Concluziile avocatului general M. Campos Sánchez-Bordona prezentate la 24 noiembrie 2022.#M.D. împotriva Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság
 Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatósága
 .#Cerere de decizie preliminară formulată de Fővárosi Törvényszék.#Trimitere preliminară – Politica privind imigrarea – Articolul 20 TFUE – Beneficiul efectiv al substanței drepturilor conferite de statutul de cetățean al Uniunii – Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Directiva 2008/115/CE – Standarde și proceduri comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală – Articolele 5, 11 și 13 – Efect direct – Dreptul la o cale de atac jurisdicțională efectivă – Decizie privind o interdicție de intrare și de ședere adoptată în privința unui resortisant al unei țări terțe, membru al familiei unui cetățean european minor – Amenințare pentru securitatea națională – Neluarea în considerare a situației individuale a acestui resortisant al unei țări terțe – Refuz de a executa o hotărâre judecătorească de suspendare a efectelor acestei decizii de interdicție – Consecințe.#Cauza C-528/21.

În prezenta trimitere preliminară, se ridică, printre altele, problema compatibilității dreptului Uniunii (inclusiv a Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, denumită în continuare „carta”) cu interdicția de intrare și de ședere ( 2 ) pe teritoriul unui stat membru, impusă de autoritățile acestuia unui resortisant al unei țări terțe, fără a se ține seama, aparent, de situația sa personală, în special de faptul că este tatăl unui copil, cetățean al Uniunii, care locuiește în acel stat.

Ca urmare a acestei întrebări, apar două probleme referitoare la: – Aplicabilitatea Directivei 2008/115/CE ( 3 ) în cazul în care resortisantul țării terțe se află în afara teritoriului statului membru la momentul la care autoritățile acestuia au emis interdicția de intrare. – Proporționalitatea care, în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1987/2006 ( 4 ), condiționează introducerea în sistemul de informații Schengen de a doua generație (denumit în continuare „SIS II”) a unor „semnalări” în vederea refuzării intrării și a șederii.

În conformitate cu articolul 25 alineatul (2) din acesta: „În cazul în care rezultă că s‑a făcut o alertare pentru a refuza intrarea unui străin care posedă un permis de ședere valabil, eliberat de către una dintre părțile contractante, partea contractantă care a făcut alertarea se consultă cu partea care a eliberat permisul de ședere pentru a stabili dacă există suficiente motive pentru retragerea permisului de ședere. În cazul în care permisul de ședere nu este retras, partea contractantă care a făcut alertarea o retrage, dar poate înscrie, cu toate acestea, numele respectivului străin pe lista alertărilor pe plan național.”

Articolul 21 („Proporționalitatea”) prevede: „Înainte de a introduce o semnalare, statul membru semnalant verifică dacă respectivul caz este suficient de adecvat, relevant și important pentru a justifica introducerea semnalării în SIS II. […]”

Articolul 24 („Condiții pentru emiterea semnalărilor ca inadmisibil sau având interdicție de ședere”) prevede: „(1) Datele cu privire la resortisanții din țări terțe care fac obiectul unei semnalări ca inadmisibil sau având interdicție de ședere sunt introduse pe baza unei semnalări naționale care este rezultatul unei decizii luate de autoritățile administrative sau de instanțele judecătorești competente cu respectarea normelor de procedură prevăzute de legislația națională, pe baza unei evaluări individuale. Căile de atac împotriva acestei decizii se exercită în conformitate cu legislația națională. (2) O semnalare este introdusă atunci când decizia menționată la alineatul (1) se întemeiază pe amenințarea la adresa ordinii sau a securității publice sau la adresa securității naționale pe care o poate constitui prezența unui resortisant dintr‑o țară terță pe teritoriul unui stat membru […] (3) De asemenea, poate fi introdusă o alertă în cazul în care decizia menționată la alineatul (1) se bazează pe faptul că resortisantul unei țări terțe a făcut obiectul unei măsuri de expulzare, de refuz de intrare sau de îndepărtare care nu a fost revocată sau suspendată și care include sau este însoțită de o interdicție de intrare sau, după caz, de ședere, bazată pe nerespectarea normelor naționale privind intrarea sau șederea resortisanților țărilor terțe.”

Considerentul (6) are următorul cuprins: „Statele membre ar trebui să ia toate măsurile necesare pentru a asigura că încetarea situației de ședere ilegală a resortisanților țărilor terțe se efectuează printr‑o procedură transparentă și echitabilă. În conformitate cu principiile generale ale dreptului UE, deciziile luate în temeiul prezentei directive ar trebui adoptate de la caz la caz și pe bază de criterii obiective, aceasta însemnând că ar trebui acordată atenție nu doar simplului fapt al șederii ilegale […]”

În conformitate cu considerentul (14): „Efectelor măsurilor naționale de returnare ar trebui să li se confere o dimensiune europeană prin stabilirea unei interdicții de intrare care să nu permită intrarea și șederea pe teritoriul tuturor statelor membre […]”

În conformitate cu articolul 3 („Definiții”) punctul 2, „ședere ilegală” înseamnă „prezența pe teritoriul unui stat membru a unui resortisant al unei țări terțe care nu îndeplinește sau nu mai îndeplinește condițiile de intrare, astfel cum sunt stabilite la articolul 5 din Codul Frontierelor Schengen[ ( 6 )], sau alte condiții de intrare, ședere sau reședință în acel stat membru”.

Articolul 3 punctul 6 definește „interdicția de intrare” ca fiind „decizia sau orice alt act de natură administrativă sau judiciară care interzice intrarea și șederea pe teritoriul statelor membre pentru o anumită perioadă și care însoțește o decizie de returnare”.

În conformitate cu articolul 5 („Principiul nereturnării, interesul superior al copilului, viața de familie și starea de sănătate”): „La punerea în aplicare a prezentei directive, statele membre acordă atenția cuvenită: (a) intereselor superioare ale copilului; (b) vieții de familie; […]”

În conformitate cu articolul 11 („Interdicția de intrare”) alineatul (1): „Decizia de returnare este însoțită de interdicția de intrare: (a) dacă nu a fost acordat un termen pentru plecarea voluntară sau (b) dacă obligația de returnare nu a fost îndeplinită. În celelalte cazuri, decizia de returnare poate fi însoțită de o interdicție de intrare.”

În prezenta cauză, sunt relevante următoarele dispoziții: – articolele 33 și 42 din A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. Évi I. törvény (Legea nr. I din 2007 privind intrarea și șederea persoanelor cu drept de liberă circulație și ședere, denumită în continuare „Legea nr. I din 2007”) (Magyar Közlöny 2007/1); – articolele 43, 44 și 45 din A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. Évi II. törvény (Legea nr. II din 2007 privind intrarea și șederea resortisanților țărilor terțe, denumită în continuare „Legea nr. II din 2007”) (Magyar Közlöny 2007/2).

Articolul 17 din 2018. Évi CXXXIII. törvény az egyes migrációs tárgyú és kapcsolódó törvények módosításáról (Legea nr. CXXXIII din 2018 de modificare a anumitor legi privind migrația și a altor dispoziții conexe din 21 decembrie 2018) (Magyar Közlöny 2018/133), în vigoare de la 1 ianuarie 2019, a completat Legea nr. I din 2007 cu articolul 94, conform căruia: „[…] 4) Permisul de ședere sau permisul de ședere permanentă al unui resortisant al unei țări terțe care deține un permis de ședere sau un permis de ședere permanentă valabil în calitate de membru de familie al unui cetățean maghiar este retras: […] b) în cazul în care șederea resortisantului statului terț pune în pericol ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională a Ungariei. […]”

M. D. este un cetățean sârb din Kosovo care a ajuns în Ungaria în anul 2002. De atunci, locuiește în această țară împreună cu partenera sa și cu fiul său minor, ambii de naționalitate maghiară, precum și cu mama sa. Toți sunt dependenți financiar de el.

M. D. vorbește fluent limba maghiară. În Ungaria, este proprietarul unei întreprinderi, al unui bun imobil și al mai multor vehicule. Acesta deține de asemenea un sediu în Slovacia, pentru care i s‑a acordat un permis de ședere pentru afaceri în Slovacia ( 8 ).

De la 31 mai 2003, acesta deținea un permis de ședere în Ungaria, care a fost prelungit de mai multe ori. Ulterior, deoarece avea un copil minor de cetățenie maghiară, i s‑a emis un permis de ședere valabil până la 20 mai 2021.

La 12 iunie 2018, acesta a solicitat un permis de ședere permanentă în Ungaria.

Cererea a fost respinsă în primă instanță administrativă de Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatósága (Direcția regională din Budapesta și din regiunea Pest din cadrul Direcției Generale Naționale a Poliției Pentru străini, Ungaria) ( 9 ).

Această decizie s‑a bazat pe un raport al Alkotmányvédelmi Hivatal (Oficiul pentru Protecția Constituției, Ungaria), potrivit căruia M. D. reprezenta o amenințare reală, directă și gravă la adresa securității naționale, motiv pentru care el trebuia să părăsească țara ( 10 ).

La 27 august 2018, poliția pentru străini a constatat că dreptul de ședere al lui M. D. expirase, fapt confirmat de această autoritate, în a doua instanță administrativă, la 26 noiembrie 2018.

La 28 mai 2019, Fővárosi Törvényszék (Curtea din Budapesta‑Capitală, Ungaria) a anulat decizia din 26 noiembrie 2018 ( 11 ) și a obligat autoritățile cu atribuții privind regimul străinilor să inițieze o nouă procedură în care să examineze toate împrejurările cauzei, ținând seama în special de faptul că reclamantul și partenera sa locuiesc în Ungaria într‑o locuință împreună cu copilul lor minor, de cetățenie maghiară.

La 29 august 2019, ca urmare a noii proceduri, Poliția pentru străini a refuzat să îi acorde lui M. D. permisul de ședere. Aceasta a subliniat că, ținând seama de schimbările normative în vigoare de la 1 ianuarie 2019, procedura se desfășurase în temeiul articolului 94 alineatul 4 litera b) din Legea nr. I din 2007 ( 12 ). În plus, a subliniat că, în calitate de autoritate specializată, nu se poate abate de la avizele Oficiului pentru Protecția Constituției și că nu dispune de o marjă de apreciere.

M. D. a atacat decizia Poliției pentru străini în fața Fővárosi Törvényszék (Curtea din Budapesta‑Capitală). Această instanță a respins acțiunea, considerând că autoritățile străine sunt obligate să solicite avizul autorității specializate, de care sunt ținuți.

Kúria (Curtea Supremă, Ungaria) a confirmat hotărârea Fővárosi Törvényszék (Curtea din Budapesta‑Capitală). În lumina documentelor clasificate pe care se baza avizul autorității specializate, aceasta a recunoscut că șederea lui M. D. în Ungaria ar constitui o amenințare reală și directă la adresa securității naționale. Pentru acest motiv, aprecierea situației sale personale nu putea conduce la un răspuns diferit.

M. D. a părăsit teritoriul Ungariei la 24 septembrie 2020 ( 13 ).

La 14 octombrie 2020, Poliția pentru străini i‑a impus o interdicție de intrare în Ungaria pentru o perioadă de trei ani și a dispus introducerea în SIS II a unei semnalizări referitoare la acea interdicție.

Interdicția s‑a bazat pe următoarele motive: – Șederea lui M. D. în Ungaria reprezenta o amenințare la adresa securității naționale a Ungariei ( 14 ). – Oficiul pentru Protecția Constituției, într‑o propunere din 30 septembrie 2020, a recomandat expulzarea lui M. D. și adoptarea unei interdicții de intrare și de ședere de zece ani.

M. D. a contestat interdicția de intrare la Fővárosi Törvényszék (Curtea din Budapesta‑Capitală). Acesta a susținut că Poliția pentru străini nu și‑a îndeplinit obligațiile de a examina, a evalua și a motiva faptele și normele invocate în decizia sa și că decizia s‑a bazat exclusiv pe propunerea unei alte administrații. Acesta a invocat în favoarea sa, în plus față de dreptul național, articolul 11 din Directiva 2008/115.

Poliția pentru Străini a solicitat respingerea acțiunii. Aceasta a susținut că decizia sa se întemeia pe articolul 43 din Legea nr. II din 2007, o normă imperativă care prevede impunerea unei interdicții autonome de intrare unui resortisant al unei țări terțe cu reședința în străinătate a cărui intrare și ședere amenință securitatea națională și care prevede de asemenea caracterul obligatoriu al propunerilor organismelor responsabile cu securitatea națională. În plus, având în vedere că permisul de ședere al lui M. D. (eliberat pe baza relațiilor sale de familie) fusese deja revocat, acesta nu ar fi avut nicio obligație legală să ia în considerare situația sa familială.

În acest context, Fővárosi Törvényszék (Curtea din Budapesta‑Capitală) a adresat Curții patru întrebări preliminare, dintre care le transcriem pe primele două: „1) Articolele 5 și 11 din Directiva [2008/115] și articolul 20 TFUE coroborate cu articolele 7, 20, 24 și 47 din cartă trebuie interpretate în sensul că se opun unei practici a unui stat membru care extinde punerea în aplicare a unei reforme legislative inclusiv la proceduri repetate prin ordin judiciar emis în cadrul unor proceduri inițiate anterior, reformă legislativă în urma căreia un resortisant al unei țări terțe, membru de familie al unui cetățean al Uniunii, este supus unui regim procedural mult mai dezavantajos, până în punctul în care își pierde statutul de persoană care nu poate să facă obiectul unei returnări, nici măcar din motive de ordine publică, de siguranță publică sau de siguranță națională pe care l‑a obținut în virtutea duratei șederii sale până la momentul respectiv; în continuare, i se refuză cererea de eliberare a unui permis de ședere permanentă pe baza acestei situații de fapt și din motive de securitate națională; i se retrage permisul de ședere eliberat în favoarea sa și, ulterior, i se aplică o interdicție de intrare și de ședere, fără ca împrejurările sale personale și familiale să fie examinate în vreuna dintre proceduri – în special, în acest context, faptul că are în întreținere și un cetățean maghiar minor –, decizii care au drept consecință fie întreruperea unității familiale, fie faptul că cetățenii Uniunii, membri de familie ai resortisantului unei țări terțe, printre care se numără și copilul său minor, sunt obligați să părăsească teritoriul statului membru? 2) Articolele 5 și 11 din Directiva 2008/115 și articolul 20 TFUE coroborate cu articolele 7 și 24 din cartă trebuie interpretate în sensul că se opun unei practici a unui stat membru în temeiul căreia împrejurările personale și familiale ale resortisantului unei țări terțe nu sunt examinate înainte de a‑i impune o interdicție de intrare și de ședere, susținând că șederea acestei persoane, membru de familie al unui cetățean al Uniunii, constituie o amenințare reală, directă și gravă la adresa securității naționale a țării?”

Cererea de decizie preliminară a fost introdusă la grefa Curții la 26 august 2021. S‑a convenit să i se acorde un tratament prioritar.

Au formulat observații scrise guvernele ceh și maghiar și Comisia Europeană.

La 25 martie 2022, Curtea a solicitat clarificări instanței de trimitere, care a transmis cererea părților din procedura inițială. Atât M. D., cât și Poliția pentru străini au răspuns la întrebările trimise.

La 21 septembrie 2022, s‑a desfășurat o ședință la care au participat guvernul maghiar și Comisia.

La indicațiile Curții, prezentele concluzii se vor referi la primele două întrebări preliminare.

Vom aborda aceste întrebări împreună, având în vedere elementele lor comune. În esență, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 20 TFUE și articolele 5 și 11 din Directiva 2008/115 coroborate cu articolele 7, 20, 24 și 47 din cartă trebuie interpretate în sensul că se opun ca un stat membru să retragă dreptul de ședere unui resortisant al unei țări terțe, membru de familie al unui cetățean al Uniunii care nu și‑a exercitat dreptul de liberă circulație, și să îi impună o interdicție de intrare pe teritoriu pentru motivul că comportamentul său constituie o amenințare reală, directă și gravă la adresa securității naționale, fără a examina situația sa personală și familială, chiar dacă are un copil minor care este cetățean al statului membru respectiv.

Instanța de trimitere precizează că resortisanților țărilor terțe li s‑a aplicat o modificare legislativă nefavorabilă la finalul unei proceduri inițiate în temeiul legislației anterioare. În opinia noastră, această împrejurare temporală nu afectează răspunsul, din punctul de vedere al dreptului Uniunii. În plus, conform descrierii situației de fapt, modificarea legislativă a fost aplicată pentru a refuza eliberarea permisului de ședere, decizie care este definitivă în temeiul hotărârilor judecătorești menționate.

Tocmai acest din urmă fapt determină guvernul maghiar să conteste legătura dintre întrebările preliminare și obiectul litigiului principal. Susține că acestea se referă la norme aplicate în cadrul unei proceduri anterioare care s‑a încheiat în mod definitiv, alta decât procedura în curs. Prin urmare, trimiterea preliminară ar fi ipotetică ( 15 ).

Acesta adaugă că acțiunea inițială este îndreptată împotriva unei decizii autonome de intrare și de ședere în Ungaria, în privința căreia nu se aplică nici Directiva 2008/115, nici carta, astfel încât interpretarea normelor respective nu este necesară pentru soluționarea sa.

Obiecția guvernului maghiar are un anumit temei, deoarece, astfel cum am subliniat, hotărârile naționale prin care s‑a decis, fără ca instanțele competente să adreseze vreo întrebare preliminară pentru a le confirma, că M. D. nu avea dreptul de a obține sau de a păstra un permis de ședere în Ungaria, de care beneficiase anterior, au rămas definitive. ( 16 ).

Acest lucru nu presupune, însă, că întrebarea preliminară este irelevantă pentru litigiu: dacă se limitează la validitatea interdicției de intrare în Ungaria ( 17 ), îndoielile sunt legitime chiar dacă, astfel cum vom argumenta, Directiva 2008/115 și (în măsura în care depinde de aceasta) carta nu i se aplică.

Din formularea întrebărilor preliminare rezultă că instanța de trimitere nu are îndoieli privind aplicabilitatea Directivei 2008/115. Pe de altă parte, pentru motive care se suprapun parțial, Comisia și guvernul maghiar resping aplicabilitatea acestui instrument în ceea ce privește o situație precum cea din prezenta cauză: – Potrivit Comisiei, Directiva 2008/115 se aplică resortisanților țărilor terțe a căror ședere într‑un stat membru este ilegală. Acest lucru nu ar fi valabil pentru o persoană care, la momentul emiterii deciziei privind interdicția de intrare, nu se află în statul membru respectiv ( 18 ). – Guvernul maghiar susține același lucru ( 19 ). Acesta adaugă că motivele interdicției emise nu sunt legate de migrație și face trimitere la Manualul de returnare ( 20 ), al cărui punct 11 îl invocă în sprijinul tezei sale ( 21 ). Interdicția de intrare este autonomă ( 22 ) și, ca atare, este reglementată de dreptul național.

În opinia noastră, un resortisant al unei țări terțe a cărui prezență într‑un stat membru este legală și care devine ilegală în urma retragerii permisului de ședere care i‑a fost acordat trebuie să facă obiectul cerințelor prevăzute de Directiva 2008/115.

Cu toate acestea, nu există nicio indicație explicită în Directiva 2008/115 cu privire la efectul pe care părăsirea teritoriului de către străinul aflat în situație de ședere ilegală îl are asupra aplicării normei.

Considerăm că Directiva 2008/115 nu acoperă această eventualitate, deoarece se aplică numai resortisanților țărilor terțe care se află în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru ( 23 ), conform definiției stabilite în directivă.

Cerința privind prezența resortisantului unei țări terțe pe teritoriul unui stat membru rezultă implicit din articolul 2 alineatul (1) din directivă, al cărui domeniu de aplicare include „resortisanți[i] țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru”.

Prin urmare, pentru ca Directiva 2008/115 să fie aplicabilă, trebuie să existe o „situație de ședere ilegală” ( 24 ) a resortisanților țărilor terțe pe acest teritoriu. În scopul calificării ca fiind „ilegală”, motivul prezenței sau durata acesteia este irelevantă ( 25 ).

Directiva 2008/115 impune statelor membre obligația de a acționa împotriva resortisanților țărilor terțe care se află, astfel cum am arătat, în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor ( 26 ). În cazul în care se constată o prezență neautorizată pe teritoriul lor, acestea trebuie să‑i pună capăt cât mai curând posibil ( 27 ). De regulă, în temeiul articolului 6 alineatul (1), acestea adoptă o decizie de returnare ( 28 ), fără a aduce atingere excepțiilor menționate la alineatele (2)-(5)” ( 29 ).

Pot apărea neînțelegeri din cauza faptului că, în realitate, există două tipuri de interdicții de intrare pentru resortisanții țărilor terțe: a) cele care însoțesc deciziile de returnare luate în temeiul Directivei 2008/115 și b) cele adoptate, din motive de securitate națională sau din alte motive similare, în afara acestei directive.

Având în vedere distincția dintre cele două categorii, este recomandabil să se precizeze contururile interdicțiilor de intrare care fac obiectul Directivei 2008/115 și cele care nu fac obiectul său.

Directiva 2008/115 face parte din setul de instrumente care vizează punerea în aplicare a politicii Uniunii de combatere a imigrației ilegale a resortisanților țărilor terțe.

Scopul său este de a stabili standarde comune privind returnarea, îndepărtarea, utilizarea măsurilor coercitive, custodia și interdicția de intrare, pentru a se asigura că încetarea situației de ședere ilegală a resortisanților țărilor terțe se realizează prin proceduri echitabile și transparente ( 30 ).

Directiva 2008/115 prevede mai multe proceduri strâns legate între ele: cea centrală, referitoare la decizia de returnare, și altele pentru acțiunile referitoare la aceasta și care pot sau ar trebui să o respecte.

Acțiunile respective au scopul de a pregăti și de a asigura returnarea prin: a) stabilirea termenului‑limită pentru executarea voluntară a obligației de returnare, b) asigurarea condițiilor pentru executarea forțată a obligației și c) aplicarea efectului ordinului de returnare pe teritoriul Schengen prin interdicții de intrare reflectate în SIS II ( 31 ).

În cadrul acestui sistem, interdicția de intrare constituie un mijloc de sporire a eficienței politicii Uniunii în materie de returnare: pentru o anumită perioadă de timp după îndepărtare, resortisantul unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală nu se poate întoarce în mod legal pe teritoriul statelor membre ( 32 ). Interdicția conferă ordinului de returnare o dimensiune europeană ( 33 ).

În Directiva 2008/115, o interdicție de intrare: – Depinde de o decizie de returnare, în sensul că adoptarea sa nu este posibilă în lipsa deciziei respective ( 34 ). Acest lucru este prevăzut la articolul 3 punctul 6 și la articolul 11 alineatul (1) din directiva menționată. – Însoțește în mod necesar decizia de returnare, atunci când nu a fost acordat un termen pentru plecarea voluntară sau când obligația de a părăsi teritoriul nu a fost îndeplinită ( 35 ). – Își poate produce efectele juridice doar în urma executării voluntare sau forțate a deciziei de returnare ( 36 ). – Nu poate rămâne în vigoare după revocarea deciziei de returnare ( 37 ).

Statele membre își păstrează competența de a refuza intrarea pe teritoriul lor a resortisanților țărilor terțe în alte cazuri decât cele în care se emite o decizie de returnare în temeiul Directivei 2008/115, ca urmare a situației lor de ședere ilegală.

Astfel cum am menționat anterior, aceste situații (care se caracterizează printr‑un comportament care constituie o amenințare la adresa ordinii publice, a siguranței publice, a securității naționale sau care afectează relațiile internaționale, implicând persoane care nu se află pe teritoriul său) nu fac obiectul Directivei 2008/115.

Aceste interdicții de intrare sunt independente de orice decizie de returnare reglementată de Directiva 2008/115. Astfel cum am arătat, trebuie să se ia în considerare dispozițiile dreptului național (eventual, al celor care decurg din dreptul internațional sau din anumite decizii ale Uniunii) ( 38 ), iar nu cele ale Directivei 2008/115 ( 39 ).

Deoarece se bazează pe amenințarea pe care ar implica‑o prezența resortisantului unei țări terțe pe teritoriul unui stat membru, o astfel de interdicție justifică de asemenea o decizie de introducere a unei semnalări în lista persoanelor inadmisibile din SIS II. Introducerea semnalării în SIS II este, într‑un asemenea caz, obligatorie ( 40 ).

Indiferent de motivul pentru care un stat membru a adoptat o interdicție de intrare și de ședere, domeniul de aplicare geografic al acesteia este limitat dacă persoana împotriva căreia este îndreptată deține un document care îi permite să se afle în mod legal într‑un alt stat membru.

Deoarece formalizarea și, în practică, aplicarea efectului „paneuropean” al interdicției de intrare este legată de introducerea în SIS II a unei semnalări bazate pe aceasta, atunci când interdicția nu poate avea acest efect, este necesară eliminarea semnalării corespunzătoare din SIS II.

Astfel, în cazul în care resortisantul unei țări terțe deține un permis de ședere într‑un stat care este parte la SIS II, articolul 25 alineatul (2) din CAAS prevede un sistem de consultări între statul care a eliberat permisul și statul care a introdus semnalarea în SIS II ( 41 ) pentru a stabili dacă există motive suficiente pentru retragerea permisului. În cazul în care permisul de ședere este menținut, statul care a introdus semnalarea procedează la retragerea sa.

În acest din urmă caz, în conformitate cu același text, statul respectiv poate înscrie străinul pe lista sa națională de semnalări ( 42 ).

În cazul în care o persoană aflată în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru îl părăsește înainte ca autoritățile sale să ia o decizie în acest sens, ordinul de returnare prevăzut de Directiva 2008/115 devine inutil: absența resortisantului țării terțe de pe teritoriul statului respectiv face inutilă adoptarea sa ( 43 ).

Acest lucru rezultă, în opinia noastră, din dispozițiile Directivei 2008/115 care: a) definesc situația de ședere ilegală ca fiind „prezența” pe teritoriu care nu îndeplinește (sau nu mai îndeplinește) condițiile de intrare, de ședere sau de reședință și care b) reglementează procedurile aplicabile individului aflat pe teritoriul unui stat membru.

Această afirmație este de asemenea în concordanță cu un sistem care impune tuturor statelor membre obligația de a pune capăt cât mai curând posibil situațiilor de ședere ilegală detectate pe teritoriul lor.

Considerăm că soluția este aceeași, indiferent dacă plecarea persoanei în cauză are loc înainte de inițierea unei proceduri de soluționare a situației de ședere ilegală ori în cursul său, în cazul în care nu s‑a încheiat încă printr‑o decizie. În acest din urmă caz, procedura este lipsită de obiect: nu există (în statul membru care a inițiat procedura) o situație de ședere ilegală ce ar trebui să înceteze prin dispunerea returnării sau, altfel, dacă sunt îndeplinite condițiile pentru returnare.

Consecințele procedurale ale acestei soluții la nivel național (clasare, încetarea sau altele) sunt, în principiu, cele stabilite de propria legislație ( 44 ).

Situația descrisă mai sus nu trebuie confundată cu cea a resortisantului unei țări terțe al cărui loc de ședere este necunoscut, însă care se află încă pe teritoriu. În opinia noastră, în acest caz, decizia de returnare poate fi emisă în lipsă ( 45 ).

În absența unei decizii de returnare pentru motivul explicat, se poate concluziona, fără a mai fi nevoie de alte precizări, că nu este posibilă emiterea uneia dintre interdicțiile de intrare prevăzute la articolul 11 din Directiva 2008/115 ( 46 ).

În acest context, astfel cum am arătat anterior, un stat membru care, pentru motive de securitate națională, consideră că este necesar să împiedice intrarea unui resortisant al unei țări terțe care nu se mai află pe teritoriul său, poate face acest lucru în conformitate cu dreptul său național.

Considerăm că această abordare prevalează asupra opiniei potrivit căreia Directiva 2008/115 ar continua să se aplice resortisantului unei țări terțe care, după ce i s‑a retras documentul care autorizează prezența sa pe teritoriul unui stat membru, pune capăt situației de ședere ilegală (cu alte cuvinte, se întoarce) înainte de a se lua o decizie în acest sens.

Pentru cei care susțin opinia respectivă, o astfel de interdicție de intrare ar fi reglementată de Directiva 2008/115, deoarece ar reprezenta o anumită continuitate cu procedurile reglementate de această directivă.

Opinia este sugestivă: acesta ar plasa individul sub un regim de norme armonizate, în cadrul căruia decizia privind interdicția de intrare, chiar dacă se bazează pe un alt motiv decât migrația ilegală, ar trebui să se adopte în conformitate cu principiile și cerințele (procedurale și de fond) ale Directivei 2008/115 înseși.

Totuși, o asemenea interpretare nu este lipsită de dezavantaje. Primul constă în incompatibilitatea sa cu articolul 2 și cu articolul 11 alineatul (1) din Directiva 2008/115, la care am făcut referire anterior. Ceea ce urmărește această directivă este să pună capăt situațiilor de ședere ilegală a resortisanților țărilor terțe, nu să rezolve cazurile în care o intervenție a autorității nu mai este necesară, tocmai pentru că situația de ședere ilegală pe teritoriul său nu mai există.

În al doilea rând, amintim că scopul imediat al Directivei 2008/115 nu este protecția ordinii publice, a siguranței publice și a securității naționale a statelor membre, deși nu ignoră aceste interese ( 47 ). A accepta că se aplică interdicțiilor de intrare bazate pe aceste motive, care nu sunt însă legate de un ordin de returnare, ar însemna echivalarea scopului menționat la articolul 1 cu protejarea directă a intereselor respective.

În al treilea rând, Directiva 2008/115 nu urmărește armonizarea deplină a normelor interne privind șederea străinilor, ci doar adoptarea deciziilor de returnare (rectius: prin care să se pună capăt situației de ședere ilegală) și aplicarea lor ( 48 ). Interpretarea pe care o analizăm acum ar presupune, în ceea ce privește statele membre, că interdicțiile de intrare emise de acestea pentru alte motive decât migrația, fără legătură cu deciziile de returnare, nu ar putea: – să aibă caracteristici diferite (durată, domeniu de aplicare personal) față de cele stabilite de Directiva 2008/115; – să se încadreze în alte situații decât cele prevăzute de directiva respectivă, de fiecare dată când astfel de interdicții vizează resortisantul unui stat terț care se afla, dar nu se mai află, pe teritoriu într‑o situație de ședere ilegală.

Într‑o anumită măsură, primul obstacol ar putea fi depășit, deoarece, după cum am arătat, Directiva 2008/115 include în formularea sa actuală trimiteri la ordinea publică, siguranța publică și securitatea națională [articolul 11 alineatul (2), printre altele], care pot afecta durata interdicției și domeniul de aplicare subiectiv al acesteia ( 49 ).

Or, în Directiva 2008/115, aceste noțiuni sunt autonome, la fel ca toate noțiunile din dreptul Uniunii a căror definire nu este lăsată de legiuitor în sarcina statelor membre (și chiar dacă directiva însăși nu le definește). Este legitim să se pună în discuție corespondența lor cu noțiunile prevăzute de dreptul național sau, cel puțin, identitatea lor în ceea ce privește modul în care trebuie să se aplice, având în vedere diferența de context: a Uniunii, pe de o parte ( 50 ), și națională, pe de altă parte.

În ceea ce privește al doilea obstacol, subliniem că Directiva 2008/115 prevede doar interdicții de intrare care însoțesc o decizie de returnare. Aceasta nu prevede astfel de interdicții atunci când resortisantul unei țări terțe, aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul său, deține o autorizație de ședere într‑un stat membru ( 51 ) sau, în temeiul unui acord, este preluat de un alt stat membru decât cel în care este reținut ( 52 ).

Cu toate acestea, un stat membru poate fi în continuare interesat (sau chiar obligat) să interzică accesul pe teritoriul său al unui străin care îl părăsește „în conformitate” cu cerința menționată la articolul 6 alineatul (2) din Directiva 2008/115 sau indiferent de ceea ce fiecare alt stat membru decide cu privire la persoana respectivă, odată ce a preluat‑o. Respectând condițiile reamintite de Curte, responsabilitatea pentru menținerea ordinii publice pe propriul teritoriu și pentru apărarea securității interne și externe revine fiecărui stat membru ( 53 ).

Potrivit instanței de trimitere, M. D. a părăsit teritoriul maghiar înaintea adoptării împotriva sa a deciziei de returnare. Dacă așa stau lucrurile, considerentele menționate până în acest punct ne determină să confirmăm că Directiva 2008/115 nu era aplicabilă interdicției ulterioare de intrare în Ungaria emise împotriva sa.

În cazul în care M. D. deținea un permis de ședere în Slovacia la momentul emiterii împotriva sa a interdicției de intrare, autoritățile competente din ambele state membre ar fi trebuit să efectueze consultările prevăzute la articolul 25 alineatul (2) din CAAS cel târziu după ce a fost introdusă în SIS II o semnalare bazată pe interdicția de intrare ( 54 ).

Pentru a evita o situație contradictorie, în cazul în care, în urma consultărilor, Slovacia nu retrage în mod oficial permisul de ședere al lui M. D., Ungaria ar trebui să procedeze la ștergerea semnalării în scopul refuzării intrării în SIS II. Aceasta ar putea totuși să mențină alerta în lista națională de alerte în scopul refuzării intrării.

Se poate interzice intrarea unui resortisant al unei țări terțe pe teritoriul unui stat membru pentru motive de securitate națională, fără a se ține seama de împrejurările sale personale și familiale?

În opinia noastră, răspunsul la această întrebare trebuie să fie negativ, atât în cazul în care interdicția este reglementată de Directiva 2008/115, cât și în cazul în care, în afara acesteia, persoana în cauză este părintele unui copil a cărui cetățenie este cea a statului membru care emite interdicția.

În temeiul prerogativei clasice a suveranității, statele pot limita libertatea de circulație a persoanelor care nu sunt resortisanți, refuzându‑le intrarea sau expulzându‑le de pe teritoriul lor.

Nici tratatele internaționale, nici dreptul Uniunii nu repun în discuție acest principiu. Totuși, ele pot să îl pondereze sau să îl modereze în anumite situații, impunând obligația de a evalua situația individuală a persoanei vizate sau alți factori relevanți.

Vom dezvolta această afirmație, în ceea ce privește dreptul Uniunii, dintr‑o dublă perspectivă.

În cazul în care interdicția de intrare pe teritoriul unui stat membru ar fi reglementată de Directiva 2008/115, răspunsul rezultă pur și simplu din articolul 5: la punerea în aplicare a acesteia, statele membre sunt obligate să ia în considerare interesul superior al copilului și viața de familie.

Acest lucru rezultă din diverse considerente ale Directivei 2008/115 ( 55 ): – În considerentul (24) se arată, cu caracter general, că directiva respectă drepturile fundamentale și ține seama de principiile recunoscute în special în cartă. – Considerentul (6) amintește datoria statelor membre de a lua decizii individualizate. – Considerentul (22) face referire la „interesul superior al copilului” și la respectarea vieții de familie ca fiind prioritare pentru statele membre atunci când pun în aplicare directiva.

Aceste cerințe ( 56 ) nu încetează să existe atunci când interdicția de intrare însoțește în mod obligatoriu o decizie de returnare, în conformitate cu articolul 11 alineatul (1) literele (a) și (b) din Directiva 2008/115. Pentru a stabili durata interdicției, se va ține seama în continuare de circumstanțele personale ale persoanei vizate ( 57 ).

În astfel de cazuri, analiza corespunzătoare este absorbită de o altă analiză: cea referitoare la decizia de returnare în sine și, de asemenea, în ceea ce privește situația prevăzută la articolul 11 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2008/115, de cea efectuată în privința neacordării unui termen pentru plecarea voluntară în temeiul articolului 7 alineatul (4) din această directivă.

Curtea a statuat că, având în vedere obiectivul urmărit, articolul 5 din Directiva 2008/115 nu poate fi interpretat în mod restrictiv ( 58 ). În ceea ce privește în mod specific interesul superior al copilului, amintim că acesta trebuie respectat atunci când directiva respectivă se aplică copilului, precum și atunci când se aplică părintelui său ( 59 ).

Statele membre trebuie să se asigure că, inclusiv în domeniile care le sunt rezervate, își exercită competența fără a contraveni dreptului Uniunii ( 60 ).

În special, în ceea ce privește șederea resortisanților țărilor terțe pe teritoriul lor, măsurile luate de aceste state membre nu trebuie să priveze cetățenii europeni de exercitarea efectivă a drepturilor conferite de cetățenia respectivă ( 61 ).

Refuzarea dreptului de ședere unui resortisant al unei țări terțe poate submina efectul util al cetățeniei Uniunii. Această situație se regăsește atunci când între acest resortisant și un membru al familiei sale, care este cetățean al Uniunii, există o relație de dependență, astfel încât refuzul de a‑i acorda celui dintâi un drept de ședere într‑un stat membru l‑ar obliga pe cel de al doilea să îl însoțească, părăsind teritoriul Uniunii, considerat în ansamblu ( 62 ).

Curtea a precizat că, pentru a aprecia existența unei relații de dependență în raport cu un cetățean minor ( 63 ), trebuie să se ia în considerare problema privind încredințarea acestuia și aspectul dacă sarcina juridică, financiară sau emoțională a minorului respectiv este suportată de părintele resortisant al unei țări terțe ( 64 ).

Odată stabilită relația de dependență, resortisantul țării terțe poate solicita în mod excepțional, în temeiul articolului 20 din TFUE, să i se acorde un drept de ședere derivat (față de cel de care beneficiază cetățeanul Uniunii), care rezultă din această dispoziție.

Cu toate acestea, trebuie reamintit că dreptul de ședere derivat nu este absolut. Statele membre au posibilitatea de a nu îl recunoaște în anumite circumstanțe, printre care figurează, în special, menținerea ordinii publice și garantarea siguranței publice ( 65 ).

Motivele de securitate națională sunt a fortiori în măsură să limiteze recunoașterea dreptului de ședere derivat care decurge din articolul 20 TFUE. În acest scop, ele trebuie să corespundă unor considerații care vizează în mod real noțiunea respectivă, astfel cum a fost interpretată de Curte ( 66 ).

Totuși, această posibilitate nu este nelimitată, astfel cum a subliniat în mod repetat și Curtea ( 67 ). În acest context, potrivit jurisprudenței sale ( 68 ): – Noțiunile de „ordine publică” și „siguranță publică”, ca justificare a unei excepții privind dreptul de ședere al cetățenilor Uniunii sau pentru membrii familiilor acestora, trebuie interpretate în mod strict ( 69 ). – Amenințarea pentru ordinea publică reprezentată de resortisantul unei țări terțe trebuie să fie reală, actuală și suficient de gravă; pentru a fi stabilită, nu este suficient ca resortisantul unei țări terțe să aibă antecedente penale în statul membru în cauză ( 70 ). – Este de competența statului membru să ia în considerare, printre altele, „conduita persoanei în cauză, durata și caracterul legal al șederii persoanei interesate pe teritoriul statului membru în cauză, natura și gravitatea infracțiunii săvârșite, gradul de periculozitate actual al persoanei interesate pentru societate, vârsta copiilor eventual în cauză și starea lor de sănătate, precum și situația lor familială și economică” ( 71 ).

În urma examinării circumstanțelor respective, în cazul în care balanța se înclină în favoarea riscurilor pentru siguranța publică sau, a fortiori, pentru securitatea națională ( 72 ), confirmată de autoritățile statului membru și, eventual, de instanțele de care verifică deciziile acestora, se deschide calea pentru a‑i impune o interdicție de intrare resortisantului țării terțe.

Cu toate că este de competența instanței de trimitere să confirme acest lucru, în lumina observațiilor prezentate de părți și a tuturor circumstanțelor, îndrăznim să afirmăm că între M. D. și fiul său minor, cetățean maghiar, există o relație de dependență de natură să îi confere primului un drept de ședere derivat, în temeiul articolului 20 TFUE.

Nu suntem de acord, în special, cu guvernul maghiar atunci când acesta susține, pentru a nega existența acelei relații de dependență, că mama copilului locuiește de asemenea în Ungaria și este obligată să asigure întreținerea sa, în calitate de titular al răspunderii părintești ( 73 ).

M. D. deținea un permis de ședere în Slovacia, care i‑ar fi fost retras. Prin urmare, se poate crede că refuzul de a‑i permite șederea în Ungaria ar avea drept consecință faptul că copilul său minor ar trebui să părăsească teritoriul Uniunii în ansamblul lui.

Cu toate acestea, chiar dacă M. D. ar putea fi titularul unui drept de ședere derivat în temeiul articolului 20 TFUE, ar fi totuși posibil să i se interzică intrarea și șederea pe teritoriul Ungariei pentru motive de securitate națională, astfel cum am arătat anterior, în cazul în care, în urma punerii în balanță a circumstanțelor la care tocmai am făcut referire, care este impusă de dreptul Uniunii, rezultatul ar conduce în mod inevitabil la privilegierea acelor motive.

Nu deținem toate datele relevante pentru a efectua o astfel de analiză comparativă, aceasta revenind în sarcina autorităților maghiare și a organelor judiciare care le revizuiesc deciziile ( 74 ).

Îndoielile Curții se limitează, pentru ceea ce ne interesează în speță, la analizarea interdicției de intrare, iar nu la introducerea ulterioară a acesteia în SIS II.

În cazul în care Curtea va considera că, în pofida acestei tăceri a instanței de trimitere, ar putea fi util să îi ofere unele indicații cu privire la modul în care interdicția de intrare se reflectă în SIS II, ne vom exprima opinia în această privință.

Pentru ca interdicția de intrare să producă efecte în practică, este necesar ca alte state membre să aibă cunoștință despre aceasta ( 75 ). Pentru a facilita accesul la informațiile privind interdicțiile de intrare emise de alte state membre în temeiul deciziilor de returnare, acestea din urmă pot fi reflectate în SIS II ( 76 ) în conformitate cu Regulamentul nr. 1987/2006 ( 77 ), cu condiția să se îndeplinească, în plus, două condiții: – decizia care a dus la introducerea semnalării a fost luată de autoritatea competentă (administrativă sau judiciară) în conformitate cu procedurile prevăzute de legislația națională, în urma unei evaluări a cazului concret ( 78 ); – statul membru semnalant a concluzionat că respectivul caz este „suficient de adecvat, relevant și important pentru a justifica introducerea semnalării în SIS II” ( 79 ).

Cu toate acestea, sub rezerva acelorași condiții, introducerea unei semnalări în SIS II în scopul interzicerii intrării și șederii este obligatorie „atunci când decizia […] se întemeiază pe amenințarea la adresa ordinii sau a securității publice sau la adresa securității naționale pe care o poate constitui prezența unui resortisant dintr‑o țară terță pe teritoriul unui stat membru” [articolul 24 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1987/2006] ( 80 ).

Prin urmare, introducerea unei semnalări este, în orice caz, supusă cerinței de proporționalitate prevăzute la articolul 21 din Regulamentul nr. 1987/2006. Deși nu este prevăzută de regulament, utilitatea evaluării impune ca aceasta să fie efectuată înainte de introducerea semnalării în cauză ( 81 ).

Cerința menționată este justificată deoarece introducerea unei semnalări privind refuzul intrării este susceptibilă să afecteze drepturile, chiar și drepturile fundamentale ( 82 ), ale persoanelor fizice. Aceasta are consecințe evidente asupra accesului la spațiul Schengen ( 83 ) și, în legătură cu ele, cel puțin potențial, asupra altor drepturi, precum cel la respectarea vieții private și de familie.

Aplicarea principiului proporționalității în ceea ce privește introducerea de semnalări în SIS II atunci când este obligatorie [în temeiul articolului 24 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1987/2006] trebuie totuși nuanțată. S‑ar putea argumenta că, în astfel de cazuri, legiuitorul Uniunii a realizat el însuși ex ante o apreciere a proporționalității pentru comportamentele grave menționate în dispoziție.

Dorim să adăugăm că, în orice caz, evaluarea proporționalității impusă la articolul 21 din Regulamentul nr. 1987/2006 se limitează la introducerea semnalării: nu se referă la decizia (interdicția) pe baza căreia este emisă aceasta din urmă ( 84 ).

Un rezultat negativ al analizei privind proporționalitatea poate conduce, în cele din urmă, la eliminarea introducerii semnalării în SIS II în vederea refuzului intrării.

În acest scenariu, decizia care a stat la baza semnalării rămâne totuși în vigoare. În cazul unei interdicții de intrare emise împotriva unui resortisant al unei țări terțe ca urmare a faptului că reprezintă o amenințare la adresa ordinii publice, a siguranței naționale, a securității naționale, a sănătății publice sau a relațiilor internaționale, vocația sa „paneuropeană” rămâne de asemenea neschimbată, chiar dacă neintroducerea unei semnalări face dificilă cunoașterea sa de către alte state Schengen.

Având în vedere considerațiile anterioare, propunem să se răspundă la prima și la a doua întrebare ale Fővárosi Törvényszék (Curtea din Budapesta‑Capitală) după cum urmează: „Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală trebuie interpretată în sensul că: Nu se aplică atunci când autoritățile unui stat membru emit o interdicție de intrare și de ședere împotriva unui astfel de resortisant care nu se află pe teritoriul său și împotriva căruia nu a adoptat o decizie de returnare, pentru motivul că acesta poate reprezenta o amenințare la adresa securității naționale. În aceeași măsură, nici Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene nu se aplică. Articolul 20 TFUE trebuie interpretat în sensul că, înainte de a emite o astfel de interdicție de intrare și de ședere, autoritățile statului membru trebuie să evalueze situația personală și familială a persoanei a cărei intrare și ședere sunt interzise, în cazul în care aceasta este părintele unui minor cetățean al respectivului stat membru, precum și impactul interdicției asupra exercitării drepturilor aferente sau derivate din cetățenia europeană.”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

prezentate la 24 noiembrie 2022 ( 1 )