Concluziile avocatului general J. Kokott prezentate la 20 aprilie 2023.#Global Silicones Council ș.a. împotriva Comisiei Europene.#Recurs – Regulamentul (CE) nr. 1907/2006 (Regulamentul REACH) – Înregistrarea, evaluarea, autorizarea și restricționarea substanțelor chimice – Anexa XVII – Actualizare – Restricțiile privind producerea, introducerea pe piață și utilizarea anumitor substanțe, amestecuri și articole periculoase – Restricții privind octametilciclotetrasiloxanul (D4) și decametilciclopentasiloxanul (D5) – Substanțe persistente, bioacumulative și toxice – Substanțe foarte persistente și foarte bioacumulabile – Riscuri inacceptabile.#Cauza C-558/21 P.

Regulamentul REACH ( 2 ) permite Comisiei să restricționeze producerea, utilizarea sau introducerea pe piață a substanțelor, în cazurile în care din aceste activități rezultă un risc inacceptabil pentru sănătatea umană sau pentru mediu.

Există riscuri deosebite printre altele în ceea ce privește substanțele care sunt persistente, bioacumulabile și toxice („PBT”) sau foarte persistente și foarte bioacumulabile („vPvB”, prescurtare de la very persistant and very bioaccumulative) ( 3 ). Asemenea substanțe se degradează foarte lent sau deloc și pot astfel să se acumuleze în mediu. Efectele unei asemenea acumulări nu sunt previzibile pe termen lung. De asemenea, o astfel de acumulare este dificil reversibilă în practică, pentru că încetarea emisiilor acestei substanțe nu determină neapărat o reducere a concentrației sale în mediu. În plus, substanțele PBT sau vPvB pot contamina regiuni îndepărtate, care trebuie protejate împotriva altor contaminări cu substanțe periculoase datorate activității antropice ( 4 ).

Prin intermediul regulamentului atacat ( 5 ), Comisia interzice folosirea substanțelor în litigiu, octametilciclotetrasiloxan („D4”) și decametilciclopentasiloxan („D5”), în produsele cosmetice care necesită clătire, deoarece D4 este o substanță PBT/vPvB, iar D5, o substanță vPvB.

După ce Tribunalul a respins acțiunea împotriva regulamentului atacat, în prezentul recurs se ridică în special probleme referitoare la aspectul dacă Comisia era ea însăși obligată să constate că substanțele în litigiu prezintă un risc inacceptabil, la modul de aplicare a conceptului de riscuri inacceptabile și la aspectul dacă interdicția este suficient justificată. Este de asemenea vorba despre clasificarea substanțelor în litigiu ca fiind PBT/vPvB, respectiv vPvB, însă de acest aspect ne ocupăm numai în Concluziile prezentate în cauza C‑559/21 P, Global Silicones/ECHA, pendinte în paralel cu prezenta cauză.

Regulamentul REACH împuternicește Comisia să restricționeze producerea, utilizarea sau introducerea pe piață a substanțelor (titlul VIII).

Articolul 68 alineatul (1) din Regulamentul REACH este temeiul juridic al aplicării restricțiilor: „În cazul în care producerea, utilizarea sau introducerea pe piață a substanțelor prezintă un risc inacceptabil pentru sănătatea umană sau pentru mediu, care trebuie abordat la nivelul întregii Comunități, anexa XVII se modifică în conformitate cu procedura menționată la articolul 133 alineatul (4) prin adoptarea de noi restricții sau prin modificarea celor existente în anexa XVII, aplicabile producerii, utilizării sau introducerii pe piață a substanțelor ca atare, în amestecuri sau articole, în conformitate cu procedura descrisă la articolele 69-73. Orice astfel de decizie ia în considerare impactul socioeconomic al restricției, inclusiv existența alternativelor. […]”

Articolul 69 din Regulamentul REACH prevede demararea procesului de instituire a unei restricții. Alineatul (4) privește demararea procesului de către un stat membru: „În cazul în care un stat membru consideră că producerea, introducerea pe piață sau utilizarea unei substanțe ca atare, în preparat sau în articol, prezintă un risc pentru sănătatea umană sau pentru mediu, care nu este controlat corespunzător și necesită luarea unor măsuri, atunci acesta informează Agenția că propune întocmirea unui dosar în conformitate cu cerințele punctelor relevante din anexa XV.”

De asemenea, articolul 69 din Regulamentul REACH prevede participarea publicului, iar, potrivit articolelor 70-72, este necesar să se obțină avize ale Comitetelor pentru evaluarea riscurilor și pentru analiză socioeconomică.

Articolul 73 alineatul (1) din Regulamentul REACH reglementează adoptarea restricției: „În cazul în care sunt îndeplinite condițiile stabilite la articolul 68, Comisia elaborează un proiect de modificare a anexei XVII […]. În cazul în care proiectul de modificare diferă de propunerea inițială sau nu ia în considerare avizele Agenției, Comisia anexează o explicație detaliată a motivelor pentru aceste diferențe.”

Potrivit articolului 73 alineatul (2) și articolului 133 din Regulamentul REACH, decizia definitivă se adoptă într‑o procedură de comitologie cu participarea statelor membre.

Anexa I la Regulamentul REACH stabilește cerințele generale pentru evaluarea securității chimice și rapoartele de securitate chimică. Secțiunea 4.0.1 descrie manipularea substanțelor PBT și vPvB: „Obiectivul evaluării PBT și vPvB este de a determina dacă substanțele îndeplinesc criteriile formulate în anexa XIII și, dacă da, de a caracteriza emisiile potențiale ale substanței. Evaluarea pericolelor în conformitate cu punctele 1 și 3 de la prezenta anexă, referitoare la toate efectele pe termen lung, și estimarea expunerii pe termen lung a oamenilor și a mediului, efectuată în conformitate cu punctul 5 (evaluarea expunerii), etapa 2 (estimarea expunerii), nu sunt suficient de fiabile pentru substanțele care îndeplinesc criteriile PBT și vPvB formulate în anexa XIII. Prin urmare, este necesară o evaluare separată a PBT și a vPvB.”

Secțiunea 6.5 din anexa I la Regulamentul REACH reglementează în special administrarea riscurilor în cazul substanțelor PBT și vPvB: „[…] Pentru substanțe care îndeplinesc criteriile PBT și vPvB, producătorul sau importatorul utilizează informațiile obținute în conformitate cu punctul 5 etapa 2, atunci când pune în aplicare la locul său de producție și recomandă utilizatorilor din aval măsuri de administrare a riscurilor care să minimizeze expunerea oamenilor și a mediului și emisiile de‑a lungul ciclului de viață al substanței care decurge din producere sau din utilizările identificate.”

Anexa XV la Regulamentul REACH cuprinde cerințele pe care trebuie să le îndeplinească dosarul prin care se propune o restricție. Din introducere se face deja trimitere la anexa I: „Pentru metodologia și formatul dosarelor întocmite în conformitate cu prezenta anexă se utilizează părțile relevante din anexa I.”

O altă trimitere la anexa I figurează la punctul 3 dintr‑o subsecțiune a anexei XV la Regulamentul REACH: „Informații privind pericolele și riscurile Riscurile pe care le vizează restricționarea sunt descrise pe baza unei evaluări a pericolelor și a riscurilor, în conformitate cu părțile relevante din anexa I, și sunt consemnate în formatul stabilit în partea B a raportului de securitate chimică prevăzut de anexa respectivă. Este necesar să se aducă dovezi că măsurile de administrare a riscurilor aplicate (inclusiv cele identificate în înregistrările efectuate în conformitate cu articolele 10-14) nu sunt suficiente.”

La 17 aprilie 2015, Regatul Unit a transmis Agenției Europene pentru Produse Chimice (ECHA) un dosar întocmit în conformitate cu anexa XV la Regulamentul REACH, prin care a propus să se restricționeze substanțele în litigiu în produsele cosmetice care, în condiții normale de utilizare, necesită clătire după aplicare. Restricția este necesară pentru a evita deversarea substanțelor în litigiu în apele uzate.

La 10 martie 2016, Comitetul ECHA pentru evaluarea riscurilor a înaintat un aviz potrivit căruia D4 îndeplinește criteriile pentru substanțele PBT și vPvB, iar D5, pentru substanțele vPvB. Comitetul a confirmat riscurile pe care le generează deversarea în apă a acestor substanțe. Acesta a concluzionat de asemenea că restricționarea propusă este o măsură direcționată și adecvată la nivelul Uniunii, pentru a reduce la minimum emisiile cauzate de produsele care necesită clătire.

La 9 iunie 2016, Comitetul ECHA pentru analiză socioeconomică și‑a înaintat avizul și a constatat că restricția propusă este, din punctul de vedere al avantajelor și dezavantajelor sale socioeconomice, cea mai adecvată măsură pentru reducerea deversării substanțelor în litigiu în apele uzate.

Prin intermediul regulamentului atacat din 10 ianuarie 2018, Comisia a modificat anexa XVII la Regulamentul REACH în sensul că după 31 ianuarie 2020 se interzice introducerea pe piață a substanțelor în litigiu în produse cosmetice care necesită clătire într‑o concentrație egală cu sau mai mare de 0,1 % din greutate pentru fiecare substanță ( 6 ). În acest regulament se precizează că „produse cosmetice care necesită clătire” sunt produse care, în condiții normale de utilizare, sunt clătite cu apă după aplicare.

Potrivit considerentului (8) al regulamentului atacat, restricționarea utilizării celor două substanțe are ca temei proprietățile periculoase de PBT și de substanță vPvB, în cazul D4, și proprietățile periculoase de substanță vPvB, în cazul D5. Prin urmare, din prezența substanțelor în litigiu în anumite produse cosmetice, care sunt clătite cu apă după aplicare, decurge un risc pentru mediu.

În considerentul (9) se precizează domeniul de aplicare al restricției: „[…] În produsele cosmetice care sunt destinate să rămână în contact prelungit cu pielea, părul sau membranele mucoase, D4 și D5 se evaporă în timp după aplicare și orice reziduu este clătit în cursul spălării normale. «Dosarul întocmit în temeiul anexei XV» nu acoperă produsele respective, având în vedere că acestea nu reprezintă o sursă majoră de riscuri pentru mediu în ceea ce privește D4 și D5 și, în consecință, riscul pe care acestea îl pot prezenta pentru mediu nu a fost încă evaluat de către CER [(Comitetul pentru evaluarea riscurilor)]. Prin urmare, restricția ar trebui să se aplice numai produselor cosmetice care necesită clătire care, în condiții normale de utilizare, sunt eliminate cu apă la scurt timp după aplicare, deoarece, în aceste circumstanțe, D4 și D5 sunt emise în mediul acvatic înainte de evaporare.”

Prima recurentă, Global Silicones Council, reprezintă întreprinderi care fabrică și comercializează la nivel mondial produse din silicon. Celelalte recurente, Wacker Chemie AG, Momentive Performance Materials GmbH, Shin‑Etsu Silicones Europe BV și Elkem Silicones France SAS, sunt societăți stabilite în Uniunea Europeană care produc, vând și livrează produse din silicon, în special D4 și D5.

Ele au formulat o acțiune împotriva regulamentului atacat, pe care Tribunalul a respins‑o prin Hotărârea din 30 iunie 2021, Global Silicones Council și alții/Comisia (T‑226/18, nepublicată, EU:T:2021:403), hotărârea atacată.

La 8 septembrie 2021, recurentele au introdus prezentul recurs. Acestea solicită: 1) anularea hotărârii atacate, 2) anularea regulamentului atacat sau în subsidiar trimiterea cauzei la Tribunal spre rejudecare și 3) obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată, inclusiv a cheltuielilor de judecată efectuate în fața Tribunalului.

American Chemicals Council (ACC) a intervenit pentru recurente în procedura din fața Tribunalului și susține concluziile acestora.

Comisia Europeană se opune recursului și solicită: 1) respingerea recursului și 2) obligarea recurentelor la plata cheltuielilor de judecată.

Germania și ECHA au intervenit în favoarea Comisiei în procedura din fața Tribunalului. Acestea susțin Comisia și solicită obligarea recurentelor la plata cheltuielilor de judecată. Ceilalți intervenienți în favoarea Comisiei din fața Tribunalului nu participă în procedura de recurs.

Participanții au prezentat observații scrise. Curtea a renunțat la organizarea unei ședințe de audiere a pledoariilor, considerând că nu mai sunt necesare alte informații pe lângă cele furnizate în cadrul procedurii scrise.

Recurentele și ACC invocă cinci motive.

Al patrulea și al cincilea motiv vizează constatarea proprietăților bioacumulative ale D4 și D5. Acestea corespund în mare măsură motivelor invocate de recurente și de ACC în cauza C‑559/21 P, Global Silicones Council/ECHA, și trebuie respinse în temeiul considerațiilor pe care le expunem în Concluziile prezentate la 20 aprilie 2023 în cauza amintită. Așadar, în cadrul prezentelor concluzii nu vom mai analiza aceste motive.

Primele trei motive din prezenta cauză se referă în schimb la faptul că Tribunalul a confirmat opinia Comisiei potrivit căreia emisia substanțelor în litigiu prezintă un risc care justifică restricționarea utilizării substanțelor respective în produsele cosmetice care necesită clătire.

În această măsură, recurentele critică mai întâi la nivel formal faptul că Comisia nu a constatat ea însăși necesitatea restricției în scopul de a preîntâmpina un risc inacceptabil, ci se sprijină în mare parte pe aprecieri din cadrul procedurii prealabile (secțiunea B de mai jos). Pe fond, ele critică detaliile evaluării acestui risc (secțiunea C de mai jos). Pentru a analiza aceste motive, vom prezenta mai întâi criteriul juridic care trebuie avut în vedere la aplicarea dispoziției relevante, articolul 68 alineatul (1) din Regulamentul REACH (secțiunea A de mai jos).

Potrivit articolului 68 alineatul (1) din Regulamentul REACH, Comisia impune restricții în cazul în care producerea, utilizarea sau introducerea pe piață a substanțelor prezintă un risc inacceptabil pentru sănătatea umană sau pentru mediu.

Când evaluează caracterul inacceptabil al unui risc, Comisia este obligată să aplice principiul proporționalității. Ea asigură astfel că restricția respectă drepturile fundamentale. Precauții precum restricția în litigiu pot fi luate dacă sunt necesare și dacă corespund unor obiective de interes general recunoscute de Uniune sau necesității de a proteja drepturile și libertățile altora. La luarea acestora, dacă există mai multe precauții (tot atât de ( 7 )) eficiente, se va alege aceea care este cel mai puțin constrângătoare; de asemenea, constrângerile impuse trebuie să fie proporționale cu scopurile vizate ( 8 ).

Scopul specific al articolului 68 alineatul (1) din Regulamentul REACH este de a reduce sau de a preîntâmpina riscurile pe care le implică producerea, utilizarea sau introducerea pe piață a substanțelor. O restricție adoptată în temeiul acestui articol trebuie să fie în primul rând capabilă să conducă la acest obiectiv și, în al doilea rând, să fie necesară, cu alte cuvinte să fie mijlocul cel mai puțin constrângător.

În al treilea rând, constrângerile ce rezultă din restricție trebuie să fie proporționale cu reducerea sau cu preîntâmpinarea urmărită a riscului respectiv.

Raportul de proporționalitate a fost concretizat de legiuitor la articolul 68 alineatul (1) din Regulamentul REACH prin noțiunea de „risc inacceptabil”. Pentru a putea fi „inacceptabil” și a putea justifica restricția, riscul trebuie să fie considerabil. Sunt de asemenea posibile riscuri „acceptabile”, care nu pot fi înlăturate printr‑o restricție. Or, din articolele 35 și 37 din cartă, din articolul 114 alineatul (3) TFUE, precum și din articolul 1 alineatul (1) și din considerentul (1) al Regulamentului REACH rezultă că este necesar să se urmărească un nivel ridicat de protecție a sănătății umane și a mediului. Această obligație trebuie respectată și la luarea deciziilor privind restricțiile.

În această privință, revine instituțiilor însărcinate cu alegeri politice sarcina de a determina în concret nivelul de risc considerat acceptabil pentru societate, deoarece acest nivel de risc este determinat nu numai pe baza unor considerații strict științifice, ci și ținând seama de factori societali ( 9 ). Articolul 68 alineatul (1) din Regulamentul REACH prevede că această sarcină revine Comisiei atunci când adoptă o restricție și că aceasta o exercită în cadrul unei proceduri de comitologie la care participă statele membre.

Întrucât evaluarea aspectului dacă un risc este inacceptabil este o chestiune deosebit de complexă din punct de vedere științific și tehnic, care impune în plus și o apreciere din perspectivă politică, Comisia are o largă putere de apreciere. Asemenea măsuri pot fi verificate de instanțele Uniunii numai pentru motivul existenței erorilor vădite de apreciere sau al depășirii vădite a limitelor puterii de apreciere. Într‑un astfel de context, instanțele Uniunii nu pot să substituie cu aprecierea lor cu privire la elementele de fapt de ordin științific și tehnic pe cea a instituțiilor care sunt singurele cărora legiuitorul le‑a încredințat această sarcină ( 10 ).

Or, în măsura în care instituțiile Uniunii dispun de o asemenea putere de apreciere, respectarea în procedurile administrative a garanțiilor din ordinea juridică a Uniunii este cu atât mai importantă. Printre aceste garanții figurează în special dreptul de a avea o decizie motivată în mod adecvat. Numai astfel Curtea este în măsură să verifice dacă au fost întrunite elementele de fapt și de drept de care depinde exercitarea puterii de apreciere ( 11 ).

Prin intermediul primului aspect al primului motiv și prin intermediul celui de al doilea motiv, recurentele și ACC ridică obiecții mai degrabă formale.

Cu alte cuvinte, acestea susțin că Comisia nu a demonstrat în motivarea regulamentului atacat dacă și de ce ea însăși consideră că utilizarea în discuție a substanțelor în litigiu implică un risc inacceptabil. Dimpotrivă, în considerentul (8) al regulamentului atacat, ea s‑a limitat să constate că din prezența substanțelor în litigiu în anumite produse cosmetice, care se înlătură prin clătire cu apă după aplicarea lor, decurge un risc pentru mediu. Acest risc există din cauza faptului că D4 este o substanță PBT și vPvB, iar D5, o substanță vPvB.

Avizele prezentate în procedura prealabilă de Regatul Unit, precum și de Comitetele ECHA pentru evaluarea riscurilor și pentru analiză socioeconomică conțin evaluări ample, însă recurentele și ACC au înțeles să nu țină seama de ele. Rezumând, acest argument poate fi numit „teza separării”.

În cele ce urmează, mai întâi vom infirma această teză a separării, după care vom examina motivarea regulamentului atacat.

Prin intermediul primului aspect al primului motiv, recurentele și ACC critică constatările Tribunalului de la punctele 192 și 217 din hotărârea atacată, unde se arată în esență că Comisia își poate însuși implicit evaluările și constatările din procedura prealabilă, ceea ce a și făcut în speță.

În opinia recurentelor și a ACC, este necesar ca rezultatele din procedura prealabilă să fie separate strict de evaluarea la care este obligată Comisia în cazul instituirii unei restricții. Articolul 68 alineatul (1) din Regulamentul REACH nu împuternicește decât Comisia să instituie restricții, aceasta fiind cea mai severă intervenție prevăzută de regulament. În plus, noțiunea de risc inacceptabil este prevăzută numai la acest articol, nefiind menționată la articolele referitoare la procedura prealabilă.

Acest argument nu este însă concludent. Constatările Tribunalului corespund articolului 73 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul REACH. Potrivit acestui articol, dacă proiectul său de introducere a unei restricții diferă de propunerea inițială (a statului membru sau a ECHA) sau dacă nu ia în considerare avizele ECHA, Comisia prezintă o explicație detaliată a motivelor. De aici rezultă per a contrario că nu este obligată să prezinte nicio motivare detaliată dacă restricția corespunde propunerii inițiale și avizelor. Aceasta este dispoziția la care Tribunalul face trimitere în mod corect la punctul 213 din hotărârea atacată.

În orice caz, separarea strictă a evaluării Comisiei de cea din procedura prealabilă pare nerealistă și din punct de vedere practic. Comisia decide în cadrul unei proceduri de comitologie la care participă statele membre. Statele membre sunt, potrivit articolului 85 din Regulamentul REACH, strâns implicate în numirea membrilor și în lucrările comitetelor care își exprimă opinia în procedura prealabilă.

Astfel cum arată Tribunalul la punctul 188 și următoarele din hotărârea atacată, avizele din procedura prealabilă au în plus scopul de a revela (sau de a infirma) un risc inacceptabil. Dispozițiile aplicabile descriu acest risc, însă cu alte cuvinte.

Astfel, demararea procesului de către un stat membru în conformitate cu articolul 69 alineatul (4) din Regulamentul REACH depinde de aspectul dacă statul membru respectiv consideră că producerea, introducerea pe piață sau utilizarea substanței prezintă un risc care nu este controlat corespunzător și necesită luarea unor măsuri. Atât timp cât se menține această situație, riscul este inacceptabil. Imediat ce riscul este controlat corespunzător, el este și acceptabil.

La punctul 199 din hotărârea atacată, Tribunalul reține într‑adevăr că un risc inacceptabil nu este identic cu un risc care nu este controlat corespunzător și care necesită luarea unor măsuri. Contrar susținerilor recurentelor, aceasta nu este însă în contradicție cu punctele 192 și 217, prin care Tribunalul a recunoscut posibilitatea Comisiei de a‑și însuși, în cadrul evaluării sale privind caracterul inacceptabil al unui risc, constatările din procedura prealabilă. În contextul punctelor 198 și 199, constatarea de la punctul 199 urmărește să reveleze în primul rând faptul că evaluarea riscului este aprofundată în cursul procedurii, în special de către comitetele ECHA, aspect pe care Germania îl susține prin trimiteri la geneza reglementării.

Acest lucru este indicat și de o privire mai atentă asupra procedurii prealabile.

În dosarul pe care statul membru trebuie să îl întocmească mai întâi în conformitate cu punctul 3 secțiunea II din anexa XV la Regulamentul REACH, acesta trebuie să dovedească că măsurile de gestionare a riscurilor aplicate sunt insuficiente și justifică restricția propusă, în special în ceea ce privește necesitatea unei acțiuni la nivelul Uniunii. În plus, el trebuie să justifice că restricția este capabilă să reducă aceste riscuri până la un nivel acceptabil, într‑un interval de timp rezonabil și proporțional cu riscul. Aceasta înseamnă în mod necesar că dosarul trebuie să aibă ca temei un risc considerat inacceptabil cel puțin până în prezent.

După ce statul membru a produs aceste probe, Comitetele pentru evaluarea riscurilor (articolul 70 din Regulamentul REACH), precum și pentru analiză socioeconomică (articolul 71), ținând seama de necesitatea de participare a publicului, emit avize referitoare la propunere și la justificarea acesteia. În limitele competențelor lor, acestea evaluează exhaustiv, pe de o parte, riscul și, pe de altă parte, impactul socioeconomic al restricțiilor propuse.

La punctul 217 din hotărârea atacată, Tribunalul arată doar că, la adoptarea restricției și însușirea evaluărilor din procedura prealabilă care au revelat deja riscul, Comisia nu trebuie să confirme expres ea însăși încă o dată că există un risc inacceptabil. Comisia a confirmat expres în procedura jurisdicțională că acest procedeu stă la baza regulamentului atacat.

Datorită acestei legături dintre procedura prealabilă și decizia Comisiei, este necesar să se respingă și argumentul că evaluarea unui risc inacceptabil nu poate fi întemeiată pe anexa I la Regulamentul REACH. Și acest argument se sprijină într‑adevăr pe separarea pretinsă a procedurii prealabile de evaluarea Comisiei. Nu se contestă că anexa I este aplicabilă în procedura prealabilă.

Teza separării susținută de recurente și de ACC prin intermediul primului aspect al primului motiv trebuie, prin urmare, respinsă. Contrar acestei teze, este necesar ca rezultatele din procedura prealabilă să fie luate în considerare atât la examinarea exhaustivității motivării regulamentului atacat, cât și la evaluarea acestei motivări, în situația în care, precum în speță, Comisia își însușește aceste rezultate.

Pornind de la teza separării, recurentele și ACC contestă, prin intermediul celui de al doilea motiv, că la punctul 337 din hotărârea atacată Tribunalul a considerat în mod neîntemeiat că regulamentul atacat este suficient motivat.

Motivarea unui act rezultă însă nu doar din modul său de redactare, ci și din contextul său, precum și din ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă ( 12 ). În speță, contribuie la motivare în special avizele din procedura prealabilă, pe care Comisia și le‑a însușit. Recurentele cunoșteau aceste avize și au avut posibilitatea de a lua poziție față de ele în procedura prealabilă. Prin urmare, nici acest motiv nu este operant.

Ar fi într‑adevăr de dorit ca motivarea regulamentului să rezulte în totalitatea sau cel puțin în părțile sale esențiale din considerentele acestuia. Astfel, Comisia ar facilita controlul asupra regulamentului și ar evita riscul unor neînțelegeri. Este totodată posibil ca pornind de la avizele din procedura prealabilă să se reconstituie motivarea regulamentului atacat.

Regulamentul atacat nu impune restricții complete în ceea ce privește producerea, utilizarea și introducerea pe piață a substanțelor în litigiu. El interzice mai exact introducerea pe piață a acestor substanțe în produsele cosmetice care, în condiții normale de utilizare, sunt clătite cu apă după aplicare.

Din considerentul (9) în special rezultă că obiectivul direct al acestei restricții este reducerea emiterii substanțelor în discuție în mediul acvatic. Această emitere este sursa principală a riscurilor de mediu datorate acestor substanțe. În avizul Comitetului pentru evaluarea riscurilor se ajunge la aceeași concluzie ( 13 ).

Comitetele pentru evaluarea riscurilor și pentru analiză socioeconomică analizează în avizele lor capacitatea interdicției privind utilizarea din litigiu de a atinge acest scop și demonstrează că alte măsuri ar fi mai puțin eficiente.

În ceea ce privește raportul dintre obiectivul interdicției și constrângerile care rezultă din cauza acesteia, observațiile din procedura prealabilă referitoare la însemnătatea riscurilor de mediu sunt într‑adevăr contradictorii. Aceste contradicții nu au însă niciun efect asupra fondului regulamentului atacat.

Punctul de origine este constatarea că impactul substanțelor PBT și vPvB asupra mediului și, în cele din urmă, asupra omului nu este previzibil, deoarece aceste substanțe se pot acumula în continuare ( 14 ).

Prin urmare, Regatul Unit a considerat, pe de o parte, în dosarul său privind justificarea propunerii de restricție, că fiecare emisie a substanței în litigiu este un indiciu pentru un „risc inacceptabil” ( 15 ), dar a socotit, pe de altă parte, că emisia în aer nu este periculoasă, întrucât trebuie să se pornească de la premisa că substanțele vor rămâne în aer până se vor descompune ( 16 ).

Și Comitetul pentru evaluarea riscurilor impune în principiu minimizarea fiecărei emisii a substanțelor în litigiu ( 17 ) și nu este de acord că eliberarea în aer nu este periculoasă. Dimpotrivă, arată că un nou studiu cuprinde indicii că emisia în aer implică un risc de depunere în apă sau în sol ( 18 ).

În pofida observațiilor lor ample cu privire la riscurile datorate substanțelor în litigiu, atât Regatul Unit, cât și Comitetul pentru evaluarea riscurilor au propus numai interdicția instituită prin regulamentul atacat, prin care se urmărește doar împiedicarea emisiilor în mediul acvatic. Comitetul a evidențiat numai faptul că la controlul viitor al restricției este necesar să se examineze în continuare riscul unei emisii în aer ( 19 ).

Or, propunerea de interdicție a Regatului Unit și acordul Comitetului pentru evaluarea riscurilor pot fi explicate numai de faptul că la emisia în mediul acvatic substanțele în litigiu nu se descompun probabil complet, ci se acumulează cel puțin parțial în mediul înconjurător.

Regatul Unit și Comitetul pentru analiză socioeconomică au examinat în fine raportul dintre avantajele și constrângerile pe care le comportă restricția propusă. Nici acest comitet nu a împărtășit toate aprecierile Regatului Unit, în special cele referitoare la aprecierea pecuniară a avantajelor restricției, dar a ajuns totuși la aceeași concluzie ca și acest ex‑stat membru, și anume că avantajele sunt net superioare dezavantajelor.

Întrucât prin regulamentul atacat Comisia a urmat propunerea Regatului Unit, confirmată de comitete, este necesar să se considere că a dedus, în special din cântărirea avantajelor și a dezavantajelor, că riscul ce trebuie preîntâmpinat este inacceptabil. Tot așa înțelegem și constatarea Tribunalului de la punctul 187 din hotărârea atacată.

Obiecțiile formale ridicate împotriva modului în care Tribunalul a tratat indicarea motivelor regulamentului atacat sunt, prin urmare, nefondate.

Al doilea aspect al primului motiv și al treilea motiv vizează obiecții de fond împotriva regulamentului atacat. Ele au în esență ca obiect prima etapă a examinării proporționalității impuse de articolul 68 alineatul (1) din Regulamentul REACH, și anume evaluarea riscurilor. Aceste obiecții se sprijină însă pe cerințe juridice excesive și pe înțelegerea greșită a hotărârii atacate și a regulamentului atacat.

Prin intermediul celui de al doilea aspect al primului motiv, recurentele critică faptul că, la punctul 202 din hotărârea atacată, Tribunalul a acceptat în mod neîntemeiat că Comisia sau avizele din procedura prealabilă nu au definit niciun prag critic pentru probabilitatea impactului inacceptabil pentru societate. Cu alte cuvinte, Comisia a omis să stabilească limita dintre un risc acceptabil și un risc inacceptabil.

Comisia nu avea însă obligația să constate această limită.

Întrucât riscurile pe care le implică substanțele în litigiu decurg din proprietățile PBT și vPvB ale acestora, din secțiunea 4.0.1 din anexa I la Regulamentul REACH rezultă că nu este necesară definirea riscului acceptabil, așa cum arată Tribunalul la punctele 190, 191 și 202 din hotărârea atacată.

În secțiunea 4.0.1 din anexa I la Regulamentul REACH se precizează că evaluarea pericolelor pentru sănătatea umană și pentru mediu și estimarea expunerii pe termen lung nu sunt suficient de fiabile pentru substanțele PBT și vPvB. În cadrul evaluării securității chimice și al raportului de securitate chimică se examinează deci numai pe baza criteriilor din anexa XIII dacă este vorba despre substanțe PBT/vPvB, fiind necesar ulterior să se descrie emisia acestor substanțe.

Rațiunea acestei norme este că asemenea substanțe se pot acumula. Prin urmare, nu este posibilă nici stabilirea unui risc acceptabil pentru substanțele PBT/vPvB pe baza anumitor valori‑limită pentru emisie.

În măsura în care recurentele opun acestei imposibilități metoda unei organizații științifice în scopul de a determina cantitativ riscurile substanțelor PBT/vPvB, această metodă poate fi plauzibilă. Metoda nu își găsește însă niciun temei în dispozițiile aplicabile ale Regulamentului REACH. Aceste dispoziții arată că riscul acumulării acestor substanțe interzice determinarea unei cantități de emisii nepericuloase.

Recurentele și ACC își întemeiază obligația de definire a unui risc acceptabil și pe hotărârea Tribunalului pronunțată în cauza Pfizer, potrivit căreia măsurile preventive presupun stabilirea nivelului de protecție pe care autoritățile competente îl consideră adecvat pentru societate. Corespunzător acestui nivel de protecție, autoritățile ar trebui apoi să determine nivelul de risc pe care îl consideră a nu mai fi acceptabil pentru societate și care, dacă este depășit, impune luarea unor măsuri preventive în pofida incertitudinii științifice existente. În acest caz, nivelul de risc este pragul critic pentru probabilitatea efectelor adverse și pentru gravitatea acestor efecte potențiale ( 20 ).

Hotărârea Curții pronunțată în cauza Toolex, menționată la acea vreme de Tribunal în Hotărârea Pfizer, arată însă că nu este necesară determinarea exactă în fiecare caz a limitei dintre riscurile acceptabile și cele inacceptabile. În hotărârea respectivă, Curtea a recunoscut că, având în vedere dificultățile de determinare a pragului critic pentru un pericol serios, interdicția de principiu a utilizării substanțelor în cauză a fost justificată ( 21 ).

În mod corespunzător, din jurisprudența constantă a Curții privind principiul precauției rezultă numai că măsurile preventive presupun, în primul rând, determinarea consecințelor potențial negative și, în al doilea rând, o evaluare globală a riscului, întemeiată pe cele mai fiabile date științifice disponibile și pe cele mai recente rezultate ale cercetării internaționale ( 22 ). Curtea nu impune în schimb determinarea exactă a pragului de risc care este încă acceptabil.

Soluția Curții este judicioasă, deoarece acest prag este deseori parte din incertitudinea științifică pe care trebuie să o preîntâmpine măsurile preventive. În plus, pot exista mai multe substanțe cu riscuri identice care prezintă însă avantaje cu importanță diferită. În asemenea cazuri, este posibil ca același risc să fie considerat acceptabil în privința unei substanțe foarte avantajoase și inacceptabil în privința unei substanțe mai puțin avantajoase.

În concluzie, Comisia nu era ținută nici de considerații de ordin general să stabilească măsura în care riscul emisiei substanțelor în litigiu putea fi acceptabil.

Și al doilea aspect al primului motiv este, prin urmare, nefondat.

Prin intermediul celui de al treilea motiv, recurentele și ACC contestă în special punctul 196 din hotărârea atacată. La acest punct este vorba despre faptul că Regatul Unit, în dosarul întocmit în conformitate cu anexa XV, și Comitetul pentru evaluarea riscurilor au ajuns la concluzia că riscurile legate de substanțele în litigiu nu pot fi cuantificate în mod fiabil, dar emisia lor poate fi considerată un indiciu de risc. Tribunalul nu identifică în această evaluare nicio eroare vădită de apreciere, care ar putea pune în discuție regulamentul atacat.

În schimb, în opinia recurentelor și a ACC, articolul 68 alineatul (1) coroborat cu anexele XV și I la Regulamentul REACH nu permite să se considere că orice emisie a substanțelor PBT/vPvB este un risc inacceptabil. Este contrar jurisprudenței anterioare a Tribunalului să se folosească excluderea oricărui risc („risc zero”) ca temei pentru măsurile preventive ( 23 ). În plus, în ceea ce privește tratarea riscurilor, nu este suficientă identificarea unui risc; dimpotrivă, factorii de decizie politică trebuie să stabilească într‑o a doua etapă care este nivelul de protecție care trebuie atins, cu alte cuvinte ce risc este încă acceptabil.

În ceea ce privește argumentul referitor la stabilirea nivelului de protecție, facem trimitere la examinarea de mai sus a celui de al doilea aspect al primului motiv. Din această examinare rezultă că nu este necesar în fiecare caz să se stabilească limita dintre riscurile acceptabile și cele inacceptabile. Dimpotrivă, Comisia poate considera inacceptabil un anumit risc fără a determina care este măsura în care emisia substanței în litigiu ar constitui un risc acceptabil.

Este adevărat că avizul Comitetului pentru evaluarea riscurilor și dosarul înaintat de Regatul Unit în conformitate cu anexa XV la Regulamentul REACH pot da impresia, la o privire superficială, că restricția se întemeiază numai pe faptul că este necesară împiedicarea emisiei substanțelor PBT/vPvB.

Regulamentul REACH nu impune însă împiedicarea emisiei unor astfel de substanțe. Secțiunea 6.5 din anexa I prevede în special că producătorii și importatorii de substanțe PBT și vPvB iau măsuri de administrare a riscurilor numai în scopul de a minimiza emisiile, fără a fi obligați să le împiedice.

În plus, este posibil ca avantajele anumitor utilizări ale substanțelor PBT și vPvP să fie atât de importante, încât valorează manifest mai mult decât riscurile de emisie, motiv pentru care o restricție nu este justificată. Această situație poate apărea în special atunci când substanțele periculoase nu pot fi înlocuite la o utilizare importantă cu substanțe mai puțin periculoase.

Argumentul recurentelor cu privire la acest aspect se sprijină însă pe o înțelegere greșită a hotărârii atacate și a regulamentului atacat. Conținutul normativ al regulamentului atacat și reconstituirea prezentată mai sus a motivării sale relevă în schimb că nu se întemeiază pe considerația că orice emisii de substanțe PBT și vPvB necesită o restricție. Motivul restricției este, dimpotrivă, faptul că trebuie împiedicate emisiile substanțelor în litigiu în mediul acvatic, din cauza utilizării lor în produsele cosmetice care necesită clătire. Acest lucru este avut în vedere și de Tribunal la punctele 194 și 195 din hotărârea atacată, fără ca recurentele și ACC să fi contestat acest aspect.

În mod corespunzător, nu este operant nici argumentul recurentelor și al ACC potrivit căruia Comisia intenționează să excludă orice risc sau impune proba inexistenței vreunui risc. Dimpotrivă, regulamentul atacat vizează un risc specific, și anume acela al emisiei substanțelor în litigiu în mediul acvatic.

În plus, și trimiterea la jurisprudența anterioară a Tribunalului cu privire la riscul zero pornește de la o înțelegere greșită. Potrivit Tribunalului, adoptarea unei măsuri preventive sau, dimpotrivă, retragerea sau relaxarea acesteia nu poate fi condiționată de proba absenței oricărui risc. O astfel de dovadă este în general imposibil de furnizat din punct de vedere științific, având în vedere că „riscul zero” nu există în practică ( 24 ).

Contrar opiniei exprimate de recurente și de ACC, prin aceasta nu se înțelege că nu ar fi permisă excluderea completă a unui anumit risc. Dimpotrivă, este vorba despre faptul că un risc nu poate justifica măsuri preventive numai pentru că nu a fost exclus complet din punct de vedere științific. În mod corespunzător, Curtea subliniază în mod constant că evaluarea riscului la aplicarea principiului precauției nu se poate întemeia pe considerații pur ipotetice ( 25 ). Prin aceasta sunt vizate simple supoziții neverificate încă din punct de vedere științific ( 26 ). În schimb, preocupările de natură științifică îndeplinesc cerințele acestui principiu chiar în cazul în care există incertitudini științifice permanente ( 27 ).

Or, riscul de acumulare a substanțelor PBT și vPvB nu este ipotetic, ci recunoscut științific.

Prin urmare, și al treilea motiv trebuie respins.

Rezultă, așadar, că sunt inoperante și obiecțiile de fond invocate de recurente și de ACC.

Toate obiecțiile analizate până acum se întemeiază, poate, pe convingerea recurentelor și a ACC că Tribunalul, în special la punctele 204 și 205 din hotărârea atacată, a acceptat în mod greșit că, pornind de la procedura prealabilă, Comisia a concluzionat că riscul de emisie în mediul acvatic a substanțelor în litigiu, care decurge din utilizarea produselor cosmetice care necesită clătire, este un risc inacceptabil.

Această convingere ar trebui însă pusă pe seama faptului că recurentele și ACC au în vedere numai anumite puncte din motivarea regulamentului atacat și îi neglijează contextul general.

În această privință, este necesar să se evoce din nou că regulamentul atacat vizează numai un anumit risc, referitor la utilizarea substanțelor în litigiu, și anume acela al emisiei în mediul acvatic.

Utilizările din care nu rezultă emisii nu fac în schimb nicidecum obiectul procedurii. Utilizarea în produsele cosmetice care nu necesită clătire la scurt timp după aplicare a fost într‑adevăr examinată, însă nu este vizată de regulamentul atacat. Pentru că, potrivit datelor disponibile în prezent, această utilizare conduce în esență la emisia în aer numai într‑o proporție redusă față de emisiile în mediul acvatic.

Astfel cum se poate deduce din considerentul (9) al regulamentului atacat, Comisia a considerat că aceste emisii sunt o „sursă majoră de riscuri pentru mediu” și deci că aceste riscuri sunt inacceptabile. Motivul acestei evaluări este că, prin emisia lor în mediul acvatic, substanțele în litigiu se pot acumula în mediu, drept pentru care au fost calificate ca foarte bioacumulabile.

Această calificare ca foarte bioacumulabile este repusă în discuție de recurente și de ACC prin intermediul celui de al patrulea și al celui de al cincilea motiv. Pentru motivele pe care le expunem în Concluziile prezentate la 20 aprilie 2023 în cauza C‑559/21 P, Global Silicones Council/ECHA, considerăm că aceste motive sunt nefondate.

Se pierde însă din vedere problema dacă evaluarea din care rezultă că riscul de acumulare în mediu este inacceptabil se bazează pe o eroare vădită. Întrucât recurentele nu ridică obiecții în această privință, este necesar să se amintească numai două aspecte.

În primul rând, Comisia are o largă putere de apreciere în ceea ce privește evaluarea acestei probleme, pe care instanțele Uniunii o pot controla numai pentru motive ce țin de erori vădite ( 28 ).

În al doilea rând, proporționalitatea măsurii a fost analizată intensiv în procedura prealabilă. În special, Comitetul pentru analiză socioeconomică a constatat că avantajele interdicției sunt superioare dezavantajelor sale ( 29 ), fără ca recurentele și ACC să pună în discuție acest aspect.

Nu există, așadar, aparent nicio eroare vădită de apreciere. Prin urmare, recursul ar trebui respins și dacă s‑ar considera că se referă și la posibila critică analizată în prezenta secțiune.

Atunci când recursul nu este fondat, în temeiul articolului 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, Curtea se pronunță asupra cheltuielilor de judecată.

Conform articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, care, potrivit articolului 184 alineatul (1) din acesta, se aplică procedurii de recurs, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.

Întrucât recurentele au căzut în pretenții, iar Comisia a solicitat obligarea lor la plata cheltuielilor de judecată, recurentele trebuie obligate la plata acestor cheltuieli.

Germania și ECHA, intervenientele din primă instanță, trebuie obligate la plata propriilor cheltuieli de judecată în conformitate cu articolul 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură ( 30 ).

De asemenea, din articolul 184 alineatul (4) din Regulamentul de procedură rezultă că, în cazul în care un intervenient în primă instanță nu a formulat el însuși recurs, dar a participat la faza scrisă sau orală a procedurii în fața Curții, aceasta poate decide ca el să suporte propriile cheltuieli de judecată. Întrucât ACC a participat la procedură și a căzut în pretenții, ea trebuie obligată să suporte propriile cheltuieli de judecată ( 31 ).

Propunem, așadar, Curții să hotărască după cum urmează: 1) Respinge recursurile. 2) Global Silicones Council și celelalte recurente suportă propriile cheltuieli de judecată, precum și cheltuielile efectuate de Comisia Europeană în procedura de recurs. 3) Republica Federală Germania, Agenția Europeană pentru Produse Chimice și American Chemistry Council, Inc. (ACC) suportă propriile cheltuieli de judecată.

CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE

DOAMNA JULIANE KOKOTT

prezentate la 20 aprilie 2023 ( 1 )