Concluziile avocatului general A. M. Collins prezentate la 20 octombrie 2022.###

Prezenta cerere de decizie preliminară formulată de Tribunalul Satu Mare (România) se înscrie în următorul context. Dual Prod SRL, societate cu sediul în România, este autorizată să exploateze un antrepozit fiscal în care printre altele producea alcool. După ce un control a revelat existența mai multor nereguli în cadrul antrepozitului, autoritățile competente au suspendat autorizația respectivă pentru o perioadă de opt luni. Ca urmare a acestui control, a fost adoptată o decizie de punere în mișcare a acțiunii penale împotriva Dual Prod. În așteptarea soluționării acestei acțiuni penale, autorizația Dual Prod a fost suspendată pentru a doua oară. În cadrul procedurii în fața instanței de trimitere, Dual Prod susține că a doua suspendare este contrară prezumției de nevinovăție care figurează la articolul 48 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) și încalcă principiul ne bis in idem prevăzut la articolul 50 din aceasta.

Articolul 16 din Directiva 2008/118/CE a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind regimul general al accizelor și de abrogare a Directivei 92/12/CEE ( 2 ) prevede, la alineatele (1) și (2), următoarele: „(1) Deschiderea și exploatarea unui antrepozit fiscal de un antrepozitar autorizat sunt supuse autorizării de către autoritățile competente din statul membru în care este situat antrepozitul fiscal. Autorizația este supusă condițiilor pe care autoritățile au dreptul să le stabilească în scopul de a preveni orice fraudă sau abuz. (2) Un antrepozitar autorizat are obligația: (a) să furnizeze, dacă este necesar, o garanție pentru acoperirea riscului inerent producerii, transformării și deținerii de produse accizabile; (b) să respecte cerințele stabilite de statul membru pe teritoriul căruia este situat antrepozitul fiscal; (c) să țină, pentru fiecare antrepozit fiscal în parte, evidențe privind stocurile și deplasările de produse accizabile; (d) să introducă în antrepozitul său fiscal și să se înscrie în registrul său contabil, după încheierea deplasării, toate produsele accizabile care se deplasează în regim suspensiv de accize, cu excepția cazului în care se aplică articolul 17 alineatul (2); (e) să accepte toate acțiunile de monitorizare și controalele vizând stocurile. […]”

Articolul 364 alineatul (1) litera d) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal din 8 septembrie 2015 ( 3 ) (denumită în continuare „Codul fiscal”) prevede că o autorizație pentru un antrepozit fiscal nu se eliberează în cazul în care solicitantul a fost condamnat definitiv pentru infracțiuni prevăzute printre altele de Codul fiscal.

Articolul 369 alineatul (3) litera b) din Codul fiscal prevede că autorizația pentru un antrepozit fiscal se suspendă pe o perioadă de 1-12 luni în cazul în care se constată săvârșirea unor fapte printre care cea prevăzută la articolul 452 alineatul (1) litera i) ( 4 ). Potrivit articolului 369 alineatul (3) litera c) din Codul fiscal, autorizația se suspendă până la soluționarea definitivă a cauzei penale referitoare la infracțiunile prevăzute la articolul 364 alineatul (1) litera d). Această din urmă dispoziție include infracțiunile prevăzute de Codul fiscal.

Articolul 452 alineatul (1) litera h) din Codul fiscal incriminează deținerea de către orice persoană în afara antrepozitului fiscal sau comercializarea pe teritoriul României a produselor accizabile supuse marcării fără a fi marcate sau marcate necorespunzător în cantități ce depășesc pragurile expres prevăzute de Codul fiscal.

Potrivit articolului 452 alineatul (1) litera i) din Codul fiscal, constituie infracțiune folosirea conductelor mobile, a furtunurilor elastice sau a altor conducte de acest fel, utilizarea rezervoarelor necalibrate, precum și amplasarea înaintea contoarelor a unor canele sau robinete prin care se pot extrage cantități de alcool sau distilate necontorizate.

Dual Prod este un antrepozitar autorizat care produce alcool și băuturi alcoolice în antrepozitul său fiscal. La 1 august 2018, în cadrul unui control efectuat la cererea autorităților vamale la sediul menționat, s‑a constatat că a fost instalat un sistem mobil de țevi și furtunuri prin care era extras alcool fără a fi contorizat în mod corespunzător. O cantitate de alcool a fost găsită și într‑un rezervor situat în afara perimetrului antrepozitului fiscal.

În ziua următoare, autoritățile vamale au sigilat sediul Dual Prod pentru motivul că regimul special de antrepozitare prevăzut de Codul fiscal fusese încălcat. În cadrul procedurii ulterioare, Curtea de Apel Oradea – Secția de contencios administrativ (România) a statuat că sigilarea sediului a fost nelegală, deoarece a încălcat prezumția de nevinovăție, neexistând o hotărâre judecătorească definitivă cu privire la vinovăția Dual Prod.

La 5 septembrie 2018, în temeiul articolului 369 alineatul (3) litera b) coroborat cu articolul 452 alineatul (1) litera h) din Codul fiscal, autoritățile vamale au suspendat autorizația Dual Prod pentru o perioadă de 12 luni. Potrivit observațiilor scrise ale guvernului român, această măsură administrativă de siguranță a fost luată în lumina elementelor de probă relevate în cursul controlului, care au ridicat îndoieli serioase cu privire la respectarea de către Dual Prod a regimului fiscal și a condițiilor de autorizare a acesteia în cadrul regimului respectiv. În urma contestației formulate de Dual Prod împotriva acestei suspendări, Curtea de Apel din Oradea i‑a redus durata la opt luni.

Procedura penală in rem a stabilit ulterior faptele prevăzute la articolul 452 alineatul (1) literele h) și i) din Codul fiscal la care au participat persoane din cadrul Dual Prod. La 14 ianuarie 2020, Dual Prod a dobândit calitatea de suspect. La 21 octombrie 2020, Dual Prod a dobândit oficial calitatea de inculpat pentru săvârșirea unor infracțiuni prevăzute la articolul 452 alineatul (1) literele h) și i) din Codul fiscal. La 19 noiembrie 2020, autorizația Dual Prod a fost suspendată în temeiul articolului 369 alineatul (3) litera c) din Codul fiscal până la soluționarea respectivei cauze penale.

Dual Prod a contestat această a doua suspendare în fața instanței de trimitere, care a decis să adreseze Curții de Justiție a Uniunii Europene următoarele întrebări preliminare: „1) Dispozițiile articolului 48 alineatul (1) din [cartă] privind principiul prezumției de nevinovăție în coroborare cu prevederile articolului 16 alineatul (1) din [Directiva 2008/118] pot fi interpretate în sensul că se opun/nu se opun unei situații juridice precum cea din speța de față, conform căreia se poate dispune o măsură administrativă de suspendare a unei autorizații de funcționare ca producător de alcool în baza unor simple prezumții care fac obiectul unei investigații penale în curs de soluționare, fără a exista o hotărâre judecătorească definitivă de condamnare pronunțată în materie penală? 2) Dispozițiile articolului 50 din [cartă] privind principiul ne bis in idem în coroborare cu prevederile articolului 16 alineatul (1) din [Directiva 2008/118] pot fi interpretate că se opun/nu se opun unei situații juridice precum cea din speța de față, care presupune că împotriva aceleiași persoane, pentru aceeași stare de fapt, se aplică două sancțiuni de aceeași natură (suspendarea autorizației de funcționare ca producător de alcool), singura diferență fiind [durata sancțiunilor]?”

Dual Prod, guvernul italian, guvernul român și Comisia Europeană au depus observații scrise.

Dual Prod susține în primul rând că suspendarea autorizației sale în așteptarea rezultatului procedurii penale are consecințe grave asupra desfășurării activității sale și este contrară prezumției de nevinovăție consacrate la articolul 48 alineatul (1) din cartă. În al doilea rând, principiul ne bis in idem este încălcat atunci când o persoană este pedepsită de două ori pentru aceleași fapte, astfel cum este cazul celor două suspendări adoptate în temeiul articolului 369 litera b) și, respectiv, al articolului 369 litera c) din Codul fiscal, indiferent de natura sancțiunilor care urmează a fi aplicate. Dual Prod susține de asemenea că suspendările sunt de natură penală, având în vedere caracterul lor punitiv și legătura lor strânsă cu procedurile penale pendinte împotriva sa.

Guvernul italian, guvernul român și Comisia susțin că situația de fapt din decizia de trimitere demonstrează că suspendările nu au caracter penal și au fost adoptate pentru a preveni frauda și abuzul în sensul articolului 16 din Directiva 2008/118. Existența unor proceduri penale în curs nu împiedică impunerea unor astfel de măsuri. Comisia adaugă că articolul 41 din cartă este relevant pentru a aprecia dacă suspendările, luate în considerare în mod cumulativ, respectă dreptul la bună administrare, în special dreptul unei persoane de a beneficia de soluționarea cauzelor sale într‑un termen rezonabil.

Uniunea nu a aderat la CEDO și, prin urmare, acest instrument juridic nu a fost integrat în mod formal în ordinea juridică a Uniunii. În temeiul articolului 6 alineatul (3) TUE, drepturile fundamentale recunoscute de CEDO și care rezultă din tradițiile constituționale comune statelor membre constituie principii generale ale dreptului Uniunii. Articolul 52 alineatul (3) din cartă, care prevede că drepturile conținute în aceasta, corespunzătoare drepturilor garantate de CEDO, au același înțeles și aceeași întindere ca cele pe care le conferă convenția amintită, este destinat să asigure coerența între drepturile respective, fără a aduce atingere autonomiei dreptului Uniunii și a Curții ( 5 ).

Întrebările instanței de trimitere se referă la „autorizația de funcționare ca producător de alcool” a Dual Prod. Înțelegem că acest termen se referă la o autorizație în sensul articolului 16 din Directiva 2008/118, care a fost retrasă în condițiile prevăzute de dreptul național pentru a preveni orice posibilă fraudă sau abuz. Potrivit articolului 51 alineatul (1) din cartă, reglementarea națională aplicabilă intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii. Prin urmare, carta se aplică, în principiu, aspectelor puse în discuție în întrebările adresate Curții ( 6 ).

Articolul 48 alineatul (1) din cartă, la care se referă prima întrebare, prevede că orice persoană acuzată este prezumată nevinovată până ce vinovăția va fi stabilită în conformitate cu legea. Prin urmare, nu revine persoanei acuzate sarcina de a‑și dovedi nevinovăția. Pentru ca o instanță să impună sancțiuni penale, procurorul trebuie să dovedească corespunzător cerințelor legale că persoana acuzată este vinovată de infracțiunile care îi sunt imputate. Declarațiile autorităților în sensul că o persoană acuzată se face vinovată de săvârșirea unei infracțiuni, făcute înainte ca procesul penal să fi condus la o condamnare, subminează această prezumție, deoarece pot influența instanța de judecată și pot încuraja publicul să creadă că persoana acuzată este vinovată ( 7 ).

Cu toate acestea, prezumția de nevinovăție nu se opune unor măsuri adecvate și proporționale menite să atenueze un risc real și material ca persoanele acuzate să săvârșească din nou sau să continue să săvârșească infracțiunea de care sunt acuzate, să se sustragă justiției prin neprezentarea la proces sau să influențeze în mod necorespunzător desfășurarea procesului lor. Deciziile de arest preventiv și de eliberare pe cauțiune reprezintă măsuri de acest tip ( 8 ).

Curtea a statuat că persoanele juridice beneficiază de prezumția de nevinovăție consacrată la articolul 48 din cartă ( 9 ). Această dispoziție se aplică însă în cadrul procedurilor penale și al procedurilor care conduc la sancțiuni penale, astfel cum este și cazul dispoziției corespunzătoare care figurează la articolul 6 paragraful 2 din CEDO ( 10 ).

Articolul 50 din cartă, la care se referă a doua întrebare, prevede că „[n]imeni nu poate fi judecat sau condamnat pentru o infracțiune pentru care a fost deja achitat sau condamnat în cadrul Uniunii, prin hotărâre judecătorească definitivă, în conformitate cu legea”. Principiul ne bis in idem interzice cumulul atât de procese penale, cât și de sancțiuni care prezintă o natură penală în sensul acestui articol pentru aceleași fapte și împotriva aceleiași persoane ( 11 ). El corespunde articolului 4 paragraful 1 din Protocolul nr. 7 la CEDO ( 12 ).

Trei criterii sunt relevante pentru a stabili dacă o măsură are caracter penal în sensul cartei și al CEDO. Primul este calificarea juridică a infracțiunii în dreptul intern, al doilea, natura însăși a infracțiunii, iar al treilea, gradul de severitate a sancțiunii care poate fi aplicată ( 13 ). Îndeplinirea primului criteriu nu este decisivă în această privință. În cazul în care fapta în cauză nu este considerată infracțiune în dreptul național, trebuie să se analizeze dacă natura sa penală poate fi stabilită prin raportare la celelalte două criterii, aplicate cumulativ sau separat ( 14 ).

În prezenta cauză, dreptul național prevede suspendarea unei autorizații până la soluționarea definitivă a cauzei penale în legătură cu o faptă prevăzută la articolul 364 alineatul (1) litera d) din Codul fiscal. Niciun element din decizia de trimitere sau din observațiile depuse în fața Curții nu indică faptul că, din punctul de vedere al dreptului național, suspendarea unei autorizații în cazul unei proceduri penale este de natură penală. Autoritatea competentă, care înțelegem că este autoritatea care a eliberat autorizația, este cea care are competența de a o suspenda, iar nu autoritatea care efectuează urmărirea penală pentru încălcări ale Codului fiscal.

Prin urmare, vom examina modul în care celelalte două criterii au fost aplicate în jurisprudența Curții și în cea a Curții Europene a Drepturilor Omului (denumită în continuare „Curtea EDO”) înainte de a examina modul în care această jurisprudență s‑ar putea aplica suspendării care face obiectul cauzei pendinte în fața instanței de trimitere.

Sancțiunile prevăzute în contextul politicii agricole comune, care constau în plata unei suprataxe calculate pe baza cuantumului ajutorului plătit în mod incorect și excluderea unui producător de la beneficiul ajutorului pentru o perioadă ulterioară producerii unei nereguli, nu au fost considerate sancțiuni de natură penală ( 15 ). În domeniul restituirilor la export, o sancțiune stabilită proporțional cu suma primită în mod nejustificat de un exportator nu a fost considerată ca având o natură penală ( 16 ). În domeniul achizițiilor publice, o decizie de excludere a reclamantelor de la o procedură de atribuire fără o examinare completă a ofertei lor pentru motivul că s‑a constatat că se făceau vinovate de declarații false nu a fost considerată o sancțiune de natură penală ( 17 ).

S‑a considerat că decizia unei autorități de supraveghere financiară de a interzice unui administrator să ocupe o funcție în cadrul unei întreprinderi de investiții reglementate, deoarece s‑a constatat că nu era demn de încredere, nu intră în sfera dreptului penal. În temeiul Directivei 2004/39/CE ( 18 ), o autoritate de supraveghere poate refuza sau retrage autorizația eliberată unei întreprinderi de investiții în cazul în care nu este convinsă că persoanele care o conduc au o reputație suficient de bună. Fără a aduce atingere procedurilor privind retragerea autorizațiilor și dreptului statelor membre de a aplica sancțiuni penale, pot fi aplicate sancțiuni administrative adecvate. Curtea a arătat că măsurile pe care o autoritate trebuie să le adopte în urma constatării că o persoană nu mai îndeplinește cerințele în materie de bună reputație fac parte din procedurile privind retragerea unei autorizații. Aplicarea lor nu are nicio legătură cu cazuri reglementate de dreptul penal în sensul directivei amintite ( 19 ).

Curtea a ajuns la această concluzie pe baza unei interpretări contextuale a dispozițiilor relevante ale directivei menționate. Doamna avocată generală Kokott, aplicând criteriile Engel în concluziile pe care le‑a prezentat aceeași cauză, a considerat de asemenea că decizia autorității nu are caracter penal în sensul articolului 50 din cartă. Decizia în discuție în cauza respectivă nu putea fi impusă unor persoane din rândul publicului larg într‑un mod tipic dreptului penal. Aceasta se putea adresa numai persoanelor care au decis să exercite funcții de conducere în întreprinderi de investiții supuse autorizării. Constatarea potrivit căreia nu mai exista încredere în administrator nu a servit sancționării acestuia, ci evitării unor riscuri pentru sistemul financiar și pentru investitori. Această constatare nu a constituit, în schimb, decât o consecință juridică directă a directivei în sensul că numai persoanele cu o bună reputație pot prelua anumite funcții, scopul urmărit nefiind unul represiv. Deși decizia a avut consecințe importante pentru persoana în cauză, decizia nici nu i‑a interzis să desfășoare alte activități profesionale și nici nu a împiedicat‑o cu titlu permanent să ocupe funcția de administrator al unei întreprinderi de investiții ( 20 ).

În schimb, prezumția de nevinovăție se aplică în cazul amenzilor aplicate în cauzele din domeniul dreptului concurenței, care pot ajunge până la 10 % din cifra de afaceri relevantă ( 21 ). În mod similar, o amendă al cărei cuantum este de zece ori mai mare decât valoarea produsului sau a beneficiului obținut prin manipulările pieței a fost considerată de natură penală în virtutea gradului său de severitate ( 22 ). În cazul neplății TVA‑ului, o amendă egală cu 30 % din TVA‑ul datorat a fost considerată o sancțiune de natură penală ( 23 ). S‑a considerat că aplicarea de puncte de penalizare conducătorilor auto pentru încălcarea normelor de circulație rutieră se realizează în contextul săvârșirii unei infracțiuni, după luarea în considerare a faptului că: (i) sunt impuse în legătură cu încălcarea normelor de circulație rutieră de o anumită gravitate; (ii) acestea se adaugă sancțiunii aplicate în cazul săvârșirii unei asemenea încălcări și (iii) cumularea punctelor de penalizare antrenează consecințe juridice, precum obligația de a susține un examen sau interdicția de a conduce ( 24 ). Într‑o altă cauză, domnul avocat general Bot a susținut în concluziile prezentate că o încălcare a dispozițiilor vamale, definită în termeni identici cu infracțiunea de contrabandă și care atrăgea sancțiuni de pană la de zece ori mai mari decât taxa datorată, era de natură penală ( 25 ).

Curtea EDO consideră că faptele care pot fi înscrise în cazierul judiciar sau care pot conduce la aplicarea unor pedepse privative de libertate sunt, prin definiție, de natură penală, la fel ca cele care conduc la sancțiuni pecuniare care au ca rezultat o pedeapsă privativă de libertate în caz de neplată ( 26 ).

Curtea EDO a hotărât că articolul 6 paragraful 1 din CEDO, în ceea ce privește componenta penală, nu se aplică în cazul unei proceduri disciplinare pentru abateri profesionale inițiate împotriva unui avocat. Dispozițiile în cauză nu se adresau publicului, ci vizau membrii unui grup profesional care avea un statut special; ele erau destinate să asigure respectarea de către membrii barourilor a unor norme specifice de conduită profesională; sancțiunile aplicabile includeau o mustrare scrisă, o amendă de până la aproximativ 36000 de euro, suspendarea temporară a dreptului de practică sau radierea din registru. Curtea EDO a statuat că, cu excepția amenzii, aceste sancțiuni erau caracteristice sancțiunilor disciplinare. În plus, neplata amenzii nu conducea la aplicarea unei pedepse privative de libertate ( 27 ). În mod similar, procedurile disciplinare care au condus la concedierea sau la pensionarea obligatorie a unui funcționar nu au fost considerate ca fiind acuzații penale ( 28 ). Retragerea autorizației de a servi băuturi alcoolice într‑un restaurant deoarece titularul autorizației a fost considerat inapt nu a echivalat cu formularea unei acuzații penale ( 29 ) la fel cum nici revocarea definitivă a autorizației unui lichidator nu a fost calificată drept sancțiune în sensul articolului 7 din CEDO ( 30 ). În schimb, Curtea EDO a considerat că încălcările legate de manipulările pieței care au condus la sancțiuni cu implicații financiare importante erau de natură penală ( 31 ).

Deși, în cele din urmă, este de competența instanței de trimitere să aprecieze acest aspect, nu suntem convinși, pentru motivele expuse în continuare, că a doua suspendare prezintă un caracter penal în sensul jurisprudenței citate anterior ( 32 ).

Directiva 2008/118 urmărește armonizarea condițiilor de percepere a accizelor pentru produsele accizabile în vederea asigurării bunei funcționări a pieței interne. Sistemul de antrepozite supus autorizării de către autoritățile competente este o componentă‑cheie a regimului respectiv. Articolul 16 din Directiva 2008/118 prevede că autorizațiile trebuie să fie supuse condițiilor pe care autoritățile au dreptul să le stabilească în scopul de a preveni orice fraudă sau abuz. Aceasta urmărește să faciliteze buna funcționare a sistemului de accize armonizate pentru produsele accizabile în cadrul pieței interne și să garanteze că cei care respectă normele nu sunt dezavantajați din punct de vedere concurențial în comparație cu cei care nu respectă normele și că nu există pierderi la nivelul veniturilor publice.

În cazul în care există suspiciunea că au fost încălcate condițiile de acordare a unei autorizații sau că există riscul ca acestea să fie încălcate în viitor, suspendarea temporară a unei autorizații este o măsură care urmărește să garanteze că obiectivele descrise la punctul anterior din prezentele concluzii nu sunt compromise. Astfel de împrejurări sunt comparabile decăderii temporare din dreptul de a exercita funcția de administrator în contextul unei fapte ilicite de abuz de piață, care a fost considerată o măsură preventivă care trebuie luată cât mai curând posibil pentru a opri alte abateri prejudiciabile pe durata desfășurării unei proceduri penale referitoare la același comportament ( 33 ). În mod similar, persoanele care se află într‑o poziție de încredere față de clienții lor sau față de public, cum ar fi medicii, medicii veterinari, cadrele didactice sau agenții responsabili cu aplicarea legii, pot fi suspendate din funcție pe durata investigării unui presupus comportament care, dacă este dovedit, este susceptibil să îi fi prejudiciat pe cei față de care au o obligație profesională.

În plus, suspendarea se adresează unor persoane care, în mod voluntar, au obținut o autorizație și au acceptat să respecte condițiile aplicabile în baza acesteia. Consecințele nerespectării angajamentelor asumate în mod voluntar nu au un caracter punitiv în același mod ca și aplicarea unei pedepse privative de libertate sau a unei amenzi de o valoare semnificativă pentru fapte care afectează publicul. Suspendarea până la finalizarea investigației sau până la soluționarea acțiunii penale nu este inadecvată atunci când se ține seama de responsabilitățile antrepozitarului autorizat în contextul sistemului administrativ de armonizare a accizelor pentru produsele accizabile. Aceasta nu ar putea fi calificată nici ca fiind deosebit de severă, dat fiind că persoana a cărei autorizație a fost suspendată rămâne liberă să desfășoare activitatea și să utilizeze spațiile, echipamentele și personalul întreprinderii în alte scopuri decât pentru producția și deținerea de alcool pentru care plata accizelor a fost suspendată.

În opinia noastră, aceleași considerații se aplică, mutatis mutandis, primei suspendări, adoptată în temeiul articolului 369 alineatul (3) litera b) din Codul fiscal.

Instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 48 alineatul (1) din cartă coroborat cu articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2008/118 se opune adoptării unor măsuri de suspendare a unei autorizații de funcționare ca producător de alcool pe baza unor simple prezumții care fac obiectul unei investigații penale în curs de soluționare.

Potrivit articolului 16 din Directiva 2008/118, este de competența autorităților competente ale statelor membre să autorizeze deschiderea și exploatarea antrepozitelor fiscale pe teritoriul lor. Aceste autorizații sunt supuse în mod expres unor condiții pe care aceste autorități au dreptul să le stabilească în scopul de a preveni orice fraudă sau abuz. Întrucât Directiva 2008/118 recunoaște și încurajează acest obiectiv, instanțele și autoritățile naționale au dreptul să suspende sau să retragă autorizațiile în cazul în care se demonstrează corespunzător cerințelor legale că au fost încălcate condițiile aplicabile sau că există riscul ca acestea să fie încălcate ( 34 ).

Întrucât dreptul Uniunii nu prevede norme care să reglementeze cerințele în materie de probe în cadrul suspendării sau al retragerii autorizațiilor în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2008/118, autoritățile trebuie să respecte cerințele în materie de probe prevăzute de dreptul național, sub rezerva respectării de dreptul național a principiilor generale ale dreptului Uniunii, precum principiile efectivității, proporționalității și dreptului la bună administrare ( 35 ).

Decizia de trimitere nu conține nicio indicație cu privire la cerințele în materie de probe aplicabile în ceea ce privește cele două suspendări sau acțiunea penală. Deși instanța de trimitere sugerează că a doua suspendare a autorizației Dual Prod s‑a întemeiat pe o „simplă prezumție” de săvârșire a unei fapte ilicite, decizia de trimitere nu precizează modul în care funcționează respectiva prezumție. Articolul 369 alineatul (3) litera c) din Codul fiscal se referă la suspendarea autorizațiilor până la soluționarea definitivă a cauzei penale referitoare la o infracțiune. În prezenta cauză, autorizația Dual Prod a fost suspendată în urma unei investigații de către autorități, după ce o procedură penală in rem a stabilit existența faptelor prevăzute la articolul 452 alineatul (1) literele h) și i) din Codul fiscal și după ce Dual Prod a fost pusă în mod oficial sub acuzare pentru săvârșirea unei infracțiuni. În acest stadiu, nu este nerezonabil, ținând seama de natura sistemului și a intereselor aflate în joc, ca legea să prevadă posibilitatea de suspendare a unei autorizații. Considerăm că aceasta nu se bazează pe „o simplă prezumție” de săvârșire a unei fapte ilicite, ci că cerința în materie de probe care se aplică în cazul inițierii unei proceduri penale este, de fapt, cerința în materie de probe care justifică impunerea unei suspendări în temeiul articolului 369 alineatul (3) litera c) din Codul fiscal.

De asemenea, poate fi relevant faptul că Curtea a statuat că un sistem de sancțiuni administrative întemeiat pe răspunderea obiectivă poate fi compatibil cu dreptul Uniunii și cu principiul general al proporționalității, cu condiția ca obiectivul urmărit să prezinte un interes general de natură să justifice instituirea unui astfel de sistem ( 36 ).

În plus, dreptul la bună administrare prevăzut la articolul 41 din cartă impune autorităților administrative să efectueze, în exercitarea atribuțiilor de control care le revin, o examinare diligentă, atentă și imparțială a tuturor aspectelor relevante astfel încât să se asigure că dispun, la momentul adoptării deciziei de suspendare a unei autorizații, de cele mai complete și fiabile elemente posibile ( 37 ).

De asemenea, poate fi relevant faptul că, în situații similare, Curtea a statuat că dreptul Uniunii nu se opune utilizării de către autorități, în cadrul unei proceduri administrative, pentru a constata existența unei practici ilegale, a probelor obținute în cadrul unor proceduri penale paralele neîncheiate încă, cu condiția ca toate drepturile garantate de dreptul Uniunii să fie întotdeauna respectate ( 38 ).

Având în vedere cele de mai sus, considerăm, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere a elementelor menționate la punctele 37-41 din prezentele concluzii, că împrejurarea că legislația națională prevede inițierea unei proceduri penale împotriva persoanelor suspectate a fi implicate în producerea și deținerea ilegală de alcool nu înseamnă că o autorizație de exploatare a unui antrepozit fiscal în sensul articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2008/118 nu poate fi suspendată decât după ce respectiva procedură penală a condus la o condamnare. Astfel, logica argumentației societății Dual Prod pare a fi că, după ce a fost acuzată de săvârșirea unei infracțiuni în legătură cu activitatea pe care o desfășoară în temeiul unei autorizații ( 39 ), ea poate continua să desfășoare activitatea în cauză până la momentul la care este condamnată pentru infracțiunea respectivă. Or, nicio interpretare a articolului 16 din Directiva 2008/118 nu permite o asemenea concluzie, care, în plus, ar risca să aducă atingere în mod semnificativ eficacității regimului de antrepozit autorizat prevăzut de Directiva 2008/118 și încrederii în acest regim ( 40 ).

În temeiul obligației de imparțialitate și al prezumției de nevinovăție, în cadrul unei proceduri penale ulterioare sau paralele, instanța de fond nu trebuie să considere suspendările drept indicii ale vinovăției persoanei acuzate în cadrul procedurii penale. Acesta pare să fie singurul context în care prezumția de nevinovăție poate fi relevantă în măsura în care nu se aplică în cadrul procedurii administrative care a condus la a doua suspendare.

De asemenea, este relevant faptul că Curtea a statuat că principiul prezumției de nevinovăție nu se opune aplicării unei prezumții legale în cauzele penale în care persoanei acuzate îi este transferată sarcina probei, cu condiția ca prezumția să fie relativă și ca dreptul la apărare să fie garantat ( 41 ). Astfel de prezumții se aplică de exemplu în domeniul dreptului Uniunii care reglementează modul în care înțelegerile sunt identificate și sancționate ( 42 ). În mod similar, Curtea EDO a observat că prezumțiile de fapt sau de drept se aplică în orice sistem juridic și că CEDO nu interzice recurgerea la acestea. Statele sunt însă obligate să se asigure că aceste prezumții se încadrează în limite rezonabile, ținând seama de importanța mizei și menținând dreptul la apărare în cadrul procedurilor penale ( 43 ). În plus, autorităților nu li se interzice să tragă concluzii rezonabile pe baza tuturor elementelor de probă disponibile ( 44 ). Deși aceste considerații au fost elaborate în contextul procedurilor și al sancțiunilor penale, ele se aplică în egală măsură și în materie nepenală.

Având în vedere cele de mai sus, propunem Curții să răspundă la prima întrebare în sensul că articolul 48 alineatul (1) din cartă coroborat cu articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2008/118 nu se opune nici aplicării unei sancțiuni administrative care constă în suspendarea unei autorizații în scopul de a preveni orice fraudă sau abuz, înainte de pronunțarea unei hotărâri definitive de condamnare în cadrul unei proceduri penale, nici invocării unei prezumții în acest context.

Instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 50 din cartă coroborat cu articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2008/118 se opune posibilității ca autoritățile să suspende de două ori o autorizație pentru aceleași fapte.

În măsura în care considerăm că niciuna dintre suspendări nu este de natură penală, principiul ne bis in idem care figurează la articolul 50 din cartă și la articolul 4 paragraful 1 din Protocolul nr. 7 la CEDO nu este aplicabil. Nu este aplicabilă nici jurisprudența care a fost elaborată în situații în care proceduri penale și nepenale paralele strâns legate între ele decurg din aceleași fapte ( 45 ). De asemenea, suntem de acord cu observațiile prezentate de guvernul italian în sensul că decizia de trimitere nu explică în mod suficient de detailat motivul pentru care faptele care au condus la fiecare dintre cele două suspendări sunt aceleași, având în vedere împrejurarea că, potrivit deciziei de trimitere, prima suspendare a fost adoptată în temeiul articolului 452 alineatul (1) litera i) din Codul fiscal, referitor la utilizarea unor echipamente prin care se pot extrage cantități de alcool sau distilate necontorizate, iar a doua a fost adoptată în temeiul articolului 452 alineatul (1) literele i) și h) din Codul fiscal, ultima literă menționată referindu‑se la deținerea de produse accizabile în afara unui antrepozit fiscal. A doua întrebare este, așadar, ipotetică, chiar dacă una dintre suspendări sau ambele ar fi considerate ca fiind de natură penală ( 46 ).

Comisia consideră că aplicarea a două sancțiuni administrative, în împrejurări în care autorul, faptele materiale și interesul protejat sunt aceleași, ar trebui să fie circumscrisă principiilor proporționalității și bunei administrări, astfel încât durata cumulată a acestora să nu fie excesivă ( 47 ). În opinia noastră, se aplică obiecția prezentată la punctul precedent din prezentele concluzii: întrucât există o incertitudine considerabilă cu privire la identitatea faptelor materiale care au condus la fiecare dintre cele două suspendări, eventuala aplicare a unei reglementări administrative echivalente principiului ne bis in idem este ipotetică. Prin urmare, examinarea sa în contextul prezentei cereri de decizie preliminară nu ar servi niciunui scop util, ținând seama de faptul că numai Comisia a invocat acest aspect și că instanța de trimitere nu a formulat o întrebare cu titlu subsidiar în acest sens.

Prin urmare, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Tribunalul Satu Mare (România) după cum urmează: Articolul 48 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene coroborat cu articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2008/118/CE a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind regimul general al accizelor și de abrogare a Directivei 92/12/CEE trebuie interpretat în sensul că nu se opune nici aplicării unei sancțiuni administrative care constă în suspendarea unei autorizații în scopul de a preveni orice fraudă sau abuz înainte de pronunțarea unei hotărâri definitive de condamnare în cadrul unei proceduri penale, nici invocării unei prezumții în acest context.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL ANTHONY COLLINS

prezentate la 20 octombrie 2022 ( 1 )