Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 3 septembrie 2024.#Illumina, Inc. și Grail LLC împotriva Comisia Europeană.#Recurs – Concurență – Concentrări – Piața industriei farmaceutice – Sisteme de secvențiere genetică – Dobândirea de către Illumina Inc. a controlului exclusiv asupra Grail LLC – Regulamentul (CE) nr. 139/2004 – Articolul 22 – Solicitare de trimitere care provine de la o autoritate națională de concurență care nu este competentă, în temeiul legislației naționale, să examineze operațiunea de concentrare – Decizie a Comisiei Europene de examinare a acestei operațiuni – Decizii ale Comisiei de admitere a cererilor altor autorități naționale de concurență de a se alătura solicitării de trimitere – Competența Comisiei – Securitate juridică.#Cauzele conexate C-611/22 P și C-625/22 P.

Cauzele conexate C-611/22 P și C-625/22 P

Illumina, Inc. și Grail LLC

împotriva

Comisiei Europene

Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 3 septembrie 2024

„Recurs – Concurență – Concentrări – Piața industriei farmaceutice – Sisteme de secvențiere genetică – Dobândirea de către Illumina Inc. a controlului exclusiv asupra Grail LLC – Regulamentul (CE) nr. 139/2004 – Articolul 22 – Solicitare de trimitere care provine de la o autoritate națională de concurență care nu este competentă, în temeiul legislației naționale, să examineze operațiunea de concentrare – Decizie a Comisiei Europene de examinare a acestei operațiuni – Decizii ale Comisiei de admitere a cererilor altor autorități naționale de concurență de a se alătura solicitării de trimitere – Competența Comisiei – Securitate juridică”

Procedură jurisdicțională – Procedură accelerată – Condiții – Împrejurări care se opun aplicării procedurii accelerate – Importanța sistemică a cauzei și complexitatea întrebărilor adresate

[Regulamentul de procedură al Curții, art. 133 alin. (1)]

(a se vedea punctele 50-56)

Procedură jurisdicțională – Examinare cu prioritate a cauzei – Condiții – Împrejurări care justifică o examinare cu prioritate

[Regulamentul de procedură al Curții, art. 53 alin. (3)]

(a se vedea punctul 57)

Concentrări economice între întreprinderi – Examinare de către Comisie – Solicitare de trimitere către Comisie a unei operațiuni de concentrare care provine de la o autoritate națională de concurență – Cereri ale altor autorități naționale de concurență de a se alătura acestei solicitări de trimitere – Autorități naționale de concurență care nu sunt competente, în temeiul legislației lor naționale, să examineze operațiunea în discuție – Operațiune de concentrare care nu are dimensiune europeană – Necompetența Comisiei de a examina această operațiune

(Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului, art. 22)

(a se vedea punctele 112-117, 120-125, 150, 175, 185, 218 și 222)

Recurs – Motive – Motiv care poate determina anularea hotărârii atacate – Motiv operant

[art. 256 alin. (1) TFUE; Statutul Curții de Justiție, art. 58 primul paragraf]

(a se vedea punctele 118 și 119)

Dreptul Uniunii Europene – Interpretare – Metode – Interpretare literală, sistematică, istorică și teleologică – Legătura dintre diversele metode de interpretare

[Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului, art. 22 alin. (1)]

(a se vedea punctele 126-128)

Recurs – Motive – Motive și argumente invocate pentru prima dată în recurs – Repunere în discuție a interpretării unei dispoziții de drept derivat de către Tribunal – Posibilitatea Curții de a analiza, din oficiu sau ca urmare a unor elemente prezentate de părți, lucrările pregătitoare ale actului în discuție

[art. 256 alin. (1) TFUE; Statutul Curții de Justiție, art. 58 primul paragraf]

(a se vedea punctele 133 și 134)

Concentrări economice între întreprinderi – Examinare de către Comisie – Solicitare de trimitere către Comisie a unei operațiuni de concentrare care provine de la o autoritate națională de concurență – Mecanisme de trimitere prevăzute de Regulamentul nr. 139/2004

[Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului, art. 4 alin. (5) și art. 22 alin. (1)]

(a se vedea punctele 177-179)

Concentrări economice între întreprinderi – Examinare de către Comisie – Solicitare de trimitere către Comisie a unei operațiuni de concentrare care provine de la o autoritate națională de concurență – Solicitare de trimitere în temeiul articolului 22 din Regulamentul nr. 139/2004 – Obiectivele principale urmărite de acest mecanism de trimitere

[Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului, art. 22 alin. (1)]

(a se vedea punctele 199 și 200)

Concurență – Normele Uniunii – Aplicarea de către autoritățile naționale de concurență – Examinarea unei operațiuni de concentrare care nu are dimensiune europeană și care nu intră în domeniul de aplicare al reglementării în materie de control al concentrărilor din statul membru în cauză – Control ex post în raport cu articolul 102 TFUE – Admisibilitate

(art. 102 TFUE; Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului)

(a se vedea punctul 214)

Uniunea Europeană – Echilibru instituțional – Implicații – Respectarea repartizării competențelor

[art. 13 alin. (2) TUE; Regulamentul nr. 139/2004 al Consiliului]

(a se vedea punctele 215 și 216)

Rezumat

Prin anularea Hotărârii Illumina/Comisia a Tribunalului ( 1 ), Curtea, reunită în Marea Cameră, precizează întinderea competențelor de control al proiectelor de concentrare conferite Comisiei Europene prin Regulamentul privind concentrările economice ( 2 ). Curtea arată astfel că Comisia nu este autorizată să încurajeze sau să accepte, în temeiul articolului 22 din acest regulament, trimiterea în fața ei a unor proiecte de concentrare fără dimensiune europeană de către autorități naționale de concurență atunci când acestea nu sunt competente să examineze aceste proiecte în temeiul propriei lor legislații naționale, în special atunci când proiectul de concentrare nu atinge pragurile de competență prevăzute de această legislație.

La 20 septembrie 2020, societatea americană Illumina Inc, care oferă soluții în domeniul analizei genetice și genomice prin secvențiere și cipuri, a încheiat un acord și un plan de fuziune privind preluarea controlului exclusiv asupra societății Grail LLC, de asemenea cu sediul în Statele Unite. Illumina și Grail au publicat la 21 septembrie 2020 un comunicat de presă prin care anunțau această concentrare.

În lipsa unor cifre de afaceri care să depășească pragurile relevante, concentrarea anunțată nu avea dimensiune europeană, în sensul articolului 1 din Regulamentul privind concentrările economice, și, așadar, nu a fost notificată Comisiei. Ea nu a fost notificată nici în statele membre ale Uniunii sau în alte state părți la Acordul privind Spațiul Economic European (denumit în continuare „Acordul privind SEE”), întrucât nu intra în domeniul de aplicare al reglementării lor naționale în materie de control al concentrărilor.

În aceste condiții, după ce a fost sesizată la 7 decembrie 2020 cu o plângere referitoare la concentrarea dintre Illumina și Grail, Comisia a ajuns la concluzia preliminară că această concentrare părea să îndeplinească condițiile necesare pentru a face obiectul unei trimiteri de către o autoritate națională de concurență în temeiul articolului 22 din Regulamentul privind concentrările economice. Prin urmare, ea a adresat, în temeiul articolului 22 alineatul (5) din acest regulament, o scrisoare statelor membre și celorlalte state părți la Acordul privind SEE, pe de o parte, pentru a le informa și, pe de altă parte, pentru a le invita să îi adreseze o solicitare de trimitere în temeiul articolului 22 alineatul (1) din respectivul regulament, pentru ca ea să examineze concentrarea menționată.

Potrivit acestei din urmă dispoziții, „[u]nul sau mai multe state membre pot solicita Comisiei să examineze orice concentrare [...] care nu are o dimensiune [europeană] în sensul articolului 1, dar care afectează schimburile comerciale între statele membre și amenință să afecteze semnificativ concurența pe teritoriul statului membru sau al statelor membre care formulează solicitarea”.

La 9 martie 2021, autoritatea națională de concurență franceză a adresat Comisiei o solicitare de trimitere în temeiul acestei dispoziții, la care au cerut ulterior să se alăture, fiecare în ceea ce o privește, autoritățile naționale de concurență islandeză, norvegiană, belgiană, neerlandeză și elenă.

După ce a informat Illumina și Grail cu privire la solicitarea de trimitere adresată de autoritatea națională de concurență franceză (denumită în continuare „scrisoarea de informare”), Comisia a admis această solicitare, precum și solicitările respective de alăturare (denumite în continuare „deciziile în litigiu”).

Illumina, susținută de Grail, a formulat o acțiune în anulare împotriva deciziilor menționate, precum și împotriva scrisorii de informare, care a fost totuși respinsă de Tribunal prin Hotărârea din 13 iulie 2022 ( 3 ).

Sesizată cu două recursuri introduse de Illumina și, respectiv, de Grail, Curtea anulează această hotărâre a Tribunalului, precum și, pronunțându-se ea însăși definitiv asupra litigiului, deciziile în litigiu.

Aprecierea Curții

În hotărârea atacată cu recurs, Tribunalul a statuat în esență că reieșea din interpretarea literală, din cea istorică, din cea contextuală și din cea teleologică a articolului 22 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul privind concentrările economice că Comisia putea, după cum a considerat în deciziile în litigiu, să accepte trimiterea unei concentrări în temeiul acestui articol într-o situație în care statul membru care solicită această trimitere nu este împuternicit, în temeiul reglementării sale naționale în materie de control al concentrărilor, să examineze această concentrare. Aceasta este de obicei situația atunci când proiectul de concentrare nu atinge pragurile stabilite de legislația națională pentru a permite autorității naționale să exercite un control asupra acesteia.

Întrucât Illumina și Grail contestau această apreciere, Curtea examinează temeinicia interpretării date de Tribunal.

Cu privire la raportul dintre diferitele metode de interpretare puse în aplicare de Tribunal

În vederea interpretării articolului 22 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul privind concentrările economice, Tribunalul a pornit de la constatarea că, fără a permite o concluzie definitivă, interpretarea literală a acestei dispoziții arată că un stat membru are dreptul să trimită Comisiei orice concentrare care îndeplinește condițiile cumulative enunțate în acesta, independent de existența sau de domeniul de aplicare al unei reglementări naționale în materie de control al concentrărilor. În continuare, Tribunalul a efectuat o interpretare istorică, contextuală și teleologică a dispoziției menționate.

În această privință, Curtea constată că această abordare a Tribunalului, care constă în combinarea mai multor metode de interpretare, nu este afectată de eroare.

Astfel, deși dintr-o jurisprudență constantă rezultă că o interpretare a unei dispoziții a dreptului Uniunii nu poate avea ca rezultat să lipsească de orice efect util textul clar și precis al acestei dispoziții, instanța Uniunii nu este totuși lipsită de posibilitatea de a recurge în anumite situații la metode de interpretare pe care le consideră adecvate în vederea clarificării domeniului de aplicare exact al unei dispoziții de drept al Uniunii aparent clare.

Or, în împrejurările cauzei, unde rezultă că numeroase elemente au fost aduse la cunoștința Tribunalului pentru a clarifica domeniul de aplicare al textului pretins clar al articolului 22 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul privind concentrările economice, acesta a statuat în mod întemeiat că nu putea să se limiteze la o lectură izolată a textului, în același timp concis și general, al acestei dispoziții și să se abțină de la o interpretare contextuală și teleologică, clarificată de geneza dispoziției menționate.

Cu privire la interpretarea istorică

Pentru a contesta interpretarea istorică a articolului 22 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul privind concentrările economice prezentată de Tribunal, Grail s-a referit printre altele la documente elaborate în cadrul lucrărilor pregătitoare pentru adoptarea Regulamentului nr. 4064/89 ( 4 ) și a Regulamentului nr. 1310/97 ( 5 ), precum și a Regulamentului privind concentrările economice, care nu au fost dezbătute în fața acestuia.

Întrucât Comisia a contestat admisibilitatea elementelor menționate, Curtea arată că, în ipoteza în care, precum în prezentele cauze, este repusă în discuție interpretarea unei dispoziții de drept derivat, instanța Uniunii trebuie să poată analiza, fie din oficiu, fie ca urmare a unor elemente care au fost supuse în mod valabil aprecierii sale, documente elaborate în cadrul lucrărilor pregătitoare care au condus la adoptarea sa. Astfel, istoricul legislativ al unei dispoziții a dreptului Uniunii poate furniza indicații privind intenția legiuitorului Uniunii.

Pe fond, Curtea constată că, contrar celor statuate de Tribunal, interpretarea istorică nu permite să se concluzioneze că articolul 22 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul privind concentrările economice conferă Comisiei competența de a examina o concentrare fără dimensiune europeană în sensul articolului 1 din acest regulament independent de domeniul de aplicare al reglementării statului membru care a făcut o solicitare în materie de control al concentrărilor.

În această privință, Curtea apreciază că argumentele dezvoltate de Tribunal referitoare la geneza articolului 22 din Regulamentul privind concentrările economice nu demonstrează că legiuitorul intenționa să abiliteze statele membre care dispun de o reglementare națională în materie de control al concentrărilor să trimită Comisiei operațiuni care nu intră sub incidența acestei reglementări.

De asemenea, documentele istorice referitoare la adoptarea Regulamentului nr. 4064/89 și a Regulamentului privind concentrările economice nu atestă voința legiuitorului Uniunii de a recurge la mecanismele de trimitere prevăzute la articolul 22 alineatul (3) din Regulamentul nr. 4064/89 și, respectiv, la articolul 22 din Regulamentul privind concentrările economice pentru a elimina pretinsele lacune care decurg din rigiditatea pragurilor prevăzute la articolul 1 din fiecare dintre aceste regulamente pentru a identifica concentrările de dimensiune europeană.

Cu privire la interpretarea contextuală

În ceea ce privește interpretarea contextuală a articolului 22 din Regulamentul privind concentrările economice, Curtea constată că elementele de context examinate de Tribunal nu sunt concludente nici pentru a stabili dacă Comisia era competentă să adopte deciziile în litigiu.

În plus, Curtea arată că Tribunalul a ignorat alte elemente de context de natură să contrazică interpretarea reținută în hotărârea atacată, legate

– în primul rând, de condițiile de aplicare a mecanismului de trimitere prevăzute la articolul 22 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul privind concentrările economice,

– în al doilea rând, de diferențele dintre acest mecanism de trimitere și un alt mecanism de trimitere prevăzut la articolul 4 alineatul (5) din regulament, precum și,

– în al treilea rând, de procedura simplificată prevăzută de acest regulament pentru revizuirea pragurilor și criteriilor care definesc domeniul său de aplicare.

Având în vedere aceste considerații, Curtea concluzionează că Tribunalul a statuat așadar în mod eronat că rezulta din interpretarea contextuală a articolului 22 din Regulamentul privind concentrările economice că o solicitare în temeiul acestei dispoziții putea fi prezentată independent de existența sau de domeniul de aplicare al unei reglementări naționale în materie de control ex ante al concentrărilor.

Cu privire la interpretarea teleologică

Curtea apreciază, în plus, că este eronată concluzia Tribunalului potrivit căreia interpretarea teleologică a articolului 22 din Regulamentul privind concentrările economice confirmă că acest articol constituie un mecanism corector care vizează un control eficient al ansamblului concentrărilor care au efecte semnificative asupra structurii concurenței în Uniune, independent de existența sau de domeniul de aplicare al unei reglementări naționale în materie de control ex ante al concentrărilor.

În această privință, Curtea subliniază printre altele că mecanismul de trimitere prevăzut la articolul 22 din acest regulament urmărește numai două obiective principale. Primul obiectiv este de a permite examinarea concentrărilor care pot denatura concurența la nivel local, în cazul în care statul membru în cauză nu dispune de o reglementare națională în materie de control al concentrărilor. Al doilea obiectiv este cel al unei extinderi a principiului „ghișeului unic” pentru a permite examinarea de către Comisie a unei concentrări notificate sau notificabile în mai multe state membre, pentru a evita multiple notificări la nivel național și pentru a întări astfel securitatea juridică pentru întreprinderi.

În schimb, nu s-a stabilit că acest mecanism era destinat să elimine lacunele din sistemul de control inerente unui regim bazat în principal pe praguri ale cifrelor de afaceri, care, prin definiție, nu poate acoperi toate operațiunile de concentrare potențial problematice.

Interpretarea Tribunalului potrivit căreia articolul 22 din Regulamentul privind concentrările economice ar viza un control eficient al tuturor concentrărilor cu efecte semnificative asupra structurii concurenței în Uniune este, pe de altă parte, de natură să perturbe echilibrul dintre diferitele obiective urmărite de acest regulament. În special, această interpretare compromite eficacitatea, previzibilitatea și securitatea juridică care trebuie garantate părților la o concentrare.

În plus, rezultă că interpretarea largă a articolului 22 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul privind concentrările economice reținută de Tribunal, care induce în mod potențial o extindere a domeniului de aplicare al acestui regulament și a competenței de control a Comisiei asupra operațiunilor de concentrare, încalcă principiul echilibrului instituțional, caracteristică a structurii instituționale a Uniunii, care decurge din articolul 13 alineatul (2) TUE și care impune ca fiecare dintre instituții să își exercite competențele cu respectarea competențelor celorlalte.

În această privință, Curtea subliniază, pe de o parte, că Regulamentul privind concentrările economice prevede o procedură simplificată pentru revizuirea pragurilor care definesc domeniul său de aplicare. Prin urmare, presupunând că eficacitatea pragurilor de competență întemeiate pe cifra de afaceri prevăzute de acest regulament s-ar dovedi insuficientă pentru a controla anumite operațiuni susceptibile să aibă o incidență semnificativă asupra concurenței, numai legiuitorul Uniunii are competența de a le reexamina sau de a prevedea un mecanism de salvgardare care să permită Comisiei să controleze o astfel de operațiune.

Pe de altă parte, atunci când statele membre apreciază că este necesară extinderea sferei operațiunilor care necesită o examinare prealabilă în raport cu legislația privind concentrările economice, ele au posibilitatea de a reduce propriile praguri de competență întemeiate pe cifra de afaceri prevăzute de legislația națională.

Anularea hotărârii atacate cu recurs, precum și a deciziilor în litigiu

Având în vedere cele ce precedă, Curtea concluzionează că, atunci când a statuat că statele membre puteau, în condițiile prevăzute în acesta, să formuleze o cerere în temeiul articolului 22 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul privind concentrările economice independent de domeniul de aplicare al reglementării naționale a acestora în materie de control ex ante al concentrărilor, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept în interpretarea acestei dispoziții. Prin urmare, Tribunalul a statuat în mod eronat că Comisia a acceptat în mod întemeiat, prin deciziile în litigiu, solicitarea de trimitere prezentată de autoritatea națională de concurență franceză și solicitările de alăturare prezentate de alte autorități naționale de concurență în temeiul articolului 22 din regulamentul menționat.

În consecință, Curtea anulează hotărârea Tribunalului. Soluționând ea însăși în mod definitiv litigiul, ea anulează pe de altă parte deciziile în litigiu.

( 1 ) Hotărârea din 13 iulie 2022, Illumina/Comisia (T-227/21, EU:T:2022:447).

( 2 ) Regulamentul (CE) nr. 139/2004 al Consiliului din 20 ianuarie 2004 privind controlul concentrărilor economice între întreprinderi (JO 2004, L 24, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 201) (denumit în continuare „Regulamentul privind concentrările economice”).

( 3 ) A se vedea nota de subsol 1.

( 4 ) Regulamentul (CEE) nr. 4064/89 al Consiliului din 21 decembrie 1989 privind controlul concentrărilor economice între întreprinderi (JO 1989, L 395, p. 1).

( 5 ) Regulamentul (CE) nr. 1310/97 al Consiliului din 30 iunie 1997 de modificare a Regulamentului nr. 4064/89 (JO 1997, L 180, p. 1).