Concluziile avocatului general M. Campos Sánchez-Bordona prezentate la 30 martie 2023.#Volkswagen Group Italia SpA și Volkswagen Aktiengesellschaft împotriva Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.#Cerere de decizie preliminară formulată de Consiglio di Stato.#Trimitere preliminară – Articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Principiul ne bis in idem – Sancțiune aplicată în materia practicilor comerciale neloiale – Natura penală a sancțiunii – Sancțiune penală aplicată într‑un stat membru după adoptarea unei sancțiuni în materia practicilor comerciale neloiale într‑un alt stat membru, dar care a devenit definitivă înaintea acestei din urmă sancțiuni – Articolul 52 alineatul (1) – Restrângeri impuse principiului ne bis in idem – Condiții – Coordonarea procedurilor și a sancțiunilor.#Cauza C-27/22.

Prezenta trimitere preliminară privește aplicarea transfrontalieră a articolului 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) într‑o cauză care nu are legătură cu libera circulație a persoanelor în spațiul de libertate, securitate și justiție.

În situația de fapt din prezenta cauză converg sancțiuni și proceduri de sancționare ale autorităților din două state membre, Germania și Italia ( 2 ). Comportamentele sancționate, ale căror efecte se produc în ambele state membre (printre multe altele), sunt atribuite aceluiași grup de societăți producătoare de automobile cu sediul în Germania.

În litigii de această natură, problema privind aplicarea restricțiilor aduse principiului ne bis in idem, în temeiul articolului 52 din cartă, apare atunci când procedurile inițiate de autoritățile din două state membre nu sunt suficient de coordonate, ceea ce conduce la un cumul de sancțiuni.

Curtea a statuat, astfel, că coordonarea procedurilor de sancționare reprezintă o condiție indispensabilă pentru acceptarea acestor restricții. Cu toate acestea, trebuie să se stabilească dacă este posibil (și realist) să se mențină această cerință atunci când există un cumul de proceduri de sancționare din două state membre, desfășurate de autorități competente din sectoare de activitate diferite, și nu există un mecanism legal de coordonare a intervențiilor lor ( 3 ).

Articolul 50 („Dreptul de a nu fi judecat sau condamnat de două ori pentru aceeași infracțiune”) prevede: „Nimeni nu poate fi judecat sau condamnat pentru o infracțiune pentru care a fost deja achitat sau condamnat în cadrul Uniunii, prin hotărâre judecătorească definitivă, în conformitate cu legea.”

Articolul 52 („Întinderea […] drepturilor […]”) stabilește: „(1) Orice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților recunoscute prin prezenta cartă trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte substanța acestor drepturi și libertăți. Prin respectarea principiului proporționalității, pot fi impuse restrângeri numai în cazul în care acestea sunt necesare și numai dacă răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți. […]”

În conformitate cu articolul 1: „Obiectivul prezentei directive este de a contribui la buna funcționare a pieței interne și de a realiza un nivel ridicat de protecție a consumatorilor prin apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre privind practicile comerciale neloiale care aduc atingere intereselor economice ale consumatorilor.”

Articolul 3 alineatul (4) precizează: „În cazul în care dispozițiile prezentei directive și alte norme comunitare care reglementează aspecte specifice ale practicilor comerciale neloiale sunt în conflict, normele comunitare prevalează și se aplică respectivelor aspecte specifice.”

Articolul 13 prevedea: „Statele membre stabilesc sancțiuni pentru încălcarea dispozițiilor de drept intern adoptate pentru aplicarea prezentei directive și iau măsurile necesare pentru a asigura punerea lor în aplicare. Aceste sancțiuni trebuie să fie efective, proporționale și cu efect de descurajare.”

Același articol 13, ca urmare a modificării sale prin Directiva (UE) 2019/2161 ( 5 ), cu efect de la 28 mai 2022, are următorul conținut: „(1) Statele membre adoptă regimul sancțiunilor care se aplică în cazul nerespectării dispozițiilor de drept intern adoptate în temeiul prezentei directive și iau toate măsurile necesare pentru a asigura aplicarea acestora. Sancțiunile trebuie să fie efective, proporționale și cu efect de descurajare. (2) Statele membre se asigură că următoarele criterii neexhaustive și orientative sunt luate în considerare pentru aplicarea de sancțiuni, dacă este cazul: […] (e) sancțiunile aplicate comerciantului pentru aceeași încălcare în alte state membre, în cazurile transfrontaliere în care sunt disponibile informații cu privire la astfel de sancțiuni prin mecanismul instituit prin Regulamentul (UE) 2017/2394 al Parlamentului European și al Consiliului [ ( 6 );] […] (3) statele membre se asigură că, în cazul în care se impune aplicarea de sancțiuni în conformitate cu articolul 21 din Regulamentul (UE) 2017/2394, acestea includ posibilitatea aplicării de amenzi prin proceduri administrative sau posibilitatea inițierii unor proceduri judiciare pentru aplicarea de amenzi sau ambele, cuantumul maxim al unor astfel de amenzi fiind de cel puțin 4 % din cifra de afaceri anuală a comerciantului realizată în statul membru sau statele membre în cauză. […] […]”

Articolul 20 alineatul 2 prevede: „O practică comercială este considerată neloială dacă este contrară diligenței profesionale și denaturează sau poate denatura în mod semnificativ comportamentul economic, cu privire la un produs, al consumatorului mediu pe care ea îl afectează sau căruia îi este destinată ori al unui membru mediu al unui grup în cazul în care practica comercială vizează un grup determinat de consumatori.”

Articolul 20 alineatul 4 identifică două categorii de practici neloiale: practicile înșelătoare (menționate la articolele 21, 22 și 23) și practicile agresive (menționate la articolele 24, 25 și 26).

Articolul 27 alineatul 9 prevede: „Împreună cu măsura de interzicere a practicii comerciale neloiale, [AGCM] decide cu privire la aplicarea unei sancțiuni administrative pecuniare cuprinse între 5000 de euro și 5000000 de euro, luând în considerare gravitatea și durata încălcării. În cazul practicilor comerciale neloiale prevăzute la articolul 21 alineatele 3 și 4, sancțiunea nu poate fi mai mică de 50000 de euro.”

Prin Decizia nr. 26137 din 4 august 2016, AGCM a aplicat Volkswagen Group Italia S.p.A. și Volkswagen Aktiengesellschaft (denumite în continuare „VWGI” și, respectiv, „VWAG”) o amendă în valoare de 5 milioane de euro, pentru motivul că acestea s‑au angajat în practici comerciale neloiale în sensul articolului 21 alineatul 1 litera b), al articolului 23 alineatul 1 litera d) și al articolului 21 alineatele 3 și 4 din Codul consumului. Aceste dispoziții transpun Directiva 2005/29 în dreptul italian.

Conform deciziei de trimitere, încălcările imputate VWGI și VWAG de către AGCM erau următoarele: – comercializarea în Italia a unor vehicule diesel echipate cu sisteme menite să denatureze măsurarea emisiilor poluante în scopul omologării lor ( 8 ); – difuzarea de mesaje publicitare care, în pofida denaturării măsurării emisiilor, subliniau conformitatea vehiculelor menționate cu criteriile stabilite de dispozițiile normative în materie de mediu.

VWGI și VWAG au contestat decizia AGCM în fața Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Italia (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, Italia, denumit în continuare „TAR Lazio”).

În anul 2018, după ce AGCM a adoptat decizia nr. 26137 din 2016, însă înainte de pronunțarea hotărârii TAR Lazio, Parchetul din Braunschweig a notificat VWAG o decizie prin care i‑a aplicat, în temeiul Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (Legea privind contravențiile, denumită în continuare „OWiG”), o sancțiune de 1 miliard de euro ( 9 ).

Această sancțiune se referea, printre alte aspecte, la aceleași fapte ca cele sancționate de AGCM. Instanța de trimitere subliniază că faptele imputate în Germania au constat în: – comercializarea la nivel mondial (10,7 milioane de vehicule în total, dintre care 700000 pe piața italiană) a unor vehicule echipate cu sisteme menite să denatureze măsurarea emisiilor poluante în scopul omologării; – difuzarea de mesaje publicitare în care, în pofida denaturării măsurării emisiilor, se susținea că aceste vehicule respectau în mod deosebit normele de mediu.

Decizia Parchetului din Braunschweig a rămas definitivă la 13 iunie 2018, deoarece VWAG a renunțat la dreptul de a o ataca și, în plus, a plătit amenda la 18 iunie 2018.

La 3 aprilie 2019, TAR Lazio, prin hotărârea nr. 6920/2019, a respins acțiunea formulată de VWGI și VWAG, în pofida faptului că aceste două societăți invocaseră decizia Parchetului din Braunschweig.

În special, VWGI și VWAG au făcut referire la o serie de hotărâri ale instanțelor din alte state membre în care se pusese capăt procedurilor interne privind denaturarea măsurării emisiilor pentru motivul că aceste fapte fuseseră deja sancționate în Germania.

TAR Lazio a respins acest argument. El a statuat că sancțiunea aplicată de AGCM avea un temei juridic diferit de cel al sancțiunii aplicate în Germania și că principiul ne bis in idem nu se opunea primeia dintre aceste sancțiuni.

VWGI și VWAG au declarat apel împotriva hotărârii TAR Lazio în fața Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia), care a adresat Curții următoarele întrebări: „1) Sancțiunile aplicate în materie de practici comerciale neloiale, în sensul reglementării interne de transpunere a Directivei [2005/29/CE], pot fi calificate drept sancțiuni administrative de natură penală? 2) Articolul 50 din [cartă] trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale care permite confirmarea în cadrul unui proces, cu consecința rămânerii definitive, a unei sancțiuni administrative pecuniare de natură penală aplicate unei persoane juridice pentru comportamente ilicite care constituie practici comerciale neloiale pentru care s‑a pronunțat între timp o condamnare penală definitivă împotriva sa în alt stat membru, în cazul în care cea de a doua condamnare a rămas definitivă înainte ca hotărârea prin care se soluționează calea de atac împotriva primei sancțiuni administrative pecuniare de natură penală să dobândească autoritate de lucru judecat? 3) Dispozițiile Directivei 2005/29, în special articolul 3 alineatul (4) și articolul 13 alineatul (2) litera (e), pot permite o derogare de la principiul ne bis in idem enunțat la articolul 50 din [cartă] (încorporată ulterior în Tratatul privind Uniunea Europeană prin articolul 6 TUE) și la articolul 54 din Convenția Schengen?”

Cererea de decizie preliminară a fost înregistrată la grefa Curții la 11 ianuarie 2022.

Au formulat observații scrise AGCM, asociația Codacons ( 10 ), VWGI, guvernele neerlandez și italian și Comisia Europeană.

În ședința desfășurată la 19 ianuarie 2023, au intervenit AGCM, VWGI, guvernele neerlandez și italian și Comisia.

AGCM consideră că întrebările preliminare ar trebui să fie respinse ca inadmisibile pentru două motive: – articolul 50 din cartă și articolul 54 din Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen ( 11 ) nu sunt relevante în prezentul litigiu, deoarece legislația privind răspunderea persoanelor juridice în temeiul căreia s‑a aplicat sancțiunea germană nu face parte din domeniul de aplicare al dreptului Uniunii; – nu există identitate între faptele care au condus la adoptarea celor două sancțiuni. Decizia germană sancționează comportamentul VWAG constând în încălcarea din neglijență a obligației de supraveghere a instalării unui dispozitiv care permitea falsificarea testelor de emisii poluante ale vehiculelor sale. În schimb, decizia italiană sancționează VWAG și VWGI pentru omisiunea de a informa consumatorii cu privire la existența acelui dispozitiv în vehiculele vândute în Italia.

Niciunul dintre aceste două argumente nu ni se pare convingător pentru a declara inadmisibilă trimiterea preliminară.

În ceea ce privește primul argument, articolul 51 alineatul (1) din cartă prevede că dispozițiile sale se adresează statelor membre în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii ( 12 ). Având în vedere că decizia AGCM este întemeiată pe dispozițiile Codului italian al consumului care pun în aplicare Directiva 2005/29, acesta este un domeniu în care un stat membru aplică dreptul Uniunii.

Această împrejurare este suficientă pentru ca articolul 50 din cartă să fie aplicabil, indiferent dacă, în plus, decizia parchetului german a fost sau nu adoptată în temeiul unei norme interne de punere în aplicare a dreptului Uniunii.

În rest, deși sancțiunea germană se întemeiază direct pe OWiG (o lege care, în principiu, nu are legătură cu dreptul Uniunii), prin intermediul său se sancționează, în definitiv, nu numai simpla încălcare formală a obligației de supraveghere, ci și, indirect, încălcările materiale ale normelor Uniunii care reglementează procedura de omologare a vehiculelor ( 13 ). În această privință, ea aplică și dreptul Uniunii și, prin urmare, trebuie să respecte carta, în special articolul 50 din aceasta.

Nu poate fi reținut nici al doilea motiv de inadmisibilitate invocat de AGCM, care se referă mai mult la fondul litigiului decât la condițiile de admisibilitate a trimiterii preliminare.

Faptele care fac obiectul procedurilor de sancționare desfășurate în Italia și în Germania sunt strâns legate între ele, deoarece se referă, în ambele cazuri, a) la montarea ilegală a unui dispozitiv care falsifică testele de emisii și b) la promovarea și vânzarea vehiculelor într‑un alt stat membru, cu ascunderea acestei împrejurări.

Astfel cum am arătat, aspectul dacă această legătură este suficientă pentru a aprecia identitatea faptelor sancționate în cele două proceduri reprezintă o chestiune referitoare la fond, iar nu la condițiile de admisibilitate a trimiterii preliminare.

Înainte de a propune un răspuns instanței de trimitere, vom face două precizări cu privire la normele la care se face referire în a treia întrebare preliminară.

Dintre acestea, nu ni se par relevante în speță nici articolul 3 alineatul (4) și articolul 13 alineatul (2) litera (e) din Directiva 2005/29, nici articolul 54 din CAAS.

În ceea ce privește articolul 3 alineatul (4) din Directiva 2005/29 ( 14 ), citit în lumina considerentului (10) al acesteia, din el rezultă că directiva menționată se aplică în cazul în care nu există dispoziții speciale ale dreptului Uniunii care să reglementeze aspecte specifice ale practicilor comerciale neloiale. Dispoziția respectivă vizează conflictele între norme ale Uniunii, iar nu între norme naționale ( 15 ).

Acest articol este o manifestare a principiului specialității: procedura prevăzută de Directiva 2005/29 este concepută ca fiind subsidiară față de alte proceduri mai specifice din dreptul Uniunii care sancționează practicile comerciale neloiale ( 16 ). Nu este vorba despre o normă de drept care să implice o precizare a principiului ne bis in idem, care este protejat la articolul 50 din cartă. Acest articol urmărește pur și simplu prevenirea cumulării de proceduri guvernate de norme divergente în domeniul combaterii practicilor comerciale neloiale.

În ceea ce privește articolul 13 alineatul (2) din Directiva 2005/29, el a fost introdus în aceasta prin Directiva 2019/2161 ( 17 ) și nu își produce efectele decât de la 28 mai 2022 ( 18 ). Prin urmare, el nu se aplică ratione temporis faptelor sancționate în litigiul principal.

Referitor la articolul 54 din CAAS, Curtea a declarat că „prin principiul ne bis in idem enunțat la articolul amintit se urmărește să se evite, în spațiul de libertate, securitate și justiție, ca o persoană împotriva căreia a fost pronunțată o hotărâre definitivă să fie urmărită pentru aceleași fapte pe teritoriul mai multor state membre, în urma exercitării de către aceasta a dreptului său la libera circulație […]” ( 19 ).

Prezenta cauză, deși privește aplicarea transfrontalieră a principiului ne bis in idem cu implicarea autorităților germane și italiene, nu se referă la protecția liberei circulații a persoanelor, care constituie rațiunea de a fi a articolului 54 din CAAS.

Având în vedere considerațiile care precedă, considerăm că trebuie să se răspundă instanței de trimitere exclusiv în lumina articolului 50 din cartă.

Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) solicită să se stabilească dacă sancțiunile aplicate în materie de practici comerciale neloiale, în temeiul reglementării interne de transpunere a Directivei 2005/29, pot fi calificate drept sancțiuni administrative de natură penală. Valoarea acestor sancțiuni poate fi cuprinsă între 5000 de euro și 5 milioane de euro.

Principiul ne bis in idem, consacrat la articolul 50 din cartă, interzice cumulul atât de proceduri, cât și de sancțiuni care prezintă natură penală, în sensul articolului menționat, pentru aceleași fapte și împotriva aceleiași persoane ( 20 ).

Revine instanței de trimitere sarcina de a aprecia în fiecare caz în parte procedurile și sancțiunile care prezintă natură penală, aplicând criteriile recunoscute de Curte, ce fac trimitere la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului ( 21 ) (cunoscute sub denumirea de „criteriile Engel”) ( 22 ). Curtea poate să ofere totuși clarificări suplimentare pentru a ghida instanța națională în interpretarea sa.

Aceste criterii se referă la: i) calificarea juridică a faptei ilicite în dreptul intern, ii) natura sancțiunii, iii) gradul de severitate a sancțiunii pe care persoana în cauză riscă să o suporte ( 23 ).

În dreptul italian, faptele ilicite (precum și procedura de constatare a acestora) prevăzute la articolele 21 și 23 din Codul consumului sunt considerate ca fiind de natură administrativă. Sancțiunea pecuniară aplicabilă în temeiul articolului 27 alineatul 9 din Codul consumului are aceeași natură.

În ceea ce privește sancțiunea aplicată de Parchetul din Braunschweig, instanța de trimitere nu are nicio îndoială cu privire la caracterul penal al acesteia.

O faptă ilicită și o sancțiune desemnate ca fiind administrative, în conformitate cu dreptul intern, pot avea totuși natură penală în chestiunile ce prezintă interes în prezenta cauză. Curtea a statuat că aplicarea articolului 50 din cartă nu se limitează numai la procedurile și la sancțiunile care sunt calificate ca fiind „penale” de dreptul național, ci se extinde – independent de calificarea lor în dreptul intern – la procedurile și la sancțiunile care trebuie considerate ca având o natură penală în temeiul celorlalte două criterii menționate anterior ( 24 ).

În ceea ce privește natura sancțiunii, trebuie să se verifice dacă aceasta „urmărește în special o finalitate represivă […]. Rezultă de aici că o sancțiune care are o finalitate represivă prezintă o natură penală în sensul articolului 50 din cartă și că simpla împrejurare că aceasta urmărește și o finalitate preventivă nu este de natură să îi înlăture calificarea de sancțiune penală. […] [E]ste de însăși natura sancțiunilor penale ca acestea să aibă ca obiect atât reprimarea, cât și prevenirea comportamentelor ilicite. În schimb, o măsură care se limitează la a repara prejudiciul cauzat prin fapta ilicită vizată nu prezintă o natură penală” ( 25 ).

Articolul 27 alineatul 9 din Codul consumului prevede că sancțiunea pecuniară trebuie să se adauge altor măsuri menite să sancționeze practicile comerciale neloiale, în special interdicției de a continua sau de a repeta astfel de practici.

Potrivit guvernului italian, aceste măsuri, iar nu sancțiunea pecuniară prevăzută la articolul 27 alineatul 9 din Codul consumului sunt cele care au caracter represiv. Sancțiunea pecuniară urmărea să neutralizeze avantajul concurențial obținut de întreprindere prin comportamentul său fraudulos față de consumatori și să restabilească concurența pe piață așa cum exista înainte de practica comercială neloială.

Fără a aduce atingere aprecierii finale a instanței de trimitere, argumentul guvernului italian nu ni se pare convingător în această privință. Dimpotrivă, considerăm că sancțiunea pecuniară prevăzută la articolul 27 alineatul 9 din Codul consumului are un caracter represiv: scopul său principal nu este de a repara prejudiciul suferit de terți ca urmare a faptei ilicite, ci de a sancționa comportamentul ilicit ( 26 ).

Astfel, articolul respectiv nu conține nicio indicație cu privire la natura reparatorie a sancțiunii, iar valoarea acesteia nu depinde de efectele faptei ilicite asupra terților.

În sfârșit, este irelevant, în chestiunile ce prezintă interes pentru prezenta cauză, faptul că sancțiunea, pe lângă scopul represiv, are și un scop preventiv, și anume acela de a descuraja întreprinderile să se angajeze în practici comerciale neloiale.

Limita maximă a sancțiunii prevăzute la articolul 27 alineatul 9 din Codul consumului este de 5 milioane de euro, ceea ce reprezintă o sumă semnificativă, indicând gradul de severitate a acesteia ( 27 ).

Este adevărat că o amendă de 5 milioane de euro poate să nu fie deosebit de mare pentru o întreprindere multinațională cu o cifră de afaceri ridicată, așa cum este VWAG ( 28 ).

Totuși, această împrejurare nu repune sub semnul întrebării natura deosebit de represivă a sancțiunii prevăzute de lege. Cel mult, aceasta ar putea constitui un stimulent pentru ca legiuitorul să majoreze amenzile în cazul practicilor comerciale neloiale, înlocuind suma fixă cu una proporțională cu cifra de afaceri ( 29 ).

În plus, gradul de severitate a sancțiunii trebuie să fie evaluat pe baza caracteristicilor obiective ale acesteia, iar nu pe baza efectelor sale concrete asupra unei anumite întreprinderi sancționate.

În concluzie, considerăm că o sancțiune administrativă precum cea în discuție în prezenta cauză, al cărei cuantum se poate ridica la 5 milioane de euro, aplicată pentru motivul că au fost utilizate practici comerciale neloiale, este de natură materială penală, în sensul articolului 50 din cartă.

Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) solicită să se stabilească dacă articolul 50 din cartă se opune „unei reglementări naționale care permite confirmarea în cadrul unui proces, cu consecința rămânerii definitive, a unei sancțiuni administrative pecuniare de natură penală aplicate unei persoane juridice pentru comportamente ilicite care constituie practici comerciale neloiale pentru care s‑a pronunțat între timp o condamnare penală definitivă împotriva sa în alt stat membru, în cazul în care cea de a doua condamnare a rămas definitivă înainte ca hotărârea prin care se soluționează calea de atac împotriva primei sancțiuni administrative pecuniare de natură penală să dobândească autoritate de lucru judecat”.

Potrivit jurisprudenței Curții, „aplicarea principiului ne bis in idem este supusă unei duble condiții, și anume, pe de o parte, să existe o decizie anterioară definitivă (condiția «bis») și, pe de altă parte, ca aceleași fapte să fie vizate de decizia anterioară și de procedurile sau de deciziile ulterioare (condiția «idem»)” ( 30 ).

„Pentru a se putea considera că o hotărâre judecătorească a fost pronunțată definitiv cu privire la faptele care fac obiectul unei a doua proceduri, este necesar nu doar ca această hotărâre să fi rămas definitivă, ci și ca ea să fi fost pronunțată în urma unei soluționări pe fondul cauzei.” ( 31 )

Din înscrisurile depuse la dosar reiese că decizia Parchetului din Braunschweig a devenit definitivă la 13 iunie 2018 și că a fost adoptată, în mod motivat, în urma unei analize a fondului cauzei. La acea dată, procedura de sancționare administrativă italiană fusese deja inițiată, însă nu se încheiase: decizia AGCM din 4 august 2016 a fost atacată și nu era (și nici nu este) încă definitivă.

Deși cele două proceduri s‑au desfășurat parțial în paralel (s‑au suprapus timp de patru luni, potrivit informațiilor furnizate în ședință), sancțiunea aplicată de Parchetul din Braunschweig a rămas definitivă înainte ca autoritățile italiene să adopte o decizie definitivă cu privire la aceleași fapte și la aceleași întreprinderi. În această privință, este irelevant că natura definitivă a deciziei germane decurge din faptul că VWAG nu a formulat o cale de atac împotriva acesteia ( 32 ).

Prin urmare, există două proceduri de sancționare, dintre care una s‑a încheiat cu o sancțiune definitivă, astfel încât este necesar să se stabilească dacă cele două proceduri se refereau sau nu la aceleași fapte și dacă erau sau nu îndreptate împotriva aceleiași persoane.

Teza predominantă în jurisprudența Curții este aceea că interdicția dublei sancționări se referă la aceleași fapte materiale (idem factum), înțelese ca un ansamblu de circumstanțe concrete indisolubil legate între ele, indiferent de calificarea juridică a acestor fapte (idem crimen).

După cum subliniază instanța de trimitere, cele două proceduri în discuție vizează aceeași persoană juridică (VWAG). Este adevărat că decizia italiană se referă și la VWGI, însă acest fapt nu este neapărat de natură să afecteze identitatea subiectivă, deoarece cea de a doua întreprindere face parte din prima și este controlată de ea.

În orice caz, având în vedere obiecțiile formulate în această privință de AGCM, sarcina de a tranșa diferendul privind identitatea subiectivă a întreprinderilor implicate revine Consiglio di Stato (Consiliul de Stat).

În ceea ce privește identitatea obiectivă, articolul 50 din cartă interzice aplicarea, pentru fapte identice, a mai multor sancțiuni de natură penală la capătul unor proceduri diferite desfășurate în acest scop ( 33 ).

Prin urmare, nu este suficient ca faptele să fie similare, ci ele trebuie să fie identice. Prin identitate de fapte materiale se înțelege un ansamblu de împrejurări concrete care decurg din evenimente care sunt în esență aceleași, în sensul că presupun existența aceluiași autor și a unei legături indisolubile între ele în timp și în spațiu ( 34 ).

Odată constatată identitatea faptelor, calificarea juridică a acestora în dreptul național devine secundară. Tot în plan secundar se află și disparitatea intereselor juridice protejate, într‑un stat sau în celălalt, pentru determinarea existenței aceleiași încălcări, deoarece domeniul de aplicare al protecției conferite de articolul 50 din cartă nu poate varia de la un stat membru la altul ( 35 ).

În Hotărârile bpost și Nordzucker, Curtea a confirmat prevalența identității de fapt (idem factum) asupra celei juridice (idem crimen). Curtea a reținut acest lucru în domeniul normelor privind libera concurență, nuanțând jurisprudența sa anterioară în acest domeniu ( 36 ).

Guvernul italian a propus în ședință ( 37 ) ca, în cazul în care nu este posibilă coordonarea între autoritățile naționale, să se țină seama de interesele generale protejate de normele celor două state membre implicate pentru a stabili dacă există identitate de fapte.

Dacă am înțeles corect, ar fi vorba despre o revenire la jurisprudența Curții privind aplicarea principiului ne bis in idem în domeniul normelor de concurență, care presupunea identitatea de fapte și de interese juridice protejate pentru a determina existența idem. Totuși, considerăm că această teză este depășită de la Hotărârile bpost și Nordzucker.

Îi revine Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) sarcina de a stabili dacă, în prezenta cauză, faptele sunt identice din punct de vedere material și temporal. În decizia de trimitere, acesta se referă la „similitudinea, dacă nu identitatea” faptelor sancționate, subliniind apoi „omogenitatea comportamentelor”, deoarece în ambele proceduri au fost sancționate comportamente referitoare la comercializarea de vehicule cu dispozitive falsificate și la publicitatea care sublinia în mod înșelător respectarea legislației în materie de mediu ( 38 ).

Curtea poate să îi ofere însă instanței de trimitere anumite elemente de reflecție cu privire la următoarele aspecte: – analiza detaliată și specifică a comportamentelor sancționate trebuie să conducă la o constatare a identității acestora, iar nu doar a unei simple similitudini; – în ipoteza unui cumul transfrontalier de proceduri și de sancțiuni, nu este obligatoriu să existe identitate teritorială, însă acest factor poate să fie utilizat în alte scopuri ( 39 ). Același factor va permite să se excludă suspiciunile privind „alegerea interesată” a autorității de sancționare competente ( 40 ); – Parchetul din Braunschweig, deși subliniază că lipsa de supraveghere constituie cauza încălcărilor săvârșite de VWAG la nivel mondial între anii 2007 și 2015, ia în considerare, ca fapte relevante, comercializarea în alte țări (inclusiv în Italia) a vehiculelor echipate cu sistemul informatic de falsificare a măsurătorilor, precum și publicitatea înșelătoare difuzată pentru vânzarea acestor autovehicule ( 41 ); – legătura dintre cele trei elemente pare clară, chiar dacă instanța de trimitere va trebui să decidă dacă aceasta este suficientă pentru a stabili că faptele sunt identice. Parchetul din Braunschweig subliniază tocmai faptul că decizia sa ar împiedica, în lumina principiului ne bis in idem, aplicarea de sancțiuni în alte state împotriva VWAG pentru același comportament ( 42 ).

În cazul în care instanța de trimitere constată, în lumina acestor considerații, că există idem factum, cumulul de proceduri ar constitui, în principiu și sub rezerva aspectelor care vor fi analizate în continuare, o încălcare a dreptului fundamental garantat la articolul 50 din cartă ( 43 ).

Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) solicită să se stabilească dacă Directiva 2005/29 [în special articolul 3 alineatul (4) și articolul 13 alineatul (2) litera (e)] poate să justifice „o derogare de la principiul ne bis in idem enunțat la articolul 50 din cartă”.

Am indicat deja ( 44 ) motivele pentru care considerăm că articolul 3 alineatul (4) și articolul 13 alineatul (2) litera (e) din Directiva 2005/29 nu sunt aplicabile în prezenta cauză. Prin urmare, ne vom referi doar la articolul 50 din cartă și la posibilitățile de a invoca articolul 52 alineatul (1) prima teză din aceasta pentru a admite o derogare de la interdicția respectivă.

Potrivit unei jurisprudenței constante a Curții, o restrângere a dreptului fundamental garantat la articolul 50 din cartă poate fi justificată în temeiul articolului 52 alineatul (1) din cartă ( 45 ), sub rezerva respectării anumitor condiții: i) existența unei dispoziții legale, ii) respectarea conținutului esențial al dreptului, iii) existența unui motiv de interes general sau necesitatea de a proteja un drept fundamental și iv) respectarea principiilor necesității și proporționalității.

Revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă, astfel cum pare să rezulte din decizia sa, intervențiile Parchetului din Braunschweig și ale AGCM italiană sunt prevăzute de dispoziții legale.

Nu par să existe prea multe îndoieli în această privință, deoarece AGCM a aplicat Codul consumului, iar Parchetul din Braunschweig a aplicat OWiG.

De asemenea, instanța de trimitere nu pare să aibă îndoieli cu privire la aspectul dacă această condiție este îndeplinită în litigiul cu care este sesizată.

Derogarea, prevăzută la articolul 52 alineatul (1) din cartă, de la interdicția de a fi judecat sau condamnat de două ori pentru aceleași fapte trebuie să răspundă unui obiectiv sau unor obiective de interes general recunoscute de Uniune sau necesității de a proteja drepturile și libertățile celorlalți.

Așa cum am arătat anterior, identitatea intereselor juridice protejate de normele în temeiul cărora se aplică cele două sancțiuni nu mai este relevantă pentru calificarea idem ( 46 ).

Totuși, începând cu Hotărârea Menci, aceleași interese juridice pot fi relevante pentru aplicarea derogărilor întemeiate pe articolul 52 din cartă. Va fi necesar ca normele să protejeze interese generale complementare, însă nu identice. În cazul în care cele două proceduri naționale ar viza protejarea aceluiași interes general, ele nu ar mai fi complementare, iar cumularea lor nu se poate justifica în temeiul articolului 52 din cartă ( 47 ).

În prezenta cauză, legislația germană și cea italiană nu par să urmărească obiective identice, ci unele complementare: – articolul 130 din OWiG are scopul de a garanta că societățile și angajații lor acționează în conformitate cu legea și, prin urmare, sancționează încălcarea din neglijență a obligației de diligență în contextul unei activități comerciale. Acest scop răspunde obiectivului de interes general de a asigura buna funcționare a pieței, care este similar cu cel recunoscut în unele dintre hotărârile Curții ( 48 ); – normele Codului consumului puse în aplicare de AGCM transpun Directiva 2005/29. Scopul lor este de a asigura un nivel ridicat de protecție a consumatorilor, în conformitate cu articolul 1 din directiva respectivă, contribuind în același timp la buna funcționare a pieței interne.

Cele două obiective sunt, prin urmare, complementare: respectarea obligației de vigilență a întreprinderilor încurajează protecția drepturilor consumatorilor care cumpără produsele acestora. Astfel cum am arătat, ambele sunt de interes general, după cum Curtea a avut ocazia să confirme ( 49 ).

Restrângerea principiului non bis in idem în conformitate cu articolul 52 alineatul (1) din cartă trebuie să fie de asemenea proporțională și necesară.

Curtea a stabilit o jurisprudență generală cu privire la proporționalitatea și la necesitatea restricției în discuție în prezenta cauză, din care amintim următoarele considerații cu titlu de exemplu: – respectarea principiului proporționalității„impune ca cumulul de proceduri și de sancțiuni prevăzut de o reglementare națională […] să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite de această reglementare, fiind clar că, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și că inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate” ( 50 ); – „autoritățile publice pot opta în mod legitim pentru răspunsuri juridice complementare în fața anumitor comportamente dăunătoare pentru societate prin intermediul diferitor proceduri care formează un tot coerent, astfel încât să trateze problema socială în discuție sub diferitele sale aspecte, cu condiția ca aceste răspunsuri juridice combinate să nu reprezinte o sarcină excesivă pentru persoana în cauză […] Prin urmare, faptul că două proceduri urmăresc obiective de interes general distincte pe care este legitim să le protejeze în mod cumulat poate fi luat în considerare la analiza proporționalității unui cumul de proceduri și de sancțiuni, ca factor care urmărește justificarea acestui cumul, cu condiția ca aceste proceduri să fie complementare, iar sarcina suplimentară pe care o reprezintă cumulul menționat să poată fi justificată astfel prin cele două obiective urmărite” ( 51 ); – în ceea ce privește caracterul strict necesar al cumulului, „trebuie să se aprecieze dacă există norme clare și precise care permit să se prevadă actele și omisiunile care pot face obiectul unui cumul de proceduri și de sancțiuni, precum și coordonarea dintre diferitele autorități, dacă cele două proceduri au fost desfășurate într‑un mod suficient de coordonat și de apropiat în timp și dacă sancțiunea eventual aplicată cu ocazia primei proceduri pe plan cronologic a fost luată în considerare la evaluarea celei de a doua sancțiuni, astfel încât sarcinile pentru persoana în cauză ce rezultă dintr‑un asemenea cumul sunt limitate la strictul necesar, iar ansamblul sancțiunilor aplicate corespunde gravității încălcărilor săvârșite” ( 52 ); – „invocarea unei asemenea justificări impune să se demonstreze faptul că cumulul de proceduri […] era strict necesar, ținând cont, în acest context, în esență de existența unei legături materiale și temporale suficient de strânse între cele două proceduri în cauză […]” ( 53 ).

În definitiv, Curtea impune să se analizeze îndeplinirea următoarelor trei criterii: – claritatea și precizia normelor care determină cumulul de proceduri și de sancțiuni; – coordonarea procedurilor de sancționare, care ar trebui să fie suficient de strâns legate între ele din punct de vedere material și temporal pentru a reduce la strictul necesar sarcina suplimentară cauzată de cumulul de proceduri de natură penală care se desfășoară separat unele de altele; – asigurarea faptului că gradul de severitate al ansamblului de sancțiuni aplicate corespunde gravității încălcării.

Astfel cum am mai menționat, îi revine instanței de trimitere sarcina de a verifica, în lumina tuturor circumstanțelor, dacă aceste trei criterii sunt îndeplinite în litigiul principal. Totuși, pentru a‑i oferi un răspuns util, Curtea ar putea să îi ofere următoarele precizări.

În decizia de trimitere nu se face referire la nicio normă națională – italiană sau germană –, care să prevadă în mod expres posibilitatea (și condițiile) de a desfășura proceduri simultane și de a aplica sancțiuni distincte pentru aceleași fapte, atunci când acestea au loc în două state membre.

Un alt aspect distinct este faptul că atât OWiG, cât și dispozițiile Codului italian al consumului privind practicile comerciale neloiale constituie temeiuri juridice solide pentru desfășurarea procedurilor și aplicarea de sancțiuni. Astfel cum am arătat anterior, claritatea și precizia normelor respective nu par să suscite dubii.

Din această perspectivă, VWAG putea să prevadă și să se aștepte să fie sancționată în ambele state membre (și în alte state) pentru comportamentul său în legătură cu manipularea motoarelor, cu vânzarea de automobile cu astfel de motoare și cu publicitatea care ascundea manipularea.

Din înscrisurile depuse la dosar rezultă că cumulul sancțiunii italiene și al celei germane nu ar fi disproporționat față de comportamentul sancționat, având în vedere cifra de afaceri a VWAG și avantajul economic obținut de această companie multinațională ca urmare a manipulării motoarelor (estimat la 995 de milioane de euro).

Sancțiunea aplicată de autoritatea germană este de 1 miliard de euro, iar cea a autorității italiene de 5 milioane de euro. Suma celor două nu pare, așadar, excesivă pentru reprimarea comportamentului sancționat.

Este adevărat că sancțiunea germană include o parte strict „punitivă” și o altă parte corespunzătoare neutralizării profitului realizat de VWAG. Totuși, acest lucru nu înseamnă că nu este în sine o sancțiune foarte mare. Situația este similară cu sancțiunea aplicată de AGCM, care este cea mai mare sancțiune care ar putea fi impusă în temeiul legislației italiene de transpunere a Directivei 2005/29.

În orice caz, repetăm, cumulul de sancțiuni nu este disproporționat în raport cu gravitatea încălcării săvârșite și cu profiturile realizate de VWAG.

Coordonarea între procedurile de sancționare germană și italiană, precum și dovada existenței unei legături materiale și temporale suficient de strânse între acestea dau naștere, în prezenta cauză, unui anumit număr de îndoieli.

Vom acorda o atenție deosebită acestei chestiuni, deoarece, astfel cum am explicat deja, exceptând situația în care instanța de trimitere deține informații suplimentare care să demonstreze contrariul, se pare că nu a existat nicio coordonare între cele două proceduri desfășurate de Parchetul din Braunschweig și de AGCM italiană.

Cel mult s‑ar putea accepta că a existat o legătură materială între cele două proceduri și că acestea s‑au desfășurat apropiat în timp, însă, repetăm, cerința de coordonare nu a fost respectată.

Unele domenii ale dreptului Uniunii dispun de mecanisme de coordonare între autoritățile naționale (între ele, cu Comisia sau cu un alt organism al Uniunii) pentru a facilita cooperarea, asistența reciprocă și schimbul de informații, în special în ceea ce privește desfășurarea procedurilor de sancționare: – în domeniul dreptului concurenței, în cadrul Rețelei Europene a Autorităților de Concurență ( 54 ); – în domeniul cooperării judiciare în materie penală, prin intervenția Eurojust ( 55 ).

Aceste mecanisme facilitează aplicarea principiului ne bis in idem prin evitarea cumulului de proceduri de sancționare pentru aceleași fapte în litigii transfrontaliere care implică mai multe state membre ( 56 ).

În schimb, în prezenta cauză, autoritățile naționale învestite cu competențe distincte nu dispuneau de niciun mecanism specific de coordonare.

Este adevărat că Regulamentul (UE) nr. 2006/2004 ( 57 ), aplicabil la data faptelor și înlocuit ulterior de Regulamentul 2017/2394, prevedea un mijloc de cooperare și coordonare între autoritățile naționale responsabile cu aplicarea legislației în materia protecției consumatorilor. AGCM este una dintre aceste autorități și ar fi putut utiliza instrumentul respectiv, însă Parchetul din Braunschweig nu se regăsea în această situație ( 58 ).

Ca răspuns la întrebările Curții, părțile au furnizat următoarele informații în ședință: – Parchetul din Braunschweig a încercat, în cadrul Eurojust, să evite cumulul procedurilor penale împotriva VWAG în mai multe state membre. În urma unei reuniuni de coordonare care a avut loc la sediul Eurojust din Haga la 10 martie 2016, doar autoritățile belgiene, suedeze și spaniole ( 59 ), însă nu și cele italiene au acceptat să renunțe la declanșarea de proceduri penale în favoarea Parchetului din Braunschweig. AGCM nu a intervenit în această încercare de coordonare a urmăririi penale a VWAG; – Parchetul din Braunschweig aflase la 9 august 2016 despre existența deciziei de sancționare a AGCM împotriva VWAG și a VWGI, care fusese adoptată la 4 august 2016. Parchetul menționat a inițiat procedura de sancționare împotriva VWAG la 14 aprilie 2016. Prin urmare, procedurile de sancționare din Germania și din Italia s‑au desfășurat în paralel timp de mai puțin de patru luni; – nu a existat nicio coordonare între Parchetul din Braunschweig și AGCM.

În orice caz, în opinia noastră, ceea ce scoate în evidență prezenta trimitere preliminară este dificultatea de a aplica jurisprudența Curții, care acceptă limitări ale articolului 50 din cartă, bazate pe articolul 52, în situații precum cea în discuție în prezenta cauză.

În special, pare dificil să se poate respecta cerința de coordonare, atunci când este vorba despre cumulul de proceduri și de sancțiuni, de către autoritățile naționale din două state cu competențe în domenii diferite, pentru care nu există mecanisme specifice de coordonare prevăzute de dreptul Uniunii ( 60 ).

În plus, jurisprudența Curții privind cerința de coordonare între autorități atunci când există un cumul de proceduri și de sancțiuni ar putea avea, în astfel de cazuri, un efect paradoxal: – mecanismele de coordonare create de dreptul Uniunii sunt menite să promoveze respectarea principiului ne bis in idem, și anume să împiedice ca una și aceeași persoană să fie judecată sau pedepsită de două ori pentru aceleași fapte; – dimpotrivă, jurisprudența Curții adoptă criteriul coordonării procedurilor de sancționare, care trebuie să aibă o legătură materială și temporală suficient de strânsă pentru a permite derogările de la exercitarea dreptului fundamental protejat de articolul 50 din cartă.

Poate pentru aceste motive sau pentru motive similare, în ședință, guvernul italian a propus, cu caracter subsidiar ( 61 ), să nu se aplice cerința de coordonare, solicitând doar verificarea proporționalității cumulului de sancțiuni. La rândul său, Comisia a solicitat o interpretare largă a cerinței de coordonare, afirmând că criteriul de coordonare nu ar fi necesar în situații precum cea în discuție în prezenta cauză ( 62 ).

În ceea ce ne privește, nu avem prea multe speranțe că Curtea își va modifica jurisprudența în această materie. Având în vedere că nu și‑a însușit poziția pe care am susținut‑o în Concluziile noastre prezentate în cauza Menci ( 63 ) și nici criticile ulterioare ale avocatului general Bobek ( 64 ) în legătură cu criteriul stabilit în Hotărârea Menci (reiterat ulterior în Hotărârile bpost și Nordzucker), este puțin probabil să o facă acum.

Astfel, Curtea are la dispoziție trei opțiuni: – fie face abstracție, în situații precum cea din prezenta cauză, de cerința de coordonare între procedurile de sancționare, mergând astfel mai departe pe calea erodării conținutului articolului 50 din cartă prin extinderea domeniului de aplicare al derogărilor sale; – fie relativizează cerința acestui criteriu, în sensul propus de Comisie, făcându‑l, în practică, de nerecunoscut; – fie insistă asupra faptului că cumulul procedurilor de sancționare între autoritățile naționale din diferite state și din diferite domenii de competență este de asemenea supus cerinței de coordonare, ca mijloc de justificare a limitării principiului ne bis in idem în temeiul articolului 52 alineatul (1) din cartă.

Coerența cu jurisprudența anterioară a Curții ar milita, în opinia noastră, pentru cea de a treia soluție. Aceasta este soluția pe care o propunem și noi în prezenta cauză atât pentru acest motiv, cât și pentru că apreciem că prevalează aplicarea articolului 50 din cartă și că articolul 52 alineatul (1) din aceasta nu acoperă multiplicarea procedurilor desfășurate și a sancțiunilor aplicate de autoritățile naționale din diferite domenii aceleiași persoane pentru aceleași fapte, atunci când nu există o coordonare suficientă între acțiunile lor.

În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la cererea de decizie preliminară formulată de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) după cum urmează: „Articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul că: – o sancțiune financiară administrativă în valoare de 5 milioane de euro, aplicată de autoritatea națională responsabilă cu protecția consumatorilor unei persoane juridice care s‑a angajat în practici comerciale neloiale are, din punct de vedere material, natură penală, în sensul acestei dispoziții; – o sancțiune administrativă pecuniară care are din punct de vedere material natură penală, aplicată unei persoane juridice care s‑a angajat în practici comerciale neloiale aduce, în principiu, atingere articolului 50 din cartă dacă, pentru fapte identice, persoana juridică respectivă a făcut deja obiectul unei condamnări penale anterioare într‑un alt stat membru, care a devenit definitivă; – nu este posibilă restrângerea dreptului de a nu fi judecat sau condamnat de două ori pentru aceeași infracțiune, în temeiul articolului 52 alineatul (1) din cartă, în cazul în care cumulul simultan de proceduri desfășurate și de sancțiuni aplicate de către autoritățile naționale din două sau mai multe state membre, care au competențe în domenii diferite, a avut loc fără o coordonare suficientă.”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

prezentate la 30 martie 2023 ( 1 )