Hotărârea Tribunalului (Camera a cincea) din 15 februarie 2023.#Belaeronavigatsia împotriva Consiliului Uniunii Europene.#Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive luate având în vedere situația din Belarus – Liste ale persoanelor, ale entităților și ale organismelor cărora li se aplică înghețarea fondurilor și a resurselor economice – Includerea și menținerea numelui reclamantului pe liste – Noțiunea de «persoană răspunzătoare de represiune» – Eroare de apreciere – Proporționalitate.#Cauza T-536/21.

Cauza T‑536/21

Belaeronavigatsia

împotriva

Consiliului Uniunii Europene

Hotărârea Tribunalului (Camera a cincea) din 15 februarie 2023

„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive luate având în vedere situația din Belarus – Liste ale persoanelor, ale entităților și ale organismelor cărora li se aplică înghețarea fondurilor și a resurselor economice – Includerea și menținerea numelui reclamantului pe liste – Noțiunea de «persoană răspunzătoare de represiune» – Eroare de apreciere – Proporționalitate”

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Belarusului – Criterii de adoptare a măsurilor restrictive – Persoane, entități și organisme care sunt răspunzătoare de încălcări grave ale drepturilor omului, de represiunea societății civile sau a opoziției democratice sau care subminează democrația sau statul de drept – Noțiune – Criteriu juridic obiectiv – Lipsa necesității unui element intențional – Includere pe liste întemeiată pe o serie de indicii precise, concrete și concordante

[art. 21 alin. (2) lit. (b) și art. 29 TUE; art. 215 TFUE; Decizia 2012/642/PESC a Consiliului, art. 4 alin. (1) lit. (a) și anexa, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2021/1001 și 2022/307; Regulamentul nr. 765/2006 al Consiliului, art. 2 alin. (4), Regulamentul 2021/999 al Consiliului și Regulamentul 2022/300 al Consiliului, anexa I]

(a se vedea punctele 23, 24, 26-31, 37-39, 54 și 57)

Dreptul Uniunii Europene – Interpretare – Luare în considerare a sensului obișnuit al termenilor, a contextului și a obiectivelor urmărite de reglementare

(a se vedea punctul 25)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Belarusului – Înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități având în vedere situația din Belarus – Natura acestor măsuri – Lipsa caracterului penal

[Decizia 2012/642/PESC a Consiliului, art. 4 alin. (1) lit. (a) și anexa, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2021/1001 și 2022/307; Regulamentul nr. 765/2006 al Consiliului, art. 2 alin. (4), Regulamentul 2021/999 al Consiliului și Regulamentul 2022/300 al Consiliului, anexa I]

(a se vedea punctele 32-36)

Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive împotriva Belarusului – Înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități având în vedere situația din Belarus – Întinderea controlului – Obligația autorității competente a Uniunii de a stabili, în caz de contestare, temeinicia motivelor reținute împotriva persoanelor sau entităților vizate – Includere pe liste întemeiată pe o serie de indicii precise, concrete și concordante

[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Decizia 2012/642/PESC a Consiliului, art. 4 alin. (1) lit. (a) și anexa, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2021/1001 și 2022/307; Regulamentul nr. 765/2006 al Consiliului, art. 2 alin. (4), Regulamentul 2021/999 al Consiliului și Regulamentul 2022/300 al Consiliului, anexa I]

(a se vedea punctele 40, 43-46 și 53)

Politica externă și de securitate comună – Decizie adoptată în cadrul Tratatului UE – Obligația Consiliului de a adopta măsuri restrictive de punere în aplicare – Lipsă

[art. 29 TUE; art. 215 TFUE; Decizia 2012/642/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2021/1001 și 2022/307; Regulamentul nr. 765/2006 al Consiliului, Regulamentul 2021/999 al Consiliului și Regulamentul 2022/300 al Consiliului]

(a se vedea punctele 56 și 72)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Belarusului – Înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități având în vedere situația din Belarus – Control jurisdicțional al legalității – Principiul proporționalității – Caracterul adecvat al măsurilor restrictive – Măsuri restrictive care urmăresc un obiectiv legitim al politicii externe și de securitate comună

[Decizia 2012/642/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2021/1001 și 2022/307; Regulamentul nr. 765/2006 al Consiliului, Regulamentul 2021/999 al Consiliului și Regulamentul 2022/300 al Consiliului]

(a se vedea punctele 67, 68, 70 și 71)

Rezumat

Tribunalul confirmă măsurile restrictive adoptate împotriva întreprinderii de stat care administrează spațiul aerian în Belarus

Întreprinderea de stat Belaeronavigatsia nu putea ignora în mod rezonabil faptul că activitățile sale desfășurate pentru a deturna zborul FR4978 spre Minsk contribuiau la represiunea societății civile și a opoziției democratice în Belarus

Începând din 2004, Uniunea Europeană adoptă măsuri restrictive având în vedere situația din Belarus în ceea ce privește democrația, statul de drept și drepturile omului. Astfel, Consiliul Uniunii Europene a adoptat, în mai 2006, Regulamentul (CE) nr. 765/2006 privind măsurile restrictive împotriva președintelui Lukașenko și anumitor funcționari din Belarus ( 1 ), apoi, în octombrie 2012, Decizia 2012/642/PESC privind măsuri restrictive împotriva Belarus ( 2 ). Aceste acte prevăd în special înghețarea fondurilor și a resurselor economice care aparțin unor persoane, entități sau organisme care sunt răspunzătoare de încălcări grave ale drepturilor omului sau de represiunea societății civile și a opoziției democratice sau ale căror activități subminează grav, în alt mod, democrația sau statul de drept în Belarus ( 3 ).

Având în vedere intensificarea încălcării persistente a drepturilor omului și a represiunii exercitate împotriva opozanților regimului în urma alegerilor prezidențiale din 9 august 2020, Consiliul a adoptat Decizia (PESC) 2021/1001 și Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2021/999 ( 4 ) privind măsuri restrictive având în vedere situația din Belarus, iar ulterior le‑a reînnoit prin Decizia (PESC) 2022/307 și prin Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2022/300, având același obiect ( 5 ) (denumite în continuare „actele atacate”).

Reclamanta, Belaeronavigatsia, este întreprinderea de stat belarusă însărcinată cu reglementarea spațiului aerian și cu asistența pentru traficul aerian în Belarus. În temeiul actelor atacate, numele său a fost inclus și apoi menținut pe listele persoanelor și entităților vizate de aceste măsuri pentru motivul că era responsabilă pentru deturnarea, fără o justificare valabilă, la 23 mai 2021, a zborului FR4978 spre aeroportul din Minsk. Această deturnare era motivată de considerații politice, în speță arestarea și deținerea jurnalistului și opozantului Raman Pratasevich și a Sofiei Sapega, care erau pasageri ai acestui zbor.

Reclamanta a introdus o acțiune în anulare împotriva acestor acte. Ea reproșa Consiliului că a săvârșit o eroare de apreciere și invoca nerespectarea, prin măsurile adoptate împotriva sa, a principiului proporționalității. Tribunalul, chemat pentru prima dată să interpreteze noțiunea de persoană „răspunzătoare de represiune” în cadrul măsurilor restrictive adoptate având în vedere situația din Belarus, respinge acțiunea, considerând justificate adoptarea și menținerea măsurilor restrictive față de reclamantă.

Aprecierea Tribunalului

În ceea ce privește primul motiv, întemeiat pe o eroare de apreciere, potrivit căruia Consiliul ar fi considerat în mod eronat că criteriul legat de răspunderea pentru represiunea societății civile și a opoziției democratice era un criteriu obiectiv, legat de activitățile persoanelor vizate de măsurile restrictive, care nu impunea să se demonstreze că persoana sau entitatea vizată de măsurile restrictive a avut intenția de a participa la actul de represiune săvârșit, Tribunalul constată că termenii „răspunzătoare de represiune” utilizați în Decizia 2012/642 ( 6 ) și în Regulamentul nr. 765/2006 ( 7 ) nu sunt definiți în aceste acte. Prin urmare, semnificația și domeniul de aplicare ale termenilor respectivi sunt stabilite în conformitate cu sensul obișnuit al acestora în limbajul curent, ținând seama de contextul în care sunt utilizați și de obiectivele urmărite de reglementarea în cauză.

În această privință, Tribunalul observă, în primul rând, că termenii „răspunzător de” îl desemnează pe acela sau aceea ale cărei acte și/sau activități au produs consecințe pe care autorul acestor acte și/sau activități le cunoaște sau nu le poate ignora în mod rezonabil. În al doilea rând, reiese din contextul în care sunt utilizați acești termeni, în special din folosirea formulării „persoanele, entitățile sau organismele care sunt răspunzătoare […] de represiunea societății civile și a opoziției democratice ori ale căror activități subminează grav, în alt mod, democrația sau statul de drept în Belarus” ( 8 ), că Consiliul a intenționat să vizeze, în general, pe orice persoană, entitate sau organism ale cărui activități subminează grav democrația sau statul de drept în Belarus. Termenii „în alt mod” demonstrează, pe de altă parte, că represiunea societății civile și a opoziției democratice este considerată un tip de activități care subminează grav democrația sau statul de drept în Belarus. Utilizarea termenului „activități” constituie, în plus, o indicație referitoare la intenția Consiliului de a viza persoanele, entitățile sau organismele ale căror activități contribuie la subminarea gravă a democrației sau a statului de drept în Belarus, indiferent de existența sau nu a unui element intențional în această privință.

În al treilea rând, în ceea ce privește obiectivele urmărite prin Decizia 2012/642 și prin Regulamentul nr. 765/2006, Tribunalul amintește că, potrivit Tratatului UE ( 9 ), consolidarea și sprijinirea democrației, a statului de drept, a drepturilor omului și a principiilor dreptului internațional pe scena internațională constituie obiective ale Uniunii în cadrul politicii externe și de securitate comună. În speță, măsurile restrictive împotriva Belarus au fost adoptate din cauza nerespectării persistente a drepturilor omului, a democrației și a statului de drept în această țară. Măsurile menționate urmăresc să exercite presiuni asupra regimului președintelui Lukașenko pentru ca acesta să pună capăt încălcărilor drepturilor omului și represiunii împotriva societății civile și a opoziției democratice. Prin urmare, aceste măsuri nu sunt inadecvate în raport cu obiectivul urmărit, și aceasta și în cazul în care nu ar putea fi identificat niciun element intențional din partea autorilor actelor și/sau ai activităților vizate. Astfel, potrivit Tribunalului, sunt răspunzătoare de represiunea societății civile și a opoziției democratice persoanele, entitățile sau organismele ale căror acte și/sau activități contribuie la represiunea menționată, indiferent de intenția lor, din moment ce acestea cunosc sau nu pot ignora în mod rezonabil consecințele actelor și/sau ale activităților lor.

În speță, este suficient ca dosarul Consiliului să cuprindă o serie de indicii suficient de concrete, precise și concordante care să permită să se stabilească faptul că actele imputate reclamantei în cadrul deturnării zborului F4978 au contribuit la represiunea societății civile și a opoziției democratice în Belarus și că reclamanta cunoștea sau nu putea în mod rezonabil să ignore consecințele actelor sale. Faptul că este o persoană juridică de drept public însărcinată cu reglementarea spațiului aerian și cu asistența pentru traficul aerian în Belarus nu are, în această privință, nicio implicație în ceea ce privește sarcina probei care revine Consiliului sau cu privire la întinderea controlului jurisdicțional efectuat de Tribunal. Potrivit acestuia, reclamanta nu putea ignora în mod rezonabil, având în vedere contextul politic din Belarus la momentul faptelor, că activitățile sale desfășurate pentru a deturna zborul FR4978 spre Minsk, din motive care nu aveau nicio legătură cu siguranța aeriană, contribuiau la represiunea societății civile și a opoziției democratice. Prin urmare, Consiliul, fără a săvârși o eroare de apreciere, a considerat că, prin implicarea sa în deturnarea zborului menționat, reclamanta este răspunzătoare de represiunea societății civile și a opoziției democratice în Belarus.

În sfârșit, Tribunalul subliniază că o asemenea interpretare a criteriului general în litigiu nu implică faptul că orice act și/sau orice activitate care contribuie în mod echivalent la represiunea societății civile și a opoziției democratice este vizată de acest criteriu indiferent de calificarea sa materială. Astfel, caracterul obiectiv al acestuia trebuie să fie determinat în mod necesar în conformitate cu Decizia 2012/642 ( 10 ) și cu Regulamentul nr. 765/2006 ( 11 ), care vizează numai actele și/sau activitățile susceptibile să fie calificate drept acte de represiune, ceea ce exclude actele lipsite, prin natura lor, de orice legătură intrinsecă cu represiunea societății civile și a opoziției democratice.

În ceea ce privește al doilea motiv, întemeiat pe o pretinsă încălcare a principiului proporționalității, Tribunalul îl respinge și, odată cu acesta, acțiunea în totalitate.

( 1 ) Regulamentul (CE) nr. 765/2006 al Consiliului din 18 mai 2006 privind măsurile restrictive împotriva președintelui Lukașenko și anumitor funcționari din Belarus (JO 2006, L 134, p. 1, Ediție specială, 18/vol. 5, p. 71).

( 2 ) Decizia 2012/642/PESC a Consiliului din 15 octombrie 2012 privind măsuri restrictive împotriva Belarus (JO 2012, L 285, p. 1).

( 3 ) Articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Decizia 2012/642 și articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 765/2006, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) nr. 1014/2012 al Consiliului din 6 noiembrie 2012 (JO 2012, L 307, p. 1) (denumit în continuare „Regulamentul nr. 765/2006”). Criteriul astfel enunțat este denumit în continuare „criteriul general în litigiu”.

( 4 ) Decizia (PESC) 2021/1002 a Consiliului din 21 iunie 2021 de modificare a Deciziei 2012/642/PESC privind măsuri restrictive având în vedere situația din Belarus (JO 2021, LI 219, p. 67) și Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2021/999 al Consiliului din 21 iunie 2021 privind punerea în aplicare a articolului 8a alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 765/2006 privind măsuri restrictive împotriva Belarus (JO 2021, LI 219, p. 55).

( 5 ) Decizia (PESC) 2022/307 a Consiliului din 24 februarie 2022 de modificare a Deciziei 2012/642/PESC privind măsuri restrictive având în vedere situația din Belarus (JO 2022, L 46, p. 97) și Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2022/300 al Consiliului din 24 februarie 2022 privind punerea în aplicare a articolului 8a din Regulamentul (CE) nr. 765/2006 privind măsuri restrictive având în vedere situația din Belarus (JO 2022, L 46, p. 3).

( 6 ) Articolul 4 alineatul (1) litera (a).

( 7 ) Articolul 2 alineatul (4).

( 8 ) Articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2012/642 și articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 765/2006.

( 9 ) Articolul 21 alineatul (2) litera (b) TUE.

( 10 ) Articolul 4 alineatul (1) litera (a).

( 11 ) Articolul 2 alineatul (4).