Hotărârea Curții (Camera întâi) din 12 octombrie 2023.#Est Wind Power OÜ împotriva Elering AS.#Cerere de decizie preliminară formulată de Tallinna Halduskohus.#Trimitere preliminară – Ajutoare acordate de statele membre – Sprijin acordat energiei din surse regenerabile – Construirea unui parc eolian – Comunicarea Comisiei intitulată «Orientări privind ajutoarele de stat pentru protecția mediului și energie pentru perioada 2014-2020» – Punctul 19 subpunctul 44 și nota de subsol 66 – Noțiunile de «demarare a lucrărilor», «lucrări de construcții în cadrul investiției», «alt angajament prin care investiția devine ireversibilă» și «autorizație națională necesară pentru realizarea proiectului» – Tipul și intensitatea examinării care trebuie efectuată de autoritatea națională competentă.#Cauza C-11/22.

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea punctului 19 subpunctul 44 și a notei de subsol 66 din Comunicarea Comisiei intitulată „Orientări privind ajutoarele de stat pentru protecția mediului și energie pentru perioada 2014-2020” (JO 2014, C 200, p. 1, denumite în continuare „Orientările din 2014”).

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Est Wind Power OÜ (denumită în continuare „EWP”), pe de o parte, și Elering AS, operator de sistem de transport, pe de altă parte, în legătură cu legalitatea unui aviz emis de Elering la cererea EWP prin care se constată că stadiul de avansare a unui proiect de construcție a unui parc eolian nu îndeplinește cerințele legislației naționale care ar permite calificarea EWP drept „producător existent” de energie și, prin urmare, acordarea în favoarea acesteia din urmă a unor subvenții pentru construirea parcului respectiv.

Articolul 29 alineatul (1) din Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9) prevede: „Pentru aplicarea articolului 107 alineatul (1) și a articolului 108 [TFUE], instanțele statelor membre pot solicita Comisiei [Europene] să le transmită informațiile pe care le deține sau avizul său cu privire la chestiunile legate de aplicarea normelor privind ajutoarele de stat.”

Punctul 19 subpunctul 44 din Orientările din 2014 cuprinde următoarea definiție: „«demararea lucrărilor» înseamnă fie demararea lucrărilor de construcții în cadrul investiției, fie primul angajament ferm de comandă pentru echipamente sau alt angajament prin care investiția devine ireversibilă, oricare dintre acestea survine mai întâi. Cumpărarea de terenuri și lucrările pregătitoare, precum obținerea permiselor și realizarea studiilor preliminare de fezabilitate nu sunt considerate drept demarare a lucrărilor. În cazul preluărilor de întreprinderi, «demararea lucrărilor» înseamnă data de achiziționare a activelor direct legate de unitatea preluată”.

Punctul 50 din aceste orientări precizează: „Comisia consideră că ajutoarele nu prezintă un efect stimulativ pentru beneficiar în toate cazurile în care activitatea legată de proiectul respectiv a demarat înainte ca beneficiarul să adreseze autorităților naționale cererea de ajutor. În astfel de cazuri în care beneficiarul începe să pună în aplicare un proiect înainte de a introduce cererea de ajutor, niciun ajutor acordat în favoarea proiectului respectiv nu va fi considerat compatibil cu piața internă.”

Punctul 126 din orientările menționate prevede: „Într‑o fază tranzitorie care cuprinde anii 2015 și 2016, ajutoarele pentru cel puțin 5 % din noua capacitate planificată de producție de energie electrică din surse regenerabile ar trebui să se acorde pe baza unei proceduri de ofertare concurențiale, fondată pe criterii clare, transparente și nediscriminatorii. Începând cu 1 ianuarie 2017, se aplică cerințele prevăzute mai jos. Ajutoarele se acordă prin intermediul unei proceduri de ofertare concurențiale, bazată pe criterii clare, transparente și nediscriminatorii (66) […] […]”

Potrivit notei de subsol 66 din aceleași orientări: „Instalațiile care au demarat lucrările înainte de 1 ianuarie 2017 și au primit din partea statului membru o confirmare a ajutorului înainte de data respectivă pot beneficia de ajutor în temeiul schemei în vigoare la momentul confirmării.”

Considerentele (42)-(44) ale Deciziei C(2017) 8456 final a Comisiei din 6 decembrie 2017 privind modificările schemei de ajutor estoniene în favoarea surselor de energie regenerabile și a cogenerării [ajutorul de stat SA.47354 (2017/NN)] (JO 2018, C 121, p. 7, denumită în continuare „Decizia din 2017”) au următorul cuprins: „(42) Nota de subsol 66 din [Orientările din 2014] poate fi considerată o transpunere a principiului juridic al încrederii legitime și este strâns legată de cerința efectului stimulativ al ajutoarelor de stat. În mod concret, aceasta înseamnă că autoritățile care acordă ajutorul trebuie să considere drept producători existenți acei producători al căror proiect se afla la data de 1 ianuarie 2017 într‑un stadiu de dezvoltare care să permită finalizarea acestuia cu o probabilitate foarte ridicată, astfel încât să obțină ajutorul în conformitate cu schema de ajutor existentă (încredere legitimă). Aceasta presupune cel puțin ca inițiatorii proiectului să fi obținut autorizația națională necesară pentru realizarea proiectului și să dispună în mod legal de un drept de folosință asupra terenului pe care urmează să fie realizat proiectul. (43) Definiția noțiunii de «demarare a lucrărilor» care figurează la punctul 19 subpunctul 44 din [Orientările din 2014] furnizează mai multe detalii în această privință. Prin urmare, nota de subsol 66 din [Orientările din 2014] trebuie citită și interpretată de autoritățile care acordă ajutoarele astfel încât să țină seama de acest element. Comisia observă în această privință că statele membre rămân responsabile pentru punerea în aplicare adecvată a măsurilor de ajutor prin intermediul organismelor lor competente. (44) În ipoteza în care autoritatea care acordă ajutoarele consideră că lucrările referitoare la un anumit proiect au demarat, în sensul punctului 19 subpunctul 44 din [Orientările din 2014], înainte de 1 ianuarie 2017, Comisia consideră că această apreciere privește proiectul respectiv ca atare.”

Articolul 59 din elektrituruseadus (Legea privind piața energiei electrice) din 11 februarie 2003 (RT I 2003, 25, 153), în versiunea aplicabilă litigiului principal (denumită în continuare „ELTS”), intitulat „Ajutor”, prevedea: „(1) Producătorul are dreptul să obțină din partea operatorului de sistem de transport ajutorul menționat la prezentul articol: 1) pentru producția de energie electrică, dacă a utilizat pentru aceasta un echipament de producție de energie din surse regenerabile a cărui putere netă nu depășește 125 [megawați (MW)]; […] (2) Operatorul de sistem de transport plătește un ajutor producătorului la cererea acestuia: 1) la rata de 0,0537 EUR pe kilowatt/oră de energie electrică, în cazul în care aceasta din urmă este produsă în conformitate cu alineatul (1) punctul 1) […] de mai sus; […] (21) Ajutorul menționat la alineatul (2) al prezentului articol constituie un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) [TFUE], care este acordat în conformitate cu [Orientările din 2014], precum și pe baza [Deciziei din 2017]. (22) Ajutorul menționat la alineatul (2) al prezentului articol pentru energia produsă de un echipament de producție cu o putere electrică de minimum 1 MW poate fi solicitat de un producător care, în ceea ce privește proiectul de investiții aferent acestui echipament de producție, a demarat lucrările cel târziu la 31 decembrie 2016, procedând cel puțin în una dintre următoarele modalități: 1) a început producția de energie electrică; 2) a demarat lucrările de construcții aferente acestui proiect de investiții; 3) și‑a asumat un angajament ferm de a comanda echipamente destinate construirii unei instalații de producție; 4) și‑a asumat alt angajament prin care proiectul de investiții devine ireversibil, cu excepția achiziționării terenului pe care va fi situată instalația, a obținerii autorizațiilor și a lucrărilor pregătitoare, care nu sunt considerate angajamente prin care proiectul de investiții devine ireversibil. (23) Atunci când producătorul solicită operatorului de sistem de transport și un aviz cu privire la conformitatea sa cu condițiile menționate la alineatul (22) al prezentului articol, acesta trebuie emis în termen de 90 de zile de la primirea cererii respective. […]”

În vederea instalării unui parc eolian compus din 28 de turbine eoliene, cu o putere totală de 64,4 MW, la Päite‑Vaivina, pe teritoriul comunei Toila (Estonia) (denumit în continuare „parcul eolian preconizat”), EWP a încheiat, la 27 aprilie 2004, un contract de abonament cu Elering și a achitat, în acest temei, taxe de racordare la rețeaua în cauză în valoare de 522813,93 euro.

În cursul anului 2008, EWP a instalat stâlpi de măsurare a vântului pe acest parc eolian și a suportat în acest scop costuri de 212002,15 euro. Printr‑un contract din 11 mai 2010, EWP a dobândit drepturile de superficie asupra celor 28 de terenuri prevăzute pentru instalarea acestor turbine eoliene.

La 19 ianuarie 2016, consiliul local din Toila a publicat condițiile de proiectare a parcului eolian preconizat și, la 4 februarie 2016, EWP a solicitat eliberarea unei autorizații de construcție în acest scop. La 20 aprilie 2016, Ministerul Apărării a refuzat aprobarea planurilor de construcție a parcului eolian, iar printr‑un ordin din 26 aprilie 2016, consiliul local din Toila a refuzat eliberarea autorizațiilor de construcție solicitate de EWP. Aceasta din urmă a formulat acțiuni împotriva acestor decizii de respingere.

La 29 septembrie 2020, EWP a solicitat Elering, în temeiul articolului 59 alineatul (23) din ELTS, un aviz privind conformitatea proiectului de investiții referitor la construirea parcului eolian menționat cu condițiile prevăzute la articolul 59 alineatul (22).

În avizul nr. 22‑7/2020/29‑5 din 13 aprilie 2021, Elering a considerat că acest proiect nu îndeplinea condițiile respective, în special pentru motivul că EWP nu putea fi calificată drept „producător existent” la data de 31 decembrie 2016. Or, dacă aceasta ar fi fost situația, EWP ar fi avut dreptul să obțină un ajutor pe baza unei scheme de ajutor existente în scopul construirii parcului eolian preconizat.

La 13 mai 2021, EWP a sesizat Tallinna Halduskohus (Tribunalul Administrativ din Tallinn, Estonia), care este instanța de trimitere, cu o acțiune având ca obiect anularea acestui aviz și i‑a solicitat să dispună reexaminarea de către Elering a cererii menționate la punctul 13 din prezenta hotărâre. Acțiunea principală privește astfel legalitatea avizului respectiv.

Această instanță arată că, în conformitate cu articolul 59 alineatul (22) din ELTS, intră în special sub incidența noțiunii de „producător existent” un producător care a demarat cel târziu la 31 decembrie 2016 lucrări cu privire la un proiect de investiții aferent unui echipament de producție, întrucât a „demarat lucrările de construcții” aferente acestui proiect de investiții sau și‑a „asumat alt angajament prin care proiectul de investiții devine ireversibil”, fiind stabilit că nici achiziționarea terenului pe care se situează instalația de producție, nici obținerea autorizațiilor, nici lucrările pregătitoare nu sunt considerate angajamente care fac ca proiectul de investiții să devină ireversibil.

EWP și Elering nu sunt de acord cu privire la aspectul dacă, la data de 31 decembrie 2016, EWP „demar[ase] lucrările de construcții” aferente parcului eolian preconizat sau „[își] asum[ase] alt angajament prin care [un asemenea] proiect[…] de investiții devine ireversibil”.

În ceea ce privește această din urmă condiție, părțile sunt în dezacord în special cu privire la definiția noțiunii de „proiect de investiții ireversibil”, și anume cu privire la aspectul dacă această noțiune implică realizarea unei analize economice referitoare la proporția costurilor angajate în proiectul de investiție în cauză în raport cu costul total al acestuia și dacă, în ipoteza în care Elering consideră că o parte din cheltuielile efectuate constituie lucrări pregătitoare sau costuri care nu fac parte din cheltuielile ireversibile, precum cele legate de cumpărarea de terenuri sau de achiziționarea unui drept de superficie, ar trebui de asemenea să fie excluse din costul total al acestui proiect în cadrul unei astfel de analize economice, având în vedere că aceasta include o comparație a părții procentuale pe care o reprezintă cheltuielile efectuate în costul total al acestui proiect.

De asemenea, părțile sunt în dezacord cu privire la aspectul dacă, pe de o parte, la data de 31 decembrie 2016, reclamanta dispunea de o autorizație națională necesară pentru realizarea aceluiași proiect și, pe de altă parte, dacă această autorizație națională trebuie să fie în mod necesar o autorizație de construcție sau dacă poate fi vorba și despre un document de planificare urbană, cum ar fi un plan de urbanism general sau un plan de urbanism detaliat, ori despre o listă a condițiilor de proiectare, document și listă care intervin anterior autorizației de construcție, în temeiul dreptului național.

EWP consideră că a „demarat lucrările de construcții” aferente parcului eolian preconizat, având în vedere că a construit stâlpi de măsurare a vântului și un post de racordare a acestui parc eolian la substația Allika (Estonia) înainte de 31 decembrie 2016.

Elering califică drept „cheltuieli ireversibile” cheltuielile efectuate pentru construirea unor stâlpi de măsurare a vântului, în valoare de 212002,15 euro, precum și cheltuielile de racordare, în valoare de 522813,93 euro, dar consideră că astfel de investiții nu sunt suficiente pentru a se stabili că finalizarea proiectului de investiții în cauză prezenta o probabilitate foarte ridicată, întrucât aceste angajamente nu reprezintă o parte semnificativă din costul total al proiectului respectiv, estimat la 67224000 de euro, și anume doar 1,09 % din acest cost total.

În plus, Elering arată că, în aceste împrejurări și pentru a nu lipsi de sens sistemul prevăzut la articolul 59 alineatul (22) din ELTS, nici condiția referitoare la demararea lucrărilor de construcții, prevăzută la această dispoziție, nu poate fi îndeplinită, întrucât caracterul ireversibil al proiectului de investiții în cauză constituie un element pertinent în toate situațiile prevăzute de dispoziția menționată, inclusiv în ceea ce privește această condiție, aspect pe care EWP îl contestă.

Tallinna Halduskohus (Tribunalul Administrativ din Tallinn) arată că, în cadrul cauzei principale, a solicitat Comisiei, în temeiul articolului 29 alineatul (1) din Regulamentul 2015/1589, un aviz cu privire la aspectul dacă considerentul (42) al Deciziei din 2017 și noțiunea de „producători existenți” care figurează în acesta trebuie interpretate în sensul că se impune ca, la data de 1 ianuarie 2017, „inițiatorii proiectului să fi obținut autorizația națională necesară pentru realizarea proiectului și să dispună în mod legal de un drept de folosință asupra terenului pe care urmează să fie realizat proiectul” pentru a se putea considera că se încadrează în această noțiune și pentru a beneficia astfel de un ajutor de stat compatibil cu piața internă în temeiul deciziei menționate.

Printr‑un aviz din 17 ianuarie 2020 (denumit în continuare „avizul din 2020”), Comisia a răspuns acestei instanțe că considerentul (42) al Deciziei din 2017 trebuie interpretat în sensul că impune ca, la data de 1 ianuarie 2017, „inițiatorii proiectului să fi obținut autorizația națională necesară pentru realizarea proiectului și să dispună în mod legal de un drept de folosință asupra terenului pe care urmează să fie realizat proiectul”. Instituția menționată a adăugat că este necesar ca aceste două condiții, împreună cu una dintre cele trei ipoteze prevăzute la punctul 19 subpunctul 44 prima teză din Orientările din 2014, să fie îndeplinite pentru ca o întreprindere să poată fi considerată „producător existent” și să beneficieze astfel de un ajutor de stat compatibil cu piața internă în temeiul acestei decizii.

În lumina acestui aviz, instanța de trimitere consideră că îi sunt necesare lămuriri suplimentare cu privire la noțiunile de „demarare a lucrărilor”, „lucrări de construcții în cadrul investiției”, „alt angajament prin care investiția devine ireversibilă” și „autorizație națională pentru realizarea proiectului”, care figurează la punctul 19 subpunctul 44 din Orientările din 2014 și în considerentul (42) al Deciziei din 2017, precum și cu privire la cerințele care rezultă din aceste noțiuni pentru o administrație națională în ceea ce privește evaluarea probabilității ca un proiect de investiții să fie finalizat.

Această instanță ridică de asemenea problema dacă considerațiile care figurează la punctele 61 și 68 din Hotărârea din 5 martie 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172), potrivit cărora criteriile în materie de ajutoare trebuie să fie clare și simplu de aplicat de către autoritățile naționale competente, nu se opun unei astfel de aprecieri economice complexe de la caz la caz.

În aceste condiții, Tallinna Halduskohus (Tribunalul Administrativ din Tallinn) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Dispozițiile Uniunii Europene în materia ajutoarelor de stat, în special prima ipoteză a noțiunii de «demarare a lucrărilor» care figurează la punctul 19 subpunctul 44 din [Orientările din 2014], și anume «demararea lucrărilor de construcții în cadrul investiției», trebuie interpretate în sensul că înseamnă demararea oricăror lucrări de construcții în cadrul unui proiect de investiții sau numai demararea unor lucrări de construcții în cadrul instalării proiectului de investiții care permite producerea de energie din surse regenerabile? 2) Dispozițiile Uniunii […] în materia ajutoarelor de stat, în special prima ipoteză a noțiunii de «demarare a lucrărilor» care figurează la punctul 19 subpunctul 44 din [Orientările din 2014], și anume «demararea lucrărilor de construcții în cadrul investiției», trebuie interpretate în sensul că, într‑o situație în care a constatat demararea lucrărilor de construcții în cadrul investiției, autoritatea competentă a statului membru trebuie să aprecieze de asemenea, în temeiul principiului protecției încrederii legitime, stadiul de dezvoltare a proiectului de investiții și probabilitatea de finalizare a proiectului de investiții? 3) În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea anterioară, alte împrejurări obiective, precum litigiile pendinte care împiedică continuarea proiectului de investiții, pot fi luate în considerare în cadrul aprecierii stadiului de dezvoltare a proiectului de investiții? 4) Prezintă relevanță în speță faptul că, la punctele 61 și 68 din Hotărârea din 5 martie 2019, Eesti Pagar [(C‑349/17, EU:C:2019:172)], Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat că existența sau inexistența unui efect stimulativ nu poate fi considerată ca fiind un criteriu clar și simplu de aplicat de către autoritățile naționale, având în vedere că, printre altele, verificarea sa ar impune efectuarea, de la caz la caz, a unor aprecieri economice complexe, un asemenea criteriu nefiind conform cerinței potrivit căreia criteriile de aplicare a unei exceptări trebuie să fie clare și simplu de aplicat de către autoritățile naționale? 5) În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea anterioară, dispozițiile Uniunii […] în materia ajutoarelor de stat, în special [nota de subsol 66 din Orientările din 2014] coroborată cu punctul 19 subpunctul 44 din [acestea], trebuie interpretate în sensul că autoritatea națională nu trebuie să efectueze o apreciere economică a proiectului de investiții, de la caz la caz, atunci când examinează criteriul privind demararea lucrărilor? 6) În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea anterioară, dispozițiile Uniunii […] în materia ajutoarelor de stat, în special ultima ipoteză a noțiunii de «demarare a lucrărilor» care figurează la punctul 19 subpunctul 44 din [Orientările din 2014], și anume «alt angajament prin care investiția devine ireversibilă», trebuie interpretate în sensul că investiția devine ireversibilă prin orice alt angajament, cu excepția cumpărării de terenuri și a lucrărilor pregătitoare (precum obținerea unei autorizații de construcție), indiferent de costurile angajamentului asumat? 7) Dispozițiile Uniunii […] în materia ajutoarelor de stat și în special noțiunea de «demarare a lucrărilor» care figurează la punctul 19 subpunctul 44 din [Orientările din 2014] trebuie interpretate în sensul că, pentru demararea lucrărilor, condițiile indispensabile sunt existența unui drept de folosință al producătorului asupra terenului și existența unei autorizații naționale pentru realizarea proiectului de investiții? 8) În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea anterioară, noțiunea de «autorizație națională [necesară] pentru realizarea unui proiect de investiții» trebuie interpretată în lumina dreptului național și nu poate fi vorba decât despre o autorizație care permite efectuarea lucrărilor de construcții în cadrul proiectului de investiții?”

Comisia susține că, având în vedere răspunsul care ar trebui dat la a șaptea și la a opta întrebare, primele șase întrebări sunt inadmisibile sau, cel puțin, lipsite de pertinență, astfel încât nu ar fi necesar să se răspundă la acestea.

În primul rând, această instituție arată că Orientările din 2014 au un efect obligatoriu numai în privința sa și că nu creează obligații juridice autonome în sarcina statelor membre, care nu ar fi ținute decât de deciziile pe care Comisia le adresează acestora în temeiul orientărilor corespunzătoare măsurii în cauză. În consecință, punctul 19 subpunctul 44, punctul 126 și nota de subsol 66 din Orientările din 2014 nu ar fi norme de drept pe care Tallinna Halduskohus (Tribunalul Administrativ din Tallinn) ar trebui să le aplice direct în cauza principală.

Trebuie amintit în acest sens că aprecierea compatibilității unor măsuri de ajutor cu piața internă, în temeiul articolului 107 alineatul (3) TFUE, este de competența exclusivă a Comisiei, care acționează sub controlul instanțelor Uniunii. În această privință, Comisia beneficiază de o largă putere de apreciere a cărei exercitare implică evaluări complexe de ordin economic și social. În exercitarea acestei puteri de apreciere, Comisia poate adopta orientări pentru a stabili criteriile pe baza cărora intenționează să evalueze compatibilitatea cu piața internă a măsurilor de ajutor preconizate de statele membre (Hotărârea din 15 decembrie 2022, Veejaam și Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, punctul 29, precum și jurisprudența citată).

Adoptând astfel de norme de conduită și anunțând, prin publicarea acestora, că le va aplica situațiilor vizate de acestea, Comisia își autolimitează exercitarea puterii de apreciere menționate și nu se poate abate, în principiu, de la aceste norme, în caz contrar riscând să fie sancționată, dacă este cazul, pentru încălcarea unor principii generale de drept precum egalitatea de tratament sau protecția încrederii legitime (Hotărârea din 15 decembrie 2022, Veejaam și Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, punctul 30, precum și jurisprudența citată).

Rezultă că efectul adoptării normelor de conduită cuprinse în Orientările din 2014 se limitează la cel al unei autolimitări a Comisiei în exercitarea puterii sale de apreciere, în sensul că, dacă un stat membru notifică Comisiei un proiect de ajutor de stat care este conform cu normele menționate, aceasta din urmă trebuie, în principiu, să autorizeze proiectul respectiv (Hotărârea din 15 decembrie 2022, Veejaam și Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, punctul 31, precum și jurisprudența citată).

Rezultă că Orientările din 2014 nu pot crea obligații autonome în sarcina statelor membre (Hotărârea din 15 decembrie 2022, Veejaam și Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, punctul 32).

În aceste condiții, conform articolului 288 al patrulea paragraf TFUE, Decizia din 2017 are efect obligatoriu în privința Republicii Estonia, care este destinatara acesteia.

Or, după cum a arătat domnul avocat general la punctul 30 din concluzii, Decizia din 2017 se referă în mod expres la mai multe dispoziții ale Orientărilor din 2014.

În special, considerentul (42) al deciziei din 2017 citează și interpretează nota de subsol 66 din Orientările din 2014, considerentul (43) al deciziei respective enunță că această „[notă de subsol 66] trebuie citită și interpretată de autoritățile care acordă ajutoarele astfel încât să țină seama” de „[d]efiniția noțiunii de «demarare a lucrărilor» care figurează la punctul 19 subpunctul 44 din [Orientările din 2014]”, iar considerentul (44) al deciziei menționate evocă „ipoteza în care autoritatea care acordă ajutoarele consideră că lucrările referitoare la un anumit proiect au demarat, în sensul punctului 19 subpunctul 44 din [Orientările din 2014], înainte de 1 ianuarie 2017”.

Astfel, trebuie să se constate că, în conformitate cu termenii considerentelor (42)-(44) ale Deciziei din 2017, aceasta din urmă impune autorităților estoniene competente, în împrejurări precum cele în discuție în litigiul principal, să aplice dispozițiile amintite ale Orientărilor din 2014 în sensul pe care respectivele considerente îl conferă acestora, ceea ce este de natură să confere caracter obligatoriu dispozițiilor menționate.

Or, având în vedere că instanța de trimitere este sesizată cu un litigiu privind legalitatea unui aviz obligatoriu emis de Elering și care pune în aplicare, în lumina considerentelor (42)-(44) ale Deciziei din 2017, aceleași dispoziții din Orientările din 2014, întrebările sale privind interpretarea punctului 19 subpunctul 44 și a notei de subsol 66 din aceste orientări trebuie considerate admisibile.

În al doilea rând, Comisia arată că din decizia de trimitere reiese că Ministerul Apărării estonian a refuzat să aprobe proiectele de construcție a parcului eolian preconizat și că consiliul local din Toila a refuzat, în consecință, să elibereze autorizațiile de construcție solicitate de EWP. Aceste împrejurări ar părea să indice că nu toate autorizațiile naționale necesare pentru realizarea proiectului în cauză, în sensul considerentului (42) al Deciziei din 2017, erau disponibile înainte de 31 decembrie 2016. Prin urmare, ar rezulta că, la data de 1 ianuarie 2017, acest proiect nu se afla într‑un asemenea stadiu de dezvoltare încât finalizarea să prezinte o probabilitate foarte ridicată și să beneficieze de ajutor pe baza schemei de ajutor existente, în sensul considerentului (42).

Or, o astfel de obiecție decurge nu numai dintr‑o interpretare a dispozițiilor dreptului Uniunii la care se referă a șaptea și a opta întrebare, ci și din aplicarea dispozițiilor respective în privința situației de fapt din litigiul principal, precum și din interpretarea și din aplicarea dispozițiilor relevante din dreptul estonian în privința acestei situații de fapt.

Potrivit unei jurisprudențe constante, procedura instituită la articolul 267 TFUE este un instrument de cooperare între Curte și instanțele naționale cu ajutorul căruia Curtea le furnizează acestora din urmă elementele de interpretare a dreptului Uniunii care le sunt necesare pentru soluționarea litigiului asupra căruia urmează să se pronunțe (Hotărârea din 15 septembrie 2011, Unió de Pagesos de Catalunya, C‑197/10, EU:C:2011:590, punctul 16 și jurisprudența citată).

În cadrul acestei proceduri, care este întemeiată pe o separare clară a funcțiilor între instanțele naționale și Curte, instanța națională este singura competentă să constate și să aprecieze situația de fapt din litigiul principal, precum și să interpreteze și să aplice dreptul național (Hotărârea din 24 iulie 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, punctul 76 și jurisprudența citată).

În special, Curtea a statuat în mod repetat că nu este de competența sa, în cadrul unei trimiteri preliminare, să se pronunțe cu privire la interpretarea dispozițiilor naționale, o asemenea interpretare fiind astfel de competența exclusivă a instanțelor naționale (Hotărârea din 25 noiembrie 2020, Sociálna poisťovňa, C‑799/19, EU:C:2020:960, punctul 45 și jurisprudența citată).

Din considerațiile care precedă rezultă că primele șase întrebări sunt admisibile.

Prin intermediul primei și al celei de a șasea întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă punctul 19 subpunctul 44 din Orientările din 2014 coroborat cu considerentul (42) al Deciziei din 2017 trebuie interpretat în sensul că noțiunea de „demarare a lucrărilor” vizează, pe de o parte, demararea oricăror lucrări de construcții în cadrul unui proiect de investiții, indiferent care ar fi aceste lucrări, sau numai demararea lucrărilor de construcții în cadrul instalării unui proiect de investiții care permite producerea de energie din surse regenerabile și, pe de altă parte, alt angajament, indiferent de natura sau de costul său, cu excepția achiziționării de terenuri și a lucrărilor pregătitoare, în sensul punctului 19 subpunctul 44.

Trebuie amintit de la bun început că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, în vederea interpretării unei dispoziții de drept al Uniunii, trebuie să se țină seama nu numai de formularea acesteia, ci și de contextul său și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte această dispoziție [Hotărârea din 8 iunie 2023, Fastweb și alții (Periodicitate a facturării), C‑468/20, EU:C:2023:447, punctul 52, precum și jurisprudența citată].

Potrivit primei și celei de a treia ipoteze prevăzute la punctul 19 subpunctul 44 din Orientările din 2014, noțiunea de „demarare a lucrărilor” include „demararea lucrărilor de construcții în cadrul investiției” sau „alt angajament prin care investiția devine ireversibilă”. Această dispoziție precizează, în plus, că „cumpărarea de terenuri și lucrările pregătitoare, precum obținerea permiselor și realizarea studiilor preliminare de fezabilitate, nu sunt considerate drept demarare a lucrărilor”.

Deși reiese astfel în mod clar din modul de redactare a dispoziției menționate că lucrările de construcții care sunt necesare pentru funcționarea proiectului de investiții, cum ar fi, în cauza principală, construirea de stâlpi de măsurare și realizarea de racorduri electrice, nu constituie lucrări pregătitoare în sensul aceleiași dispoziții și pot intra, așadar, sub incidența noțiunii de „demarare a lucrărilor”, în sensul punctului 19 subpunctul 44 din Orientările din 2014, dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de această dispoziție, trebuie să se constate că dispoziția respectivă nu identifică cu precizie natura lucrărilor de construcții vizate sau a angajamentelor care fac investiția ireversibilă și nici nu stabilește un prag de la care trebuie să se considere că lucrările începute îndeplinesc condițiile menționate.

În aceste condiții, așa cum a arătat domnul avocat general la punctele 37-39 din concluzii, în contextul considerentului (42) al Deciziei din 2017, noțiunea de „demarare a lucrărilor” are ca obiectiv să determine căror producători li se putea recunoaște statutul de „producător existent” de energie din surse regenerabile care poate să beneficieze de un ajutor de stat în temeiul unei scheme de ajutor existente.

Din considerentul (42) reiese că „acei producători al căror proiect se afla, la data de 1 ianuarie 2017, într‑un stadiu de dezvoltare care să permită finalizarea acestuia cu o probabilitate foarte ridicată” sunt cei care pot fi considerați de autoritățile care acordă ajutorul drept „producători existenți”.

Or, întrucât considerentul (42) menționat impune ca, la acea dată, proiectul în cauză să se afle într‑un „stadiu de dezvoltare” care să permită „finalizarea acestuia cu o probabilitate foarte ridicată”, nu se poate considera că orice demarare a lucrărilor de construcții în cadrul unui proiect de investiții, indiferent care ar fi aceste lucrări, îndeplinește un asemenea criteriu.

Dimpotrivă, așa cum a arătat domnul avocat general în esență la punctul 43 din concluzii, rezultă că stadiul de avansare a lucrărilor în cauză trebuia să fie de așa natură încât, la data de 1 ianuarie 2017, investiția în cauză să devină ireversibilă și inițiatorul proiectului să poată fi asimilat cu un producător existent de energie din surse regenerabile.

În contextul considerentului (42) al Deciziei din 2017, noțiunea de „demarare a lucrărilor”, în sensul punctului 19 subpunctul 44 din Orientările din 2014, trebuie, așadar, să fie înțeleasă în toate situațiile în sensul că vizează un stadiu de avansare a lucrărilor în cauză care permite asimilarea inițiatorului proiectului cu un producător existent de energie din surse regenerabile.

Prin urmare, numai un angajament care situează, la data de 1 ianuarie 2017, proiectul de investiții într‑un „stadiu de dezvoltare” care să permită „finalizarea acestuia cu o probabilitate foarte ridicată” și ca proiectul menționat să fie, așadar, în esență ireversibil poate intra, în acest context, sub incidența noțiunii de „demarare a lucrărilor”.

Astfel cum a arătat în esență domnul avocat general la punctele 44-46 din concluzii, un asemenea prag nu poate fi considerat ca fiind atins la acea dată decât dacă lucrările pregătitoare erau efectuate și dacă angajamentul asumat era suficient de semnificativ, având în vedere natura și costul său, în raport cu volumul total al proiectului de investiții în cauză.

Deși revine instanței de trimitere, singura care dispune de toate elementele relevante, sarcina de a aprecia dacă, la acea dată, stadiul de avansare a lucrărilor de construcție a parcului eolian preconizat permitea să se considere că finalizarea proiectului de construcție a acestui parc prezenta o probabilitate foarte ridicată, elementele de care dispune Curtea tind să indice că, în speță, construirea unor stâlpi de măsurare și a unor racorduri electrice la rețeaua de transport nu constituia o asemenea „demarare a lucrărilor” care să permită asimilarea EWP cu un „producător existent” de energie din surse regenerabile, întrucât numai demararea lucrărilor de construcție a turbinelor eoliene producătoare de energie din surse regenerabile sau un angajament ireversibil referitor la acestea din urmă, care par să reprezinte partea cea mai semnificativă a proiectului de investiții în discuție în litigiul principal, îi pot conferi un astfel de statut.

Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la prima și la a șasea întrebare că punctul 19 subpunctul 44 din Orientările din 2014 coroborat cu considerentul (42) al Deciziei din 2017 trebuie interpretat în sensul că noțiunea de „demarare a lucrărilor” vizează, pe de o parte, demararea lucrărilor de construcții în cadrul instalării unui proiect de investiții care permite producerea de energie din surse regenerabile și, pe de altă parte, alt angajament care situează, în raport cu natura și cu costul său, proiectul de investiții în cauză, la data de 1 ianuarie 2017, într‑un stadiu de dezvoltare care să permită finalizarea acestuia cu o probabilitate foarte ridicată.

Prin intermediul celei de a doua, al celei de a patra și al celei de a cincea întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă punctul 19 subpunctul 44 din Orientările din 2014 coroborat cu considerentele (42)-(44) ale Deciziei din 2017 trebuie interpretat în sensul că autoritatea națională competentă este obligată, pentru a constata un „început al lucrărilor”, în sensul punctului 19 subpunctul 44, să efectueze, de la caz la caz, o analiză, eventual economică și aprofundată, a stadiului de dezvoltare a proiectului de investiții în cauză și a probabilității ca acesta să fie finalizat sau dacă se poate limita la o apreciere pur factuală sau formală.

În această privință, trebuie amintit că considerentele (42)-(44) ale Deciziei din 2017 precizează printre altele că „autoritățile care acordă ajutorul trebuie să considere” drept producători existenți pe acei producători al căror proiect se afla, la 1 ianuarie 2017, într‑un stadiu de dezvoltare care să permită finalizarea acestuia cu o probabilitate foarte ridicată, că „statele membre rămân responsabile pentru punerea în aplicare adecvată a măsurilor de ajutor prin intermediul organismelor lor competente” și că, în ipoteza în care „autoritatea care acordă ajutoarele consideră” că lucrările referitoare la un anumit proiect au demarat, în sensul punctului 19 subpunctul 44 din Orientările din 2014, înainte de 1 ianuarie 2017, Comisia consideră că această apreciere privește proiectul respectiv ca atare. Considerentele menționate indică de asemenea că nota de subsol 66 din aceste orientări trebuie să fie „citită și interpretată de autoritățile care acordă ajutoarele” astfel încât să țină seama de definiția noțiunii de „demarare a lucrărilor” care figurează la punctul 19 subpunctul 44.

Prin urmare, reiese fără echivoc din considerentele (42)-(44) ale Deciziei din 2017 că, în contextul acestei decizii, autoritatea competentă trebuie să efectueze un control de la caz la caz, care să vizeze aspectul dacă proiectul în cauză se afla, la data de 1 ianuarie 2017, într‑un stadiu de dezvoltare care să permită finalizarea sa cu o probabilitate foarte ridicată. Or, o asemenea apreciere nu se pretează la un control pur formal și poate necesita, eventual, o analiză economică aprofundată.

Această constatare nu este infirmată de considerațiile enunțate la punctele 61 și 68 din Hotărârea din 5 martie 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172). Desigur, la aceste puncte, Curtea a exclus în esență posibilitatea ca autoritățile naționale competente să efectueze aprecieri economice complexe de la caz la caz și a limitat competența acestor autorități la constatări factuale sau formale. Totuși, o astfel de limitare a fost constatată în ceea ce privește aplicarea articolului 8 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 800/2008 al Comisiei din 6 august 2008 de declarare a anumitor categorii de ajutoare compatibile cu piața comună în aplicarea articolelor [107 și 108 TFUE] (Regulament general de exceptare pe categorii de ajutoare) (JO 2008, L 214, p. 3), care trebuie să facă obiectul unei aplicări uniforme în statele membre, prin intermediul unor criterii clare și simplu de aplicat. În plus, aceste considerații priveau un efect stimulativ, prezumat sau real, al ajutorului în cauză.

În schimb, în speță, efectul stimulativ al schemei de ajutor estoniene aplicabile înainte de modificările vizate de Decizia din 2017 a fost constatat definitiv de Comisie în această decizie, astfel încât aprecierea care revine autorității naționale competente privește exclusiv existența sau inexistența unei încrederi legitime a inițiatorului proiectului, care să justifice o protecție, în obținerea unui ajutor în temeiul acestei scheme de ajutor. Or, o asemenea examinare trebuie în mod necesar să fie efectuată de la caz la caz și nu se poate considera că se limitează la o apreciere pur factuală sau formală.

Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la a doua, la a patra și la a cincea întrebare că punctul 19 subpunctul 44 din Orientările din 2014 coroborat cu considerentele (42)-(44) ale Deciziei din 2017 trebuie interpretat în sensul că autoritatea națională competentă este obligată, pentru a constata o „demarare a lucrărilor”, în sensul punctului 19 subpunctul 44, să efectueze, de la caz la caz, o analiză a stadiului de dezvoltare a proiectului de investiții în cauză și a probabilității ca acesta să fie finalizat, care nu se poate limita la o apreciere pur factuală sau formală și este susceptibilă să necesite, după caz, o analiză economică aprofundată.

Prin intermediul celei de a treia, al celei de a șaptea și al celei de a opta întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă punctul 19 subpunctul 44 din Orientările din 2014 coroborat cu considerentul (42) al Deciziei din 2017 trebuie interpretat în sensul că: – noțiunea de „demarare a lucrărilor”, în sensul punctului 19 subpunctul 44, implică în mod necesar ca inițiatorul proiectului să dispună de un drept de folosință asupra terenului pe care urmează să fie realizat proiectul și de o autorizație națională necesară pentru realizarea acestui proiect; – noțiunea de „autorizație națională necesară pentru realizarea proiectului”, menționată în acest considerent (42), trebuie interpretată în raport cu dreptul național și în sensul că permite efectuarea lucrărilor de construcții în cadrul proiectul de investiții în cauză și – dacă un litigiu în curs, care privește refuzul unei astfel de autorizații și care împiedică continuarea acestui proiect, trebuie luat în considerare în cadrul aprecierii stadiului de dezvoltare a proiectului menționat.

În această privință, din cuprinsul punctului 19 subpunctul 44 din Orientările din 2014 reiese că „obținerea permiselor” face parte din „lucrările pregătitoare” și nu constituie, așadar, o „demarare a lucrărilor”, în sensul dispoziției menționate. În plus, considerentul (42) al Deciziei din 2017 impune fără echivoc ca inițiatorul proiectului să fi „obținut autorizația națională necesară pentru realizarea proiectului” și să dispună „în mod legal de un drept de folosință asupra terenului pe care urmează să fie realizat proiectul”.

Rezultă de aici, mai întâi, că noțiunea de „demarare a lucrărilor” enunțată la punctul 19 subpunctul 44 implică în mod necesar, în contextul considerentului (42), că inițiatorul proiectului dispune de un drept de folosință asupra terenului pe care urmează să fie realizat proiectul de investiții în cauză și de o autorizație națională necesară pentru realizarea acestui proiect.

În continuare, dat fiind că aceste dispoziții vizează o autorizație „națională” fără a preciza, așa cum a arătat domnul avocat general la punctul 52 din concluzii, tipul de autorizație necesară, noțiunea de „autorizație națională” trebuie interpretată în raport cu dreptul național.

În plus, din constatările efectuate la punctele 52-55 și 62 din prezenta hotărâre rezultă că, în cadrul aprecierii pe care trebuie să o efectueze autoritatea națională competentă cu privire la existența sau inexistența unei încrederi legitime a inițiatorului proiectului, care să justifice o protecție, în obținerea unui ajutor în temeiul unei scheme de ajutor existente, această autoritate este chemată să verifice dacă, la data de 1 ianuarie 2017, stadiul de avansare a lucrărilor în cauză prezenta o probabilitate foarte ridicată ca proiectul de investiții în cauză să fie finalizat, astfel încât acest proiect era în esență ireversibil și permitea, prin urmare, asimilarea inițiatorului proiectului cu un „producător existent” de energie din surse regenerabile.

Rezultă că și tipul de autorizație necesară în temeiul punctului 19 subpunctul 44 din Orientările din 2014 coroborat cu considerentul (42) al Deciziei din 2017 trebuie să permită să se considere că, la acea dată, finalizarea acestui proiect prezenta o probabilitate foarte ridicată și, prin urmare, să se asimileze inițiatorul proiectului cu un „producător existent” de energie din surse regenerabile.

Or, după cum s‑a arătat la punctul 56 din prezenta hotărâre, în speță, numai demararea lucrărilor de construire a unor turbine eoliene producătoare de energie din surse regenerabile sau un angajament ireversibil referitor la acestea din urmă ar fi permis asimilarea EWP cu un asemenea producător, astfel încât autorizația națională necesară ar fi trebuit să permită efectuarea respectivelor lucrări de construcții.

Deși revine instanței de trimitere, singura care dispune de toate elementele relevante, sarcina de a stabili, în raport cu asemenea cerințe, tipul de autorizație națională de care EWP trebuia să dispună în speță, elementele de care dispune Curtea tind să indice că, în conformitate cu dreptul estonian, documentele de planificare urbană nu permit, prin ele însele, să se efectueze lucrările de construcție a turbinelor eoliene în discuție în litigiul principal, ci realizarea lucrărilor respective necesită în plus, cu titlu de autorizații naționale definitive, obținerea unor autorizații de construcție, astfel încât reiese că aceste autorizații sunt cele care trebuie considerate ca fiind „autorizația națională” necesară.

În sfârșit, în ceea ce privește existența unui litigiu în curs, referitor la refuzul unei asemenea autorizații și care împiedică continuarea proiectului de investiții în cauză, autoritatea națională competentă are obligația, având în vedere constatările efectuate, în ultimul rând, la punctul 68 din prezenta hotărâre, nu de a specula rezultatul unui astfel de litigiu, ci de a‑și întemeia decizia pe situația de drept și de fapt în vigoare la 1 ianuarie 2017.

Astfel, indiferent de rezultatul unei asemenea proceduri judiciare, nu se poate considera că o întreprindere care nu dispunea, la acea dată, de autorizația națională necesară pentru realizarea proiectului de investiții în cauză justifică, la data respectivă, o încredere legitimă demnă de a fi protejată în obținerea unui ajutor în temeiul unei scheme de ajutor existente.

Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la a treia, la a șaptea și la a opta întrebare că punctul 19 subpunctul 44 din Orientările din 2014 coroborat cu considerentul (42) al Deciziei din 2017 trebuie interpretat în sensul că: – noțiunea de „demarare a lucrărilor”, în sensul punctului 19 subpunctul 44, implică în mod necesar ca inițiatorul proiectului să dispună de un drept de folosință asupra terenului pe care urmează să fie realizat proiectul și de o autorizație națională necesară pentru realizarea acestui proiect; – noțiunea de „autorizație națională necesară pentru realizarea proiectului”, care figurează în acest considerent (42), trebuie interpretată în raport cu dreptul național și în sensul că permite, cu titlu de autorizație națională definitivă, efectuarea lucrărilor de construcții în cadrul proiectului de investiții în cauză; – existența unui litigiu în curs la data de 1 ianuarie 2017, referitor la refuzul unei astfel de autorizații și care împiedică continuarea acestui proiect, nu trebuie luat în considerare în cadrul aprecierii stadiului de dezvoltare a proiectului menționat la acea dată.

Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera întâi)

12 octombrie 2023 ( *1 )

Hotărâre

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii

Regulamentul (UE) 2015/1589

Orientările din 2014

Decizia din 2017

Dreptul estonian

Litigiul principal și întrebările preliminare

Cu privire la întrebările preliminare

Cu privire la admisibilitatea primelor șase întrebări

Cu privire la prima și la a șasea întrebare, referitoare la noțiunea de „demarare a lucrărilor”, în sensul punctului 19 subpunctul 44 din Orientările din 2014 coroborat cu considerentul (42) al Deciziei din 2017

Cu privire la a doua, a patra și a cincea întrebare, referitoare la evaluarea care trebuie efectuată de autoritatea națională competentă în temeiul punctului 19 subpunctul 44 din Orientările din 2014 coroborat cu considerentele (42)-(44) ale Deciziei din 2017

Cu privire la a treia, a șaptea și a opta întrebare, referitoare la noțiunea „autorizație națională”, în sensul punctului 19 subpunctul 44 din Orientările din 2014 coroborat cu considerentul (42) al Deciziei din 2017

Cu privire la cheltuielile de judecată