Hotărârea Curții (Camera a zecea) din 1 decembrie 2022.#BU împotriva Bundesrepublik Deutschland.#Cerere de decizie preliminară formulată de Verwaltungsgericht Wiesbaden.#Trimitere preliminară – Drepturi fundamentale – Dreptul la o cale de atac efectivă – Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Politica privind azilul – Directiva 2013/32/UE – Articolul 11 alineatul (1), articolul 23 alineatul (1) și articolul 46 alineatele (1) și (3) – Acces la informațiile depuse la dosarul solicitantului – Integralitatea dosarului – Metadate – Comunicare a acestui dosar sub forma unor fișiere electronice individuale nestructurate – Informare în scris – Copie digitalizată a deciziei care poartă o semnătură olografă – Ținere a dosarului electronic fără arhivarea unui dosar pe suport de hârtie.#Cauza C-564/21.

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 11 alineatul (1), a articolului 23 alineatul (1), a articolului 45 alineatul (1) litera (a) și a articolului 46 alineatele (1)-(3) din Directiva 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale (JO 2013, L 180, p. 60), precum și a articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între BU, un solicitant de azil, pe de o parte, și Bundesrepublik Deutschland (Republica Federală Germania), reprezentată de Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Oficiul Federal pentru Migrație și Refugiați, Germania) (denumit în continuare „BAMF”), pe de altă parte, în legătură cu respingerea cererii de protecție internațională a reclamantului din litigiul principal, în cadrul căreia reprezentantul acestuia din urmă a depus o cerere de măsuri provizorii având ca obiect comunicarea dosarului administrativ complet al acestuia, prezentat sub forma unui fișier unic în format PDF (Portable Document Format) cu o numerotare continuă a paginilor.

Potrivit considerentelor (25) și (50) ale Directivei 2013/32: „(25) În interesul unei corecte recunoașteri a acelor persoane care au nevoie de protecție ca refugiați în sensul articolului 1 din Convenția [privind statutul refugiaților, semnată la Geneva la 28 iulie 1951 [Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, p. 150, nr. 2545 (1954)], astfel cum a fost completată prin Protocolul privind statutul refugiaților, încheiat la New York la 31 ianuarie 1967,] sau ca persoane eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară, fiecare solicitant ar trebui să aibă acces efectiv la proceduri, posibilitatea de a coopera și de a comunica în mod adecvat cu autoritățile competente, astfel încât să poată prezenta faptele relevante ale cazului său, precum și garanții procedurale suficiente pentru a‑și putea susține cazul în toate etapele procedurii. În plus, pe parcursul procedurii în cadrul căreia este examinată o cerere de protecție internațională, în mod normal, solicitantul ar trebui să beneficieze cel puțin […] de dreptul la notificarea corectă a unei decizii și de o motivare a deciziei respective în drept și în fapt; de posibilitatea de a consulta un consilier juridic sau un alt tip de consilier; de dreptul de a fi informat despre situația sa juridică în momente decisive din cursul procedurii, într‑o limbă pe care o înțelege sau se presupune în mod rezonabil că o înțelege și, în cazul unei decizii negative, de dreptul la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești. […] (50) În conformitate cu un principiu fundamental al dreptului Uniunii, deciziile adoptate cu privire la o cerere de protecție internațională, deciziile referitoare la refuzul de a redeschide examinarea unei cereri după încheierea sa și deciziile cu privire la retragerea statutului de refugiat sau a protecției subsidiare sunt supuse unei căi de atac eficace în fața unei instanțe judecătorești.”

Articolul 11 din această directivă, intitulat „Cerințe cu privire la decizia autorității decizionale”, prevede la alineatul (1): „Statele membre se asigură că deciziile privind cererile de protecție internațională se comunică în scris.”

Articolul 23 din directiva menționată, intitulat „Domeniul de aplicare a asistenței juridice și a reprezentării”, prevede la alineatul (1): „Statele membre se asigură că un consilier juridic sau alt consilier recunoscut ca atare sau autorizat în acest scop de legislația internă și care asistă sau reprezintă un solicitant în temeiul legislației interne are acces la informațiile din dosarul solicitantului pe baza cărora este sau va fi luată o decizie.”

Articolul 45 din aceeași directivă, intitulat „Norme de procedură”, prevede la alineatul (1): „Statele membre se asigură că, în cazul în care autoritatea competentă examinează retragerea protecției internaționale unui resortisant al unei țări terțe sau unui apatrid în conformitate cu articolul 14 sau cu articolul 19 din Directiva 2011/95/UE [a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind standardele referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecție internațională, la un statut uniform pentru refugiați sau pentru persoanele eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară și la conținutul protecției acordate (JO 2011, L 337, p. 9)], persoana în cauză beneficiază de următoarele garanții: (a) este informată în scris cu privire la faptul că autoritatea competentă reexaminează îndeplinirea de către aceasta a condițiilor pentru a beneficia de protecție internațională și cu privire la motivele reexaminării; […] […]”

Articolul 46 din Directiva 2013/32, intitulat „Dreptul la o cale de atac efectivă”, prevede la alineatele (1) și (3): „(1) Statele membre se asigură că solicitanții de protecție internațională au dreptul la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești, împotriva: (a) unei decizii luate cu privire la cererea lor de protecție internațională, inclusiv o decizie: (i) de a considera nefondată o cerere cu privire la statutul de refugiat și/sau de protecție subsidiară; […] (3) Pentru a se conforma alineatului (1), statele membre se asigură că o cale de atac efectivă prevede examinarea deplină și ex nunc atât a elementelor de fapt, cât și a elementelor de drept, inclusiv, după caz, o examinare a necesităților de protecție internațională în temeiul Directivei [2011/95], cel puțin în cazul procedurilor privind căile de atac în fața unei instanțe de fond.”

Articolul 31 din Asylgesetz (Legea privind dreptul de azil) din 26 iunie 1992 (BGBl. 1992 I, p. 1126), astfel cum a fost publicată la 2 septembrie 2008 (BGBl 2008 I, p. 1798), în versiunea aplicabilă litigiului principal, intitulat „Decizia Oficiului Federal privind cererile de azil”, prevede la alineatul (1): „Decizia Oficiului Federal se emite în scris. Aceasta trebuie să fie motivată în scris. Deciziile supuse unei căi de atac trebuie comunicate fără întârziere persoanelor interesate. […]”

Articolul 99 din Verwaltungsgerichtsordnung (Codul de procedură administrativă) din 21 ianuarie 1960 (BGBl. 1960 I, p. 17), în versiunea aplicabilă litigiului principal, prevede la alineatul (1): „Autoritățile au obligația de a elibera acte sau dosare, de a transmite documente electronice și de a furniza informații. În cazul în care dezvăluirea conținutului unor astfel de acte, dosare, documente electronice sau informații ar aduce atingere intereselor statului federal sau ale unui land sau în cazul în care faptele trebuie să fie ținute secrete în temeiul unei legi sau prin natura lor, cea mai înaltă autoritate de supraveghere competentă poate refuza eliberarea acestor acte și a acestor dosare, transmiterea acestor documente electronice și furnizarea acestor informații.”

Reclamantul din litigiul principal a depus o cerere de protecție internațională care a fost respinsă de BAMF prin decizia din 18 decembrie 2019 (denumită în continuare „decizia din 18 decembrie 2019”). Această decizie s‑a bazat în special pe avizul unui agent al BAMF însărcinat cu aspectele specifice țării al cărei resortisant este BU. Conținutul acestui aviz a fost preluat sub forma unei citări în expunerea faptelor care figurează în decizia menționată.

În conformitate cu practica administrativă a BAMF, agentul care a statuat cu privire la cererea de protecție internațională a reclamantului din litigiul principal a semnat olograf decizia din 18 decembrie 2019, a digitalizat această decizie și a salvat documentul rezultat din digitalizarea deciziei respective în dosarul administrativ electronic al persoanei interesate. Reclamantul din litigiul principal a primit un imprimat al acestui document. În schimb, originalul aceleiași decizii a fost distrus după digitalizarea sa.

Reclamantul din litigiul principal a sesizat instanța de trimitere cu o acțiune împotriva deciziei din 18 decembrie 2019.

În cursul procedurii jurisdicționale din litigiul principal, BAMF a răspuns prezentând dosarul electronic al reclamantului din litigiul principal, completat prin avizul menționat, sub forma mai multor documente distincte în format PDF, precum și a unui ansamblu de date structurale în format XML (Extensible Markup Language), care necesită utilizarea unui program informatic adecvat pentru a reproduce structura inițială a dosarului, astfel cum se prezintă aceasta pentru BAMF. Din dosarul de care dispune Curtea reiese că instanțele naționale în cauză dețin un atare program informatic și că acesta este accesibil în mod public și poate fi descărcat gratuit de pe internet de alte persoane, inclusiv de reprezentanții solicitanților. Cu toate acestea, chiar și în cazul utilizării acestui program informatic, dosarul nu are o numerotare continuă a paginilor.

Reprezentantul reclamantului din litigiul principal a solicitat ca BAMF să îi comunice dosarul său administrativ complet, prezentat sub forma unui fișier unic în format PDF cu o numerotare continuă a paginilor. În urma respingerii acestei cereri, el a formulat în fața instanței de trimitere o cerere de măsuri provizorii în această privință.

BAMF arată în această privință că un dosar nu trebuie să fie transferat în mod obligatoriu persoanelor vizate în același format cu cel în care acesta se prezintă la respectivul oficiu. El susține că punerea la dispoziție a conținutului dosarelor în temeiul dreptului Uniunii poate fi efectuată și prin acordarea accesului solicitantului pentru consultare. De altfel, ar fi rezonabil să se solicite unui reprezentant al solicitantului descărcarea unui program informatic care este disponibil gratuit. În plus, o numerotare continuă a paginilor ar împiedica eficacitatea unui schimb digital structurat al dosarelor.

Pe de o parte, instanța de trimitere consideră că cererea reprezentantului reclamantului din litigiul principal este întemeiată, întrucât dosarul electronic al acestuia din urmă nu este nici accesibil, nici prezentat integral, în conformitate cu articolul 99 alineatul (1) din Codul de procedură administrativă.

În această privință, instanța de trimitere consideră că ținerea corectă a dosarelor de către administrație este esențială pentru a garanta transparența acțiunii publice și posibilitatea de a controla această acțiune, pentru ca obligația unui stat de drept democratic de a da socoteală să fie îndeplinită. În opinia sa, această obligație implică să fie păstrată o urmă documentară obiectivă a tuturor evenimentelor relevante esențiale care compun procesul administrativ pentru a permite în special controlul puterii executive de către instanța administrativă. Ea arată că legiuitorul a plecat de la principiul că administrația respectă legea și că, în consecință, nu a oferit acestei instanțe posibilitatea de a o constrânge să prezinte dosare administrative. Prin urmare, administrația în cauză ar trebui, în temeiul principiilor statului de drept și al procesului echitabil, să își îndeplinească cu promptitudine obligația de a comunica aceste dosare în integralitatea lor, astfel cum ele se află la dispoziția acestei administrații, tuturor părților la o procedură. Numai într‑o asemenea situație ar fi îndeplinite cerințele prevăzute la articolul 23 din Directiva 2013/32.

Or, partea imprimată a dosarului administrativ electronic gestionat de BAMF, care a fost comunicată instanței de trimitere, nu ar cuprinde integralitatea conținutului acestui dosar. Astfel, instanța de trimitere consideră că este indispensabil să se comunice, în cadrul accesului la dosar, și metadatele acestuia, precum accesările dosarului, adăugările și ștergerile de documente, istoricul dosarului, legăturile cu alte proceduri referitoare la solicitant sau la membri ai familiei sale, care nu ar fi accesibile instanței și nici reprezentantului solicitantului.

În definitiv, instanța de trimitere consideră că reprezentantul solicitantului și instanța competentă ar trebui să poată avea acces online la integralitatea dosarului administrativ al persoanei interesate, astfel cum se află acesta în posesia administrației. Numai cu această condiție ar fi îndeplinită cerința prevăzută la articolul 23 din Directiva 2013/32, potrivit căreia reprezentantul solicitantului de azil trebuie să aibă acces la „informațiile din dosarul solicitantului”, iar principiul dreptului la un proces echitabil ar fi respectat.

Pe de altă parte, instanța de trimitere arată că nu sunt comunicate originalele actelor administrative în cauză. Astfel, potrivit practicii administrative a BAMF, aceste originale, purtând semnătura autorului deciziei în cauză, trebuie să fie mai întâi digitalizate și apoi distruse, în așa fel încât, în definitiv, subzistă numai o copie electronică a acestora.

Or, instanța de trimitere consideră că cerința prevăzută la articolul 11 alineatul (1) din Directiva 2013/32, potrivit căreia o decizie privind o cerere de azil trebuie comunicată în scris, implică în principiu semnătura olografă a autorului acestei decizii. Ea arată că o astfel de interpretare corespunde definiției noțiunii de „formă scrisă” care figurează la articolul 126 din Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) (Codul civil) și că, în Hotărârea din 28 mai 2020, Asociación de fabricantes de morcilla de Burgos/Comisia (C‑309/19 P, EU:C:2020:401), Curtea a statuat de asemenea că o semnătură scanată nu constituie o semnătură originală. În plus, ea observă că BAMF nu a recurs la semnătura electronică, ce ar putea permite îndeplinirea cerinței privind semnătura, așa cum rezultă din articolul 25 din Regulamentul (UE) nr. 910/2014 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 iulie 2014 privind identificarea electronică și serviciile de încredere pentru tranzacțiile electronice pe piața internă și de abrogare a Directivei 1999/93/CE (JO 2014, L 257, p. 73).

Prin urmare, instanța de trimitere consideră că, în ipoteza în care originalul unei decizii privind o cerere de azil este distrus și subzistă numai o copie digitalizată a respectivei decizii, aceasta din urmă nu prezintă caracterul scris impus de Directiva 2013/32. Mai precis, deși o copie poate prezenta aparența juridică a unei reproduceri a originalului actului administrativ în cauză, integritatea sa nu ar fi certă.

În sfârșit, instanța de trimitere ridică problema dacă, în condițiile în care originalul unui act administrativ a fost distrus, faptul că subzistă numai o copie a acestui act poate conduce la anularea acestuia și dacă în speță nu trebuie să respingă cererea reprezentantului reclamantului din litigiul principal privind accesul integral la dosarul administrativ al persoanei interesate și să oblige BAMF, în cadrul procedurii principale, să adopte o nouă decizie scrisă.

În aceste condiții, instanța de trimitere a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Din dreptul la un proces echitabil prevăzut la articolul 47 din [cartă] rezultă că dosarul administrativ care trebuie furnizat de autoritatea publică în cadrul accesului la dosar sau al unui control jurisdicțional este furnizat – inclusiv sub formă electronică – în mod complet și cu paginile numerotate, astfel încât modificările să poată fi urmărite? 2) Articolul 23 alineatul (1) și articolul 46 alineatele (1)-(3) din Directiva [2013/32] se opun unei practici administrative naționale potrivit căreia autoritatea competentă în materie de azil furnizează în general reprezentantului legal al solicitantului de azil și instanței judecătorești un extras dintr‑un sistem electronic de gestionare a documentelor, care conține o acumulare incompletă, nestructurată și necronologică de fișiere electronice în format PDF, fără ca acestea să dispună de o structură și să fie prezentate în ordine cronologică și, cu atât mai puțin, să redea conținutul complet al dosarului electronic? 3) Din articolul 11 alineatul (1) și din articolul 45 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2013/32 rezultă că o decizie trebuie să fie semnată olograf de decidentul autorității competente în materie de azil, să fie păstrată în dosar sau să fie comunicată solicitantului și sub formă de document semnat olograf? 4) Cerința privind forma scrisă în sensul articolului 11 alineatul (1) și al articolului 45 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2013/32 este respectată atunci când decizia este semnată de decident, iar apoi este scanată și originalul este distrus, astfel încât decizia are doar în parte o formă scrisă?”

Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, numai instanța națională care este sesizată cu soluționarea litigiului și care trebuie să își asume răspunderea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunțată are competența să aprecieze, luând în considerare particularitățile cauzei, atât necesitatea unei decizii preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții, care beneficiază de o prezumție în această privință. Prin urmare, în cazul în care întrebările adresate privesc interpretarea sau validitatea unei norme a dreptului Uniunii, Curtea este în principiu obligată să se pronunțe, cu excepția cazului în care rezultă că interpretarea solicitată nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, dacă problema este de natură ipotetică ori Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util întrebărilor respective Hotărârea din 22 aprilie 2021, Profi Credit Slovakia (C‑485/19, EU:C:2021:313, punctul 38 și jurisprudența citată).

În primul rând, în observațiile sale scrise, guvernul german își exprimă îndoielile în ceea ce privește pertinența primei și a celei de a doua întrebări, în măsura în care ele privesc întinderea dreptului de acces la dosar. Aceste îndoieli sunt întemeiate pe considerentul că accesul la metadate, care ar fi în discuție în litigiul principal, nu este necesar instanței de trimitere pentru a se pronunța cu privire la temeinicia deciziei de respingere a cererii de protecție internațională cu care este sesizată.

Or, din cererea de decizie preliminară reiese că instanța de trimitere nu a formulat‑o în fața Curții pentru a se pronunța cu privire la legalitatea acestei decizii de respingere, ci pentru a se pronunța asupra cererii de măsuri provizorii a reclamantului din litigiul principal având ca obiect prezentarea unui dosar administrativ complet, sub forma unui fișier unic în format PDF care cuprinde o numerotare continuă a paginilor. Prin urmare, este relevant pentru instanța de trimitere să solicite să se stabilească dacă un atare dosar poate fi considerat complet, chiar dacă nu conține metadatele care se află la dispoziția administrației atunci când aceasta utilizează dosarul respectiv.

În al doilea rând, în observațiile sale scrise, Comisia Europeană ridică de asemenea problema pertinenței primei și a celei de a doua întrebări. Astfel, ea arată că nu înțelege raportul dintre principiul dreptului la un proces echitabil și realitatea sau obiectul litigiului principal. De altfel, pentru motivul că din decizia de trimitere nu ar reieși că reprezentantul solicitantului nu ar fi fost în măsură să descarce programul informatic pentru a consulta dosarul acestuia din urmă și deci să își reprezinte clientul, ea are îndoieli că răspunsul la problema dacă dreptul Uniunii se opune unei practici naționale care impune reprezentantului solicitantului de protecție internațională să descarce un program informatic pentru a consulta dosarul persoanei interesate este necesar pentru soluționarea litigiului principal pe fond.

Pe de o parte, în ceea ce privește considerațiile instanței de trimitere referitoare la principiul dreptului la un proces echitabil, din motivarea cererii de decizie preliminară reiese că, în opinia acestei instanțe, principiul amintit, consacrat la articolul 47 al doilea paragraf din cartă, impune accesul la integralitatea dosarului solicitantului, astfel cum acest dosar este deținut de administrație. Or, instanța menționată ridică tocmai problema dacă, având în vedere modul de transmitere a informațiilor care figurează în dosarul reclamantului din litigiul principal, în discuție în litigiul cu care este sesizată, se poate considera că accesul la integralitatea respectivului dosar este asigurat. Prin urmare, pertinența acestor considerații în speță nu ridică nicio îndoială.

Pe de altă parte, în ceea ce privește interpretarea primei și a celei de a doua întrebări, reținută de Comisie, potrivit căreia aceste întrebări vizează în special să stabilească dacă dreptul Uniunii se opune unei practici naționale care impune reprezentantului solicitantului de protecție internațională să descarce un program informatic pentru a consulta dosarul acestuia, este necesar să se arate că întrebările menționate nu privesc imposibilitatea materială a reprezentantului solicitantului de a avea acces la dosarul acestuia, ci accesul integral la acest dosar și sub o formă care să permită înțelegerea sa în același mod ca administrația în cauză. Astfel, instanța de trimitere consideră că soluția reținută în speță de BAMF, care impune printre altele descărcarea unui program informatic gratuit de către reprezentantul solicitantului, nu permite îndeplinirea unor asemenea cerințe.

În consecință, primele două întrebări sunt admisibile.

În al treilea rând însă, trebuie să se constate că, în ceea ce privește a treia și a patra întrebare, se poate arăta că, întrucât decizia contestată de reclamantul din litigiul principal este o decizie de respingere a cererii de protecție internațională depuse de acesta din urmă, soluționarea litigiului principal nu pare să necesite, ca atare, interpretarea articolului 45 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2013/32, vizată de aceste întrebări. Astfel, respectiva dispoziție se aplică ipotezelor în care autoritatea competentă intenționează să retragă protecția internațională unei persoane căreia aceasta i‑a fost deja acordată. Așadar, numai interpretarea articolului 11 alineatul (1) din această directivă, care se aplică deciziilor privind cererile de protecție internațională și care este de asemenea vizată de a treia și de a patra întrebare, pare utilă pentru soluționarea litigiului principal. De altfel, instanța de trimitere nu furnizează nicio explicație care să permită să se înțeleagă modul în care interpretarea articolului 45 alineatul (1) litera (a) amintit este necesară pentru a‑i permite să soluționeze respectivul litigiu. Rezultă că a treia și a patra întrebare sunt inadmisibile în măsura în care privesc interpretarea articolului 45 alineatul (1) litera (a) menționat.

Prin intermediul primei și al celei de a doua întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 23 alineatul (1) și articolul 46 alineatele (1) și (3) din Directiva 2013/32, citite în lumina articolului 47 din cartă, trebuie interpretate în sensul că se opun unei practici administrative naționale în temeiul căreia autoritatea administrativă care s‑a pronunțat asupra unei cereri de protecție internațională comunică reprezentantului solicitantului o copie a dosarului electronic referitor la această cerere sub forma unei serii nestructurate de fișiere distincte în format PDF, fără o numerotare continuă a paginilor, a căror structură poate fi vizualizată cu ajutorul unui program informatic gratuit și liber accesibil pe internet.

În această privință este necesar să se arate mai întâi că articolul 23 alineatul (1) din Directiva 2013/32 pune în aplicare dreptul de acces la dosar în cadrul procedurilor referitoare la cererile de protecție internațională prevăzând că un consilier juridic care asistă sau reprezintă solicitantul are acces la informațiile din dosarul acestuia pe baza cărora este sau va fi luată o decizie.

În continuare, în ceea ce privește articolul 46 alineatele (1) și (3) din Directiva 2013/32, această dispoziție pune în aplicare principiul protecției jurisdicționale efective, statuând că statele membre se asigură că o cale de atac efectivă prevede examinarea deplină și ex nunc atât a elementelor de fapt, cât și a elementelor de drept, inclusiv, după caz, o examinare a necesităților de protecție internațională în temeiul Directivei 2011/95, cel puțin în cadrul procedurilor privind căile de atac în fața unei instanțe de fond.

În sfârșit, trebuie amintit că, în cadrul protecției drepturilor și a libertăților garantate de dreptul Uniunii și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă, articolul 47 al doilea paragraf din cartă garantează dreptul la un proces echitabil, unul dintre aspectele speciale ale căruia îl constituie respectarea dreptului la apărare, care implică, potrivit acestui paragraf, posibilitatea de a fi consiliat, apărat și reprezentat. Acesta trebuie să fie respectat în orice procedură inițiată împotriva unei persoane și care poate să conducă la un act cauzator de prejudicii. Exercitarea efectivă a dreptului la apărare constituie corolarul necesar al dreptului de acces la dosar (Hotărârea din 13 septembrie 2018, UBS Europe și alții, C‑358/16, EU:C:2018:715, punctele 59-61, precum și jurisprudența citată).

Cu toate acestea, reiese dintr‑o jurisprudență constantă că drepturile fundamentale, precum respectarea dreptului la apărare, în temeiul articolului 47 menționat, inclusiv dreptul la divulgarea documentelor pertinente pentru apărare, nu constituie prerogative absolute, ci pot să cuprindă restricții, cu condiția ca acestea să răspundă efectiv unor obiective de interes general urmărite de măsura în cauză și să nu implice, din perspectiva scopului urmărit, o intervenție disproporționată și intolerabilă care ar aduce atingere însuși conținutului drepturilor astfel garantate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 septembrie 2018, UBS Europe și alții, C‑358/16, EU:C:2018:715, punctele 62 și 68, precum și jurisprudența citată)

În ceea ce privește în mod specific dreptul de acces la dosar, rezultă dintr‑o jurisprudență consacrată că acesta presupune ca persoana vizată de un act care îi cauzează prejudicii să aibă posibilitatea de a proceda la o examinare a tuturor documentelor care figurează în dosarul de investigare și care sunt susceptibile să fie pertinente pentru apărarea sa. Acestea cuprind atât înscrisurile incriminatoare, cât și pe cele dezincriminatoare, sub rezerva secretelor comerciale ale altor persoane, a documentelor interne ale autorității care a adoptat actul și a altor informații confidențiale (Hotărârea din 13 septembrie 2018, UBS Europe și alții, C‑358/16, EU:C:2018:715, punctul 66, precum și jurisprudența citată).

În ceea ce privește documentele care trebuie incluse în dosarul de investigare, trebuie arătat că rezultă de asemenea din jurisprudența Curții că, deși obligația de a stabili documentele utile pentru apărarea persoanei vizate nu poate aparține exclusiv autorității care a adoptat decizia cauzatoare de prejudicii, aceasta poate totuși să excludă din procedura administrativă elementele care nu au nicio legătură cu susținerile în fapt și în drept care sprijină motivele respectivei decizii și care nu au, în consecință, nicio relevanță pentru rezultatul acesteia (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 septembrie 2018, UBS Europe și alții, C‑358/16, EU:C:2018:715, punctul 67, precum și jurisprudența citată).

De altfel, Curtea a statuat că existența unei încălcări a dreptului la apărare, inclusiv a dreptului de acces la dosar, trebuie apreciată în funcție de împrejurările specifice fiecărei spețe, în special de natura actului în cauză, de contextul adoptării sale și de normele juridice care reglementează materia respectivă (Hotărârea din 16 mai 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, punctul 97 și jurisprudența citată).

Mai precis, întrucât prima și a doua întrebare se referă la accesul la dosar în contextul unei proceduri jurisdicționale, trebuie arătat că, având în vedere cerințele precise care sunt enunțate la articolul 46 alineatul (3) din Directiva 2013/32, dosarul procedurii care este transmis instanței competente, cel puțin în primă instanță, de autoritatea care s‑a pronunțat cu privire la cererea de protecție internațională în cauză trebuie să fie complet și să cuprindă toate actele de procedură, documentele și înscrisurile pe care această autoritate le‑a avut la dispoziție în acest scop sau chiar, dacă este cazul, elemente ulterioare deciziei respective care sunt relevante pentru rezultatul deciziei menționate.

În plus, întinderea controlului jurisdicțional asupra unei decizii referitoare la o cerere de protecție internațională are în mod necesar o incidență determinantă asupra întinderii impuse a accesului la dosar pentru a permite persoanei interesate să își exercite în mod util dreptul la apărare.

Astfel, sub rezerva elementelor pentru care autoritatea în cauză solicită confidențialitatea, pentru obiective de interes general expuse în mod corespunzător, precum cele menționate la punctele 37 și 38 din prezenta hotărâre, și a documentelor care nu prezintă nicio relevanță pentru soluționarea cererii de protecție internațională, reprezentantul solicitantului trebuie să beneficieze de un acces la dosarul complet, așa cum el este prezentat instanței competente, pentru a putea discuta, în cadrul unei dezbateri contradictorii, atât elementele de fapt, cât și elementele de drept care sunt decisive pentru rezultatul procedurii. O atare cerință este necesară pentru a garanta pe deplin dreptul la apărare al solicitantului și respectarea caracterului contradictoriu al procedurii, care sunt legate de dreptul la un proces echitabil (a se vedea în acest sens Hotărârea din 4 iunie 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, punctele 55-57 și jurisprudența citată).

Pe de altă parte, un asemenea drept de acces la dosar poate include și accesul la metadatele dosarului administrativ al solicitantului, cu alte cuvinte, datele care țin de structura acestui dosar și care vizează descrierea, explicarea, localizarea sau facilitarea în alt mod a accesului la acest conținut. Astfel, nu se poate exclude că, în funcție de natura și de conținutul lor, asemenea metadate să constituie „informații din dosarul solicitantului pe baza cărora este sau va fi luată o decizie”, în sensul articolului 23 alineatul (1) din Directiva 2013/32. Aceasta poate fi situația în special în ceea ce privește legăturile cu alte proceduri referitoare la solicitant sau la membrii familiei sale. Revine însă instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă nu există obiective de interes general, precum cele menționate la punctele 37 și 38 din prezenta hotărâre, care să se opună divulgării acestor metadate, căutând un echilibru între dreptul la apărare al solicitantului și interesele legate de menținerea confidențialității informațiilor (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 septembrie 2018, UBS Europe și alții, C‑358/16, EU:C:2018:715, punctul 69, precum și jurisprudența citată).

În ceea ce privește formatul în care diferitele elemente ale dosarului sunt comunicate reprezentantului solicitantului, precum și structura acestora, trebuie arătat de la bun început că textul articolului 23 alineatul (1) și al articolului 46 alineatele (1) și (3) din Directiva 2013/32 nu conține nicio normă care să încadreze în mod expres modalitățile practice și tehnice ale accesului reprezentantului solicitantului la dosar.

După cum reiese, în plus, din jurisprudența amintită la punctul 37 din prezenta hotărâre, protecția dreptului la apărare, în temeiul articolului 47 din cartă, inclusiv a dreptului de acces la dosar, presupune că reglementarea sau practica națională în cauză nu constituie o intervenție disproporționată și intolerabilă, care să aducă atingere însuși conținutului drepturilor astfel garantate.

În speță, după cum s‑a arătat la punctul 13 din prezenta hotărâre, în conformitate cu practica administrativă națională în cauză, reprezentantul solicitantului a primit dosarul electronic al reclamantului din litigiul principal sub forma mai multor documente distincte în format PDF, precum și a unui ansamblu de date structurale în format XML, care necesită utilizarea unui program informatic adecvat, care poate fi descărcat gratuit de pe internet, pentru a reproduce structura inițială a dosarului. În schimb, comunicarea acestuia nu include metadatele referitoare la respectivul dosar, precum accesările dosarului de către personalul administrației, istoricul dosarului sau legăturile cu alte proceduri referitoare la solicitant sau la membri ai familiei sale.

Instanța de trimitere consideră că, spre deosebire de comunicarea unui fișier unic în format PDF care cuprinde o numerotare continuă a paginilor, un mod de comunicare precum cel reținut de BAMF nu permite urmărirea modificărilor dosarului administrativ al reclamantului din litigiul principal și garantarea faptului că dosarul prezentat corespunde celui ținut de administrație. În opinia sa, acest mod de comunicare nu este conform cu dreptul la un proces echitabil consacrat la articolul 47 al doilea paragraf din cartă. Ea arată în special că, din cauza faptului că afișarea tuturor documentelor în format PDF transmise de administrație potrivit unei ordini cronologice necesită descărcarea unui program informatic specific, nu se poate exclude ca această afișare să fie diferită pentru instanța competentă și pentru reprezentantul persoanei interesate, astfel încât punerea la dispoziția tuturor părților din procedura de azil în cauză a unui dosar cu un conținut și o formă identice nu ar fi garantată.

La rândul său, guvernul german susține în observațiile sale scrise că datele structurale care însoțesc fișierele individuale în format PDF permit, cu ajutorul programului informatic adecvat, reproducerea organizării dosarului inițial. În plus, numele fișierelor individuale, care conțin o numerotare și o descriere prin cuvinte‑cheie, ar permite să se determine în ce ordine au fost depuse diferitele documente la dosarul în cauză, natura acestor diferite documente și numărul de documente pe care le conține respectivul dosar. Așadar, ar fi posibil să se verifice că întregul dosar menționat a fost transmis.

În această privință, din jurisprudența amintită la punctele 38, 39 și 43 din prezenta hotărâre rezultă că, pentru a stabili dacă un mod de comunicare a dosarului procedurii, precum cel adoptat de BAMF, este conform cu dreptul de acces la dosar, astfel cum este garantat la articolul 47 din cartă, revine instanței de trimitere sarcina de a aprecia dacă acest mod de comunicare garantează o reproducere fidelă, în măsura posibilului, a structurii dosarului menționat și a cronologiei depunerii diferitelor înscrisuri care au fost depuse la acesta, în așa fel încât reprezentantul solicitantului să fie în măsură să verifice dacă toate documentele relevante pentru apărarea solicitantului se află acolo și, dacă este cazul, să solicite comunicarea documentelor care lipsesc sau a motivului lipsei acestora. Astfel, asemenea înscrisuri care lipsesc pot, dacă este cazul, să se dovedească utile pentru apărarea solicitantului dacă ele conțin elemente esențiale ale procedurii administrative sau elemente care permit să se dea o altă interpretare faptelor pertinente decât cea reținută de autoritatea care s‑a pronunțat asupra cererii de protecție internațională.

În plus, trebuie subliniat că existența unei soluții tehnice unice apte să garanteze efectivitatea dreptului la apărare și a unei protecții jurisdicționale efective, în conformitate cu articolul 47 din cartă, nu poate fi prezumată. Astfel, în lipsa unei norme uniforme la nivelul Uniunii Europene care să reglementeze acest mod de comunicare și în contextul noilor tehnologii, nu poate fi exclus să existe mai multe soluții echivalente din punct de vedere funcțional și care să poată furniza garanții suficiente pentru protecția dreptului de acces la dosar (a se vedea prin analogie Hotărârea din 5 iulie 2012, Content Services, C‑49/11, EU:C:2012:419 punctele 39-42).

Mai precis, nu se poate exclude ca transmiterea dosarului în cauză sub forma unor fișiere individuale în format PDF să poată asigura, în mod echivalent cu transmiterea unui fișier unic în acest format și care cuprinde o numerotare continuă a paginilor, efectivitatea dreptului la apărare al solicitantului, în măsura în care această transmitere este însoțită de modalități formale și tehnice care oferă o reprezentare cât mai fidelă posibil a întregului dosar al persoanei interesate și a organizării sale, dacă este cazul, prin intermediul unui program informatic care poate fi descărcat, care este ușor accesibil și care oferă garanții de securitate suficiente, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere.

În special, instanța de trimitere va putea verifica dacă programul informatic utilizat pentru a vizualiza structura dosarului procedurii comunicat de autoritatea națională competentă să se pronunțe asupra cererii de protecție internațională a solicitantului garantează reprezentantului acestuia o reprezentare a organizării sale care este echivalentă cu cea de care dispune ea însăși, în măsura în care această echivalență îi este necesară pentru a‑i permite să exercite în mod util, în numele solicitantului amintit, dreptul la apărare în fața respectivei instanțe.

În plus, îi va reveni sarcina de a verifica dacă, așa cum sugerează guvernul german în observațiile sale scrise, datele structurale și fișierele în format PDF prin care dosarul solicitantului este comunicat reprezentantului său furnizează suficiente informații pentru a înțelege structura acestui dosar și dacă utilizarea unui program informatic pentru vizualizarea acestei structuri nu este indispensabilă. De asemenea, ea va putea verifica dacă, după cum afirmă guvernul menționat, programul informatic de vizualizare în cauză, utilizabil de reprezentantul amintit, este același cu cel de care dispun instanțele competente să se pronunțe cu privire la căile de atac împotriva deciziilor referitoare la cererile de protecție internațională și dacă, așa cum susține de asemenea guvernul respectiv, utilizarea acestui program informatic nu determină diferențe de prezentare decât în privința unor aspecte minore, nealterând deci capacitatea acestui reprezentant de a exercita în mod util dreptul la apărare în numele solicitantului.

De altfel, trebuie arătat că, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, nu rezultă că necesitatea ca reprezentantul solicitantului să descarce un atare program informatic pentru a putea vizualiza structura dosarului solicitantului respectiv în ordine cronologică constituie în sine o intervenție disproporționată și intolerabilă, susceptibilă să aducă atingere însuși conținutului dreptului la apărare al acestuia din urmă.

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, este necesar să se răspundă la prima și la a doua întrebare că articolul 23 alineatul (1) și articolul 46 alineatele (1) și (3) din Directiva 2013/32 coroborate cu articolul 47 din cartă trebuie interpretate în sensul că nu se opun unei practici administrative naționale în temeiul căreia autoritatea administrativă care a statuat cu privire la o cerere de protecție internațională comunică reprezentantului solicitantului o copie a dosarului electronic referitor la această cerere sub forma unei serii de fișiere distincte în format PDF, fără o numerotare continuă a paginilor și a căror structură poate fi vizualizată cu ajutorul unui program informatic gratuit și liber accesibil pe internet, cu condiția ca, pe de o parte, acest mod de comunicare să garanteze un acces la integralitatea informațiilor relevante pentru apărarea solicitantului depuse la acest dosar, pe baza cărora s‑a luat decizia referitoare la această cerere, și, pe de altă parte, ca modul de comunicare amintit să ofere o reprezentare cât mai fidelă posibil a structurii și a cronologiei dosarului menționat, sub rezerva cazurilor în care obiective de interes general se opun divulgării anumitor informații reprezentantului solicitantului.

Prin intermediul celei de a treia și al celei de a patra întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 11 alineatul (1) din Directiva 2013/32 trebuie interpretat în sensul că este necesar ca o decizie privind o cerere de protecție internațională să poarte semnătura olografă a agentului autorității competente care este autorul acestei decizii pentru a se considera că ea este comunicată în scris în sensul respectivei dispoziții și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă aceasta se opune unei practici administrative care constă în digitalizarea originalului semnat al unei asemenea decizii, în distrugerea ulterioară a acestuia și în păstrarea versiunii digitalizate a acestei decizii într‑un dosar electronic.

Trebuie arătat de la bun început că cerința ca decizia privind o cerere de protecție internațională să fie comunicată în scris, prevăzută la articolul 11 alineatul (1) din Directiva 2013/32, nu implică obligația ca această decizie să fie semnată de autorul ei.

Astfel, din jurisprudență se deduce că obligația de a prezenta un act, în special o decizie cauzatoare de prejudicii, în scris, care este prevăzută de dreptul Uniunii într‑un număr mare de situații [a se vedea Hotărârea din 5 iunie 2014, Mahdi, C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punctele 41-49 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 17 decembrie 2020, Comisia/Ungaria (Primirea solicitanților de protecție internațională), C‑808/18, EU:C:2020:1029, punctele 204-207 și 251], presupune numai că această decizie se prezintă sub forma unor semne grafice dotate cu o semnificație, indiferent de suportul lor manuscris, imprimat pe hârtie sau înregistrat sub formă electronică (a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 aprilie 2018, Finnair, C‑258/16, EU:C:2018:252, punctele 33, 35 și 36). Prin urmare, expresia „în scris”, în sensul articolului 11 alineatul (1) din Directiva 2013/32, trebuie interpretată în sensul că exclude o decizie implicită sau, așa cum au arătat guvernele german și maghiar, o decizie comunicată oral.

În schimb, obligația ca această decizie să fie semnată de autorul său, fie sub o formă olografă, fie sub forma unei semnături electronice, nu decurge în mod automat din forma scrisă a deciziei menționate.

Astfel, deși cerința ca un act individual cauzator de prejudicii să fie comunicat în scris și cea ca un atare act să poarte semnătura autorului său, cu alte cuvinte, a persoanei abilitate de autoritatea competentă să o adopte, răspund ambele unor obiective de securitate juridică și de protecție a drepturilor procedurale ale destinatarului, aceste obiective trebuie totuși să fie diferențiate. Într‑adevăr, cerința ca actul să prezinte o formă scrisă urmărește să permită în special destinatarului să ia cunoștință de conținutul juridic al acestui act, de modalitățile sale de aplicare și de motivarea acestuia pentru a fi, dacă este cazul, în măsură să îl conteste în justiție în mod util (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 iunie 2014, Mahdi, C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punctele 44-46). În schimb, formalitatea autentificării actului, în special prin intermediul unei semnături, atunci când este impusă de dreptul aplicabil, urmărește să garanteze că actul este cert în ceea ce privește autorul și conținutul său, ceea ce trebuie să facă obiectul unui control prealabil oricărui alt control, precum printre altele cel al respectării obligației de motivare a actelor (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 noiembrie 2021, Consiliul/Hamas, C‑833/19 P, EU:C:2021:950, punctul 55).

Ținând seama de aceste considerații, nu este necesar să se răspundă la întrebarea dacă articolul 11 alineatul (1) din Directiva 2013/32 se opune unei practici administrative care constă în digitalizarea originalului semnat al unei decizii privind o cerere de protecție internațională, în distrugerea ulterioară a acestuia și în păstrarea versiunii digitalizate a acestei decizii într‑un dosar electronic.

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la a treia și la a patra întrebare că articolul 11 alineatul (1) din Directiva 2013/32 trebuie interpretat în sensul că nu este necesar ca o decizie privind o cerere de protecție internațională să poarte semnătura agentului autorității competente care este autorul ei pentru a se considera că respectiva decizie a fost comunicată în scris, în sensul acestei dispoziții.

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a zecea)

1 decembrie 2022 ( *1 )

Hotărâre

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii

Dreptul german

Legea privind dreptul de azil

Codul de procedură administrativă

Litigiul principal și întrebările preliminare

Cu privire la întrebările preliminare

Cu privire la admisibilitatea întrebărilor preliminare

Cu privire la prima și la a doua întrebare

Cu privire la a treia și la a patra întrebare

Cu privire la cheltuielile de judecată