunalului (Camera întâi extinsă) din 26 martie 2025.#A2B Connect BV ș.a. împotriva Consiliul Uniunii Europene.#Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina – Interdicție temporară a difuzării și suspendare a autorizațiilor de difuzare a oricărui conținut de către anumite canale mass‑media – Interdicție temporară privind publicitatea pentru produse sau servicii în cadrul oricărui conținut produs sau difuzat de anumite canale mass‑media – Competența Consiliului – Libertatea de exprimare și de informare – Proporționalitate – Obligația de motivare.#Cauza T-307/22.

Cauza T‑307/22

A2B Connect BV ș.a.

împotriva

Consiliului Uniunii Europene

Hotărârea Tribunalului (Camera întâi extinsă) din 26 martie 2025

„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina – Interdicție temporară a difuzării și suspendare a autorizațiilor de difuzare a oricărui conținut de către anumite canale mass‑media – Interdicție temporară privind publicitatea pentru produse sau servicii în cadrul oricărui conținut produs sau difuzat de anumite canale mass‑media – Competența Consiliului – Libertatea de exprimare și de informare – Proporționalitate – Obligația de motivare”

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive luate împotriva anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Interdicție temporară de difuzare a oricărui conținut de către anumite canale mass‑media – Interdicție privind publicitatea pentru produse sau servicii în cadrul oricărui conținut produs sau difuzat de anumite canale mass‑media – Control jurisdicțional al legalității – Conținut – Dispoziție cu aplicabilitate generală care are legătură cu o măsură restrictivă individuală – Includere

[art. 24 alin. (1), art. 29 și 40 TUE; art. 263 al patrulea paragraf și art. 275 al doilea paragraf TFUE; Decizia 2014/512/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2022/351 și Decizia (PESC) 2022/884, art. 4g alin. (1) și (3); Regulamentul nr. 833/2014 al Consiliului, art. 2f alin. (1) și (3), Regulamentul 2022/350 al Consiliului și Regulamentul 2022/879 al Consiliului]

(a se vedea punctele 23-33)

Acte ale instituțiilor – Decizii – Dispoziții speciale privind politica externă și de securitate comună (PESC) – Competența Uniunii în materie de PESC – Conținut – Decizii care prevăd măsuri de natură să modifice direct situația juridică a particularilor – Includere – Definirea de către Consiliu a obiectului măsurilor restrictive – Interdicție temporară de difuzare a oricărui conținut de către anumite canale mass‑media – Admisibilitate – Interdicție privind publicitatea pentru produse sau servicii în cadrul oricărui conținut produs sau difuzat de anumite canale mass‑media – Competența de a adopta sancțiuni atribuită unei autorități naționale de reglementare – Lipsa incidenței

[art. 24 alin. (1), art. 29 și 40 TUE; art. 263 al patrulea paragraf și art. 275 al doilea paragraf TFUE; Decizia 2014/512/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2022/351 și Decizia (PESC) 2022/884, art. 4g alin. (1) și (3); Regulamentul nr. 833/2014 al Consiliului, art. 2f alin. (1) și (3), Regulamentul 2022/350 al Consiliului și Regulamentul 2022/879 al Consiliului]

(a se vedea punctele 44-54)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive luate împotriva anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Interdicție temporară de difuzare a oricărui conținut de către anumite canale mass‑media – Interdicție privind publicitatea pentru produse sau servicii în cadrul oricărui conținut produs sau difuzat de anumite canale mass‑media – Control jurisdicțional al legalității – Conținut – Acțiune în anulare – Act normativ de punere în aplicare a unei decizii a Uniunii adoptate în cadrul politicii externe și de securitate comune – Competența instanțelor Uniunii – Includere

(art. 215 TFUE; Regulamentul nr. 833/2014 al Consiliului, Regulamentul 2022/350 al Consiliului și Regulamentul 2022/879 al Consiliului)

(a se vedea punctele 61 și 62)

Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Interdicție temporară de difuzare a oricărui conținut de către anumite canale mass‑media – Interdicție privind publicitatea pentru produse sau servicii în cadrul oricărui conținut produs sau difuzat de anumite canale mass‑media – Acte cu aplicare generală – Admisibilitatea unei motivări care se limitează să indice situația de ansamblu care a condus la adoptarea actului și obiectivele generale urmărite prin acesta

[art. 29 TUE; art. 215 și art. 296 al doilea paragraf TFUE; Regulamentul nr. 833/2014 al Consiliului, art. 2f alin. (1) și (3), Regulamentul 2022/350 al Consiliului și Regulamentul 2022/879 al Consiliului]

(a se vedea punctele 70-73, 76-81 și 85)

Drepturi fundamentale – Libertatea de exprimare – Consacrare atât prin Carta drepturilor fundamentale, cât și prin Convenția europeană a drepturilor omului – Sens și întindere identice – Nivel de protecție asigurat de cartă care nu îl încalcă pe cel garantat de convenția menționată

(Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 11)

(a se vedea punctele 102, 103 și 105-107)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Interdicție temporară de difuzare a oricărui conținut de către anumite canale mass‑media – Interdicție privind publicitatea pentru produse sau servicii în cadrul oricărui conținut produs sau difuzat de anumite canale mass‑media – Restrângere a dreptului la libertatea de exprimare – Admisibilitate – Condiție – Restrângere prevăzută de lege – Noțiune – Acte cu aplicabilitate generală care dispun de temeiuri juridice clare și previzibile în dreptul Uniunii – Includere

[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 11 și art. 52 alin. (1); Regulamentul nr. 833/2014 al Consiliului, art. 2f alin. (1) și (3), Regulamentul 2022/350 al Consiliului și Regulamentul 2022/879 al Consiliului]

(a se vedea punctele 104 și 111-115)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Interdicție temporară de difuzare a oricărui conținut de către anumite canale mass‑media – Interdicție privind publicitatea pentru produse sau servicii în cadrul oricărui conținut produs sau difuzat de anumite canale mass‑media – Restrângere a dreptului la libertatea de exprimare – Admisibilitate – Condiție – Respectarea conținutului esențial al libertății de exprimare – Noțiune – Acte cu caracter temporar și reversibil care nu repun în discuție această libertate ca atare – Includere

[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 11 și art. 52 alin. (1); Regulamentul nr. 833/2014 al Consiliului, art. 2f alin. (1) și (3), Regulamentul 2022/350 al Consiliului și Regulamentul 2022/879 al Consiliului]

(a se vedea punctele 116-118, 120 și 121)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Interdicție temporară de difuzare a oricărui conținut de către anumite canale mass‑media – Interdicție privind publicitatea pentru produse sau servicii în cadrul oricărui conținut produs sau difuzat de anumite canale mass‑media – Restrângere a dreptului la libertatea de exprimare – Admisibilitate – Condiție – Urmărirea unui obiectiv de interes general, recunoscut ca atare de Uniune – Noțiune – Protejarea ordinii și a securității publice a Uniunii – Menținerea păcii și a securității internaționale – Includere

[art. 3 alin. (1), art. 5 și art. 21 alin. (2) lit. (c) TUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 11 și art. 52 alin. (1); Regulamentul nr. 833/2014 al Consiliului, art. 2f alin. (1) și (3), Regulamentul 2022/350 al Consiliului și Regulamentul 2022/879 al Consiliului]

(a se vedea punctele 122 și 123)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Interdicție temporară de difuzare a oricărui conținut de către anumite canale mass‑media – Interdicție privind publicitatea pentru produse sau servicii în cadrul oricărui conținut produs sau difuzat de anumite canale mass‑media – Restrângere a dreptului la libertatea de exprimare – Admisibilitate – Condiție – Respectarea principiului proporționalității – Încălcare – Inexistență

[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 11 și art. 52 alin. (1); Regulamentul nr. 833/2014 al Consiliului, art. 2f alin. (1) și (3), Regulamentul 2022/350 al Consiliului și Regulamentul 2022/879 al Consiliului]

(a se vedea punctele 124-135)

Acțiune în anulare – Motive – Acțiune îndreptată împotriva unor regulamente ale Consiliului de adoptare a unor măsuri restrictive având în vedere situația din Ucraina – Motiv întemeiat pe o încălcare a dreptului la libertatea de exprimare și de informare al utilizatorilor serviciilor unui furnizor de servicii internet – Imposibilitatea operatorului în cauză de a se prevala de dreptul la libertatea de exprimare și de informare al utilizatorilor săi

(art. 263 TFUE)

(a se vedea punctele 136-140)

Rezumat

În hotărârea sa, Tribunalul respinge acțiunea în anulare introdusă de societățile reclamante împotriva actelor prin care Consiliul interzice oricărui operator stabilit în Uniunea Europeană, pe de o parte, difuzarea, permiterea sau facilitarea difuzării de către persoanele juridice, entitățile sau organismele enumerate în anexele la actele atacate a oricărui conținut sau contribuirea la difuzarea acestuia și, pe de altă parte, publicitatea pentru produse sau servicii în cadrul oricărui conținut difuzat de acestea ( 1 ). În special, această cauză permite Tribunalului să statueze asupra condițiilor recunoașterii competenței sale de a se pronunța cu privire la legalitatea unor decizii adoptate în cadrul politicii externe și de securitate comună (PESC) în privința reclamantelor cărora le sunt impuse aceste interdicții.

Această hotărâre se înscrie în contextul unei serii de măsuri restrictive adoptate de Uniune în urma agresiunii militare săvârșite de Federația Rusă împotriva Ucrainei la 24 februarie 2022. Reclamantele, care au sediul în Țările de Jos și ale căror denumiri nu figurează în listele anexate la actele în litigiu, sunt furnizori de servicii de acces la internet pentru persoane fizice sau pentru întreprinderi.

În susținerea acțiunii lor, reclamantele invocă lipsa competenței Consiliului de a adopta actele atacate și încălcarea dreptului la libertatea de exprimare și de informare ( 2 ) și a dreptului la bună administrare ( 3 ) garantate de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).

Aprecierea Tribunalului

Analizând din oficiu problema competenței sale de a examina legalitatea actelor în litigiu, Tribunalul concluzionează, în primul rând, că nu este necesar să se statueze decât cu privire la legalitatea regulamentelor atacate. În această privință, acesta amintește mai întâi că, în conformitate cu articolul 275 al doilea paragraf TFUE, caracterul individual al actelor adoptate în temeiul dispozițiilor referitoare la PESC este cel care deschide accesul la instanțele Uniunii. O decizie care prevede măsuri restrictive poate fi considerată individuală dacă persoana în cauză este vizată nominal de decizia menționată. Or, în măsura în care denumirea reclamantelor nu figurează nici în corpul Deciziei 2014/512 astfel cum a fost modificată, nici în anexa IX la aceasta, cu modificările ulterioare, Tribunalul constată că deciziile atacate nu constituie măsuri restrictive împotriva reclamantelor. Astfel, măsurile restrictive în cauză trebuie înțelese ca având o aplicabilitate generală împotriva reclamantelor în măsura în care acestea fac parte dintre entitățile care aparțin categoriei generale și abstracte a „operatorilor” cărora li se interzice difuzarea oricărui conținut provenind de la „persoanele juridice, entitățile sau organismele” enumerate în anexa IX la Decizia 2014/512, astfel cum a fost modificată, și o aplicabilitate individuală în privința acestora din urmă.

Prin urmare, reclamantele nu se pot prevala de natura individuală a măsurilor restrictive în cauză în privința canalelor mass‑media identificate în corpul Deciziei 2014/512, astfel cum a fost modificată, pentru a fundamenta competența Tribunalului de a soluționa acțiunea lor în anulare. În schimb, Tribunalul trebuie să asigure un control complet al legalității actelor Uniunii, precum regulamentele atacate, care au fost adoptate în temeiul articolului 215 TFUE.

În ceea ce privește, în al doilea rând, competența Consiliului de a adopta regulamentele în cauză, Tribunalul amintește, pe de o parte, că, potrivit articolului 215 alineatul (2) TFUE, condiția prealabilă verificării competenței Consiliului de a adopta regulamentele atacate este ca acesta să fie competent să adopte deciziile atacate, care îi conferă această competență, și, pe de altă parte, că, în relațiile sale cu restul comunității internaționale, Uniunea își promovează valorile și interesele și contribuie la protecția cetățenilor ( 4 ) săi, la pacea, securitatea, precum și la respectarea strictă a dreptului internațional. Tribunalul arată în continuare că, din coroborarea articolelor 21, 23, a articolului 24 alineatul (1), a articolului 25, a articolului 28 alineatul (1) primul paragraf și a articolului 29 TUE, rezultă că noțiunea de „poziția Uniunii” se poate preta la o interpretare largă, astfel încât pot fi adoptate, în temeiul articolului 29 TUE, printre altele, decizii care prevăd măsuri de natură să modifice direct situația juridică a persoanelor fizice. Pe de altă parte, Consiliul dispune de o largă putere de apreciere în definirea obiectului măsurilor restrictive pe care Uniunea le adoptă în domeniul PESC. Prin urmare, acesta a putut considera, în mod întemeiat, că, în fața crizei internaționale provocate de agresiunea Federației Ruse împotriva Ucrainei, printre măsurile utile pentru a reacționa la amenințarea gravă la adresa păcii la frontierele Uniunii și la încălcarea dreptului internațional putea figura interzicerea difuzării oricărui conținut de către anumite canale mass‑media, aflate sub controlul conducerii Federației Ruse, pentru motivul că acestea ar sprijini această agresiune prin acțiuni de propagandă continue și concertate ce vizează societatea civilă din Uniune și din țările din vecinătate și interdicția privind publicitatea pentru produse sau servicii în cadrul oricărui conținut produs sau difuzat de canalele mass‑media în cauză.

Tribunalul observă, în această privință, că, întrucât propaganda și campaniile de dezinformare efectuate de canalele mass‑media menționate sunt de natură să repună în discuție fundamentele societăților democratice și fac parte integrantă din arsenalul de război modern, măsurile restrictive în cauză se înscriu în cadrul urmăririi de către Uniune a obiectivelor care i‑au fost atribuite prin articolul 3 alineatele (1) și (5) TUE. Întrucât acțiunile în cauză constituie, în această privință, o amenințare semnificativă și directă la adresa ordinii și securității publice a Uniunii, aceste măsuri, având în vedere că urmăresc să apere valorile Uniunii, interesele sale fundamentale, securitatea, independența sa și că urmăresc să mențină pacea sunt, așadar, legate în mod direct de finalitățile PESC ( 5 ).

În plus, Tribunalul subliniază că împrejurarea că autoritățile naționale de reglementare dispun de competența de sancționa un canal mass‑media audiovizual pentru un conținut editorial inadecvat nu se opune competenței recunoscute Consiliului de a adopta măsuri restrictive prin care se urmărește interzicerea temporară și reversibilă a difuzării unui anumit conținut mediatic. Astfel, competența atribuită autorităților administrative naționale prin legislațiile interne nu urmărește aceleași obiective, nu se întemeiază pe aceleași valori și nu poate garanta aceleași rezultate ca o intervenție uniformă și imediată pe întreg teritoriul Uniunii, precum cea realizabilă în temeiul PESC.

În sfârșit, Tribunalul arată că adoptarea actelor atacate nu poate fi repusă în discuție de posibilitatea Uniunii de a interveni, în domeniul serviciilor audiovizuale, pe baza altor categorii de competențe reglementate de Tratatul FUE ( 6 ). Astfel, punerea în aplicare a politicilor prevăzute la articolele 3-6 TFUE nu trebuie să aducă atingere aplicării procedurilor și domeniului de aplicare al atribuțiilor instituțiilor prevăzute de tratate în vederea exercitării competențelor Uniunii în temeiul PESC ( 7 ).

În ceea ce privește, în al treilea rând, pretinsa încălcare a dreptului la bună administrare, Tribunalul constată că Consiliul a motivat suficient regulamentele atacate. Tribunalul amintește în această privință că, în ceea ce privește dispozițiile cu aplicabilitate generală, motivarea se poate limita să indice, pe de o parte, situația de ansamblu care a condus la adoptarea lor și, pe de altă parte, obiectivele generale pe care își propun să le atingă și că dreptul Uniunii nu impune nicio obligație Consiliului de a divulga documentația referitoare la procesul său decizional.

În ceea ce privește, în al patrulea și ultimul rând, pretinsa nerespectare a libertății de exprimare și de informare, în special a libertății de a transmite informații, Tribunalul amintește că drepturile și libertățile consacrate la articolul 11 din cartă nu sunt prerogative absolute, ci trebuie să fie luate în considerare în raport cu funcția lor în societate. Astfel, presupunând, pe de o parte, că furnizorii de servicii internet, precum reclamantele, pot fi considerați ca fiind titulari ai unui drept autonom la libertatea de a transmite informații și, pe de altă parte, că interdicția temporară de a contribui la difuzarea oricărui conținut de către canalele mass‑media vizate de măsurile restrictive în cauză și cea privind publicitatea pentru produse sau servicii în cadrul oricărui conținut difuzat de canalele mass‑media menționate pot constitui o ingerință în exercitarea libertății menționate, Tribunalul amintește că pot fi admise restrângeri ale exercițiului drepturilor consacrate de cartă ( 8 ).

În speță, Tribunalul apreciază, având în vedere natura și scopul interdicțiilor în cauză, că era adecvat ca Consiliul să ia furnizori de servicii de internet precum reclamantele în considerare la fel ca oricare dintre mijloacele de transmisie sau distribuție a conținutului, în calitate de operatori care ar trebui să asigure punerea în aplicare și, prin urmare, eficacitatea, pe teritoriul Uniunii, a acestor interdicții.

În sfârșit, Tribunalul constată că reclamantele nu se pot prevala, în susținerea acțiunii lor în anulare, de dreptul utilizatorilor serviciilor lor de a primi informații, dat fiind că acestea nu sunt ele însele titulare ale acestui drept.

( 1 ) Decizia (PESC) 2022/351 a Consiliului din 1 martie 2022 de modificare a Deciziei 2014/512/PESC privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina (JO 2022, L 65, p. 5), Regulamentul (UE) 2022/350 al Consiliului din 1 martie 2022 de modificare a Regulamentului (UE) nr. 833/2014 privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina (JO 2022, L 65, p. 1), Decizia (PESC) 2022/884 a Consiliului din 3 iunie 2022 de modificare a Deciziei 2014/512/PESC privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina (JO 2022, L 153, p. 128) și Regulamentul (UE) 2022/879 al Consiliului din 3 iunie 2022 de modificare a Regulamentului (UE) nr. 833/2014 privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina (JO 2022, L 153, p. 53).

( 2 ) Articolul 11 din cartă.

( 3 ) Articolul 41 din cartă.

( 4 ) Articolul 3 alineatul (5) TUE.

( 5 ) Articolul 21 alineatul (2) literele (a) și (c) TUE.

( 6 ) Articolul 4 alineatul (2) TFUE.

( 7 ) În conformitate cu articolul 40 al doilea paragraf TUE.

( 8 ) Articolul 52 alineatul (1) din cartă.