Hotărârea Tribunalului (Camera a cincea extinsă) din 27 noiembrie 2024.#Nord Stream 2 AG împotriva Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene.#Energie – Piața internă în sectorul gazelor naturale – Directiva (UE) 2019/692 – Modificarea Directivei 2009/73/CE – Securitate juridică – Egalitate de tratament – Proporționalitate – Abuz de putere – Neregularități procedurale.#Cauza T-526/19 RENV.

Cauza T‑526/19 RENV

Nord Stream 2 AG

împotriva

Parlamentului Europeanși aConsiliului Uniunii Europene

Hotărârea Tribunalului (Camera a cincea extinsă) din 27 noiembrie 2024

„Energie – Piața internă în sectorul gazelor naturale – Directiva (UE) 2019/692 – Modificarea Directivei 2009/73/CE – Securitate juridică – Egalitate de tratament – Proporționalitate – Abuz de putere – Neregularități procedurale”

Procedură jurisdicțională – Hotărâre a Curții care este obligatorie pentru Tribunal – Condiții – Trimitere spre rejudecare în urma unui recurs – Aspecte de drept soluționate definitiv de Curte în cadrul recursului – Autoritate de lucru judecat – Domeniu de aplicare

(Statutul Curții de Justiție, art. 61 al doilea paragraf; Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 215)

(a se vedea punctele 27-29)

Apropierea legislațiilor – Măsuri de apropiere – Norme comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale – Directiva 2009/73 – Adoptarea unei directive de modificare – Puterea de apreciere a instituțiilor Uniunii – Întindere – Control jurisdicțional – Limite – Eroare vădită de apreciere sau abuz de putere

[art. 194 alin. (2) TFUE]

(a se vedea punctele 34-37 și 287)

Acțiune în anulare – Act atacat – Aprecierea legalității în funcție de informațiile disponibile la momentul adoptării actului

(art. 263 TFUE)

(a se vedea punctele 38 și 39)

Apropierea legislațiilor – Măsuri de apropiere – Norme comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale – Directiva 2009/73 – Adoptarea unei directive de modificare – Extinderea aplicabilității Directivei 2009/73 la partea din conductele de gaze dintre un stat membru și o țară terță situată pe teritoriul Uniunii – Imposibilitatea de a beneficia de o derogare – Încălcarea principiilor securității juridice și protecției încrederii legitime – Inexistență

[Regulamentul nr. 715/2009 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 13; Directiva 2003/55 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 2 pct. 33 și art. 22, Directiva 2009/73 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 2 pct. 17, art. 13 alin. (1) lit. (a), art. 36 și 49a, și Directiva 2019/692 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 1]

(a se vedea punctele 45-111)

Apropierea legislațiilor – Măsuri de apropiere – Norme comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale – Directiva 2009/73 – Adoptarea unei directive de modificare – Extinderea aplicabilității Directivei 2009/73 la partea din conductele de gaze dintre un stat membru și o țară terță situată pe teritoriul Uniunii – Imposibilitatea de a beneficia de o derogare – Încălcarea principiului egalității de tratament – Inexistență

[art. 194 TFUE; Directiva 2009/73 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 36 și 49a, și Directiva 2019/692 a Parlamentului European și a Consiliului, considerentele (3) și (4) și art. 1]

(a se vedea punctele 113, 122-144 și 150-167)

Apropierea legislațiilor – Măsuri de apropiere – Norme comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale – Directiva 2009/73 – Adoptarea unei directive de modificare – Extinderea aplicabilității Directivei 2009/73 la partea din conductele de gaze dintre un stat membru și o țară terță situată pe teritoriul Uniunii – Imposibilitatea de a beneficia de o derogare – Încălcarea principiului proporționalității – Inexistență

[art. 194 TFUE; Directiva 2009/73 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 2 pct. 2 și 17, art. 9, 10, 11, 32, 34, 36, art. 41 alin. (1) lit. (a), (6)-(8), (10) și (49a), și Directiva 2019/692 a Parlamentului European și a Consiliului, considerentele (3) și (9) și art. 1]

(a se vedea punctele 177-235 și 239-263)

Apropierea legislațiilor – Măsuri de apropiere – Norme comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale – Directiva 2009/73 – Adoptarea unei directive de modificare – Extinderea aplicabilității Directivei 2009/73 la partea din conductele de gaze dintre un stat membru și o țară terță situată pe teritoriul Uniunii – Imposibilitatea de a beneficia de o derogare – Abuz de putere – Inexistență

[art. 194 alin. (1) TFUE; Directiva 2009/73 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 36 și 49a, și Directiva 2019/692 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 1]

(a se vedea punctele 268-278)

Apropierea legislațiilor – Măsuri de apropiere – Norme comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale – Directiva 2009/73 – Adoptarea unei directive de modificare – Extinderea aplicabilității Directivei 2009/73 la partea din conductele de gaze dintre un stat membru și o țară terță situată pe teritoriul Uniunii – Lipsa unor ample consultări cu privire la obiectul specific al propunerii de directivă de modificare – Lipsa unor ample consultări cu privire la obiectul specific al propunerii de directivă de modificare – Încălcarea unor norme fundamentale de procedură – Inexistență

[art. 194 alin. (1) TFUE; Directiva 2009/73 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 36 și 49a, și Directiva 2019/692 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 1; Decizia 2017/684 a Parlamentului European și a Consiliului]

(a se vedea punctele 287-322)

Rezumat

Sesizat cu trimiterea spre rejudecare, Tribunalul respinge în totalitate acțiunea formulată de societatea Nord Stream 2 AG împotriva Directiva (UE) 2019/692 ( 1 ) de modificare a Directivei 2009/73 privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale. Procedând astfel, Tribunalul înlătură teza centrală a Nord Stream 2 potrivit căreia în esență directiva atacată era îndreptată în mod specific împotriva sa, cu încălcarea printre altele a principiului securității juridice, a principiului egalității de tratament și a principiului proporționalității.

Nord Stream 2 este o societate de drept elvețian al cărei unic acționar este societatea publică pe acțiuni rusă Gazprom. Aceasta a fost responsabilă de planificarea, de construirea și de exploatarea conductei marine Nord Stream 2, destinată să asigure transportul gazelor între Oust‑Louga (Rusia) și Lubmin (Germania).

La 17 aprilie 2019, Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene au adoptat directiva atacată, care a intrat în vigoare la 23 mai 2019. Aceasta urmărește să asigure faptul că normele prevăzute de Directiva 2009/73 pentru liniile de transport al gazelor care leagă două sau mai multe state membre se aplică totodată, în cadrul Uniunii Europene, liniilor de transport al gazelor înspre și dinspre țări terțe precum conducta Nord Stream 2.

În acest context, articolul 49a alineatul (1) din Directiva 2009/73, cu modificările ulterioare (denumit în continuare „articolul 49a”) prevede totuși că liniile de transport al gazelor dintre un stat membru și o țară terță finalizate înainte de 23 mai 2019 pot primi o derogare de la obligațiile prevăzute de directiva menționată (denumită în continuare „derogarea în litigiu”). În plus, articolul 36, cu modificările ulterioare, prevede că noile infrastructuri de gaze pot beneficia de o scutire în anumite condiții (denumită în continuare „scutirea în litigiu”). Cu toate acestea, conducta Nord Stream 2 nu poate beneficia nici de derogarea, nici de scutirea menționate anterior.

Prin Ordonanța din 20 mai 2020 ( 2 ), Tribunalul a respins ca inadmisibilă acțiunea în anularea directivei atacate introdusă de Nord Stream 2. Sesizată cu un recurs formulat de aceasta din urmă, Curtea a anulat ordonanța Tribunalului ( 3 ), a declarat acțiunea în parte admisibilă și a trimis cauza spre rejudecare Tribunalului pentru ca acesta să se pronunțe pe fond.

Având în vedere concluziile prezentate de Nord Stream 2, astfel cum au fost precizate în ședință, Tribunalul a considerat că acțiunea era admisibilă în măsura în care viza anularea articolului 1 punctul 9 din directiva atacată, care a introdus un articol 49a în Directiva 2009/73.

Aprecierea Tribunalului

În primul rând, Tribunalul statuează că împrejurarea că Nord Stream 2 nu putea beneficia nici de scutirea în litigiu, nici de derogarea în litigiu la data adoptării directivei atacate nu este de natură să demonstreze că legiuitorul Uniunii a încălcat principiul securității juridice și corolarul său, principiul protecției încrederii legitime.

În această privință, Tribunalul amintește că respectarea principiilor menționate trebuie examinată în raport cu cunoștințele pe care un operator economic avizat și informat putea să le aibă în mod rezonabil cu privire la evoluția cadrului juridic și la consecințele pe care trebuia să le deducă pentru a‑și stabili comportamentul. Această respectare trebuie să fie examinată și în raport cu împrejurările care au însoțit evoluția menționată și în special cu comportamentul instituțiilor competente.

Or, în ceea ce privește imposibilitatea de a beneficia de scutirea în litigiu, Tribunalul constată că Nord Stream 2 a decis să investească într‑un context caracterizat de mult timp printr‑o voință fermă și repetată, în special a mai multor state membre, a Parlamentului și a Comisiei, de a supune liniile de transport al gazelor dintre un stat membru și o țară terță în general și conducta Nord Stream 2 în special obligațiilor prevăzute de Directiva 2009/73.

În plus, Nord Stream 2 și‑a continuat investițiile fără întrerupere după ce această intenție s‑a concretizat prin propuneri prezentate de Comisie și în pofida faptului că putea, așadar, să prevadă în mod rezonabil o astfel de aplicare a Directivei 2009/73. În plus, aceasta nu a demonstrat că se afla în imposibilitatea de a se adapta pentru a putea beneficia de scutirea în litigiu la momentul intrării în vigoare a directivei atacate.

În consecință, împrejurarea că Nord Stream 2 nu putea să beneficieze de această scutire nu obliga legiuitorul Uniunii să adapteze domeniul de aplicare al articolului 49a la situația specială a acesteia din urmă pentru ca ea să beneficieze de derogarea în litigiu.

În ceea ce privește împrejurarea că Nord Stream 2 nu putea beneficia de derogarea în litigiu din moment ce construirea conductei sale nu a fost finalizată decât după 23 mai 2019, Tribunalul arată mai întâi că criteriul finalizării conductei înainte de data intrării în vigoare a directivei atacate figura deja în propunerea de directivă și că Nord Stream 2 era în măsură să prevadă că conducta sa nu va fi finalizată la această dată.

Tribunalul adaugă că acest criteriu este conform cu principiul securității juridice și cu principiul protecției încrederii legitime, în măsura în care este clar, precis și obiectiv și reflectă principiul potrivit căruia o normă de drept nouă se aplică de la intrarea în vigoare a actului care o instituie. Acest criteriu obiectiv demonstrează în plus că legiuitorul a ținut seama de situația specială a conductelor de gaze finalizate.

Pe de altă parte, Nord Stream 2 a dispus de un termen suplimentar pentru a modifica modalitățile preconizate de exploatare a conductei sale de gaze, dat fiind că termenul de transpunere a directivei atacate care fusese stabilit era de zece luni după adoptarea acesteia. În plus, imposibilitatea de a beneficia de derogarea în litigiu nu o împiedică să își exploateze conducta de gaze într‑un mod acceptabil din punct de vedere economic.

În al doilea rând, Tribunalul respinge motivul invocat de Nord Stream 2 întemeiat pe o încălcare a principiului egalității de tratament în măsura în care articolul 49a ar determina o diferență de tratament nejustificată între situații comparabile.

În această privință, Tribunalul constată că conductele de gaze finalizate la 23 mai 2019, pe de o parte, și conductele de gaze nefinalizate la acea dată, în special cele în curs de construcție precum conducta Nord Stream 2, pe de altă parte, nu se află într‑o situație comparabilă. Astfel, o conductă funcțională la data menționată a condus în mod necesar la o investiție prealabilă la care nu mai este posibil să se renunțe și va începe să fie exploatată în cadrul unui regim juridic care nu prevedea aplicarea, în situația sa, a obligațiilor prevăzute de Directiva 2009/73.

În schimb, un investitor într‑o conductă care nu era finalizată la data intrării în vigoare a directivei atacate putea să fi efectuat cheltuieli mai reduse sau să dispună de posibilități sporite de adaptare a investiției sale. În plus, chiar dacă conducta în discuție ar fi putut conduce la investiții importante și la lucrări de construcții, acestea puteau să fi fost decise în cunoștință de cauză, într‑un context previzibil de modificare a reglementării aplicabile, precum în cazul Nord Stream 2. În sfârșit, un investitor într‑o astfel de conductă are timp să se adapteze la modificările legislative prevăzute de directiva atacată, dat fiind că a fost informat cu multe luni înainte și că statele membre au dispus de un termen de transpunere.

Tribunalul precizează că situația celor două categorii de conducte de gaze sus‑menționate este diferită nu numai în lumina obiectului articolului 49a, ci și a obiectivelor directivei atacate, precum și a principiilor și a obiectivelor politicii Uniunii în domeniul energiei.

Astfel, incidența unei conducte de gaze deja finalizate asupra funcționării pieței interne poate fi evaluată ex post, pe baza experienței dobândite cu ocazia exploatării gazoductului în cauză. În plus, aplicarea obligațiilor prevăzute de Directiva 2009/73 unor astfel de conducte de gaze riscă să perturbe capacitățile și fluxurile de aprovizionare, ceea ce justifică o examinare rapidă a situației lor în raport cu condițiile prevăzute la articolul 49a.

Cu toate acestea, în prezența unei conducte de gaze care nu este finalizată la data intrării în vigoare a directivei atacate, evaluarea impactului său asupra pieței interne și siguranței aprovizionării poate fi doar prospectivă și necesită aprecieri mai aprofundate și mai complexe. În plus, întrucât un astfel de gazoduct nu este capabil să fie exploatat, aplicarea directivei atacate în privința acestuia nu prezintă un risc de perturbare a fluxurilor de aprovizionare.

Având în vedere cele de mai sus, articolul 49a conduce la tratarea în mod diferit a unor situații diferite.

Tribunalul adaugă că, chiar dacă articolul 49a ar determina o diferență de tratament între situații comparabile, aceasta ar fi justificată. În acest sens, el arată, în primul rând, că criteriul finalizării înainte de data intrării în vigoare a directivei atacate, prevăzut de acest articol, este obiectiv și rezonabil. În al doilea rând, eventuala diferență de tratament care rezultă din acest criteriu este aptă să realizeze obiectivul urmărit de acest articol, de a ține seama de lipsa unor norme aplicabile conductelor de gaze între un stat membru și o țară terță înainte de data intrării în vigoare a directivei atacate. Acesta permite efectiv atât proprietarilor de conducte de gaze, cât și statelor membre să aprecieze cu ușurință dacă o conductă de gaze intră sau nu intră în domeniul de aplicare al articolului 49a. În al treilea rând, eventuala diferență de tratament care rezultă din criteriul menționat mai sus nu depășește limitele a ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivului urmărit de acest articol, în special din moment ce importanța acestui obiectiv justifică constrângerile suportate de investitori precum Nord Stream 2 ca urmare a aplicării obligațiilor prevăzute de Directiva 2009/73 în cazul unei conducte nefinalizate înainte de 23 mai 2019.

În al treilea rând, Tribunalul apreciază că Nord Stream 2 nu a demonstrat că extinderea domeniului de aplicare al obligațiilor prevăzute de Directiva 2009/73 la conductele de gaze dintre un stat membru și o țară terță încalcă principiul proporționalității.

Tribunalul observă, mai întâi, că directiva atacată este aptă să realizeze obiectivele de securitate juridică și de coerență a cadrului juridic pe care îl urmărește în esență, întrucât extinde domeniul de aplicare al Directivei 2009/73 și, prin urmare, al obligațiilor pe care aceasta din urmă le prevede. Împrejurarea că Nord Stream 2 ar fi singura care nu poate beneficia nici de scutirea în litigiu, nici de derogarea în litigiu nu are incidență asupra acestei constatări.

În continuare, Tribunalul subliniază că aplicarea obligațiilor prevăzute de Directiva 2009/73 în cazul conductelor de gaze dintre un stat membru și o țară terță în general și în cazul conductei Nord Stream 2 în special este de asemenea aptă să realizeze obiectivul realizării pieței interne a gazelor naturale prin evitarea denaturărilor concurenței și a efectelor negative asupra securității aprovizionării. Astfel, Directiva 2009/73 prevede în special o obligație de separare (unbundling) a rețelei de transport și a operatorului de transport și de sistem, o obligație privind accesul terților la rețea, precum și alte obligații privind în special transparența tarifară și netarifară. Or, ținând seama de obiectul lor, faptul că aceste obligații se aplică numai unui tronson de conducte de gaze între un stat membru și o țară terță nu afectează în niciun fel capacitatea acestora de a realiza obiectivul menționat mai sus.

De asemenea, împrejurarea că directiva atacată se aplică numai unei părți din capacitatea de import a țărilor terțe, și anume capacitatea conductei Nord Stream 2, nu este susceptibilă să repună în discuție această capacitate. Astfel, proiectul de conductă Nord Stream 2 a fost lansat într‑un context specific, în care numeroase state membre s‑au confruntat cu penurii de gaze ca urmare a unor diferende care implicau Federația Rusă. În plus, directiva atacată se aplică tuturor conductelor de gaze existente și viitoare, terestre sau maritime. În sfârșit, aceasta a fost adoptată într‑un context în care numeroase conducte finalizate între un stat membru și o țară terță erau deja supuse obligațiilor prevăzute de Directiva 2009/73, astfel încât crește capacitatea de import a țărilor terțe care intră sub incidența obligațiilor prevăzute de aceasta din urmă, chiar dacă conducta de gaze Nord Stream 2 este singura care nu poate beneficia de o scutire sau de o derogare.

În sfârșit, Tribunalul statuează că directiva atacată nu depășește limitele a ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor sale.

Nord Stream 2 nu a demonstrat nici că directiva atacată îi impune obligații care nu sunt necesare în raport cu obiectivul realizării pieței interne și nici că inconvenientele pentru aceasta sau pentru Uniune și statele sale membre care rezultă din aplicarea obligațiilor prevăzute de Directiva 2009/73 sunt vădit disproporționate în raport cu importanța obiectivelor urmărite și cu avantajele obținute de Uniune din aceste obligații. În acest sens, faptul că Nord Stream 2 nu își poate exploata conducta de gaze, astfel cum a preconizat inițial, nu demonstrează că directiva atacată îi impune constrângeri disproporționate. Pe de altă parte, ea nu a demonstrat consecințele financiare legate de aplicarea obligațiilor prevăzute de Directiva 2009/73 în cazul conductei sale de gaze, conductă de gaze pe care poate continua să o exploateze într‑un mod acceptabil din punct de vedere economic.

În al patrulea rând, Tribunalul înlătură motivul invocat de Nord Stream 2 întemeiat pe un abuz de putere. Tribunalul amintește, mai întâi, că temeiul juridic al directivei atacate, pe care aceasta nu îl contestă, este articolul 194 TFUE. Or, simpla împrejurare că această directivă afectează negativ conducta Nord Stream 2 nu este suficientă pentru a demonstra că legiuitorul a urmărit un obiectiv diferit de cele prevăzute la articolul 194 alineatul (1) TFUE.

În plus, Nord Stream 2 nu a demonstrat că directiva atacată a fost adoptată pentru a urmări alte obiective decât cele menționate în directiva menționată, care urmărește să remedieze probleme mai extinse decât cele legate de proiectul său de gazoduct, și anume printre altele existența unor obstacole în calea realizării pieței interne a gazelor naturale.

Pe de altă parte, Nord Stream 2 nu poate susține în mod întemeiat nici că directiva atacată are ca obiect eludarea dificultăților juridice ridicate de cererea de mandat adresată de Comisie Consiliului în vederea negocierii unui acord internațional cu Federația Rusă cu privire la conducta de gaze Nord Stream 2. Astfel, directiva atacată și negocierea unui asemenea acord sunt instrumente complementare, iar nu substituibile.

Întrucât nici ultimul motiv invocat de Nord Stream 2, întemeiat pe încălcarea unor norme fundamentale de procedură, nu a fost reținut, Tribunalul respinge acțiunea în totalitate.

( 1 ) Directiva (UE) 2019/692 a Parlamentului European și a Consiliului din 17 aprilie 2019 de modificare a Directivei 2009/73/CE privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale (JO 2019, L 117, p. 1, denumită în continuare „directiva atacată”).

( 2 ) Ordonanța din 20 mai 2020, Nord Stream 2/Parlamentul și Consiliul (T‑526/19, EU:T:2020:210).

( 3 ) Hotărârea din 12 iulie 2022, Nord Stream 2/Parlamentul și Consiliul (C‑348/20 P, EU:C:2022:548).