Concluziile avocatului general A. M. Collins prezentate la 2 martie 2023.#XXX și XXX împotriva État belge.#Cereri de decizie preliminară formulate de Conseil d'État (Belgia).#Trimitere preliminară – Articolul 267 TFUE – Admisibilitate – Interes de a exercita acțiunea care continuă să existe în litigiul principal – Obligație de verificare ce revine instanței de trimitere.#Cauze conexate C-711/21 și C-712/21.

Prezentele cereri de decizie preliminară privesc două decizii de returnare pe care autoritățile belgiene le‑au adoptat în privința recurenților din litigiile principale (denumiți în continuare „recurenții”), ca urmare a respingerii cererilor lor de protecție internațională. Conseil d’État (Consiliul de Stat, Belgia) ( 2 ) solicită Curții să se pronunțe cu privire la compatibilitatea deciziilor de returnare cu articolele 4, 7 și 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), precum și cu articolul 5, cu articolul 6 alineatul (6) și cu articolul 14 din Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală ( 3 ) (denumită în continuare „Directiva privind returnarea”). În acest context, Conseil d’État (Consiliul de Stat) solicită să se stabilească dacă o instanță care controlează legalitatea acestor decizii de returnare poate ține seama de modificările survenite cu privire la viața de familie și/sau starea de sănătate a recurenților după confirmarea validității deciziilor de respingere a cererilor lor de protecție internațională.

XXX, resortisant al unei țări terțe, pare că a sosit în Belgia la 16 martie 2017. La 24 martie 2017, el a solicitat autorității competente belgiene recunoașterea statutului de refugiat. La 20 iulie 2017, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Comisarul General pentru Refugiați și Apatrizi) (denumit în continuare „CGRA”) a respins cererea formulată de XXX și a refuzat de asemenea să îi acorde protecție subsidiară. Pe baza acestui refuz, la 26 iulie 2017, autoritatea competentă a dispus ca XXX să părăsească teritoriul belgian.

La 21 august 2017, XXX a sesizat Conseil du contentieux des étrangers (Consiliul Contenciosului privind Străinii) (denumit în continuare „CCE”) cu o cale de atac împotriva deciziei CGRA din 20 iulie 2017 de refuz al acordării protecției internaționale. CCE a respins această cale de atac la 11 ianuarie 2018.

La 24 august 2017, XXX a sesizat CCE cu o cale de atac împotriva deciziei din 26 iulie 2017 prin care i s‑a ordonat să părăsească teritoriul belgian. În cadrul unei ședințe, XXX a prezentat documente care atestau modificările survenite cu privire la viața sa de familie și la starea sa de sănătate. Prin hotărârea din 22 octombrie 2019, CCE a respins calea de atac. CCE a considerat că XXX nu mai putea introduce o cale de atac împotriva deciziei din 26 iulie 2017 prin care i s‑a ordonat să părăsească Belgia, întrucât, prin hotărârea din 11 ianuarie 2018 de respingere a căii de atac împotriva refuzului CGRA de a‑i acorda protecție internațională, litigiul a fost soluționat cu titlu definitiv. Acesta a considerat că, la aprecierea legalității unui ordin de părăsire a teritoriului belgian, nu putea să țină seama de evoluțiile ulterioare adoptării ordinului respectiv ( 4 ). CCE a reținut de asemenea că nu poate fi admis argumentul invocat de XXX potrivit căruia administrația nu putea adopta un ordin prin care să îl oblige să părăsească teritoriul atât timp cât calea sa de atac formulată împotriva deciziei CGRA de a nu îi acorda protecție internațională era pendinte, soluția în cauză fiind pronunțată la 11 ianuarie 2018.

La 6 noiembrie 2019, recurentul a sesizat Conseil d’État (Consiliul de Stat) cu un recurs împotriva hotărârii CCE din 22 octombrie 2019. Conseil d’État (Consiliul de Stat) consideră, în primul rând, că, în contextul unei cereri de anulare a unui ordin de părăsire a teritoriului belgian, CCS ar trebui, în principiu, să examineze ex tunc ordinul respectiv. În al doilea rând, această instanță consideră că Hotărârea Gnandi nu identifică în mod clar momentul în care un resortisant al unei țări terțe se poate prevala de o modificare a împrejurărilor în acest scop și, astfel, nu stabilește dacă o instanță poate lua în considerare împrejurările care au intervenit după adoptarea unei decizii de returnare ( 5 ). Această abordare poate avea implicații semnificative asupra aplicării Directivei privind returnarea, în special a articolului 5 din aceasta, care prevede că, la punerea în aplicare a acestei directive, statele membre acordă atenția cuvenită printre altele vieții de familie și stării de sănătate a resortisantului în cauză al unei țări terțe.

La 29 februarie 2016, XXX a solicitat autorității belgiene competente recunoașterea statutului de refugiat. La 30 septembrie 2016, CGRA i‑a respins cererea și a refuzat de asemenea să îi acorde protecție subsidiară. Pe baza deciziei CGRA, la 6 octombrie 2016, autoritatea competentă a dispus ca XXX să părăsească teritoriul belgian.

La 28 octombrie 2016, XXX a sesizat CCE cu o cale de atac împotriva deciziei CGRA din 30 septembrie 2016. Această cale de atac a fost respinsă la 19 ianuarie 2017. La 7 noiembrie 2016, XXX a sesizat CCE cu o cale de atac împotriva ordinului din 6 octombrie 2016 de părăsire a teritoriului. În urma unei ședințe în cursul căreia XXX a prezentat documente referitoare la viața sa privată, prin hotărârea din 22 octombrie 2019, CCE a respins calea sa de atac împotriva ordinului de părăsire a teritoriului. Această instanță a urmat același raționament ca cel prezentat la punctul 4 din prezentele concluzii.

XXX a sesizat Conseil d’État (Consiliul de Stat) cu un recurs împotriva Hotărârii CCE din 22 octombrie 2019. Pentru aceleași motive ca cele expuse la punctul 5 din prezentele concluzii, Conseil d’État (Consiliul de Stat) a considerat că Hotărârea Gnandi nu stabilește momentul până la care un organism care examinează legalitatea unei decizii de returnare poate lua în considerare o modificare a împrejurărilor referitoare la viața de familie a unui resortisant al unei țări terțe.

În procedurile principale în cauzele C‑711/21 și C‑712/21, Conseil d’État (Consiliul de Stat) a considerat că articolele 4 ( 6 ), 7 și 47 din cartă, precum și articolul 5, articolul 6 alineatul (6) și articolul 14 din Directiva privind returnarea pot impune instanței sesizate cu examinarea legalității ordinului de părăsire a teritoriului emis ca urmare a respingerii unei cereri de protecție internațională să ia în considerare modificările împrejurărilor legate de viața de familie sau de starea de sănătate a străinului survenite până la data efectuării examinării. Astfel, Conseil d’État (Consiliul de Stat) a suspendat procedura în ambele cauze și a adresat Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Articolele 4 ( 7 ), 7 și 47 din [cartă] și articolul 6, articolul 6 alineatul (6) și articolul 13 din [Directiva privind returnarea], citite din perspectiva [Hotărârii Gnandi], trebuie interpretate în sensul că instanța sesizată cu calea de atac exercitată împotriva unei decizii de returnare adoptate ca urmare a unei decizii de refuz al acordării protecției internaționale nu poate să țină seama, atunci când apreciază legalitatea deciziei de returnare, decât de modificările unor împrejurări, de natură să aibă o influență semnificativă asupra aprecierii situației din perspectiva articolului 5 menționat, care au intervenit înainte de încheierea procedurii privind protecția internațională de către [CCE]? 2) Împrejurările prevăzute la articolul 5 din [Directiva privind returnarea] trebuie să fi survenit într‑un moment în care străinul se afla în situație de ședere legală sau era autorizat să rămână pe teritoriul statului în cauză?”

Prin Ordonanța președintelui Curții din 4 ianuarie 2022, cauzele C‑711/21 și C‑712/21 au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii scrise și orale, precum și în vederea pronunțării hotărârii.

Recurenții, guvernele belgian și neerlandez, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise.

În observațiile sale scrise din 29 martie 2022, guvernul belgian a susținut că ambele cauze sunt inadmisibile întrucât interpretarea dreptului Uniunii solicitată de instanța de trimitere nu mai este necesară pentru pronunțarea hotărârii. La 30 martie 2020, autoritatea competentă a acordat un permis de ședere recurentului din cauza C‑711/21 ( 8 ). La 8 martie 2021, autoritatea competentă a acordat recurentei din cauza C‑712/21 un permis de ședere valabil până la 18 februarie 2021, reînnoit ulterior până la 18 februarie 2023 ( 9 ). Guvernul belgian a informat de asemenea Curtea că, la 24 februarie 2022, autoritatea belgiană competentă ( 10 ) comunicase Conseil d’État (Consiliul de Stat) aceste evoluții.

La 17 iunie 2022, președintele Curții a solicitat Conseil d’État (Consiliul de Stat) să confirme dacă recurenții beneficiază de un drept de ședere în Belgia și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă dorește să își mențină cererile de decizie preliminară. La 27 iunie 2022, Conseil d’État (Consiliul de Stat) a confirmat, după ascultarea avocatului recurenților, că fiecăruia dintre aceștia îi fusese acordat drept de ședere în Belgia. Totuși, această instanță a optat pentru menținerea cererilor de decizie preliminară. Conseil d’État (Consiliul de Stat) a arătat că, potrivit avocatului recurenților, dreptul lor de a rămâne în Belgia este temporar, iar guvernul belgian nu a revocat deciziile de returnare. Avocatul recurenților a susținut că, în cazul în care dreptul lor de ședere în Belgia nu este prelungit, guvernul belgian poate încerca să reactiveze procedura de returnare pe baza deciziilor de returnare adoptate în privința recurenților.

Având în vedere răspunsul Conseil d’État (Consiliul de Stat), la 6 iulie 2022, judecătorul raportor și avocatul general au solicitat ( 11 ) guvernului belgian să informeze Curtea cu privire la stadiul actual al deciziilor de returnare adoptate în privința recurenților sau al oricăror alte decizii de returnare care ar fi putut fi adoptate în privința lor. La 15 iulie 2022, guvernul belgian a răspuns afirmând că „acordarea unui permis de ședere este incompatibilă cu o decizie de returnare. O decizie de returnare este revocată de drept prin acordarea unui permis de ședere, fără a fi necesar ca autoritatea competentă să adopte o nouă decizie de returnare”. Guvernul belgian a concluzionat că, având în vedere jurisprudența recentă a Conseil d’État (Consiliul de Stat) cu privire la acest aspect ( 12 ), recurenții nu mai aveau interesul de a continua procedura prin care se solicită anularea deciziilor de returnare.

La 20 iulie 2022, Curtea a transmis Conseil d’État (Consiliul de Stat) răspunsul guvernului belgian din 15 iulie 2022. Aceasta a solicitat din nou Conseil d’État (Consiliul de Stat) să precizeze dacă dorește să își mențină cererile de decizie preliminară și, în cazul unui răspuns afirmativ, să indice motivele pentru care dorește să facă acest lucru.

La 3 august 2022, Conseil d’État (Consiliul de Stat) a arătat că, având în vedere pozițiile divergente ale avocatului recurenților și ale guvernului belgian, nu își putea retrage cererile de decizie preliminară fără ascultarea prealabilă a părților și fără a se pronunța cu privire la interesul recurenților de a‑și menține recursurile. În plus, această instanță a precizat că procedura în fața sa a fost suspendată în așteptarea răspunsului Curții la cererile sale de decizie preliminară. Conseil d’État (Consiliul de Stat) a considerat, așadar, că nu este în măsură să se pronunțe cu privire la situația deciziilor de returnare și cu privire la interesul recurenților în ceea ce privește continuarea procedurii de recurs.

Potrivit unei jurisprudențe constante, întrebările referitoare la interpretarea dreptului Uniunii adresate de o instanță națională în temeiul articolului 267 TFUE beneficiază de o prezumție de pertinență. În cadrul cooperării dintre Curte și instanțele naționale, instituită prin această dispoziție, numai instanța națională care este sesizată cu soluționarea litigiului și care trebuie să își asume răspunderea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunțată are competența să aprecieze, luând în considerare particularitățile cauzei, atât necesitatea unei decizii preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții. Cu toate acestea, atât din textul, cât și din economia articolului 267 TFUE rezultă că procedura preliminară presupune ca o cauză să fie efectiv pendinte în fața instanțelor naționale, acestea fiind chemate să adopte în cadrul său o decizie susceptibilă să ia în considerare răspunsul Curții. Curtea nu poate emite opinii consultative cu privire la chestiuni generale sau ipotetice. Prin urmare, o cerere de decizie preliminară trebuie să fie necesară pentru soluționarea efectivă a unui litigiu cu care este sesizată instanța de trimitere ( 13 ).

În consecință, în cazul în care este necesar, Curtea poate examina condițiile în care este sesizată de către instanța națională, în scopul de a‑și verifica propria competență și în special de a determina dacă interpretarea dreptului Uniunii solicitată are legătură cu realitatea și cu obiectul litigiului principal, astfel încât Curtea să nu fie pusă în situația să formuleze opinii consultative cu privire la chestiuni generale sau ipotetice ( 14 ). În cazul în care se constată că întrebarea adresată este în mod vădit lipsită de pertinență pentru soluționarea unui litigiu, Curtea trebuie să declare că nu este necesar să se pronunțe asupra fondului ( 15 ).

Procedura trimiterii preliminare prevăzută la articolul 267 TFUE, care instituie un dialog între Curte și instanțele statelor membre, constituie cheia de boltă a sistemului jurisdicțional instituit de tratate. Aceasta urmărește să garanteze unitatea de interpretare a dreptului Uniunii, asigurând astfel printre altele coerența, efectul deplin și autonomia acestuia ( 16 ). Articolul 267 TFUE și sistemul de dialog și cooperare judiciară pe care îl instituie reprezintă o lex specialis care exprimă principiul de bază prevăzut la articolul 4 alineatul (3) TUE ( 17 ) potrivit căruia Uniunea și statele membre trebuie să coopereze loial în îndeplinirea misiunilor care decurg din tratate ( 18 ). Instanțele naționale, în calitate de emanații ale statului, sunt ținute de acest principiu în relațiile lor cu instituțiile Uniunii, inclusiv cu Curtea ( 19 ). Obligația de cooperare loială are un caracter reciproc, astfel cum reiese din textul articolului 4 alineatul (3) TUE, potrivit căruia Uniunea și statele membre „se respectă reciproc” ( 20 ). În cadrul repartizării între instanțele naționale și Curte a funcțiilor legate de administrarea justiției, prevăzută la articolul 267 TFUE, Curtea se pronunță cu titlu preliminar fără a examina, în principiu, condițiile în care instanțele naționale au adresat întrebări preliminare și își propun să aplice dispoziția sau dispozițiile de drept al Uniunii în cauză. Situația este diferită numai în cazurile în care fie rezultă că procedura prevăzută la articolul 267 TFUE a fost utilizată în mod abuziv și scopul său constă în obținerea unei hotărâri a Curții prin intermediul unui litigiu fictiv, fie este evident că dispozițiile de drept al Uniunii supuse interpretării Curții nu se pot aplica în soluționarea litigiului aflat la originea trimiterii preliminare ( 21 ).

Având în vedere excepția de inadmisibilitate invocată de guvernul belgian în observațiile sale scrise, precum și corespondența dintre Curte, Conseil d’État (Consiliul de Stat) și guvernul belgian, persistă o incertitudine considerabilă cu privire la aspectul dacă Conseil d’État (Consiliul de Stat) trebuie să ia în considerare răspunsul Curții la întrebările preliminare adresate în cadrul soluționării litigiilor pendinte în fața sa. În această privință, jurisprudența Conseil d’État (Consiliul de Stat), pe care guvernul belgian a citat‑o în răspunsul său adresat Curții la 15 iulie 2022, indică în mod clar că o hotărâre a Curții nu este necesară pentru soluționarea efectivă a recursurilor în fața Conseil d’État (Consiliul de Stat), dat fiind că deciziile de returnare, care fac obiectul acestor recursuri, par să fi fost eliminate din ordinea juridică belgiană ( 22 ).

Deși este, în definitiv, de competența Conseil d’État (Consiliul de Stat) să ia o decizie, această instanță, invitată din nou de Curte la 20 iulie 2022 să indice dacă dorește să își mențină cererile de decizie preliminară și, în cazul unui răspuns afirmativ, pentru ce motiv dorește acest lucru, nu a abordat aspectul legat de pertinența propriei jurisprudențe recente, confirmându‑și pur și simplu intenția de a menține aceste cereri fără a explica motivul pentru care ele ar avea o incidență asupra soluționării litigiilor cu care este sesizată ( 23 ). Conseil d’État (Consiliul de Stat) se limitează să facă referire la necesitatea de a audia părțile înainte de a se pronunța cu privire la acest aspect în condițiile în care procedura cu care este sesizat este suspendată.

Având în vedere jurisprudența recentă a Conseil d’État (Consiliul de Stat) ( 24 ), faptul că autoritatea belgiană competentă a informat această instanță că a eliberat permise de ședere recurenților și că instanța respectivă a audiat avocatul recurenților în mai multe rânduri cu privire la această chestiune ( 25 ), nu este clar de ce Conseil d’État (Consiliul de Stat) nu pare dispus să dea un răspuns complet la întrebarea adresată de Curte, ajutând astfel Curtea să își îndeplinească misiunea de a se asigura respectarea dreptului în interpretarea tratatelor ( 26 ).

În Concluziile prezentate în cauza Di Donna, avocata generală Kokott a arătat că spiritul de colaborare care trebuie să prevaleze în trimiterile preliminare presupune ca instanța națională să respecte funcția încredințată Curții, „care este aceea de a contribui la administrarea justiției în statele membre, iar nu de a formula opinii consultative cu privire la chestiuni generale sau ipotetice” ( 27 ). În Concluziile prezentate în cauza Pohotovosť, avocatul general Wahl a arătat că „este esențial ca instanțele naționale să explice, atunci când nu reiese clar din dosar, motivele pentru care consideră că răspunsul la întrebările adresate este necesar pentru soluționarea litigiului. Obligația Curții de a respecta competențele proprii ale instanței naționale presupune în același timp ca instanța națională să aibă în vedere funcția specifică îndeplinită de Curte în materie de trimiteri preliminare. Astfel, Curtea a concluzionat recent că nu este necesar să se pronunțe în ipoteza în care instanța de trimitere, în pofida invitației adresate, și‑a menținut cererea de decizie preliminară, deși a omis să ia poziție cu privire la apariția unei evoluții sau a unui eveniment, de care Curtea a avut cunoștință, în ceea ce privește atât decizia de intervenție în cauza principală, cât și pertinența întrebărilor preliminare pentru soluționarea litigiului principal” ( 28 ).

Considerăm că, în cadrul acestei cooperări, Conseil d’État (Consiliul de Stat) ar fi putut să revină asupra suspendării procedurii în fața sa, să asculte părțile cu privire la acest aspect și să se pronunțe cu privire la existența, din perspectiva dreptului belgian, a deciziilor de returnare adoptate în privința recurenților. În acest context, potrivit unei jurisprudențe constante, o dispoziție de drept național care împiedică punerea în aplicare a procedurii prevăzute la articolul 267 TFUE trebuie înlăturată ( 29 ). Pe baza informațiilor de care dispune Curtea, prezenta procedură preliminară este, la prima vedere, lipsită de obiect, astfel încât este posibil ca răspunsurile Curții la întrebările adresate să nu fie necesare pentru a permite instanței de trimitere să soluționeze litigiile pendinte în fața sa ( 30 ). Ca urmare a modificării situației recurenților ulterior adresării cererilor de decizie preliminară, există de asemenea un risc clar ca Curtea să irosească resurse valoroase răspunzând la aceste cereri. Aceste observații sunt formulate fără a aduce atingere dreptului procesual al Conseil d’État (Consiliul de Stat) de a formula noi cereri de decizie preliminară odată ce a verificat dacă răspunsurile la acestea sunt necesare pentru soluționarea efectivă a unui litigiu cu care este sesizată această instanță ( 31 ).

Având în vedere cele ce precedă, considerăm că, potrivit articolului 267 TFUE, Curtea nu este competentă să răspundă la întrebările adresate de Conseil d’État (Consiliul de Stat, Belgia) la 4 noiembrie 2021, în cauzele conexate C‑711/21 și C‑712/21.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL ANTHONY COLLINS

prezentate la 2 martie 2023 ( 1 )