Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 9 aprilie 2024.#Comisia Europeană împotriva Consiliului Uniunii Europene.#Acțiune în anulare – Decizia (UE) 2021/1117 – Protocolul de punere în aplicare a Acordului de parteneriat în domeniul pescuitului dintre Republica Gaboneză și Comunitatea Europeană (2021-2026) – Semnare în numele Uniunii – Instituția competentă să desemneze persoana împuternicită să semneze – Articolul 13 alineatul (2) TUE – Respectare de către fiecare instituție a Uniunii a limitelor atribuțiilor care îi sunt conferite – Cooperare loială între instituțiile Uniunii – Articolul 16 alineatele (1) și (6) TUE – Competența Consiliului Uniunii Europene de a defini politicile Uniunii și de a elabora acțiunea externă a acesteia – Articolul 17 alineatul (1) TUE – Competența Comisiei Europene de a asigura reprezentarea externă a Uniunii – Articolul 218 TFUE.#Cauza C-551/21.

Cauza C‑551/21

Comisia Europeană

împotriva

Consiliului Uniunii Europene

Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 9 aprilie 2024

„Acțiune în anulare – Decizia (UE) 2021/1117 – Protocolul de punere în aplicare a Acordului de parteneriat în domeniul pescuitului dintre Republica Gaboneză și Comunitatea Europeană (2021-2026) – Semnare în numele Uniunii – Instituția competentă să desemneze persoana împuternicită să semneze – Articolul 13 alineatul (2) TUE – Respectare de către fiecare instituție a Uniunii a limitelor atribuțiilor care îi sunt conferite – Cooperare loială între instituțiile Uniunii – Articolul 16 alineatele (1) și (6) TUE – Competența Consiliului Uniunii Europene de a defini politicile Uniunii și de a elabora acțiunea externă a acesteia – Articolul 17 alineatul (1) TUE – Competența Comisiei Europene de a asigura reprezentarea externă a Uniunii – Articolul 218 TFUE”

Acțiune în anulare – Hotărâre de anulare – Întindere – Anulare în parte a unui act de drept al Uniunii – Condiție – Caracter separabil al elementelor anulabile ale actului atacat – Decizie a Consiliului de autorizare a semnării unui acord internațional – Chestiunea desemnării semnatarului, care nu are influență asupra deciziei Consiliului de a aproba acordul și de a dispune aplicarea cu titlu provizoriu a acestuia – Caracter separabil

(art. 263 TFUE)

(a se vedea punctul 29)

Acțiune în anulare – Obiect – Anulare în parte – Condiție – Caracter separabil al dispozițiilor contestate – Criteriu obiectiv – Lipsa unei modificări de fond a actului atacat – Condiție îndeplinită – Admisibilitate

(art. 263 TFUE; Decizia 2021/1117 a Consiliului, art. 1-4)

(a se vedea punctele 30-35)

Acțiune în anulare – Condiții de admisibilitate – Acțiune îndreptată împotriva autorului actului atacat – Cerere de anulare a unei decizii a Consiliului de autorizare a semnării și a aplicării cu titlu provizoriu a unui acord internațional – Adoptarea acestei decizii exclusiv de către Consiliu – Admisibilitate

(art. 263 primul și al doilea paragraf TFUE)

(a se vedea punctele 36 și 41)

Procedură jurisdicțională – Cerere de sesizare – Cerințe de formă – Identificarea obiectului litigiului – Concluzii prin care se urmărește anularea unui act al unei instituții – Act ce face parte dintr‑un ansamblu de acte care formează un întreg – Admisibilitate

[Statutul Curții de Justiție, art. 21; Regulamentul de procedură al Curții, art. 120 litera (c)]

(a se vedea punctele 39 și 41)

Acorduri internaționale – Acorduri ale Uniunii – Negociere și încheiere – Decizia Consiliului privind semnarea, în numele Uniunii Europene, și aplicarea cu titlu provizoriu a Protocolului de punere în aplicare a Acordului de parteneriat în domeniul pescuitului cu Gabon – Articolul 218 TFUE – Repartizarea competențelor – Atribuirea unor competențe determinate diferitor instituții – Emiterea deplinelor puteri de către Consiliu privind desemnarea persoanei împuternicite să semneze acordul în numele Uniunii Europene – Reprezentare externă a Uniunii asigurată de Comisie – Compatibilitate cu limitele atribuțiilor conferite fiecărei instituții – Lipsă – Anulare a dispoziției în cauză din decizia Consiliului și a actului ulterior adoptat de Consiliu privind desemnarea persoanei împuternicite să semneze acordul

[art. 16 alin. (1) și (6) și art. 17 alin. (1) TUE; art. 218 alin. (2) și (5) TFUE; Decizia 2021/1117 a Consiliului, art. 2)

(a se vedea punctele 66, 67, 69, 71-73, 77 și 85)

Acorduri internaționale – Acorduri ale Uniunii – Interpretare – Competența instanței Uniunii – Condiții – Acorduri guvernate de dreptul internațional – Aplicarea Convenției de la Viena cu privire la dreptul tratatelor – Noțiunea de depline puteri în scopul adoptării sau autentificării textului unui tratat – Drept internațional cutumiar

(a se vedea punctele 74-76)

Acorduri internaționale – Acorduri ale Uniunii – Negociere și încheiere – Articolul 218 TFUE – Repartizarea competențelor – Procedură unificată și cu aplicabilitate generală – Semnarea unui acord al Uniunii care nu ține nici de politica externă și de securitate comună, nici de noțiunea de alte cazuri prevăzute în tratate – Competența Comisiei de a semna acordul internațional în cauză

[art. 17 alin. (1) TUE; art. 218 alin. (5) TFUE]

(a se vedea punctele 79-81)

Acte ale instituțiilor – Procedură de adoptare – Normele tratatelor – Caracter imperativ – Practica unei instituții cu privire la exercitarea unei competențe – Lipsă de pertinență în raport cu normele tratatului

(art. 218 TFUE; Decizia 2021/1117 a Consiliului, art. 2)

(a se vedea punctul 82)

Acțiune în anulare – Hotărâre de anulare – Efecte – Limitare de către Curte – Menținerea efectelor actului atacat până la înlocuirea acestuia într‑un termen rezonabil – Justificare întemeiată pe motive de securitate juridică

(art. 264 al doilea paragraf TFUE; Decizia 2021/1117 a Consiliului, art. 1 și 2)

(a se vedea punctele 86-89)

Rezumat

Sesizată de Comisia Europeană cu o cerere de anulare a articolului 2 din Decizia 2021/1117 privind semnarea, în numele Uniunii Europene, și aplicarea cu titlu provizoriu a Protocolului de punere în aplicare a Acordului de parteneriat în domeniul pescuitului dintre Republica Gaboneză și Comunitatea Europeană ( 1 ), precum și a desemnării de către Consiliul Uniunii Europene a persoanei împuternicite să semneze acest protocol, Curtea, întrunită în Marea Cameră, anulează atât această dispoziție, cât și desemnarea efectuată pe baza acesteia din urmă. Ea arată că articolul 218 alineatul (5) TFUE menționează o competență a Consiliului de a autoriza semnarea și aplicarea cu titlu provizoriu a acordului internațional, iar nu de a desemna semnatarul acestuia, Comisia fiind competentă să asigure semnarea acestui acord, în temeiul articolului 17 alineatul (1) a șasea teză TUE ( 2 ).

La 22 octombrie 2015, Consiliul a adoptat, la recomandarea Comisiei, o decizie de autorizare a acesteia să deschidă, în numele Uniunii, negocieri cu Republica Gaboneză în vederea unei înnoiri, pentru perioada 2021-2026, a Protocolului de punere în aplicare a Acordului de parteneriat în domeniul pescuitului între Uniunea Europeană și Republica Gaboneză. La articolul 2 din Propunerea de decizie a Consiliului privind semnarea și aplicarea provizorie a protocolului de punere în aplicare a acordului, prezentată de Comisie, se preciza că Secretariatul General al Consiliului stabilea „instrumentul prin care se acordă puteri depline în vederea semnării protocolului, sub rezerva încheierii acestuia, persoanei (persoanelor) indicate de Comisie”. Articolul 2 din Decizia 2021/1117 prevede că „[p]reședintele Consiliului este autorizat să desemneze persoana sau persoanele împuternicite să semneze protocolul în numele Uniunii”. Întrucât Republica Portugheză exercita în acea perioadă președinția prin rotație a Consiliului, acesta din urmă l‑a desemnat în cele din urmă pe reprezentantul permanent al acestui stat membru pe lângă Uniune ca persoană împuternicită să semneze protocolul în numele Uniunii ( 3 ).

Comisia solicită Curții anularea articolului 2 din Decizia 2021/1117, printre altele pentru motivul încălcării articolului 17 alineatul (1) TUE coroborat cu articolul 13 alineatele (1) și (2) TUE ( 4 ).

Aprecierea Curții

Curtea amintește, în primul rând, că, în conformitate cu repartizarea competențelor prevăzută la articolul 17 alineatul (1) TUE, precum și la articolul 218 alineatele (2) și (5) TFUE, este de competența Consiliului, la propunerea negociatorului, să autorizeze semnarea unui acord internațional în numele Uniunii, act care participă la definirea politicilor Uniunii și la elaborarea acțiunii externe a acesteia, în sensul articolului 16 alineatul (1) a doua teză și alineatul (6) al treilea paragraf TUE. Cu toate acestea, decizia de autorizare a semnării unui acord internațional nu include actul ulterior care constă în însăși semnarea acestui acord. Într‑adevăr, această semnătură trebuie, în urma autorizării, să fie aplicată după ce au fost efectuate toate demersurile necesare în acest scop, în special față de țara terță în cauză. Printre aceste demersuri figurează emiterea deplinelor puteri privind desemnarea persoanei împuternicite să semneze acordul în numele Uniunii. În această privință, Curtea subliniază că această desemnare nu impune o apreciere care să țină de „definirea politicilor” Uniunii sau de funcțiile de „coordonare” sau de „elaborare a acțiunii externe” a acesteia, în sensul articolului 16 alineatele (1) și (6) TUE, și nu participă, prin urmare, la aprecierea politică, subiacentă unei asemenea decizii, la capătul căreia această instituție a consimțit la efectele juridice care vor fi produse prin semnare potrivit normelor relevante ale dreptului internațional.

În al doilea rând, în ceea ce privește aspectul dacă desemnarea semnatarului este un act care „asigură reprezentarea externă a Uniunii”, în sensul articolului 17 alineatul (1) a șasea teză TUE, Curtea arată că, potrivit sensului său obișnuit, noțiunea juridică de „reprezentare” implică o acțiune în numele unui subiect pe lângă un terț, o asemenea acțiune putând fi o manifestare de voință a acestui subiect față de acest terț. Or, aplicarea de către persoana desemnată în acest scop a semnăturii sale pe un acord internațional în numele Uniunii exprimă tocmai manifestarea voinței Uniunii, așa cum a fost definită de Consiliu, față de țara terță cu care acest acord a fost negociat. Astfel, modul de redactare a articolului 17 alineatul (1) a șasea teză TUE, potrivit căruia Comisia „asigură reprezentarea externă a Uniunii”, urmărește să stabilească faptul că această dispoziție conferă Comisiei competența de a adopta – în afara politicii externe și de securitate comune (PESC) și cu excepția cazului în care tratatele prevăd, cu privire la acest aspect, o repartizare diferită a competențelor – orice acțiune care, în urma deciziei Consiliului privind autorizarea semnării unui acord internațional în numele Uniunii, garantează că această semnătură este aplicată.

Curtea constată, în al treilea rând, că această interpretare literală a articolului 17 alineatul (1) a șasea teză TUE se înscrie în linia dreptului internațional cutumiar ( 5 ), potrivit căruia orice persoană desemnată într‑un document care emană de la autoritatea competentă a unui stat sau de la organismul competent al unei organizații internaționale pentru a îndeplini actul de semnare trebuie considerată, în temeiul acestor depline puteri, ca reprezentând acest stat sau această organizație internațională. Prin urmare, aplicarea de către o asemenea persoană a semnăturii sale pe un acord internațional în numele Uniunii ține, din perspectiva normelor de drept internațional cutumiar, de „reprezentarea” acesteia din urmă. În consecință, este necesar să se considere, având în vedere articolul 17 alineatul (1) a șasea teză TUE, că demersurile necesare pentru semnarea unui acord internațional, printre care cea care constă în desemnarea semnatarului, după ce această semnare a fost autorizată de Consiliu, intră, în afara PESC, în competența Comisiei de a „asigura reprezentarea externă a Uniunii”, cu excepția cazului în care Tratatul UE sau Tratatul FUE atribuie competența de a organiza această semnare unei alte instituții a Uniunii.

Curtea precizează în această privință că, spre deosebire de articolul 218 alineatul (3) TFUE, care conferă Consiliului, în ceea ce privește negocierea acordurilor internaționale, competența nu numai de a autoriza deschiderea negocierilor, ci și de a desemna negociatorul sau șeful echipei de negociere a Uniunii, articolul 218 alineatul (5) TFUE menționează o competență a Consiliului de a autoriza semnarea și aplicarea cu titlu provizoriu a acordului internațional, iar nu o competență de a desemna semnatarul acestuia, astfel încât această din urmă dispoziție nu cuprinde o derogare de la articolul 17 alineatul (1) a șasea teză TUE. Rezultă că, în cazul în care Consiliul a autorizat semnarea unui acord internațional care nu intră sub incidența PESC sau a „altor cazuri prevăzute de tratate”, revine Comisiei, în temeiul articolului 17 alineatul (1) a șasea teză TUE, sarcina de a asigura semnarea acestui acord. Curtea observă în această privință că, deși Consiliul a continuat, după intrarea în vigoare a Tratatelor UE și FUE, să îi desemneze pe semnatarii acordurilor internaționale, o practică, chiar constantă, nu poate modifica normele tratatelor pe care instituțiile sunt obligate să le respecte.

În al patrulea și ultimul rând, Curtea amintește că Comisia trebuie de asemenea, conform articolului 17 alineatul (1) prima teză TUE, să își exercite competența privind semnarea acordurilor internaționale în interesul general al Uniunii și că ea este ținută să respecte obligația de cooperare loială prevăzută la articolul 13 alineatul (2) TUE.

( 1 ) Decizia (UE) 2021/1117 a Consiliului din 28 iunie 2021 privind semnarea, în numele Uniunii Europene, și aplicarea cu titlu provizoriu a Protocolului de punere în aplicare a Acordului de parteneriat în domeniul pescuitului dintre Republica Gaboneză și Comunitatea Europeană (2021-2026) (JO 2021, L 242, p. 3).

( 2 ) Articolul 17 alineatul (1) TUE prevede: „Comisia promovează interesul general al Uniunii și ia inițiativele corespunzătoare în acest scop. Aceasta asigură aplicarea tratatelor, precum și a măsurilor adoptate de instituții în temeiul acestora. Comisia supraveghează aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Curții de Justiție a Uniunii Europene. Aceasta execută bugetul și gestionează programele. Comisia exercită funcții de coordonare, de executare și de administrare, în conformitate cu condițiile prevăzute în tratate. Cu excepția politicii externe și de securitate comune și a altor cazuri prevăzute în tratate, aceasta asigură reprezentarea externă a Uniunii. Comisia adoptă inițiativele de programare anuală și multianuală a Uniunii, în vederea încheierii unor acorduri interinstituționale.”

( 3 ) La 29 iunie 2021, acest reprezentant permanent a semnat protocolul în numele Uniunii. La 30 iunie 2021, Comisia și statele membre au fost informate cu privire la această semnare și la aplicarea cu titlu provizoriu a protocolului începând cu 29 iunie 2021.

( 4 ) Articolul 13 alineatul (2) TUE prevede: „Fiecare instituție acționează în limitele atribuțiilor care îi sunt conferite prin tratate, în conformitate cu procedurile, condițiile și scopurile prevăzute de acestea. Instituțiile cooperează unele cu altele în mod loial.”

( 5 ) Astfel cum a fost codificat la articolul 2 paragraful 1 litera c) și la articolul 7 paragraful 1 litera a) din Convenția de la Viena cu privire la dreptul tratatelor din 23 mai 1969 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1155, p. 331).