Hotărârea Curții (Camera a treia) din 16 noiembrie 2023.#IB împotriva Regione Lombardia și a Provincia di Pavia.#Cerere de decizie preliminară formulată de Corte suprema di cassazione.#Trimitere preliminară – Politica agricolă comună – Fondul european de orientare și garantare agricolă (FEOGA), secțiunea „Garantare” – Schemă comunitară de sprijin pentru măsuri silvicole în agricultură – Regulamentul (CEE) nr. 2080/92 – Articolul 4 – Punerea în aplicare de către statele membre a schemei de sprijin prin intermediul unor programe multianuale – Protejarea intereselor financiare ale Uniunii – Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 – Articolul 1 Noțiunea de «abatere» – Articolul 2 – Caracterul eficace, proporțional și convingător al măsurilor și al sancțiunilor administrative – Articolul 4 – Retragerea avantajului obținut nejustificat – Norme de aplicare a sistemului integrat de gestionare și control pentru anumite scheme de sprijin ale Uniunii – Reglementare națională care prevede decăderea din dreptul la ajutor și restituirea sumelor primite în cazul unor abateri constatate – Principiul proporționalității.#Cauza C-196/22.

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea Regulamentului (CEE) nr. 2080/92 al Consiliului din 30 iunie 1992 de instituire a unei scheme comunitare de sprijin pentru măsuri silvicole în agricultură (JO 1992, L 215, p. 96) și a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene (JO 1995, L 312, p. 1, Ediție specială 1/vol. 1, p. 166).

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între IB, pe de o parte, și Regione Lombardia (Regiunea Lombardia, Italia) și Provincia di Pavia (Provincia Pavia, Italia), pe de altă parte, în legătură cu legalitatea unei decizii prin care se constată decăderea totală din dreptul la sprijinul destinat împăduririi unor terenuri agricole și prin care se dispune rambursarea integrală a acestui sprijin.

Regulamentul nr. 2080/92 a fost abrogat prin Regulamentul (CE) nr. 1257/1999 al Consiliului din 17 mai 1999 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul European de Orientare și Garantare Agricolă (FEOGA) și de modificare și abrogare a unor regulamente (JO 1999, L 160, p. 80, Ediție specială 03/vol. 28, p. 134), cu efect de la 2 iulie 1999. Cu toate acestea, ținând seama de articolul 55 alineatul (3) din acest din urmă regulament, Regulamentul nr. 2080/92 a continuat să se aplice acțiunilor pe care Comisia Europeană le‑a aprobat în temeiul acestui regulament anterior datei de 1 ianuarie 2000, astfel încât litigiul principal rămâne guvernat de dispozițiile regulamentului menționat.

Primul‑al treilea și al cincilea considerent ale Regulamentului nr. 2080/92 enunță: „[Î]ntrucât împădurirea suprafețelor agricole prezintă o importanță deosebită atât pentru utilizarea solului și pentru mediu, cât și ca o contribuție la reducerea deficitului de resurse forestiere în Comunitate și ca o completare a politicii comunitare de control al producției agricole; întrucât experiența dobândită în materie de împădurire a terenurilor agricole de către agricultori arată că schemele de sprijin existente destinate să promoveze împădurirea sunt insuficiente și că activitățile de împădurire a suprafețelor agricole retrase din producția agricolă în ultimii ani s‑au dovedit a fi nesatisfăcătoare; întrucât se dovedește, prin urmare, oportună înlocuirea măsurilor prevăzute în titlul VIII din Regulamentul (CEE) nr. 2328/91 al Consiliului din 15 iulie 1991 privind sporirea eficienței structurilor agricole [(JO 1991, L 218, p. 1)] cu măsuri care să răspundă mai bine necesității unei încurajări eficiente a împăduririi suprafețelor agricole. […] întrucât o primă degresivă pentru primii cinci ani destinată să contribuie la cheltuielile de întreținere a noilor împăduriri poate constitui un element important pentru încurajarea împăduririi” [traducere neoficială].

Articolul 1 din acest regulament, intitulat „Obiectivul schemei de sprijin”, prevede: „Se instituie o schemă comunitară de sprijin cofinanțată de Fondul European de Orientare și Garantare Agricolă (FEOGA), secțiunea «Garantare», pentru: – a însoți schimbările prevăzute în contextul organizărilor comune ale pieței; – a contribui la îmbunătățirea pe termen lung a resurselor silvicole; – a contribui la o gestionare a spațiului natural compatibilă într‑o mai mare măsură cu echilibrul mediului; – a combate efectul de seră și a absorbi dioxidul de carbon. Această schemă comunitară de sprijin vizează: (a) o utilizare alternativă a terenurilor agricole prin împădurire; (b) o dezvoltare a activităților silvicole în exploatațiile agricole.” [traducere neoficială]

Articolul 2 din regulamentul menționat, intitulat „Schemă de sprijin”, prevede la alineatul (1): „Schema de sprijin poate cuprinde: (a) sprijin pentru acoperirea costurilor de împădurire; (b) o primă anuală pentru fiecare hectar împădurit, destinată să acopere cheltuielile de întreținere pentru primii 5 ani; (c) o primă anuală pentru fiecare hectar destinată să compenseze pierderile de venit rezultate din împădurirea suprafețelor agricole; […]” [traducere neoficială]

Articolul 3 din același regulament, intitulat „Cuantumul sprijinului”, prevede la literele (a)-(c): „Cuantumurile maxime eligibile ale sprijinului menționate la articolul 2 se stabilesc: (a) în ceea ce privește costurile de împădurire, la: – 2000 [de euro] pe hectar pentru plantațiile de eucalipt; – […] (b) în ceea ce privește costurile de întreținere, la: – 250 [de euro] pe hectar pe an în primii 2 ani și 150 [de euro] pe hectar pe an în anii următori în cazul plantațiilor de rășinoase; – 500 [de euro] pe hectar pe an în primii 2 ani și 300 [de euro] pe hectar pe an în anii următori în cazul plantațiilor de foioase sau al plantațiilor mixte cu cel puțin 75 % foioase. […] (c) în ceea ce privește prima destinată compensării pierderilor de venituri: – 600 [de euro] pe hectar pe an în cazul în care împădurirea este realizată de un agricultor sau de un grup agricultori care au exploatat terenurile înaintea împăduririi acestora; – 150 [de euro] pe hectar pe an, dacă împădurirea este realizată de un alt beneficiar menționat la articolul 2 alineatul (2) litera (b); pe o perioadă maximă de 20 de ani de la împădurirea inițială”. [traducere neoficială]

Articolul 4 din Regulamentul nr. 2080/92, intitulat „Programe de sprijin”, prevede la alineatul (1): „Statele membre pun în aplicare schema de sprijin menționat la articolul 2 prin intermediul unor programe multianuale naționale sau regionale în ceea ce privește obiectivele menționate la articolul 1 și care stabilesc printre altele: – cuantumurile și durata sprijinului menționat la articolul 2, în funcție de cheltuielile reale de împădurire și de întreținere a speciilor sau a tipurilor de arbori utilizați pentru împădurire sau în funcție de pierderea de venituri; – condițiile de acordare a sprijinului, în special cele privind împădurirea; – […]” [traducere neoficială]

Regulamentul (CEE) nr. 3887/92 al Comisiei din 23 decembrie 1992 de stabilire a normelor de aplicare a sistemului integrat de gestionare și control privind anumite scheme de ajutoare comunitare (JO 1992, L 391, p. 36) a fost abrogat prin Regulamentul (CE) nr. 2419/2001 al Comisiei din 11 decembrie 2001 de stabilire a normelor de aplicare a sistemului integrat de gestionare și control privind anumite scheme de ajutor comunitare instituite prin Regulamentul (CEE) nr. 3508/92 al Consiliului (JO 2001, L 327, p. 11), cu efect de la 13 decembrie 2001. Cu toate acestea, ținând seama de articolul 53 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2419/2001, Regulamentul nr. 3887/92 a rămas aplicabil în cazul cererilor de ajutor referitoare la anii de comercializare sau la perioadele de referință pentru prime care se încheie înainte de 1 ianuarie 2002, precum cea în discuție în litigiul principal.

Articolul 9 alineatul (2) din acest regulament prevede: „În cazul în care se constată că suprafața declarată într‑o cerere de ajutoare «pe suprafață» este mai mare decât suprafața determinată, cuantumul ajutorului se calculează pe baza suprafeței efectiv determinate în urma controlului. Cu toate acestea, cu excepția cazurilor de forță majoră, suprafața efectiv determinată se reduce: – cu dublul excedentului constatat, atunci când acesta este mai mare cu 2 % sau cu 2 hectare și egal cu cel mult 10 % din suprafața determinată; – cu 30 %, în cazul în care excedentul constatat este mai mare cu10 % și egal cu cel mult 20 % din suprafața determinată. În cazul în care excedentul constatat este mai mare cu 20 % din suprafața determinată, nu se acordă niciun ajutor pe suprafață. […]” [traducere neoficială]

Al treilea și al zecelea considerent ale Regulamentului nr. 2988/95 enunță: „[Î]ntrucât normele metodologice privind gestiunea descentralizată și monitorizarea modului în care acestea sunt aplicate fac obiectul unor dispoziții detaliate diferite în funcție de politicile comunitare respective; întrucât trebuie combătute în toate domeniile acțiunile de natură să afecteze interesele financiare ale Comunităților; […] întrucât, potrivit nu numai principiului general al echității și principiului proporționalității, ci și în lumina principiului ne bis in idem, trebuie adoptate dispoziții corespunzătoare, concomitent cu respectarea acquis‑ului comunitar și a dispozițiilor prevăzute în normele comunitare speciale existente la data intrării în vigoare a prezentului regulament, pentru a evita cumulul sancțiunilor financiare comunitare și a sancțiunilor penale de drept intern impuse acelorași persoane pentru aceleași motive”.

Potrivit articolului 1 din acest regulament: „(1) În scopul protejării intereselor financiare ale Comunităților Europene, se adoptă prin prezenta o reglementare generală privind controalele uniforme, măsurile și sancțiunile administrative privind abaterile de la dreptul comunitar. (2) Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea […] prin cheltuieli nejustificate.”

Articolul 2 din regulamentul menționat are următorul cuprins: „(1) Controalele, măsurile și sancțiunile administrative se introduc în măsura în care acest lucru este necesar pentru a asigura aplicarea corespunzătoare a dreptului comunitar. Acestea trebuie să fie eficace, proporționale și convingătoare, astfel încât să ofere o protecție adecvată a intereselor financiare ale Comunităților. (2) Nicio sancțiune administrativă nu poate fi impusă în absența unor dispoziții în acest sens prevăzute într‑un act comunitar emis anterior abaterii respective. În cazul modificării ulterioare a dispozițiilor care impun sancțiuni administrative și care sunt incluse în normele comunitare, se aplică retroactiv dispozițiile mai favorabile. […] (4) Procedurile de aplicare a controalelor, măsurilor și sancțiunilor comunitare sunt reglementate prin legislația statelor membre, cu condiția respectării dreptului comunitar aplicabil.”

Articolul 4 din același regulament prevede: „(1) Ca regulă generală, orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obținut nejustificat: – prin obligația de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat; – prin pierderea totală sau parțială a garanției constituite în sprijinul cererii de a beneficia de un avantaj acordat sau în momentul primirii unui avans. (2) Aplicarea măsurilor menționate la alineatul (1) se limitează la retragerea avantajului obținut, la care se adaugă, dacă acest lucru este prevăzut, dobânda care poate fi calculată pe bază forfetară. (3) Actele despre care se stabilește că au drept scop obținerea unui avantaj care contravine obiectivelor dreptului comunitar aplicabil în situația în cauză, prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru obținerea avantajului, au drept consecință, după caz, fie neacordarea avantajului respectiv, fie retragerea acestuia. (4) Măsurile prevăzute în acest articol nu sunt considerate sancțiuni.”

Articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 prevede: „Abaterile intenționate sau cele săvârșite din neglijență pot să atragă următoarele sancțiuni administrative: […] (c) retragerea totală sau parțială a unui avantaj acordat prin norme comunitare, chiar dacă agentul economic a beneficiat în mod nejustificat numai de o parte din avantajul respectiv; (d) excluderea sau retragerea unui avantaj pentru o perioadă ulterioară săvârșirii abaterii; […]”

Articolul 13 din decreto ministeriale n. 494 – Regolamento recante norme di attuazione del regolamento (CEE) n. 2080/92 in materia di gestione, pagamenti, controlli e decadenze dell’erogazione di contributi per l’esecuzione di rimboschimenti o miglioramenti boschivi [Decretul ministerial nr. 494 – Regulamentul de punere în aplicare a Regulamentului (CEE) nr. 2080/92 în materie de gestiune, plăți, controale și decăderi în ceea ce privește acordarea ajutoarelor pentru efectuarea reîmpăduririlor sau a ameliorărilor împăduririlor] din 18 decembrie 1998 (GURI nr. 16 din 21 ianuarie 1999, denumit în continuare „Decretul nr. 494/98”), intitulat „Rezultatele controalelor ulterioare plății ajutoarelor”, prevede: „1. În cazul în care, cu ocazia controalelor prevăzute la articolul 12 de mai sus, se constată abateri care determină decăderea din dreptul la ajutor, organul regional competent pronunță decăderea totală sau parțială, cu consecințele prevăzute la articolul 14 de mai jos, în temeiul articolului 4 din Regulamentul [nr. 2988/95]. 2. Indicarea în cerere a unei suprafețe inferioare celei constatate nu constituie o abatere. Cu toate acestea, în scopul calculării cuantumului ajutorului anual, suprafața declarată este cea care continuă să fie luată în considerare.”

Articolul 14 din acest decret, intitulat „Alte cazuri de decădere”, prevede: „1. Decăderea totală se pronunță în cazurile de nerespectare prevăzute la alineatele 2 și 3 și/sau în cazul în care cerințele și condițiile necesare pentru aderarea la program nu mai sunt îndeplinite. […] 3. Decăderea totală se pronunță, de asemenea, în cazurile în care, după verificarea finală și fără a aduce atingere cazurilor de forță majoră menționate la articolul 8 de mai sus, suprafața reîmpădurită sau ameliorată ori numărul de kilometri de drumuri forestiere constatat sunt mai reduse cu 20 % decât cele eligibile pentru ajutor și pentru care s‑a efectuat plata. 4. Diferențele inferioare pragului prevăzut la alineatul precedent determină decăderea parțială din dreptul la ajutor.”

Articolul 15 din decretul menționat, intitulat „Efectele decăderii”, prevede la alineatul 1: „Decăderea totală determină restituirea tuturor ajutoarelor primite nejustificat și excluderea totală de la dreptul la ajutor pentru anii de angajament rămași.”

La 16 iunie 1997, IB, un agricultor, a solicitat Provinciei Pavia să beneficieze de schema de sprijin destinată să susțină reîmpădurirea terenurilor agricole în temeiul Regulamentului nr. 2080/92. În cadrul acestei cereri, IB s‑a angajat să împădurească o suprafață agricolă dedicată până în acel moment cultivării de orez și de porumb, care acoperea 104 hectare, și să mențină această împădurire pe toată suprafața menționată pentru o perioadă de 20 ani, respectiv între anii 1997 și 2017.

Întrucât a fost eligibil pentru această schemă, IB a primit, între anii 1997 și 2008, suma totală de 1324246,35 euro ca ajutoare, acestea din urmă fiind alcătuite, conform articolului 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2080/92, din ajutorul inițial destinat acoperirii costurilor de împădurire, din prime anuale care acopereau cheltuielile de întreținere a suprafețelor împădurite și din prime anuale destinate compensării pierderii de venituri.

Un control la fața locului efectuat în cursul lunii septembrie 2009 de Provincia Pavia, delegată în acest scop de Regiunea Lombardia, a arătat că suprafața de împădurire realizată prin intermediul fondurilor Uniunii nu era de 104 hectare, ci de 70 de hectare, ca urmare a unor tăieri anticipate de vegetație efectuate de IB. Constatând că această diferență în procent de 38 % între suprafața declarată și suprafața reală de împădurire depășea pragul de 20 % prevăzut la articolul 14 alineatul 3 din Decretul nr. 494/98, Provincia Pavia l‑a decăzut pe IB din dreptul la toate ajutoarele care îi fuseseră plătite, l‑a obligat să ramburseze integral aceste ajutoare în conformitate cu articolul 15 alineatul 1 din decretul menționat și l‑a exclus de la dreptul la ajutor pentru anii de angajament rămași.

IB a contestat decăderea pronunțată, precum și ordinul de rambursare emis în fața Tribunale di Pavia (Tribunalul din Pavia, Italia), care a declarat acțiunea sa ca fiind întemeiată.

Sesizată cu apel, Corte d’appello di Milano (Curtea de Apel din Milano, Italia) a reformat hotărârea pronunțată în primă instanță, statuând în esență că încălcarea imputată lui IB constituia o abatere gravă care contravenea finalităților urmărite de schema de sprijin a Uniunii. Această abatere ce determina o îmbogățire fără justă cauză în favoarea beneficiarului respectiv, care primea atât ajutoarele Uniunii, cât și veniturile obținute din vânzarea lemnului, justifica restituirea integrală a ajutoarelor primite, fără a aduce atingere cazurilor de forță majoră și eventualelor altor cauze independente de voința beneficiarului.

IB a declarat recurs împotriva acestei hotărâri la Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație, Italia), instanța de trimitere.

Această instanță ridică problema dacă Regulamentele nr. 2080/92 și nr. 2988/95 se opun regimului de decădere totală din dreptul la ajutor stabilit la articolele 14 și 15 din Decretul nr. 494/98.

Mai precis, aceasta are, mai întâi, îndoieli cu privire la faptul de a considera că regimul de decădere totală constituie o „măsură”, în sensul articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/95. Astfel, în timp ce articolul 4 alineatul (1) din acest regulament prevede că orice abatere atrage, ca regulă generală, retragerea avantajului obținut nejustificat prin obligația de rambursare a sumelor primite nejustificat, decăderea totală prevăzută la articolele 14 și 15 din Decretul nr. 494/98 ar avea drept consecință nu numai restituirea tuturor ajutoarelor primite în mod nejustificat, ci și excluderea totală de la dreptul la ajutor pentru anii de angajament rămași.

În continuare, instanța menționată ridică problema dacă această reglementare națională depășește limitele stabilite la articolul 4 din Regulamentul nr. 2988/95 în măsura în care impune restituirea integrală a ajutoarelor primite având în vedere că suprafața reîmpădurită este mai mică cu 20 % decât suprafața declarată pentru ajutor.

În sfârșit, aceasta ridică problema proporționalității reglementării naționale menționate în măsura în care prevede, în cazul decăderii totale, restituirea tuturor ajutoarelor primite, iar nu numai a celor referitoare la anul în cursul căruia a fost constatată abaterea.

În aceste condiții, Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Dispozițiile Regulamentului [nr. 2080/92] care instituie o schemă comunitară de sprijin pentru măsuri silvicole în agricultură, fără însă a prevedea un regim de decădere și de sancțiuni, se opun, ținând seama totodată de dispozițiile Regulamentului [nr. 2988/95], aplicării unei dispoziții de drept intern care, în punerea în aplicare a dispozițiilor Regulamentului nr. 2080/92, prevede, în cazul constatării unor abateri în acordarea ajutoarelor, decăderea din dreptul la acestea și restituirea sumelor primite cu titlul respectiv? 2. În cazul unui răspuns negativ la [prima întrebare], dispozițiile Regulamentului [nr. 2080/92] se opun, ținând seama totodată de dispozițiile Regulamentului [nr. 2988/95] și de principiile echității și proporționalității enunțate în al [zecelea] considerent al acestui din urmă regulament, aplicării unei dispoziții de drept intern care, în punerea în aplicarea dispozițiilor Regulamentului nr. 2080/92, prevede, în cazul constatării unor abateri în acordarea ajutoarelor, decăderea din dreptul la acestea și restituirea sumelor primite cu titlul respectiv, în situația în care suprafața reîmpădurită sau ameliorată este mai mică cu 20 % decât cea eligibilă pentru ajutor și pentru care s‑a efectuat plata? 3) În cazul unui răspuns negativ la [prima întrebare], dispozițiile Regulamentului [nr. 2080/92] se opun, ținând seama totodată de dispozițiile Regulamentului [nr. 2988/95], aplicării retroactive a unei dispoziții de drept intern care, în punerea în aplicare a dispozițiilor Regulamentului nr. 2080/92, prevede, în cazul constatării unor abateri în acordarea ajutoarelor, decăderea din dreptul la acestea și restituirea sumelor primite cu titlul respectiv? 4) În cazul unui răspuns negativ la [prima întrebare], dispozițiile Regulamentului [nr. 2080/92] se opun, ținând seama totodată de dispozițiile Regulamentului [nr. 2988/95], interpretării unei dispoziții de drept intern, care, în punerea în aplicare a dispozițiilor Regulamentului nr. 2080/92, prevede, în cazul constatării unor abateri în acordarea ajutoarelor, decăderea din dreptul la acestea și restituirea sumelor primite cu titlul respectiv, în sensul că beneficiarul trebuie să restituie integral sumele primite cu acest titlu, iar nu doar sumele aferente anului pentru care a fost constatată abaterea în acordarea ajutoarelor?”

Regiunea Lombardia susține în esență că întrebările adresate sunt inadmisibile pentru două motive. Pe de o parte, aceste întrebări ar fi lipsite de pertinență, din moment ce reglementarea italiană se limitează să pună în aplicare articolul 9 din Regulamentul nr. 3887/92, care este o dispoziție direct aplicabilă. Pe de altă parte, un răspuns la aceste întrebări nu ar avea nicio incidență asupra soluționării litigiului principal întrucât IB ar fi efectuat tăierea integrală a suprafeței împădurite în cursul anului 2011, astfel încât întrebarea referitoare la incidența unei reduceri a suprafeței cu mai mult de 20 % ar fi devenit ipotetică.

În această privință, potrivit unei jurisprudențe constante, revine doar instanței naționale sesizate cu soluționarea litigiului, care trebuie să își asume răspunderea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunțată, competența să aprecieze, în raport cu particularitățile cauzei, atât necesitatea unei hotărâri preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții. În consecință, în cazul în care întrebările adresate au ca obiect interpretarea unei norme de drept al Uniunii, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe (Hotărârea din 6 octombrie 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, punctul 27 și jurisprudența citată).

Rezultă că întrebările privind dreptul Uniunii beneficiază de o prezumție de pertinență. Curtea poate refuza să se pronunțe asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanță națională numai dacă este evident că interpretarea solicitată a unei norme a Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate (Hotărârea din 6 octombrie 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, punctul 28 și jurisprudența citată).

În speță, din cererea de decizie preliminară reiese că soluționarea litigiului principal depinde de răspunsul pe care Curtea îl va da la această cerere, întrucât răspunsul menționat va permite instanței de trimitere să se pronunțe cu privire la întinderea rambursării ajutoarelor pentru împădurire primite de IB într‑un context în care s‑a constatat că suprafața reîmpădurită era cu peste 20 % mai mică decât suprafața eligibilă în temeiul unui angajament multianual de sprijin.

În aceste împrejurări, întrucât interpretarea dreptului Uniunii solicitată de instanța de trimitere nu este în mod vădit fără legătură cu obiectul litigiului principal, cererea de decizie preliminară este admisibilă.

Prin intermediul celor patru întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolele 2 și 4 din Regulamentul nr. 2988/95, articolele 2 și 4 din Regulamentul nr. 2080/92, precum și principiul proporționalității se opun unei reglementări naționale care prevede, în cazul în care se constată, în cursul executării unui angajament multianual, că suprafața reîmpădurită este mai mică cu 20 % decât suprafața eligibilă în temeiul acestui angajament, decăderea totală din dreptul la ajutoarele pentru împădurire și, prin urmare, obligația de a efectua rambursarea integrală a acestor ajutoare, precum și excluderea totală de la dreptul la ajutoarele care ar fi trebuit plătite pentru anii de angajament rămași.

În primul rând, trebuie să se arate mai întâi că, așa cum reiese din articolul 1 din Regulamentul nr. 2080/92, interpretat în lumina primelor trei considerente ale respectivului regulament, acesta a instituit o schemă de sprijin pentru împădurirea terenurilor agricole care urmărește printre altele să promoveze o utilizare alternativă a terenurilor agricole prin împădurire, permițând în același timp dezvoltarea unor activități silvicole în exploatațiile agricole, să contribuie la o gestionare a spațiului natural compatibilă într‑o mai mare măsură cu echilibrul mediului, să combată efectul de seră, să absoarbă dioxidul de carbon, precum și să contribuie în cele din urmă la o îmbunătățire a resurselor silvicole.

Astfel, regulamentul menționat urmărește obiective de politică agricolă care au ca scop susținerea filierei silvicole, precum și un obiectiv de protecție a mediului, obiective care prezintă, prin natura lor, o dimensiune multianuală și impun realizarea unei împăduriri efective și durabile a terenurilor agricole.

În continuare, din articolul 2 alineatul (1) literele (a)-(c) din același regulament reiese că schema de sprijin pentru împădurirea terenurilor agricole instituită prin acesta poate cuprinde ajutoare pentru acoperirea costurilor de împădurire, o primă anuală destinată să acopere costurile de întreținere pentru primii 5 ani și o primă anuală destinată să compenseze pierderile de venit rezultate din împădurirea suprafețelor agricole, aceste prime fiind plătite „pentru fiecare hectar împădurit”.

În plus, articolul 3 primul paragraf literele (a)-(c) din Regulamentul nr. 2080/92 se limitează să stabilească valorile maxime eligibile ale ajutoarelor în funcție de suprafața împăduririi (în hectare), precum și perioada maximă în care pot fi plătite aceste ajutoare. În această privință, în timp ce litera (b) a respectivului articol, interpretată în lumina celui de al cincilea considerent al regulamentului menționat, prevede că plata primelor de întreținere poate fi eșalonată pe o perioadă de 5 ani, litera (c) a articolului respectiv prevede că prima pentru pierderea de venit poate fi acordată pentru o perioadă maximă de 20 de ani de la împădurirea inițială.

În ceea ce privește articolul 4 alineatul (1) din regulamentul menționat, acesta încredințează statelor membre sarcina de a pune în aplicare această schemă de sprijin prin intermediul unor programe multianuale naționale sau regionale ale căror modalități le stabilesc. În acest cadru, statele membre determină printre altele cuantumurile și durata ajutoarelor în funcție de cheltuielile reale de împădurire și de întreținere a speciilor sau a tipurilor de arbori utilizați pentru împădurire ori în funcție de pierderile de venit, precum și condițiile de acordare a ajutoarelor privind împădurirea.

Din coroborarea acestor dispoziții rezultă că, pe de o parte, deși Regulamentul nr. 2080/92 nu stabilește în mod direct condițiile cărora le este subordonată plata diferitelor ajutoare pentru împădurire, acesta condiționează acordarea respectivelor ajutoare de împădurirea efectivă a suprafețelor cuprinse în angajamentul multianual pe toată durata acestuia.

Pe de altă parte, trebuie să se constate că regulamentul menționat nu stabilește nici procedurile de control, nici sistemul de sancțiuni prin care se urmărește asigurarea respectării condițiilor de acordare a ajutoarelor. Prin urmare, aceste proceduri de control și acest sistem de sancțiuni rămân reglementate de dreptul statelor membre.

Cu toate acestea, trebuie amintit, în al doilea rând, că, în scopul protejării intereselor financiare ale Uniunii, Regulamentul nr. 2988/95 a adoptat, conform articolului 1, o reglementare generală privind controale uniforme, măsuri și sancțiuni administrative privind abateri de la dreptul Uniunii, iar aceasta, astfel cum rezultă din al treilea considerent al regulamentului menționat, pentru a combate în toate domeniile atingerile aduse intereselor financiare ale Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 septembrie 2014, Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, punctul 43, precum jurisprudența citată).

Prin adoptarea regulamentului menționat, legiuitorul a intenționat să stabilească o serie de principii generale, impunând ca toate regulamentele sectoriale, precum Regulamentul nr. 2080/92, să respecte aceste principii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 octombrie 2010, SGS Belgium și alții, C‑367/09, EU:C:2010:648, punctul 37, precum și Hotărârea din 18 decembrie 2014, Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, punctul 33 și jurisprudența citată).

Astfel, articolul 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 precizează că procedurile de control, precum și măsurile și sancțiunile administrative prevăzute de această dispoziție trebuie să aibă un caracter eficace, proporțional și convingător.

Curtea a interpretat noțiunea de „abatere”, în sensul articolului 1 alineatul (2) din regulamentul menționat, în sensul că include nu numai orice încălcare a unei dispoziții a dreptului Uniunii care rezultă dintr‑un act sau dintr‑o omisiune a unui agent economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare asupra acestuia, ci și încălcarea unor dispoziții de drept național care sunt aplicabile operațiunilor susținute dintr‑un fond, precum dispoziții care stabilesc condițiile de eligibilitate pentru acordarea unui ajutor (a se vedea prin analogie Hotărârea din 26 mai 2016, Județul Neamț și Județul Bacău, C‑260/14 și C‑261/14, EU:C:2016:360, punctele 36, 37 și 43, precum și Hotărârea din 1 octombrie 2020, Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, punctele 52, 53 și 63).

În conformitate cu articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95, ca regulă generală, orice „abatere” în sensul articolului 1 alineatul (2) din acest regulament atrage după sine retragerea avantajului obținut nejustificat prin obligația de a rambursa sumele primite nejustificat.

În speță, astfel cum reiese din decizia de trimitere, articolul 14 alineatele 1 și 3 din Decretul nr. 494/98 sancționează cu decăderea totală din dreptul la ajutoarele pentru care, după verificarea finală și fără a aduce atingere cazului de forță majoră, suprafața reîmpădurită constatată este cu 20 % mai mică decât cea eligibilă pentru acordarea ajutorului și pentru care s‑a efectuat plata, precum și pentru ajutoarele pentru care cerințele și condițiile necesare pentru aderarea la program nu mai sunt îndeplinite. În plus, articolul 14 alineatul 4 din acest decret sancționează cu decăderea parțială din dreptul la ajutoarele pentru care se constată o diferență mai mică de 20 % între suprafața reîmpădurită și cea eligibilă pentru acordarea ajutorului. În sfârșit, articolul 15 alineatul 1 din decretul menționat precizează că decăderea totală determină restituirea tuturor ajutoarelor primite în mod nejustificat, precum și excluderea totală de la dreptul la ajutor pentru anii de angajament rămași.

Rezultă că o dispoziție precum articolul 14 alineatele 1 și 3 din Decretul nr. 494/98 privind menținerea împăduririi pe cel puțin 80 % din suprafața acoperită de angajamentul multianual asumat constituie o dispoziție de drept național aplicabilă unei operațiuni susținute dintr‑un fond, a cărei încălcare este de natură să constituie o „abatere” în sensul articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95 și, prin urmare, să determine rambursarea sumelor primite nejustificat în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) din acest regulament.

Instanța de trimitere ridică însă problema dacă principiul proporționalității se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care prevede, în cazul în care suprafața reîmpădurită este mai mică cu 20 % decât suprafața eligibilă pentru acordarea ajutorului, decăderea totală din dreptul la ajutorul Uniunii și restituirea totală a acestuia, iar nu rambursarea doar a ajutoarelor corespunzătoare suprafeței afectate de abatere sau doar a sumelor corespunzătoare anului pentru care a fost constatată abaterea.

În această privință, principiul proporționalității impune ca mijloacele instituite de o dispoziție să fie apte să realizeze obiectivul urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia (Hotărârea din 7 aprilie 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, punctul 42).

Trebuie să se constate, în primul rând, că regimul național de decădere în discuție în litigiul principal urmărește un obiectiv legitim. Astfel, acesta pune în aplicare articolul 2 alineatul (4) și articolul 4 din Regulamentul nr. 2988/95, după cum reiese din articolul 13 alineatul 1 din Decretul nr. 494/98, și urmărește să protejeze interesele Uniunii și în special ajutoarele pentru împădurire pe care Uniunea le finanțează în temeiul Regulamentului nr. 2080/92.

În al doilea rând, în ceea ce privește aptitudinea acestei reglementări naționale de a atinge obiectivul urmărit, este necesar să se considere că decăderea totală din dreptul la ajutorul Uniunii prevăzută la articolul 14 alineatele 1 și 3 din Decretul nr. 494/98 se dovedește aptă să aloce în mod eficient ajutoarele pentru împădurire și, așadar, să urmărească în mod efectiv obiectivele urmărite de Regulamentul nr. 2080/92, astfel cum au fost amintite la punctul 37 din prezenta hotărâre. Astfel, decăderea totală și efectele asociate acesteia în conformitate cu articolul 15 alineatul 1 din decretul menționat sunt de natură să prevină o alocare a fondurilor Uniunii unei operațiuni de împădurire care nu ar fi conformă cu obiectivele de împădurire efectivă și durabilă urmărite de acest regulament.

Pe de altă parte, reglementarea națională în cauză, în măsura în care condiționează această decădere totală de o excludere totală de la dreptul la ajutoarele care ar fi trebuit să fie plătite pentru anii de angajament rămași, permite de asemenea protejarea intereselor financiare ale Uniunii ca urmare a efectului său disuasiv.

În al treilea rând, în ceea ce privește caracterul necesar și proporțional al decăderii totale și efectele care îi sunt asociate, prevăzute la articolul 14 alineatele 1 și 3 și la articolul 15 alineatul 1 din Decretul nr. 494/98, trebuie să se considere că acest regim nu depășește ceea ce este necesar. Astfel, în măsura în care revine statelor membre, după cum reiese din cuprinsul punctului 40 din prezenta hotărâre, sarcina de a stabili condițiile de acordare a ajutoarelor privind împădurirea, este permis acestor state să considere că încălcarea unei condiții de eligibilitate precum cea referitoare la pragul de 20 % din suprafața care urmează să fie împădurită poate aduce un prejudiciu grav realizării obiectivelor urmărite de Regulamentul nr. 2080/92 și să deducă din aceasta că angajamentul inițial este viciat într‑o asemenea măsură încât este sancționat cu o decădere totală.

Pe de altă parte, trebuie să se observe de asemenea că regimul de decădere în discuție în litigiul principal se caracterizează prin progresivitatea sa, întrucât, în timp ce o diferență mai mică de 20 % între suprafața reîmpădurită constatată și cea eligibilă pentru acordarea ajutorului conduce la o decădere parțială, o diferență egală cu pragul menționat sau superioară acestuia conduce la o decădere totală și la rambursarea integrală a ajutoarelor primite, precum și la o excludere totală de la dreptul la ajutoare pentru anii de angajament rămași.

În plus, trebuie subliniat de asemenea că acest regim de decădere totală din dreptul la ajutoare respectă principiul proporționalității, întrucât nu vizează decât ipoteze limitate, și anume cele în care se constată că suprafața reîmpădurită este cu 20 % mai mică decât suprafața eligibilă pentru acordarea ajutorului, și acordă posibilitatea unui beneficiar de a invoca un caz de forță majoră.

În sfârșit, în măsura în care prevede, în cazul în care se constată că suprafața reîmpădurită este mai mică cu 20 % decât suprafața eligibilă pentru acordarea ajutorului, restituirea tuturor ajutoarelor pentru împădurire primite în temeiul angajamentului multianual, iar nu doar rambursarea sumelor aferente anului pentru care a fost constatată abaterea, legislația națională în discuție în litigiul principal se dovedește de asemenea proporțională. Astfel, numai o rambursare totală a acestor ajutoare este de natură să contracareze riscul de fraude la bugetul Uniunii și să garanteze împădurirea efectivă și durabilă a terenurilor agricole.

Ținând seama de motivele care precedă, trebuie să se răspundă la întrebările adresate că articolele 2 și 4 din Regulamentul nr. 2988/95, articolele 2 și 4 din Regulamentul nr. 2080/92, precum și principiul proporționalității nu se opun unei reglementări naționale care prevede, în cazul în care se constată, în cursul executării unui angajament multianual, că suprafața reîmpădurită este mai mică cu 20 % decât suprafața eligibilă în temeiul acestui angajament, decăderea totală din dreptul la ajutoarele pentru împădurire și, prin urmare, obligația de a efectua rambursarea integrală a acestor ajutoare, precum și excluderea totală de la dreptul la ajutoarele care ar fi trebuit plătite pentru anii de angajament rămași.

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a treia)

16 noiembrie 2023 ( *1 )

Hotărâre

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii Europene

Regulamentul nr. 2080/92

Regulamentul (CEE) nr. 3887/92

Regulamentul nr. 2988/95

Dreptul italian

Litigiul principal și întrebările preliminare

Cu privire la întrebările preliminare

Cu privire la admisibilitatea cererii de decizie preliminară

Cu privire la fond

Cu privire la cheltuielile de judecată