Hotărârea Curții (Camera a cincea) din 20 aprilie 2023.#DIGI Communications NV împotriva Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala.#Cerere de decizie preliminară formulată de Fővárosi Törvényszék.#Trimitere preliminară – Telecomunicații – Rețele și servicii de comunicații electronice – Directiva 2002/21/CE (directiva‑cadru) – Articolul 4 alineatul (1) – Directiva 2002/20/CE (Directiva privind autorizarea) – Articolul 7 – Atribuirea drepturilor de utilizare a frecvențelor – Procedură de cerere de ofertă – Societate holding care nu este înregistrată în statul membru în cauză ca furnizor de servicii de comunicații electronice – Excludere din procedura de atribuire – Dreptul la o cale de atac împotriva deciziei de atribuire.#Cauza C-329/21.

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2002/21/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice (Directivă‑cadru) (JO 2002, L 108, p. 33, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 195), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/140/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 noiembrie 2009 (JO 2009, L 337, p. 37) (denumită în continuare „directiva‑cadru”), a articolului 7 din Directiva 2002/20/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind autorizarea rețelelor și serviciilor de comunicații electronice (Directiva privind autorizarea) (JO 2002, L 108, p. 21, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 183), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/140 (denumită în continuare „Directiva privind autorizarea”), și a articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între DIGI Communications NV, pe de o parte, și Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala (Autoritatea Națională pentru Comunicații și Media, Ungaria) (denumită în continuare „NMHH”), pe de altă parte, în legătură cu o decizie adoptată de aceasta din urmă, în urma unei proceduri de selecție, prin care se atribuiau drepturi de utilizare a unor frecvențe legate de susținerea implementării tehnologiei 5G și a altor servicii de comunicații fără fir și în bandă largă (denumită în continuare „decizia de atribuire în litigiu”).

Potrivit articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru, intitulat „Dreptul la o cale de atac”: „Statele membre se asigură că există, la nivel național, mecanisme eficiente prin care orice utilizator sau orice întreprindere care furnizează rețele și/sau servicii de comunicații electronice și care este afectată de o decizie a unei autorități naționale de reglementare [denumită în continuare «ANR»] are dreptul de a ataca decizia în fața unui organism de soluționare a căilor de atac independent de părțile implicate. Acest organism, care poate fi o instanță judecătorească, dispune de expertiza necesară pentru a‑și putea exercita funcțiile în mod efectiv. Statele membre se asigură că fondul cauzei este luat în considerare în mod corespunzător și că există un mecanism de contestare efectiv. […]”

Articolul 8 din această directivă, intitulat „Obiective generale și principii de reglementare”, prevede la alineatele (2) și (5): „(2) [ANR‑urile] promovează concurența în furnizarea rețelelor de comunicații electronice, a serviciilor de comunicații electronice și a serviciilor și infrastructurilor asociate, în special: (a) asigurându‑se că utilizatorii, inclusiv utilizatorii cu handicap, utilizatorii în vârstă și utilizatorii cu nevoi sociale speciale obțin beneficii maxime în ceea ce privește opțiunile, tariful și calitatea; (b) asigurându‑se că nu există niciun fel de denaturare sau restricție a concurenței în sectorul comunicațiilor electronice, inclusiv în ceea ce privește transmiterea conținutului; (d) încurajând utilizarea eficientă și asigurând o gestionare eficientă a frecvențelor radio și a resurselor de numerotare. […] (5) În scopul îndeplinirii obiectivelor de politică menționate la alineatele (2), (3) și (4), [ANR‑urile] aplică principii de reglementare obiective, transparente, nediscriminatorii și proporționale, între altele prin: […] (c) garantarea concurenței în folosul consumatorilor și promovarea, după caz, a unei concurențe bazate pe infrastructură; […]”

Articolul 2 din Directiva privind autorizarea, intitulat „Definiții”, prevede: „(1) În sensul prezentei directive, se aplică definițiile stabilite la articolul 2 din […] directiva‑cadru […]. (2) Următoarea definiție se aplică, de asemenea: «autorizație generală» înseamnă un cadru juridic instituit de un stat membru care asigură drepturi privind furnizarea de rețele și servicii de comunicații electronice și stabilește obligații specifice sectorului, care se pot aplica tuturor sau anumitor tipuri de rețele și servicii de comunicații electronice, în conformitate cu prezenta directivă.”

Articolul 3 din Directiva privind autorizarea, intitulat „Autorizația generală pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice”, prevede: „(1) Statele membre garantează libertatea de a furniza rețele și servicii de comunicații electronice sub rezerva condițiilor stabilite de prezenta directivă. În acest scop, statele membre nu împiedică nicio întreprindere să furnizeze rețele și servicii de comunicații electronice, cu excepția cazului în care acest lucru este necesar pe baza motivelor stabilite la articolul 46 alineatul (1) din tratat. (2) Furnizarea de rețele de comunicații electronice și furnizarea de servicii de comunicații electronice pot, fără a aduce atingere obligațiilor specifice menționate la articolul 6 alineatul (2) sau drepturilor de utilizare menționate la articolul 5, să fie supuse numai unei autorizări generale. Întreprinderii în cauză i se poate solicita să prezinte o notificare, dar nu poate fi obligată să obțină o decizie explicită sau orice alt act administrativ al [ANR] înainte de a‑și exercita drepturile ce decurg din autorizație. După primirea notificării, dacă este necesar, o întreprindere își poate începe activitatea, după caz, sub rezerva dispozițiilor aplicabile drepturilor de utilizare menționate la articolele 5, 6 și 7. […] (3) Notificarea menționată la alineatul (2) se limitează la o declarație întocmită de o persoană fizică sau juridică adresată [ANR] cu privire la intenția de a începe furnizarea de rețele sau servicii de comunicații electronice și la comunicarea informațiilor minime necesare care să permită [ANR] să păstreze un registru sau o listă a furnizorilor de rețele și servicii de comunicații electronice. Aceste informații trebuie să se limiteze la strictul necesar pentru a identifica furnizorul, precum numărul de înregistrare al societății, persoana de contact a furnizorului, adresa furnizorului, o scurtă descriere a rețelei sau a serviciului și data prevăzută pentru începerea activității.”

Articolul 6 din Directiva privind autorizarea, intitulat „Condiții aferente autorizației generale și drepturilor de utilizare a frecvențelor radio și a numerelor și obligațiile specifice”, prevede la alineatul (1): „Autorizația generală pentru furnizarea de rețele sau servicii de comunicații electronice și drepturile de utilizare a frecvențelor radio și drepturile de utilizare a numerelor pot să facă numai obiectul condițiilor enumerate în anexă. Aceste condiții sunt nediscriminatorii, proporționale și transparente și, în cazul drepturilor de utilizare a frecvențelor radio, sunt în conformitate cu articolul 9 din Directiva 2002/21/CE (directiva‑cadru).”

Potrivit articolului 7 din Directiva privind autorizarea, intitulat „Procedura de limitare a numărului de drepturi de utilizare acordate pentru frecvențele radio”: „(1) Atunci când un stat membru analizează posibilitatea de a limita numărul de drepturi de utilizare pe care le acordă pentru frecvențele radio sau de a prelungi valabilitatea drepturilor existente în alte condiții decât cele precizate de drepturile respective, acesta trebuie printre altele: (a) să ia în considerare în mod corespunzător nevoia de a crește la maximum beneficiile pentru utilizatori și de stimulare a concurenței; […] (3) Atunci când acordarea drepturilor de utilizare a frecvențelor radio trebuie limitată, statele membre acordă astfel de drepturi în funcție de criterii de selecție care trebuie să fie obiective, transparente, nediscriminatorii și proporționale. Toate aceste criterii de selecție trebuie să ia în considerare în mod corespunzător îndeplinirea obiectivelor articolului 8 din [directiva‑cadru] și a cerințelor articolului 9 din respectiva directivă. […]”

La 18 iulie 2019, NMHH a deschis o procedură de selecție având ca obiect atribuirea de drepturi de utilizare a frecvențelor legate de susținerea implementării tehnologiei 5G și a altor servicii de comunicații fără fir și în bandă largă (denumită în continuare „procedura de selecție în litigiu”), potrivit modalităților detaliate într‑o „documentație” publicată în aceeași zi.

DIGI Communications, societate constituită în Țările de Jos care nu este înregistrată în Ungaria ca furnizor de servicii de comunicații electronice, și‑a depus candidatura la procedura de selecție în litigiu. NMHH a considerat că această candidatură era lipsită de validitate din punct de vedere formal întrucât, potrivit acestei autorități, DIGI Communications și‑a exercitat în mod abuziv dreptul de a participa la procedura în cauză și a avut un comportament prin care a urmărit să eludeze procedura menționată, încercând să inducă în eroare autoritatea respectivă.

Astfel, NMHH a apreciat că DIGI Communications și‑a depus candidatura în locul filialei sale maghiare DIGI Távközlési és Szolgáltató Korlátolt Felelősségű Társaság, o societate înregistrată în Ungaria care furnizează servicii de comunicații electronice în această țară. O eventuală candidatură a acestei filiale ar fi fost exclusă din procedura de selecție în litigiu în temeiul unei cauze de excludere prevăzute în documentație.

NMHH a continuat procedura de selecție în litigiu după decizia sa de a exclude DIGI Communications din procedura respectivă.

Aceasta din urmă a atacat în justiție decizia de excludere menționată. Acțiunea sa a fost respinsă în primă instanță și în a doua instanță de Kúria (Curtea Supremă, Ungaria).

Între timp, NMHH a adoptat decizia de atribuire în litigiu, prin care a acordat drepturile de utilizare a frecvențelor care făceau obiectul procedurii de selecție în litigiu unui număr de trei furnizori de servicii de comunicații electronice prezenți pe piața maghiară.

Printr‑o acțiune introdusă la Fővárosi Törvényszék (Curtea din Budapesta‑Capitală, Ungaria), care este instanța de trimitere, DIGI Communications a solicitat anularea deciziei de atribuire în litigiu, întemeindu‑și calitatea procesuală pe calitatea sa de „întreprindere afectată”, în sensul articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru.

Instanța de trimitere ridică problema interpretării dispoziției menționate, constatând lipsa unei definiții a acestei noțiuni de „întreprindere afectată” în directiva‑cadru și invocând printre altele Hotărârea din 21 februarie 2008, Tele2 Telecommunication (C‑426/05, EU:C:2008:103), și Hotărârea din 22 ianuarie 2015, T‑Mobile Austria (C‑282/13, EU:C:2015:24). Aceasta se referă, mai exact, la cele trei condiții examinate de Curte, în cauzele în care s‑au pronunțat hotărârile menționate, pentru a stabili că o întreprindere este afectată, în sensul articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru.

Potrivit acestei instanțe, condițiile respective constau în a stabili, în primul rând, că întreprinderea în cauză furnizează rețele sau servicii de comunicații electronice și constituie un concurent al destinatarului sau al destinatarilor deciziei ANR vizate, în al doilea rând, că această decizie este adoptată în cadrul unei proceduri care urmărește protejarea concurenței și, în al treilea rând, că decizia menționată este susceptibilă să aibă un efect asupra poziției întreprinderii respective pe piață.

În aceste condiții, Fővárosi Törvényszék (Curtea din Budapesta‑Capitală) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) a) O întreprindere înregistrată și care își desfășoară activitatea într‑un alt stat membru, care nu furnizează ea însăși servicii de comunicații electronice pe piața vizată de decizie, poate fi considerată concurentă a întreprinderilor destinatare ale unei decizii a [ANR], în sensul articolului 4 alineatul (1) din [directiva‑cadru], în cazul în care o întreprindere care se află sub controlul său direct este prezentă pe piața relevantă în calitate de furnizor de servicii și concurează pe această piață cu întreprinderile la care se referă decizia? b) Pentru a răspunde la întrebarea 1a), este necesar să se examineze dacă societatea‑mamă care dorește să introducă acțiunea formează o unitate economică împreună cu întreprinderea aflată sub controlul său, care este prezentă pe piața relevantă în calitate de concurent? 2) a) O procedură de selecție organizată de o [ANR], în sensul articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru și al articolului 7 din Directiva privind autorizarea, care are ca obiect drepturile de utilizare a frecvențelor în sprijinul implementării tehnologiei 5G și a altor servicii de comunicare în bandă largă fără fir, este o procedură care vizează protecția concurenței? În plus, se poate considera că decizia [ANR] prin care s‑a stabilit rezultatul respectivei proceduri de selecție are ca obiectiv să protejeze concurența în această privință? b) În cazul în care Curtea răspunde afirmativ la întrebarea 2a), aduce atingere obiectivului deciziei de protecție a concurenței faptul că [ANR] a refuzat, printr‑o decizie definitivă inclusă într‑o hotărâre separată, să înregistreze candidatura întreprinderii care formulează o acțiune în justiție, cu consecința că aceasta din urmă nu a putut participa la procedura de selecție și, prin urmare, nu era destinatară a deciziei prin care s‑a publicat rezultatul procedurii? 3) a) Articolul 4 alineatul (1) din directiva‑cadru trebuie interpretat, în lumina articolului 47 din [cartă], în sensul că conferă dreptul la o cale de atac împotriva unei decizii a unei [ANR] numai unei întreprinderi – a cărei poziție pe piață este afectată direct și efectiv de decizie sau – a cărei poziție pe piață este foarte posibil să fie afectată de decizie sau – a cărei poziție pe piață poate fi afectată direct sau indirect de decizie? b) Afectarea menționată la întrebarea 3a), produsă prin faptul că întreprinderea și‑a depus candidatura în cadrul procedurii de selecție, cu alte cuvinte că aceasta dorea să participe la procedura respectivă, dar nu a reușit deoarece nu îndeplinea condițiile, poate fi prezumată ca atare sau instanța poate solicita în mod legitim ca aceasta să dovedească efectul respectiv și prin probe? 4) Având în vedere răspunsurile la prima, la a doua și la a treia întrebare preliminară, articolul 4 alineatul (1) din directiva‑cadru coroborat cu articolul 47 din [cartă] trebuie interpretat în sensul că o întreprindere: a) care nu desfășoară o activitate economică de furnizare de servicii pe piața relevantă, însă o întreprindere aflată sub controlul său direct furnizează astfel de servicii pe aceeași piață și b) căreia i s‑a refuzat înscrierea la procedura de selecție printr‑o decizie finală și definitivă a [ANR], înainte de adoptarea deciziei prin care s‑a stabilit rezultatul procedurii de selecție contestate, ceea ce a condus la excluderea sa de la participarea ulterioară la procedura respectivă, constituie o întreprindere furnizoare de servicii de comunicații electronice care este afectată de decizia [ANR] prin care s‑a stabilit rezultatul unei proceduri de selecție privind drepturile de utilizare a frecvențelor în sprijinul implementării tehnologiei 5G și a altor servicii de comunicare în bandă largă fără fir, și care, prin urmare, are dreptul la o cale de atac?”

În observațiile sale, NMHH susține că întrebările preliminare nu sunt relevante pentru soluționarea litigiului principal. Aceasta consideră în esență că problema aplicării articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru nu se pune în speță, având în vedere faptul că ordinea juridică maghiară prevede căi de atac la dispoziția întreprinderilor care, la fel ca DIGI Communications, sunt excluse de la o procedură de selecție precum cea în discuție în litigiul principal și care, întrucât au exercitat aceste căi de atac, nu mai pot fi considerate ca fiind afectate de o decizie prin care se pune capăt unei astfel de proceduri.

Potrivit unei jurisprudențe constante, numai instanța națională care este sesizată cu soluționarea litigiului și care trebuie să își asume răspunderea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunțată are competența să aprecieze, luând în considerare particularitățile cauzei, atât necesitatea unei decizii preliminare, pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții. În consecință, în cazul în care întrebările adresate privesc interpretarea dreptului Uniunii, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe. Curtea poate refuza să se pronunțe asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanță națională numai atunci când este evident că interpretarea solicitată a dreptului Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate (Hotărârea din 2 octombrie 2018, Ministerio Fiscal, C‑207/16, EU:C:2018:788, punctul 45 și jurisprudența citată).

În speță, astfel cum reiese din decizia de trimitere, întrebările adresate privesc în special interpretarea articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru și a articolului 7 din Directiva privind autorizarea. În plus, interpretarea solicitată pare a fi necesară pentru soluționarea litigiului principal, a cărui realitate nu este, de altfel, contestată, iar instanța de trimitere a furnizat, în această decizie, elemente de fapt și de drept suficiente pentru a permite Curții să răspundă în mod util la aceste întrebări. Pe de altă parte, argumentele invocate de NMHH se referă în esență la domeniul de aplicare, precum și la conținutul și, implicit, la interpretarea dispozițiilor de drept al Uniunii la care se referă întrebările preliminare. Asemenea argumente, care privesc fondul întrebărilor adresate, nu pot conduce la o inadmisibilitate a acestora [a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 octombrie 2022, Proximus (Liste publice electronice de abonați), C‑129/21, EU:C:2022:833, punctul 59 și jurisprudența citată].

În aceste condiții, trebuie să se constate că aceste întrebări sunt admisibile.

Trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, în cadrul procedurii de cooperare între instanțele naționale și Curte instituite la articolul 267 TFUE, este de competența acesteia să ofere instanței naționale un răspuns util, care să îi permită să soluționeze litigiul cu care este sesizată. Din această perspectivă, Curtea trebuie, dacă este cazul, să reformuleze întrebările care îi sunt adresate. În plus, Curtea poate fi pusă în situația de a lua în considerare norme de drept al Uniunii la care instanța națională nu a făcut referire în enunțul întrebării sale (Hotărârea din 14 mai 2020, T‑Systems Magyarország, C‑263/19, EU:C:2020:373, punctul 45 și jurisprudența citată).

Prin intermediul celei de a doua întrebări, care trebuie analizată în primul rând, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 7 din Directiva privind autorizarea trebuie interpretat în sensul că o procedură de selecție în vederea atribuirii de drepturi de utilizare a frecvențelor și decizia de atribuire la care conduce această procedură urmăresc protejarea concurenței și, în cazul unui răspuns afirmativ la această întrebare, dacă poate fi considerat contrar acestui obiectiv faptul că o astfel de procedură cuprinde o etapă de examinare a conformității eventualelor candidaturi cu caietul de sarcini aferent care poate conduce la excluderea definitivă a unui candidat de la această procedură.

În primul rând, trebuie arătat, pe de o parte, că articolul 7 alineatul (1) litera (a) din Directiva privind autorizarea impune statelor membre ca, atunci când analizează posibilitatea de a limita numărul de drepturi de utilizare pe care le acordă pentru frecvențele radio sau de a prelungi valabilitatea drepturilor existente în alte condiții decât cele precizate de drepturile respective, să ia în considerare în mod corespunzător nevoia de stimulare a concurenței. Pe de altă parte, alineatul (3) al acestui articol precizează că, atunci când acordarea unor astfel de drepturi de utilizare trebuie limitată, statele membre le acordă în funcție de criterii de selecție obiective, transparente, nediscriminatorii și proporționale, care trebuie să ia în considerare în mod corespunzător îndeplinirea obiectivelor prevăzute la articolul 8 din directiva‑cadru.

Astfel cum Curtea a statuat deja, articolul 8 din directiva‑cadru impune statelor membre obligația de a se asigura că ANR‑urile iau toate măsurile rezonabile pentru promovarea concurenței în furnizarea serviciilor de comunicații electronice, asigurându‑se că nu există niciun fel de denaturare sau restricție a concurenței în sectorul comunicațiilor electronice și eliminând obstacolele rămase în ceea ce privește furnizarea serviciilor menționate la nivelul Uniunii (Hotărârea din 26 iulie 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, punctul 37 și jurisprudența citată).

În plus, cadrul normativ aplicabil în speță este întemeiat în special pe un obiectiv al concurenței efective și nedenaturate și urmărește dezvoltarea acesteia, cu respectarea în mod special a principiilor egalității de tratament și proporționalității (Hotărârea din 26 iulie 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, punctul 42).

Rezultă din cele ce precedă că o procedură precum procedura de selecție în litigiu și, în consecință, decizia de atribuire la care conduce această procedură urmăresc să promoveze și să dezvolte o concurență efectivă și nedenaturată, cu respectarea principiilor egalității de tratament și proporționalității.

În al doilea rând, trebuie arătat că instanța de trimitere urmărește să afle dacă acest obiectiv de promovare și de dezvoltare a unei concurențe efective și nedenaturate este repus în discuție de faptul că, printr‑o decizie distinctă, ANR în cauză a refuzat înregistrarea candidaturii întreprinderii care, din acest motiv, nu mai este destinatară a deciziei de închidere a procedurii de selecție în cauză.

În ceea ce privește procedurile de atribuire a radiofrecvențelor, cadrul de reglementare aplicabil în speță permite în principiu să se limiteze numărul de drepturi de utilizare a frecvențelor radio care trebuie acordate, ca urmare a numărului redus de frecvențe radio și pentru a asigura o gestionare eficientă a acestora din urmă (Hotărârea din 26 iulie 2017, Europa Way și Persidera, C‑560/15, EU:C:2017:593, punctul 73). Statele membre dispun, în această privință, cu respectarea obiectivelor și a obligațiilor stabilite de cadrul de reglementare aplicabil, de o libertate de alegere între instituirea de proceduri competitive sau comparative, gratuite sau oneroase, instanța națională trebuind să verifice dacă o astfel de procedură de selecție este conformă cu aceste obiective și cu aceste obligații (Hotărârea din 26 iulie 2017, Europa Way și Persidera, C‑560/15, EU:C:2017:593, punctele 65 și 66).

Rezultă că statele membre beneficiază de o marjă de apreciere în ceea ce privește natura și modalitățile procedurilor de atribuire a frecvențelor pe care le organizează și că nimic nu permite să se considere, în principiu, că o astfel de procedură nu poate cuprinde o etapă de examinare a conformității eventualelor candidaturi cu caietul de sarcini stabilit de ANR, care să implice, dacă este cazul, excluderea din această procedură a anumitor entități care și‑au depus candidaturile, cu condiția ca procedura în cauză, privită în ansamblu, să poată fi considerată conformă cu cerințele și cu condițiile prevăzute la articolul 7 din Directiva privind autorizarea.

Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la a doua întrebare că articolul 7 din Directiva privind autorizarea trebuie interpretat în sensul că o procedură de selecție în vederea atribuirii de drepturi de utilizare a frecvențelor și decizia de atribuire la care conduce această procedură urmăresc să promoveze și să dezvolte o concurență efectivă și nedenaturată, cu respectarea principiilor egalității de tratament și proporționalității. Faptul că o astfel de procedură cuprinde o etapă de examinare a conformității eventualelor candidaturi cu caietul de sarcini aferent nu este contrar acestui obiectiv, cu condiția ca procedura în cauză să fie, în ansamblul său, conformă cu cerințele și cu condițiile prevăzute la articolul 7 menționat.

Trebuie amintit de la bun început că, potrivit unei jurisprudențe constante, articolul 4 din directiva‑cadru constituie o expresie a principiului protecției jurisdicționale efective, garantat de dispozițiile articolului 47 din cartă, în temeiul căruia revine instanțelor din statele membre atribuția de a asigura protecția jurisdicțională a drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii (Hotărârea din 13 octombrie 2016, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej și Petrotel, C‑231/15, EU:C:2016:769, punctul 20, precum și jurisprudența citată).

În ipoteza avută în vedere la articolul 4 din directiva‑cadru, obligația de a acorda o protecție jurisdicțională efectivă, care este prevăzută la acest articol, trebuie să se aplice și utilizatorilor și întreprinderilor care pot beneficia de drepturi în temeiul ordinii juridice a Uniunii, în special în temeiul directivelor privind comunicațiile electronice, și ale căror drepturi sunt vătămate printr‑o decizie a unei ANR (Hotărârea din 22 ianuarie 2015, T‑Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, punctul 34 și jurisprudența citată).

Pe de altă parte, așa cum s‑a amintit la punctul 26 din prezenta hotărâre, întrucât ANR‑urile au obligația, conform articolului 8 alineatul (2) din directiva‑cadru, să promoveze concurența în furnizarea rețelelor de comunicații electronice, a serviciilor de comunicații electronice și a serviciilor, precum și a infrastructurilor asociate, în special asigurându‑se că nu există niciun fel de denaturare sau restricție a concurenței în sectorul comunicațiilor electronice, o interpretare strictă a articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru, potrivit căreia această dispoziție nu ar conferi dreptul la o cale de atac și altor persoane în afara destinatarilor deciziilor ANR‑urilor, ar fi cu greu compatibilă cu obiectivele generale și cu principiile de reglementare care decurg, pentru ANR‑uri, din articolul 8 din directiva‑cadru și în special cu obiectivul de promovare a concurenței (Hotărârea din 22 ianuarie 2015, T‑Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, punctul 36 și jurisprudența citată).

Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante, articolul 4 alineatul (1) din directiva‑cadru vizează atât destinatarii deciziei în cauză, cât și celelalte întreprinderi care furnizează rețele sau servicii de comunicații electronice și care pot fi concurenți ai acestor destinatari, în măsura în care decizia în cauză poate să aibă un efect asupra poziției lor pe piață (Hotărârea din 22 ianuarie 2015, T‑Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, punctul 37).

Totuși, spre deosebire de ceea ce pare a fi premisa instanței de trimitere și astfel cum a arătat și avocatul general la punctul 24 din concluzii, nu se poate deduce din această jurisprudență că domeniul de aplicare al articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru ar fi limitat, pe lângă acești destinatari, numai la întreprinderile concurente ale unor asemenea destinatari.

Astfel, din însuși modul de redactare a acestei dispoziții reiese că statelor membre li se impune obligația de a recunoaște dreptul la o cale de atac oricărui utilizator sau oricărei întreprinderi care, pe de o parte, „furnizează rețele și/sau servicii de comunicații electronice” și care, pe de altă parte, „este afectată de” o decizie luată de o ANR pe care intenționează să o conteste, fără a limita acest drept numai la concurenții destinatarului sau ai destinatarilor acestei decizii.

Având în vedere cele ce precedă și ținând seama de jurisprudența amintită la punctul 23 din prezenta hotărâre, este necesar să se considere că, prin intermediul primei, al celei de a treia și al celei de a patra întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 4 alineatul (1) din directiva‑cadru coroborat cu articolul 47 din cartă trebuie interpretat în sensul că conferă dreptul la o cale de atac unei întreprinderi: – care a participat, prin depunerea unei candidaturi, la o procedură de selecție în sectorul comunicațiilor electronice desfășurată de ANR dintr‑un alt stat membru decât cel în care întreprinderea în cauză este stabilită și își desfășoară activitatea; – care nu furnizează ea însăși un serviciu de comunicații electronice pe piața statului membru vizat de această procedură, dar care controlează în mod direct o întreprindere prezentă pe piața respectivă și – care a făcut obiectul unei decizii a acestei ANR prin care s‑a refuzat înregistrarea candidaturii sale în cadrul procedurii menționate pentru motivul că nu îndeplinea condițiile impuse, decizie care ulterior a rămas definitivă, pentru a contesta decizia ulterioară prin care ANR menționată a atribuit unor terți contractul vizat de procedura de selecție.

În această privință, trebuie subliniat că interpretarea de către Curte a articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru, care, astfel cum s‑a amintit la punctul 33 din prezenta hotărâre, constituie o expresie a principiului protecției jurisdicționale efective, garantat de dispozițiile articolului 47 din cartă, trebuie să țină seama de importanța acestui drept fundamental, astfel cum rezultă aceasta din sistemul pus în aplicare de cartă în ansamblul său. În special, trebuie să se ia în considerare faptul că, deși articolul 52 alineatul (1) din cartă admite restrângeri ale exercitării drepturilor consacrate de aceasta, dispoziția menționată prevede totuși ca orice restrângere să respecte substanța dreptului fundamental în cauză și ca, prin respectarea principiului proporționalității, restrângerea să fie necesară și să răspundă efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune (a se vedea în acest sens Hotărârea din 4 iunie 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, punctul 51).

În plus, conform unei jurisprudențe constante, în vederea interpretării unei dispoziții a dreptului Uniunii, trebuie să se țină seama nu numai de termenii acestei dispoziții, ci și de contextul în care apare aceasta, precum și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte (Hotărârea din 22 ianuarie 2015, T‑Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, punctul 32 și jurisprudența citată).

În speță, trebuie în primul rând amintit că nici directiva‑cadru, nici Directiva privind autorizarea nu cuprind definiția noțiunii de „furnizor de servicii de comunicații electronice” (Hotărârea din 30 aprilie 2014, UPC DTH, C‑475/12, EU:C:2014:285, punctul 55). Prin urmare, pentru a preciza conținutul acestei noțiuni, trebuie să se facă referire la cadrul normativ instituit prin Directiva privind autorizarea, precum și la obiectivele urmărite de ansamblul dispozițiilor relevante.

Trebuie amintit că, potrivit articolului 3 din Directiva privind autorizarea, statele membre garantează libertatea de a furniza rețele și servicii de comunicații electronice, sub rezerva condițiilor stabilite de această directivă. În conformitate cu alineatul (2) al articolului 3 menționat, furnizarea de rețele de comunicații și furnizarea de servicii de comunicații electronice pot să fie supuse numai unei autorizări generale, care, potrivit articolului 2 alineatul (2) din directiva menționată, constituie un cadru juridic instituit de un stat membru care asigură drepturi privind furnizarea de rețele și servicii de comunicații electronice și stabilește obligații specifice sectorului, care se pot aplica tuturor sau anumitor tipuri de rețele și servicii de comunicații electronice, în conformitate cu aceeași directivă.

Potrivit articolului 6 alineatul (1) din Directiva privind autorizarea, autorizația generală pentru furnizarea de rețele sau servicii de comunicații electronice poate să facă numai obiectul condițiilor enumerate în anexa la această directivă, care trebuie să fie nediscriminatorii, proporționale și transparente.

În plus, potrivit articolului 3 alineatul (2) a doua teză din directiva menționată, „[î]ntreprinderii în cauză i se poate solicita să prezinte o notificare, dar nu poate fi obligată să obțină o decizie explicită sau orice alt act administrativ al ANR înainte de a‑și exercita drepturile ce decurg din autorizație”. Alineatul (3) al acestui articol precizează în această privință că notificarea menționată la alineatul (2) se limitează la o declarație întocmită de o persoană fizică sau juridică adresată ANR „cu privire la intenția de a începe furnizarea de rețele sau servicii de comunicații electronice”.

Din cele de mai sus rezultă că, potrivit informațiilor furnizate în cadrul ședinței de NMHH, într‑un stat membru precum Ungaria, care impune întreprinderilor interesate să depună o notificare, în sensul articolului 3 alineatul (2) din Directiva privind autorizarea, aceste întreprinderi nu trebuie să prezinte notificarea în cauză decât înainte de a iniția furnizarea efectivă de rețele sau de servicii de comunicații electronice. Prin urmare, nu poate fi exclusă posibilitatea ca o întreprindere care intenționează să inițieze o asemenea activitate să participe la o procedură precum procedura de selecție în litigiu înainte de a depune o astfel de notificare la ANR în cauză.

Având în vedere această constatare, a recunoaște numai întreprinderilor care au depus deja o notificare la ANR competentă calitatea de întreprindere care „furnizează rețele și/sau servicii de comunicații electronice” în scopul aplicării articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru ar însemna să se excludă, în principiu, de la protecția jurisdicțională care este garantată la acest articol orice nou actor care dorește să intre pe piață, inclusiv operatori care au luat inițiativa de a participa, prin depunerea de candidaturi, la o procedură de selecție pentru a intra efectiv pe piața respectivă. Or, o asemenea interpretare a articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru coroborat cu dispozițiile Directivei privind autorizarea menționate anterior nu ar respecta substanța dreptului fundamental la o cale de atac efectivă consacrat la articolul 47 din cartă, întrucât ar priva astfel de operatori de orice posibilitate de a contesta o decizie susceptibilă să le cauzeze prejudicii și ar fi contrară atât obiectivelor amintite la punctul 26 din prezenta hotărâre, cât și jurisprudenței citate la punctele 33-36 din aceasta.

Prin urmare, pentru a i se recunoaște calitatea de întreprindere care „furnizează rețele și/sau servicii de comunicații electronice”, în sensul articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru, o întreprindere nu trebuie în mod necesar să fi depus la autoritățile competente ale statului membru în cauză o notificare formală, în cazurile în care o astfel de notificare ar fi impusă de dreptul statului membru respectiv în temeiul articolului 3 alineatul (2) din Directiva privind autorizarea, și nici, mai general, să fie deja prezentă pe piața acestui stat membru, cu condiția ca întreprinderea în cauză să îndeplinească condițiile obiective la care este supusă, în statul membru menționat, autorizația generală prevăzută de această din urmă dispoziție, aspect a cărui verificare revine instanței de trimitere.

Astfel, se consideră că îndeplinește cerințele menționate la punctul anterior o întreprindere care, deși nu a intrat încă pe piață, a participat, prin depunerea unei candidaturi, la o procedură precum procedura de selecție în litigiu, cu condiția să îndeplinească aceste condiții obiective, și aceasta independent de aspectul dacă deține o filială care este prezentă pe piață.

În ceea ce privește, în al doilea rând, condiția prevăzută la articolul 4 alineatul (1) din directiva‑cadru, potrivit căreia o întreprindere trebuie să fie „afectată de” o decizie a unei ANR pe care intenționează să o conteste, această condiție trebuie considerată ca fiind îndeplinită în măsura în care decizia în cauză este de natură să aibă un efect asupra poziției respectivei întreprinderi pe piață sau în cazul în care drepturile acesteia derivate din dreptul Uniunii sunt potențial afectate de decizia menționată (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 februarie 2008, Tele2 Telecommunication, C‑426/05, EU:C:2008:103, punctele 32 și 39, precum și Hotărârea din 22 ianuarie 2015, T‑Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, punctul 37). Astfel, această condiție este îndeplinită atunci când drepturile întreprinderii în cauză sunt potențial afectate de decizia ANR respective ca urmare, pe de o parte, a cuprinsului acesteia și, pe de altă parte, a activității exercitate sau avute în vedere de această întreprindere (a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 aprilie 2008, Arcor, C‑55/06, EU:C:2008:244, punctul 176).

Prin urmare, o întreprindere care a participat, prin depunerea unei candidaturi, la o procedură precum procedura de selecție în litigiu este afectată, în sensul articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru, astfel cum a fost interpretată de Curte în jurisprudența amintită la punctul anterior, de o decizie adoptată de ANR la finalul procedurii respective.

Astfel, demersul concret al unei asemenea întreprinderi care constă în a‑și depune candidatura în cadrul unei proceduri de selecție în vederea intrării efective pe piața vizată de procedura în cauză este suficient, în principiu, pentru a se stabili că decizia prin care ANR încheie această procedură atribuind unor terți drepturile de utilizare a frecvențelor radio pe care întreprinderea menționată spera să le obțină are, prin conținutul său, un efect asupra activității avute în vedere de aceeași întreprindere și, prin urmare, poate afecta drepturile acesteia, în sensul dispoziției menționate.

Simplul fapt că o astfel de întreprindere a fost exclusă, printr‑o decizie rămasă definitivă, de la procedura de selecție care a condus la adoptarea deciziei de atribuire prin care s‑a finalizat această procedură, astfel cum ar fi cazul în speță, aspect a cărui verificare este însă de competența instanței de trimitere, nu poate priva respectiva întreprindere de calitatea sa de întreprindere afectată, în sensul articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru, prin decizia de atribuire menționată.

Trebuie adăugat că, desigur, Curtea a statuat deja, în contextul contractelor de achiziții publice care intră sub incidența Directivei 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări (JO 1989, L 395, p. 33, Ediție specială, 06/vol. 1, p. 237, rectificare în JO 2016, L 63, p. 44), că interesul de a exercita acțiunea al unui ofertant exclus dintr‑o procedură de atribuire a contractului de achiziții publice împotriva deciziei de atribuire a contractului respectiv nu se poate întemeia pe faptul că ofertantului menționat i s‑ar putea eventual atribui contractul în ipoteza în care, în urma anulării deciziei respective, autoritatea contractantă ar decide să lanseze o nouă procedură de atribuire (Ordonanța din 17 mai 2022, Estaleiros Navais de Peniche, C‑787/21, nepublicată, EU:C:2022:414, punctul 27).

Totuși, această directivă prevede în esență la articolul 2a alineatul (2) că ofertanții și candidații trebuie să aibă dreptul la o cale de atac împotriva deciziei de atribuire în cazul în care sunt „interesați”, în sensul că „nu au fost încă excluși definitiv”. Astfel, în Hotărârea din 21 decembrie 2021, Randstad Italia (C‑497/20, EU:C:2021:1037, punctele 72 și 75), Curtea a concluzionat în sensul lipsei interesului de a exercita acțiunea al unor asemenea ofertanți excluși în raport cu dispoziția menționată.

Or, trebuie să se constate că directiva‑cadru nu conține nicio dispoziție similară articolului 2a alineatul (2) din Directiva 89/665. Prin urmare, în ceea ce privește o dispoziție care limitează dreptul fundamental la o protecție jurisdicțională efectivă și ținând seama de jurisprudența amintită la punctul 40 din prezenta hotărâre care subliniază importanța principiului proporționalității în acest context, nu este necesar să se aplice aceeași abordare prin analogie în vederea interpretării articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru, dat fiind că legiuitorul nu a considerat necesară includerea unei astfel de dispoziții în această din urmă directivă.

Astfel, este necesar să se considere că, în contextul unei căi de atac formulate de o întreprindere, în temeiul articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru, pentru a contesta decizia de atribuire prin care se finalizează procedura de selecție la care întreprinderea respectivă a participat, prin depunerea unei candidaturi, dar din care a fost exclusă printr‑o decizie anterioară, rămasă definitivă, interesul acestei întreprinderi de a exercita acțiunea poate fi dedus printre altele din faptul că aceasta din urmă ar putea eventual să participe la o nouă procedură de selecție privind atribuirea acelorași drepturi de utilizare a frecvențelor radio și, dacă este cazul, aceste drepturi să îi fie atribuite, în ipoteza în care, în urma anulării deciziei menționate, autoritatea contractantă ar decide să lanseze o astfel de procedură.

În al treilea rând, trebuie totuși amintită importanța pe care o prezintă principiul autorității de lucru judecat atât în ordinea juridică a Uniunii, cât și în ordinile juridice naționale. Astfel, pentru a garanta atât stabilitatea dreptului și a raporturilor juridice, cât și o bună administrare a justiției, este necesar ca hotărârile judecătorești rămase definitive după epuizarea căilor de atac disponibile sau după expirarea termenelor de exercitare a acestor căi de atac să nu mai poată fi contestate (Hotărârea din 14 mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU și C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punctul 185 și jurisprudența citată).

Prin urmare, în cazul în care o întreprindere care a fost exclusă de la o procedură de selecție precum cea în litigiu printr‑o decizie a ANR rămasă definitivă în urma unei hotărâri judecătorești formulează o cale de atac, în temeiul articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru, pentru a contesta decizia de atribuire prin care se finalizează procedura în cauză, respectiva cale de atac nu trebuie să aducă atingere autorității de lucru judecat a hotărârii judecătorești menționate.

În această privință, trebuie subliniat că, potrivit jurisprudenței Curții, autoritatea de lucru judecat privește elementele de fapt și de drept care au fost efectiv sau în mod necesar soluționate prin decizia judiciară (Hotărârea din 16 iulie 2009, Comisia/Schneider Electric, C‑440/07 P, EU:C:2009:459, punctul 102 și jurisprudența citată). Astfel, aplicarea principiului autorității de lucru judecat în speță depinde, în principiu, de întinderea căii de atac formulate de DIGI Communications în vederea contestării deciziei de atribuire în litigiu și, prin urmare, de eventuala suprapunere între întinderea acesteia și cea a hotărârii judecătorești prin care a fost respinsă definitiv acțiunea sa având ca obiect contestarea deciziei de a o exclude din procedura de selecție în litigiu. Mai concret, astfel cum arată în esență domnul avocat general la punctul 86 din concluzii, ea depinde de aspectul dacă DIGI Communications atacă decizia de atribuire în litigiu pentru a repune în discuție excluderea sa din această procedură de selecție, contestând aplicarea în privința sa a unui criteriu de excludere nelegal, sau dacă ea repune în discuție legalitatea atribuirii drepturilor de utilizare a frecvențelor pentru motive diferite de cele care au stat la baza excluderii sale din procedura menționată.

Având în vedere ansamblul motivelor care precedă, trebuie să se răspundă la prima, la a treia și la a patra întrebare că articolul 4 alineatul (1) din directiva‑cadru coroborat cu articolul 47 din cartă trebuie interpretat în sensul că conferă dreptul la o cale de atac unei întreprinderi: – care a participat, prin depunerea unei candidaturi, la o procedură de selecție în sectorul comunicațiilor electronice desfășurată de ANR dintr‑un alt stat membru decât cel în care întreprinderea în cauză este stabilită și își desfășoară activitatea; – care nu furnizează ea însăși un serviciu de comunicații electronice pe piața statului membru vizat de această procedură, dar care îndeplinește condițiile obiective cărora le este supusă, în statul membru respectiv, autorizația generală menționată la articolul 3 alineatul (2) din Directiva privind autorizarea, indiferent dacă aceasta controlează, dacă este cazul, o altă întreprindere care este prezentă pe piața respectivă, și – care a făcut obiectul unei decizii a ANR prin care s‑a refuzat înregistrarea candidaturii sale în cadrul procedurii menționate pentru motivul că nu îndeplinea condițiile impuse, decizie care ulterior a rămas definitivă ca urmare a unei hotărâri judecătorești de respingere a unei acțiuni îndreptate împotriva respectivei decizii, pentru a contesta decizia ulterioară prin care ANR în cauză a atribuit unor terți contractul vizat de procedura de selecție, cu condiția ca acțiunea introdusă de această întreprindere să nu aducă atingere autorității de lucru judecat a hotărârii judecătorești menționate.

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a cincea)

20 aprilie 2023 ( *1 )

Hotărâre

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii

Directiva‑cadru

Directiva privind autorizarea

Litigiul principal și întrebările preliminare

Cu privire la întrebările preliminare

Cu privire la admisibilitate

Cu privire la fond

Cu privire la a doua întrebare

Cu privire la prima, la a treia și la a patra întrebare

Cu privire la cheltuielile de judecată