Concluziile avocatului general H. Saugmandsgaard Øe prezentate la 15 iulie 2021.#Stichting Rookpreventie Jeugd ș.a. împotriva Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.#Cerere de decizie preliminară formulată de Rechtbank Rotterdam.#Trimitere preliminară – Directiva 2014/40/UE – Fabricarea, prezentarea și vânzarea produselor din tutun – Produse care nu respectă nivelurile maxime ale emisiilor – Interdicție de introducere pe piață – Metodă de măsurare – Țigarete cu filtru care au micro‑orificii de ventilare – Măsurarea emisiilor pe baza unor standarde ISO – Standarde nepublicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene – Conformitate cu cerințele de publicare prevăzute la articolul 297 alineatul (1) TFUE, interpretat în lumina principiului securității juridice – Conformitate cu principiul transparenței.#Cauza C-160/20.

Legiuitorul Uniunii poate, în cadrul actelor legislative pe care le adoptă, să facă trimitere la standarde internaționale elaborate de o organizație privată (în speță, standarde ISO ( 2 )) fără a le publica conținutul în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene și fără a prevedea accesul direct și gratuit al cetățenilor Uniunii Europene la conținutul respectiv, înțelegându‑se că aceste standarde sunt accesibile la organizația menționată în schimbul plății unei redevențe pentru drepturile de autor de care se prevalează aceasta?

Aceasta este în esență una dintre întrebările adresate de rechtbank Rotterdam (Tribunalul din Rotterdam, Țările de Jos) la care Curtea este invitată să răspundă în prezenta cauză.

Cererea de decizie preliminară a fost formulată în cadrul unui litigiu între Stichting Rookpreventie Jeugd (Fundația pentru prevenirea fumatului în rândul tinerilor, Țările de Jos, denumită în continuare „Stichting”) și alte 15 entități (denumite în continuare, împreună, „reclamantele din litigiul principal”), pe de o parte, și Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Secretarul de stat pentru Sănătate publică, Bunăstare și Sport, Țările de Jos, denumit în continuare „staatssecretaris”), pe de altă parte.

În acest context, instanța de trimitere solicită, mai precis, să se stabilească dacă condițiile de acces la conținutul standardelor ISO la care face trimitere articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2014/40/UE ( 3 ), care prevede o metodă de măsurare a emisiilor de gudron, de nicotină și de monoxid de carbon ale țigaretelor cu filtru, sunt conforme cu cerințele privind publicarea prevăzute la articolul 297 alineatul (1) al treilea paragraf TFUE ( 4 ) și cu principiul transparenței care, printre altele, stă la baza acestei dispoziții.

La finalul expunerii noastre, vom propune Curții să statueze că articolul 297 alineatul (1) al treilea paragraf TFUE nu impune publicarea în Jurnalul Oficial a conținutului standardelor ISO în discuție. În plus, vom preciza motivele pentru care apreciem că condițiile de acces la conținutul acestor standarde nu sunt contrare principiilor generale a căror expresie o constituie dispoziția menționată.

Articolul 12 din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 ( 5 ) prevede: „(1) În măsura posibilului, instituțiile pun la dispoziția directă a publicului documentele, în formă electronică sau prin intermediul unui registru, în conformitate cu regulile în vigoare în cadrul instituției în cauză. (2) În special documentele legislative, adică documentele întocmite sau primite în cadrul procedurilor de adoptare a actelor cu forță juridică obligatorie pe teritoriul statelor membre sau pentru acestea, ar trebui să devină direct accesibile, sub rezerva articolelor 4 și 9. […]”

Potrivit articolului 4 alineatul (2) din acest regulament: „Instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar putea aduce atingere protecției: – intereselor comerciale ale unei anume persoane fizice sau juridice, inclusiv în ceea ce privește proprietatea intelectuală; – […]”

Articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 1025/2012 ( 6 ) prevede: „Organismele de standardizare naționale încurajează și facilitează accesul IMM‑urilor la standarde și la procesele de elaborare a standardelor pentru a asigura un nivel mai ridicat de participare în cadrul sistemului de standardizare, de exemplu prin: […] (c) asigurarea participării gratuite sau la tarife speciale la activitățile de standardizare; (d) asigurarea accesului gratuit la proiectele de standarde; (e) punerea la dispoziție cu titlu gratuit pe site‑urile lor de internet a rezumatelor standardelor; […]”

Potrivit articolului 10 alineatul (6) din acest regulament: „În cazul în care un standard armonizat satisface cerințele pe care le vizează și care sunt prevăzute în actul legislativ de armonizare aplicabil al Uniunii, Comisia publică fără întârziere o referință la standardul respectiv în [Jurnalul Oficial] sau prin alte mijloace în conformitate cu condițiile prevăzute în actul legislativ de armonizare aplicabil al Uniunii.”

Considerentul (11) al Directivei 2014/40 are următorul cuprins: „Pentru măsurarea emisiilor de gudron, nicotină și monoxid de carbon ale țigaretelor («nivelurile emisiilor») ar trebui să se utilizeze ca referință standardele ISO relevante, recunoscute la nivel internațional. […]”

Potrivit articolului 3 alineatul (1) din această directivă: „Nivelurile emisiilor țigaretelor introduse pe piață sau fabricate în statele membre («niveluri maxime ale emisiilor») nu sunt mai mari de: (a) 10 mg de gudron per țigaretă; (b) 1 mg de nicotină per țigaretă; (c) 10 mg de monoxid de carbon per țigaretă.”

Articolul 4 alineatul (1) din directiva menționată prevede: „(1) Emisiile de gudron, nicotină și monoxid de carbon ale țigaretelor se măsoară pe baza standardului ISO 4387 pentru gudron, a standardului ISO 10315 pentru nicotină și a standardului ISO 8454 pentru monoxid de carbon. Exactitatea măsurătorilor referitoare la gudron, nicotină și monoxid de carbon se stabilește în conformitate cu standardul ISO 8243.”

Prin scrisorile din 31 iulie și 2 august 2018, reclamantele din litigiul principal au solicitat Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (Autoritatea neerlandeză pentru controlul produselor alimentare și a bunurilor de consum, Țările de Jos, denumită în continuare „NVWA”) să se asigure că țigaretele cu filtru propuse consumatorilor din Țările de Jos respectă, în timpul utilizării planificate, nivelurile maxime ale emisiilor de gudron, de nicotină și de monoxid de carbon prevăzute la articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2014/40 și, după caz, să adopte o măsură de executare, astfel încât produsele care nu respectă aceste cerințe să fie retrase de pe piață ( 7 ).

Prin decizia din 20 septembrie 2018, NVWA a respins cererea privind o măsură de executare a uneia dintre reclamantele din litigiul principal, Stichting, al cărei obiectiv este prevenirea fumatului în rândul tinerilor. Aceasta din urmă, precum și toate celelalte reclamante din litigiul principal au formulat un recurs administrativ împotriva acestei decizii la Staatssecretaris.

La 31 ianuarie 2019, Staatssecretaris a respins ca nefondat recursul formulat de Stichting și ca inadmisibil pe cel formulat de celelalte reclamante din litigiul principal.

Reclamantele din litigiul principal au formulat o cale de atac jurisdicțională împotriva acestei din urmă decizii la instanța de trimitere. Vereniging Nederlandse Sigaretten- en Kerftabakfabrikanten (Asociația producătorilor neerlandezi de țigarete și de tutun, Țările de Jos, denumită în continuare „VSK”) a solicitat să fie admisă ca intervenientă în procedura principală. Această cerere a fost admisă.

În cadrul acestei proceduri, Stichting arată în esență că metoda de măsurare a nivelurilor de gudron, de nicotină și de monoxid de carbon ale țigaretelor cu filtru prevăzută la articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2014/40 nu este obligatorie. În opinia sa, aceste emisii ar trebui măsurate ținându‑se seama în special de utilizarea planificată pentru aceste produse și, mai precis, de faptul că degetele și buzele fumătorilor ar obstrucționa în parte microperforațiile cu care este prevăzut filtrul țigaretelor. În consecință, emisiile menționate ar fi în realitate mai ridicate decât ar permite să se stabilească această metodă ( 8 ). În aceste condiții, s‑ar impune recurgerea la o altă metodă, care să protejeze mai bine sănătatea consumatorilor ( 9 ).

Staatssecretaris, la care se raliază VSK, se opune acestei argumentații și susține că articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2014/40 are un caracter obligatoriu. Prin urmare, nu ar fi posibil ca autoritățile naționale să înlăture din proprie inițiativă metoda prevăzută de această dispoziție. Decizia de a modifica sau nu dispoziția menționată ar reveni, în orice caz, legiuitorului Uniunii.

Având în vedere aceste argumente, instanța de trimitere solicită să se stabilească, în primul rând, dacă faptul că standardele ISO pe baza cărora sunt măsurate emisiile de gudron, de nicotină și de monoxid de carbon nu sunt publicate în Jurnalul Oficial și sunt accesibile la ISO numai contra cost este compatibil, în special, cu regimul publicării prevăzut la articolul 297 alineatul (1) al treilea paragraf TFUE, precum și cu principiul transparenței.

În al doilea rând, aceasta ridică problema caracterului obligatoriu al metodei de măsurare a nivelurilor de emisii prevăzute la articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2014/40, precum și problema validității acestei dispoziții în raport cu obiectivele aceleiași directive și ale altor norme de drept superioare ( 10 ).

În aceste condiții, rechtbank Rotterdam (Tribunalul din Rotterdam, Țările de Jos), prin decizia din 20 martie 2020, primită de Curte la 24 martie 2020, a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară ( 11 ): „Elaborarea metodei de măsurare prevăzute la articolul 4 alineatul (1) din Directiva [2014/40], pe baza unor standarde ISO care nu sunt accesibile în mod liber, este conformă cu articolul 297 alineatul (1) al treilea paragraf TFUE și cu principiul transparenței care stă la baza acestuia?”

Stichting, VSK, guvernul neerlandez, Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană au depus observații scrise în fața Curții. În prezenta cauză nu s‑a organizat o ședință de audiere a pledoariilor. Părțile și persoanele interesate au răspuns însă în scris la întrebările adresate de Curte la 9 februarie 2021.

Conform cererii Curții, prezentele concluzii vor viza prima întrebare preliminară.

Prin această întrebare, care este împărțită în două părți, instanța de trimitere solicită Curții, pe de o parte, să precizeze dacă articolul 297 alineatul (1) al treilea paragraf TFUE impune publicarea în Jurnalul Oficial a standardelor ISO la care face trimitere articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2014/40 și, pe de altă parte, să soluționeze problema dacă condițiile de acces la conținutul acestor standarde (care, pe lângă faptul că nu sunt publicate în Jurnalul Oficial, sunt puse la dispoziția publicului de către ISO numai contra cost, fără ca instituțiile Uniunii să facă accesibil în mod direct și gratuit conținutul lor) sunt conforme cu principiul transparenței.

Cu titlu introductiv, dorim să subliniem că, întrucât Curtea este sesizată în speță cu o chestiune care vizează, în definitiv, accesibilitatea conținutului legii, și anume posibilitatea cetățenilor de a lua cunoștință de aceasta, punctul de pornire al răspunsului la această întrebare trebuie să fie, în opinia noastră, în mod evident, că, într‑o societate democratică, orice cetățean trebuie să dispună de acces liber la conținutul legii. Este vorba despre unul dintre fundamentele statului de drept ( 12 ).

Acest principiu al accesului liber la conținutul legii trebuie garantat, în opinia noastră, cel puțin pentru două motive. Primul este întemeiat pe adagiul potrivit căruia „nimeni nu poate invoca necunoașterea legii”, care presupune în mod necesar că legea nu poate fi opozabilă justițiabililor înainte să existe posibilitatea ca ei să ia cunoștință de aceasta. Al doilea provine din necesitatea, pentru cetățeni în sensul larg, de a fi în măsură să consulte toate textele adoptate de autoritățile publice care reglementează viața în societate pentru a se putea asigura respectarea acestora ( 13 ) și a‑și exercita efectiv drepturile care le sunt conferite într‑o societate democratică ( 14 ). Aceasta este, de altfel, însăși esența demersului reclamantelor din litigiul principal: prin acțiunea lor în fața instanței de trimitere, aceste entități, al căror obiectiv comun este prevenirea fumatului, urmăresc tocmai să arate că articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2014/40 prevede o metodă de măsurare care, în opinia lor, nu protejează suficient sănătatea consumatorilor.

Din acest principiu rezultă că standardele ISO la care se face trimitere într‑un act legislativ al Uniunii, precum în speță Directiva 2014/40 ( 15 ), trebuie să fie publicate în Jurnalul Oficial sau, cel puțin, că instituțiile Uniunii sunt obligate să garanteze că conținutul lor este pus la dispoziția publicului în mod direct și gratuit?

În această privință, mai întâi, trebuie să precizăm că nicio dispoziție de drept al Uniunii nu abordează în mod specific cerințele de publicare pe care trebuie să le îndeplinească standardele internaționale precum standardele ISO în discuție atunci când se face astfel trimitere la ele într‑un asemenea act legislativ. În special, articolul 10 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1025/2012, care conține obligații precise în ceea ce privește publicarea standardelor armonizate ( 16 ), nu se extinde la standardele ISO. În acest context, considerăm important să avem în vedere că prezenta trimitere preliminară nu privește aspectul dacă publicarea altor standarde tehnice în Jurnalul Oficial, indiferent dacă sunt naționale, armonizate sau europene ( 17 ), trebuie să fie completă sau nu ori dacă conținutul lor trebuie să fie accesibil în mod liber publicului. În speță, este vorba exclusiv de standarde internaționale și, mai specific, de standarde ISO elaborate de o organizație privată, a cărei finanțare provine în special din vânzarea standardelor al căror autor este ( 18 ).

În continuare și după cum vom sublinia mai departe în expunerea noastră, răspunsul la prima întrebare preliminară depinde, în opinia noastră, de modul în care actul legislativ al Uniunii care face trimitere la standarde ISO urmărește să utilizeze aceste standarde.

Mai multe elemente ni se par relevante în această privință. Prezenta cauză ne va da ocazia să evidențiem trei dintre acestea. În primul rând, standardele în discuție sunt necesare pentru a avea cunoștință de „cerințele esențiale” ale actului legislativ care face trimitere la ele sau acestea sunt de ordin tehnic și accesoriu în raport cu astfel de cerințe? În al doilea rând, aceste standarde urmăresc să impună obligații în privința întreprinderilor ale căror produse sau activități sunt vizate de standardele menționate? În al treilea rând, în cazul în care aceleași standarde sunt de ordin tehnic și accesoriu și nu urmăresc să impună obligații unor astfel de întreprinderi, de unde rezultă (așa cum vom explica în secțiunea B din prezentele concluzii) că acestea nu trebuie să facă obiectul unei publicări în Jurnalul Oficial în temeiul articolului 297 alineatul (1) al treilea paragraf TFUE, faptul că instituțiile Uniunii nu prevăd condiții de acces mai generoase decât cele deja avute în vedere de ISO constituie un obstacol disproporționat în calea posibilității publicului de a lua cunoștință de ele și astfel în calea principiilor generale care stau la baza acestei din urmă dispoziții (secțiunea C)?

Adăugăm că acest din urmă element ni se pare a avea o importanță mai mică atunci când este clar că standardele ISO la care face trimitere un act legislativ se aseamănă cu o formă de codificare a unor cunoștințe tehnice de către și pentru profesioniști ( 19 ). În schimb, cu cât standardul se apropie de un domeniu în care este probabil că cetățenii vor urmări să își exercite drepturile care le sunt conferite într‑o societate democratică (de exemplu, precum în speță, din domeniul sănătății și al protecției consumatorilor), cu atât mai mult elementul menționat trebuie luat în considerare și cu atât mai mult este necesar să ridicăm problema dacă conținutul standardului trebuie să fie accesibil în mod liber publicului.

Amintim că articolul 297 alineatul (1) TFUE impune, potrivit celui de al treilea paragraf al său, ca actele legislative să fie publicate în Jurnalul Oficial.

În speță, în opinia noastră, trebuie examinate două situații. Fie standardele ISO în discuție pot fi considerate ele însele „acte legislative” și, în acest caz, este clar că se impune publicarea integrală a conținutului lor în temeiul acestei dispoziții (secțiunea 1), fie nu se poate considera că aceste standarde corespund definiției respective și, în acest caz, trebuie ridicată problema dacă se impune totuși publicarea conținutului lor, în temeiul dispoziției menționate, în măsura în care acestea constituie „elemente” ale unui act legislativ (și anume, Directiva 2014/40) (secțiunea 2).

Noțiunea de „acte legislative” este definită, la articolul 289 alineatul (3) TFUE, ca incluzând „actele juridice adoptate prin procedură legislativă”. Curtea a statuat că, potrivit acestei dispoziții, un act juridic poate fi calificat drept „act legislativ” al Uniunii numai dacă a fost adoptat pe baza unei dispoziții a tratatelor care face trimitere în mod expres fie la procedura legislativă ordinară prevăzută la articolul 289 alineatul (1) și la articolul 294 TFUE, fie la o procedură legislativă specială descrisă la articolul 289 alineatul (2) TFUE ( 20 ).

În speță, toate părțile și intervenientele în prezenta procedură, cu excepția reclamantelor din litigiul principal, apreciază că nu se poate considera că standardele ISO la care face trimitere articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2014/40 constituie, în sine, „acte legislative”.

Suntem de acord, fără dificultăți, cu această opinie.

Astfel, este evident că aceste standarde – care, după cum a amintit în mod întemeiat Comisia, au fost elaborate de un organism privat, și anume ISO ( 21 ) – nu au făcut obiectul unei proceduri legislative ordinare sau speciale proprii, respectiv o procedură care să vizeze în mod specific adoptarea lor de către legiuitorul Uniunii, în temeiul unei dispoziții din tratate.

Nici împrejurarea că, după ce au fost adoptate de ISO, standardele menționate au fost alese de legiuitorul Uniunii, în cursul procedurii legislative care a condus la adoptarea Directivei 2014/40, pentru a măsura nivelurile de emisii ale țigaretelor cu filtru și pentru a verifica dacă acestea rămân sub plafoanele prevăzute la articolul 3 alineatul (1) din această directivă nu permite, în opinia noastră, să se concluzioneze că acestea au fost „adoptate” ele însele ca „acte legislative” prin această procedură. Astfel, aceasta avea ca unic obiect adoptarea directivei menționate.

Având în vedere aceste elemente și întrucât din dispozițiile din Tratatul FUE menționate mai sus rezultă în mod clar că autorii tratatului au reținut o abordare formală ( 22 ), în temeiul căreia „actele legislative” sunt calificate ca atare numai dacă sunt adoptate potrivit procedurii legislative ordinare sau potrivit unei proceduri legislative speciale, ni se pare clar că standardele ISO în discuție nu pot fi considerate ca aparținând ele însele acestei categorii de acte ( 23 ).

Din subsecțiunea anterioară rezultă că, în contextul prezentei cauze, se poate considera că numai Directiva 2014/40, care a fost publicată în Jurnalul Oficial, corespunde definiției „actului legislativ” în sensul articolului 289 alineatul (3) TFUE. Pentru a prelua expresia utilizată de guvernul neerlandez, standardele ISO la care face trimitere articolul 4 alineatul (1) din această directivă constituie, cel mult, „elemente” ale acestui act legislativ.

Aceste elemente trebuie publicate integral în Jurnalul Oficial în temeiul articolului 297 alineatul (1) al treilea paragraf TFUE? În opinia noastră, răspunsul este negativ.

În această privință, observăm că în Concluziile prezentate în cauza Heinrich ( 24 ), care privea o situație în care o anexă la un regulament ( 25 ) nu fusese publicată în Jurnalul Oficial, avocata generală Sharpston a subliniat că nepublicarea unei asemenea anexe însemna „publicarea cadrului [actului] lipsit de substanță” și constituia o „publicare viciată și neadecvată” care nu îndeplinea cerințele prevăzute la articolul 297 alineatul (2) TFUE (referitor la publicarea actelor fără caracter legislativ adoptate sub formă de regulamente, directive și decizii).

Subscriem la această analiză, care ni se pare că poate fi transpusă în privința regimului de publicare a actelor legislative prevăzut la articolul 297 alineatul (1) al treilea paragraf TFUE. În opinia noastră, această din urmă dispoziție ar fi lipsită de sens în cazul în care în Jurnalul Oficial ar trebui să se publice numai cadrul care formalizează adoptarea unui asemenea act, iar nu întreaga sa „substanță”.

Astfel cum vom explica în continuare, nu ni se pare însă că publicarea în Jurnalul Oficial este prevăzută de dispoziția menționată în cazul în care, precum în speță, „elementele” la care se face trimitere în una sau mai multe dispoziții ale actului legislativ sunt standarde ISO care corespund unor simple precizări de ordin tehnic și accesoriu în raport cu „cerințele esențiale” ale acestui act (primul criteriu) și nu urmăresc să impună obligații întreprinderilor ale căror produse sau activități sunt vizate de standardele respective (al doilea criteriu).

Prin „cerințe esențiale” înțelegem normele care, într‑un act legislativ al Uniunii al cărui obiect este de a defini condițiile prealabile punerii în circulație a unor produse pe piața internă (precum, în speță, țigaretele cu filtru), se referă tocmai la aceste condiții și, prin aceasta, reflectă esența alegerii politice efectuate de legiuitor în scopul punerii în aplicare a obiectivelor sale ( 26 ).

Având în vedere această definiție, considerăm că problema dacă standardele ISO la care se face trimitere într‑un asemenea act legislativ trebuie sau nu să fie publicate în Jurnalul Oficial depinde de modul în care ele sunt legate de aceste „cerințe esențiale” și se apropie astfel de „substanța” actului. Mai concret, este necesar, în opinia noastră, să se distingă situația în care astfel de standarde sunt tehnice și accesorii în raport cu aceste cerințe esențiale de situația în care standardele menționate sunt necesare pentru a înțelege domeniul de aplicare sau conținutul cerințelor esențiale.

În speță, constatăm, în primul rând, că standardele ISO la care face trimitere articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2014/40 urmăresc să detalieze, pe un plan tehnic, metoda pe baza căreia sunt măsurate emisiile de gudron, de nicotină și de monoxid de carbon ale țigaretelor cu filtru.

În al doilea rând, din relația dintre dispoziția menționată și articolul 3 alineatul (1) din directiva în discuție reiese că standardele respective privesc exclusiv metoda de măsurare aplicată pentru a verifica respectarea nivelurilor maxime ale emisiilor stabilite de această din urmă dispoziție și reflectă în același timp esența alegerii politice efectuate de legiuitorul Uniunii pentru a pune în aplicare obiectivele de protecție a consumatorilor și în special de protecție a sănătății ( 27 ). La aceasta se adaugă faptul că, pe de o parte, țigaretele cu filtru vizate de Directiva 2014/40 nu pot fi introduse pe piață dacă nivelurile menționate sunt depășite (altfel spus, aceleași niveluri reprezintă o condiție prealabilă a introducerii pe piață a produselor în discuție) și, pe de altă parte, că acestea din urmă, care sunt enunțate în valori cifrice în mod expres la articolul 3 alineatul (1) din directiva amintită ( 28 ), pot fi cunoscute de orice cetățean al Uniunii, independent de standardele respective.

Deducem din aceste elemente că, în contextul aplicării Directivei 2014/40, nu standardele ISO în discuție, ci nivelurile maxime ale emisiilor care figurează la articolul 3 alineatul (1) din directiva menționată sunt cele care, în opinia noastră, trebuie considerate „cerințe esențiale”. În plus, standardele ISO la care face trimitere articolul 4 alineatul (1) din aceeași directivă sunt accesorii în raport cu astfel de cerințe.

Vom explica în continuare că această concluzie este confirmată de faptul că aceleași standarde nu impun obligații producătorilor și importatorilor de țigarete cu filtru (al doilea criteriu).

În ceea ce privește al doilea criteriu, este important să amintim că „standardele” în sens larg sunt definite, în cadrul Uniunii, ca fiind „specificați[i] tehnic[e], adoptat[e] de un organism de standardizare recunoscut, […] a căr[or] respectare nu este obligatorie” ( 29 ). Prin urmare, acestea nu au, în general, vocația să impună obligații întreprinderilor ale căror produse sunt vizate de astfel de standarde.

Acestea fiind precizate, recunoaștem, având în vedere secțiunea anterioară, că, în ipoteza în care standardele ISO ar fi utilizate de legiuitorul Uniunii pentru a crea obligații în privința acestor întreprinderi, astfel de standarde ar trebui, în principiu, să fie incluse în categoria „cerințelor esențiale” ( 30 ) și, prin urmare, să fie publicate în Jurnalul Oficial ( 31 ). Astfel, respectarea lor ar deveni o condiție prealabilă punerii în circulație a produselor vizate pe piața internă ( 32 ).

În speță, apreciem că standardele ISO enumerate la articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2014/40 nu urmăresc să impună obligații producătorilor și importatorilor de țigarete cu filtru.

Este adevărat că, prin adoptarea acestei din urmă dispoziții, în opinia noastră, legiuitorul Uniunii nu a avut în vedere ( 33 ) posibilitatea ca emisiile țigaretelor cu filtru să fie măsurate pe baza unei alte metode decât cea prevăzută de standardele ISO în discuție, de către laboratoarele responsabile cu verificarea acestor emisii, în conformitate cu articolul 4 alineatul (2) din această directivă.

Totuși, deși recunoaștem acest caracter obligatoriu în privința laboratoarelor de control ( 34 ), considerăm că singura obligație reală care, în speță, revine producătorilor și importatorilor de țigarete cu filtru este ca aceste emisii să respecte nivelurile maxime ale emisiilor prevăzute la articolul 3 alineatul (1) din directiva menționată. Acești importatori și producători nu sunt obligați ei înșiși să aplice metoda de măsurare care este prevăzută de standardele ISO enumerate la articolul 4 alineatul (1) din aceeași directivă.

În plus, întrucât conformitatea produselor menționate trebuie evaluată întotdeauna exclusiv în raport cu aceste niveluri maxime ale emisiilor, considerăm că este posibil ca importatorii și producătorii respectivi să se asigure, chiar fără a avea cunoștință de conținutul standardelor ISO în discuție, că aceste plafoane sunt respectate și, așadar, să introducă pe piață produse conforme cu cerințele esențiale menționate.

Având în vedere ceea ce precedă, considerăm că aceste standarde nu urmăresc să impună obligații producătorilor și importatorilor de țigarete cu filtru, ceea ce confirmă caracterul lor tehnic și accesoriu în raport cu „cerințele esențiale” care sunt, la rândul lor, stabilite la articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2014/40 și care revin acestora din urmă.

Examinarea celor două criterii identificate la punctul 44 din prezentele concluzii ne conduce la concluzia că standardele ISO la care face trimitere articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2014/40 nu intră sub incidența normei privind publicarea prevăzute la articolul 297 alineatul (1) al treilea paragraf TFUE. Astfel, în raport cu nivelurile maxime ale emisiilor prevăzute la articolul 3 alineatul (1) din directiva menționată, care constituie „cerințe esențiale” ale acestui act, standardele respective rămân elemente tehnice și accesorii care, în opinia noastră, nu trebuie publicate în Jurnalul Oficial.

Adăugăm că, întrucât îndeplinesc aceste două criterii, considerăm că standardele menționate sunt utilizate de legiuitorul Uniunii într‑o modalitate care se apropie, în ultimă instanță, de cea prevăzută pentru standardele armonizate adoptate în temeiul directivelor „noua abordare” ( 35 ), cu privire la care legiuitorul a apreciat că o publicare în Jurnalul Oficial a trimiterilor la aceste standarde era suficientă.

În această privință, precizăm că, în Hotărârea James Elliott Construction ( 36 ), care privea un astfel de standard armonizat ( 37 ), Curtea a precizat, după ce a arătat că efectele juridice ale unui asemenea standard sunt supuse publicării prealabile a referințelor sale în Jurnalul Oficial, că este competentă să interpreteze cu titlu preliminar conținutul acestuia. Ea nu a dat importanță împrejurării că conținutul standardelor armonizate nu este publicat integral în Jurnalul Oficial.

Observăm în această privință că Curtea nu omite să repună în discuție, inclusiv în materie preliminară, premisele privind interpretarea dreptului Uniunii pe care le consideră îndoielnice ( 38 ). Or, ea nu a făcut aceasta în speță, în condițiile în care o neîndeplinire a cerințelor de publicare aplicabile ar fi afectat în mod direct posibilitatea ca acest standard să aibă efecte juridice ( 39 ).

Având în vedere ansamblul acestor considerații, apreciem că trebuie să se răspundă la prima parte a primei întrebări preliminare în sensul că nepublicarea integrală în Jurnalul Oficial a conținutului standardelor ISO la care face trimitere articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2014/40 nu este contrară articolului 297 alineatul (1) al treilea paragraf TFUE.

Prin cea de a doua parte a primei întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă condițiile de acces la conținutul standardelor ISO în discuție sunt conforme cu principiul transparenței, care stă, printre altele, la baza articolului 297 alineatul (1) al treilea paragraf TFUE.

Analiza noastră cu privire la această problematică va fi organizată după cum urmează. Într‑o primă parte, vom preciza ceea ce trebuie să se înțeleagă prin principiul transparenței, la care face referire instanța de trimitere în cadrul întrebării sale. Vom explica că, în opinia noastră, această instanță vizează în realitate principiul accesului liber la conținutul legii, a cărui importanță am amintit‑o deja la punctul 25 din prezentele concluzii. Într‑o a doua parte, vom preciza că problema care trebuie ridicată în acest stadiu este aceea dacă instituțiile Uniunii trebuie să prevadă condiții de acces mai generoase decât cele aplicate deja de ISO (care impune plata unei redevențe persoanelor care doresc să aibă acces la conținutul standardelor pe care ea le elaborează), adică să procedeze astfel încât aceste standarde să fie puse la dispoziția tuturor în mod direct și gratuit. Vom sublinia că răspunsul la această întrebare depinde de aspectul dacă condițiile de acces la conținutul acestor standarde, pe de o parte, sunt justificate și, pe de altă parte, nu constituie un obstacol disproporționat în calea posibilității publicului de a lua cunoștință de ele.

Noțiunea de „transparență” nu este preluată literal în dispozițiile tratatelor. Expresia „principiul transparenței” este cea care a fost aleasă de autorii tratatelor la articolul 1 al doilea paragraf TUE, care face referire la deciziile luate cu respectarea deplină a acestui principiu și cât mai aproape cu putință de cetățeni, și la articolul 15 alineatul (1) TFUE, care prevede că, „[î]n scopul promovării unei bune guvernări și asigurării participării societății civile”, instituțiile, organele, oficiile și agențiile Uniunii acționează respectând în cel mai înalt grad principiul menționat.

Curtea a interpretat principiul transparenței în sensul că acesta este enunțat în mod general în dispozițiile menționate și se concretizează, printre altele, prin „dreptul de acces” la documente, care este consacrat la articolul 15 alineatul (3) TFUE și la articolul 42 din cartă, precum și în Regulamentul nr. 1049/2001 ( 40 ).

Transparența este legată de dreptul de acces la documente prin considerentul (2) al regulamentului menționat ( 41 ). Din câte înțelegem, acest drept nu stă la baza obligației de publicare prevăzute deja la articolul 297 TFUE, ci se adaugă la aceasta, impunând instituțiilor să facă accesibile publicului categorii de documente care nu intră sub incidența acestei din urmă dispoziții ( 42 ).

În acest context, ni se pare că transparența face trimitere, așadar, mai mult la posibilitatea cetățenilor de a controla ansamblul informațiilor care au constituit temeiul actului legislativ ( 43 ) decât la cea de a avea acces la conținutul actului legislativ în sine și al „elementelor” acestui act, care constituie sâmburele problematicii aflate în discuție în prezenta cauză.

Având în vedere ceea ce precedă, considerăm că, prin cea de a doua parte a primei sale întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită în realitate Curții să se pronunțe nu cu privire la principiul transparenței, ci cu privire la principiul accesului liber la conținutul legii. În opinia noastră, este clar că acest principiu – desigur, nescris în textele tratatelor sau în cartă, dar care se impune ca un fundament al statului de drept consacrat la articolul 2 TUE – stă la baza articolului 297 alineatul (1) al treilea paragraf TFUE. Astfel, ce expresie mai puternică și mai concretă a principiului menționat decât obligația de a publica conținutul legii am putea găsi?

În opinia noastră, atunci când această dispoziție nu impune publicarea în Jurnalul Oficial a elementelor la care se face trimitere în cuprinsul dispozițiilor unui act legislativ [precum, în speță, standardele ISO la care face trimitere articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2014/40], același principiu impune ca instituțiile Uniunii să garanteze un acces cât mai larg posibil la aceste elemente pentru toți cetățenii. Astfel, orice restrângere a posibilității acestora de a lua cunoștință în mod liber de ele trebuie să fie justificată și, pe de altă parte, să nu constituie un obstacol disproporționat în calea acestei posibilități.

După cum am arătat la punctul 26 din prezentele concluzii, principiul accesului liber la conținutul legii are o dublă rațiune de a fi. Pe de o parte, acesta este un corolar al principiului securității juridice, care impune ca normele de drept să fie clare, precise și previzibile în privința efectelor lor, astfel încât persoanele interesate să se poată orienta în situații și în raporturi juridice care țin de ordinea juridică a Uniunii ( 44 ). Pe de altă parte, prin faptul că garantează cetățenilor un acces liber la conținutul legii, respectiv la ansamblul textelor adoptate de autoritățile publice care reglementează viața în societate, le permite să își exercite drepturile democratice. Nimeni nu ar putea să conteste legea și să urmărească să determine evoluția acesteia dacă nu ar fi posibil să ia cunoștință de ea.

Prezenta cauză privește această a doua dimensiune a principiului accesului liber la conținutul legii. Astfel, aceasta apare tocmai într‑un context în care entități care au avut în mod clar cunoștință de conținutul standardelor ISO la care face trimitere articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2014/40 se opun metodei prevăzute de standardele respective pentru a obține retragerea unor produse pe care le consideră neconforme și urmăresc, în definitiv, să repună în discuție alegerea legiuitorului de a se întemeia pe standardele menționate.

Vom explica, în subsecțiunea următoare, motivele pentru care apreciem că în speță condițiile de acces la conținutul standardelor ISO la care face trimitere articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2014/40, și anume faptul că instituțiile Uniunii nu prevăd pentru public în sensul larg condiții de acces mai generoase decât cele aplicate deja de ISO, sunt justificate și nu constituie un obstacol disproporționat în calea posibilității acestuia de a lua cunoștință de ele.

În speță, accesul cu plată la conținutul standardelor ISO în discuție este justificat de faptul că acestea au fost elaborate de o organizație privată (ISO) a cărei finanțare provine în special din vânzarea standardelor pe care le elaborează. Buna funcționare a acestei organizații se întemeiază pe posibilitatea ei de a obține un randament al investiției, ținând seama în special de faptul că standardele menționate, datorită complexității și tehnicității lor, implică o mobilizare importantă de resurse de personal și materiale ale ISO. În plus, întrucât această organizație revendică drepturi de autor asupra standardelor pe care le adoptă, faptul că acestea ar deveni accesibile în mod direct și gratuit ar însemna să fie eludată existența unor astfel de drepturi.

Este de asemenea important pentru membrii ISO (mai precis, pentru organismele de standardizare naționale) să poată vinde standardele menționate, deoarece ei rețin o parte importantă a profitului realizat din vânzările respective ( 45 ).

Având în vedere elementele menționate, este evident că gratuitatea standardelor, care ar rezulta dintr‑o eventuală obligație a instituțiilor Uniunii de a prevedea un acces direct al publicului la acestea ( 46 ), ar avea drept consecință reducerea investițiilor acestor organisme de standardizare în cercetarea și în dezvoltarea standardelor respective.

Or, în această privință este incontestabil, în opinia noastră, că standardele ISO ocupă un loc important în peisajul normativ al Uniunii, întrucât, mai precis, numeroase standarde europene sunt elaborate pe baza acestora ( 47 ), și că Comitetul European de Standardizare (CEN) și ISO au încheiat un acord ( 48 ) de cooperare tehnică prin care standardelor ISO li se acordă în esență prioritate față de standardele europene ( 49 ). Utilizarea standardelor internaționale și în special a standardelor ISO se impune de asemenea având în vedere Acordul privind barierele tehnice în calea comerțului (OTC) ( 50 ), la care sunt parte toți membrii Organizației Mondiale a Comerțului (OMC), inclusiv Uniunea.

La aceasta se adaugă faptul că, în sens mai larg, standardizarea este percepută de legiuitor ca un instrument de politică ( 51 ) care permite sprijinirea legislației și a politicilor Uniunii ( 52 ).

Astfel, deși standardele au fost prezentate în mod tradițional ca o formă de codificare a cunoștințelor de către și pentru profesioniști ( 53 ), acestea sunt esențiale pentru dezvoltarea pieței interne. Acestea sunt de asemenea recunoscute ca având o importanță din ce în ce mai mare pentru comerțul internațional ( 54 ). Pe lângă avantajele lor economice considerabile (în special în materie de competitivitate a întreprinderilor ( 55 ) și de facilitare a schimburilor comerciale ( 56 )), acestea sunt omniprezente în viața cotidiană ( 57 ), precum și în numeroase domenii ale politicii publice ( 58 ).

Având în vedere aceste considerații, apreciem că faptul că instituțiile Uniunii nu prevăd condiții de acces la conținutul standardelor ISO mai generoase decât cele impuse de ISO (și de anumite organisme de standardizare naționale) este justificat de necesitatea ca organizația și organismele menționate să își finanțeze elaborarea standardelor și a activităților lor, pe de o parte, și de importanța acestor standarde pentru legislația Uniunii, pe de altă parte. Rămâne totuși de examinat aspectul dacă sarcina pe care aceste tarife o generează pentru cetățean constituie o atingere disproporționată adusă posibilității acestuia de a lua cunoștință de conținutul respectiv.

În această privință, amintim, mai întâi, că orice cetățean al Uniunii poate avea acces la conținutul standardelor elaborate de ISO. Singurul obstacol în calea acestui acces este de ordin pecuniar, întrucât punerea la dispoziție a conținutului respectiv de către organizația menționată este supusă condiției de a plăti taxele de acces impuse de aceasta.

În continuare, considerăm că trebuie subliniate în special următoarele elemente.

În primul rând, sarcina care revine cetățeanului trebuie evaluată comparativ cu interesul legiuitorului Uniunii de a dispune de un sistem de standardizare eficient și performant, care să constituie nu numai o bază flexibilă și transparentă, ci să fie de asemenea viabil din punct de vedere financiar ( 59 ).

Precizăm în această privință că faptul că standardele sunt elaborate de entități private (precum ISO) prezintă avantaje pe care legislatorul Uniunii a decis, prin trimiterile efectuate la standardele respective în regulamente și în directive, să își întemeieze tehnica legislativă. Printre acestea figurează gradul lor înalt de expertiză, capacitatea lor de a se adapta rapid la noile mize tehnice și suplețea procedurilor lor, care permite în special participarea actorilor privați ( 60 ).

În al doilea rând, această sarcină trebuie de asemenea evaluată comparativ cu interesul profesioniștilor ca legiuitorul Uniunii să nu renunțe la utilizarea acestor standarde din cauza caracterului lor oneros. Cu privire la acest aspect, Comisia a subliniat că, în măsura în care este un fapt curent că actorii de pe piața relevantă sunt reprezentați în cadrul organismelor de standardizare ( 61 ), este și în interesul acestora din urmă ca legislația Uniunii să utilizeze standardele instituite de entitățile private menționate și să nu definească ea însăși aceste specificații tehnice.

Totuși, ni se pare că interesul profesioniștilor are o importanță mai mică într‑o cauză precum cauza principală, având în vedere că standardele în discuție privesc domenii, mai precis cel al sănătății și al protecției consumatorilor, în care, după cum am subliniat la punctul 31 din prezentele concluzii, este cu atât mai probabil că cetățenii vor dori să își exercite drepturile. În acest caz, instituțiile Uniunii trebuie, în opinia noastră, să se asigure în mod special că cetățenii dispun de un acces cât mai larg posibil la conținutul acestor standarde.

În al treilea rând și în această privință, adăugăm că, deși rezultă în special din articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1025/2012 că legiuitorul Uniunii nu a avut în vedere că accesul la standarde (în sens larg) va trebui să fie din oficiu gratuit, totuși organismele naționale de standardizare sunt supuse, în temeiul dispoziției menționate, obligației de a încuraja și de a facilita acest acces pentru întreprinderile mici și mijlocii (IMM‑uri) ( 62 ). Dispoziția menționată reflectă astfel deja, în sine, aspirația către un echilibru adecvat între preocuparea ca accesul menționat să fie cât mai facil posibil și recunoașterea faptului că acest caracter oneros al standardelor rămâne o componentă esențială a sistemului de standardizare al Uniunii.

Deși aceste obligații nu au fost extinse în mod expres astfel încât să faciliteze accesului publicului în sens larg, ni se pare că, în practică, se poate regăsi această situație ( 63 ). Mai specific, faptul că conținutul standardelor ISO la care face trimitere articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2014/40 este accesibil la ISO numai contra cost nu înseamnă că este imposibil să se ia cunoștință de acesta, cu titlu gratuit, prin alte mijloace.

În această privință, Parlamentul și VSK menționează în mod întemeiat că, în speță, organismul neerlandez de standardizare permite consultarea gratuită a conținutului standardelor ISO în discuție ( 64 ). Alte organisme naționale de standardizare prevăd de asemenea această posibilitate ( 65 ).

În al patrulea și ultimul rând, sumele care trebuie plătite de cetățenii Uniunii ( 66 ) care doresc să aibă acces la conținutul standardelor menționate și solicită aceasta ISO sau unor organisme naționale de standardizare nu ni se par, în orice caz, excesive ( 67 ).

În lumina tuturor considerațiilor care precedă, apreciem că principiul accesului liber la conținutul legii nu impune nici garantarea, în mod absolut, a unui acces direct și gratuit la standardele ISO la care face trimitere articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2014/40, nici publicarea acestora în Jurnalul Oficial. Condițiile de acces la aceste standarde nu constituie un obstacol disproporționat în calea posibilității publicului de a lua cunoștință de ele și exprimă un echilibru just între, pe de o parte, cerințele principiului menționat și, pe de altă parte, diferitele interese aflate în joc.

Adăugăm, la final, că politica de consultare gratuită pusă în aplicare de organismul neerlandez de standardizare (de unde rezultă, de altfel, că, presupunând că au solicitat aceasta, reclamantele din litigiul principal au putut lua cunoștință în mod gratuit de conținutul standardelor în discuție) ( 68 ) ni se pare pe deplin lăudabilă ( 69 ), cu atât mai mult cu cât nu interzice organismelor de standardizare naționale posibilitatea de a vinde standardele ISO persoanelor care ar dori să le descarce sau să obțină o copie a acestora. În opinia noastră, această politică ar trebui extinsă cât mai mult posibil, chiar încurajată de legiuitorul Uniunii, prin intermediul unei decizii oficiale, care ar urmări să completeze garanțiile instituite la articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1025/2012.

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la prima întrebare preliminară adresată de rechtbank Rotterdam (Tribunalul din Rotterdam, Țările de Jos) după cum urmează: Condițiile de acces la standardele ISO la care face trimitere articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2014/40/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 3 aprilie 2014 privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre în ceea ce privește fabricarea, prezentarea și vânzarea produselor din tutun și a produselor conexe și de abrogare a Directivei 2001/37/CE nu încalcă nici articolul 297 alineatul (1) al treilea paragraf TFUE, nici principiul accesului liber la conținutul legii, care stă la baza acestei dispoziții.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE

prezentate la 15 iulie 2021 ( 1 )