Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 22 iunie 2021.#Ordre des barreaux francophones et germanophone și alții împotriva Conseil des ministres.#Trimitere preliminară – Cetățenia Uniunii – Articolele 20 și 21 TFUE – Directiva 2004/38/CE – Dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora – Decizie de a pune capăt șederii persoanei interesate pentru motive de ordine publică – Măsuri preventive pentru evitarea oricărui risc de sustragere a persoanei interesate în termenul acordat acesteia pentru părăsirea teritoriului statului membru gazdă – Dispoziții naționale similare celor aplicabile resortisanților țărilor terțe în temeiul articolului 7 alineatul (3) din Directiva 2008/115/CE – Durată maximă a luării în custodie publică în scopul îndepărtării – Dispoziție națională identică cu cea aplicabilă resortisanților țărilor terțe.#Cauza C-718/19.

Cauza C‑718/19

Ordre des barreaux francophones et germanophone și alții

împotriva

Conseil des ministres

[cerere de decizie preliminară formulată de Cour constitutionnelle (Curtea Constituțională, Belgia)]

Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 22 iunie 2021

„Trimitere preliminară – Cetățenia Uniunii – Articolele 20 și 21 TFUE – Directiva 2004/38/CE – Dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora – Decizie de a pune capăt șederii persoanei interesate pentru motive de ordine publică – Măsuri preventive pentru evitarea oricărui risc de sustragere a persoanei interesate în termenul acordat acesteia pentru părăsirea teritoriului statului membru gazdă – Dispoziții naționale similare celor aplicabile resortisanților țărilor terțe în temeiul articolului 7 alineatul (3) din Directiva 2008/115/CE – Durată maximă a luării în custodie publică în scopul îndepărtării – Dispoziție națională identică cu cea aplicabilă resortisanților țărilor terțe”

Cetățenia Uniunii – Dreptul de liberă circulație și de liberă ședere pe teritoriul statelor membre – Directiva 2004/38 – Restrângerea dreptului de intrare și a dreptului de ședere pentru motive de ordine publică sau de siguranță publică – Decizie de îndepărtare – Dispoziții naționale aplicabile în cadrul executării unei astfel de decizii – Aplicarea unor dispoziții identice sau similare celor aplicabile resortisanților țărilor terțe prin care se urmărește transpunerea în dreptul național a Directivei 2008/115 – Admisibilitate – Condiție

(art. 20 și 21 TFUE; Directivele 2004/38 și 2008/115 ale Parlamentului European și ale Consiliului)

(a se vedea punctul 39)

Cetățenia Uniunii – Dreptul de liberă circulație și de liberă ședere pe teritoriul statelor membre – Directiva 2004/38 – Restrângerea dreptului de intrare și a dreptului de ședere pentru motive de ordine publică sau de siguranță publică – Decizie de îndepărtare – Dispoziții naționale prin care se urmărește evitarea riscului de sustragere în termenul acordat pentru părăsirea teritoriului statului membru gazdă – Aplicarea unor dispoziții identice sau similare celor aplicabile resortisanților țărilor terțe prin care se urmărește transpunerea în dreptul național a Directivei 2008/115 – Admisibilitate – Condiții

(art. 20 și 21 TFUE; Directiva 2004/38 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 27, și Directiva 2008/115 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 7 alin. (3)]

(a se vedea punctele 48-53, 57 și 73 și dispozitivul)

Cetățenia Uniunii – Dreptul de liberă circulație și de liberă ședere pe teritoriul statelor membre – Directiva 2004/38 – Restrângerea dreptului de intrare și a dreptului de ședere pentru motive de ordine publică sau de siguranță publică – Decizie de îndepărtare – Măsură de luare în custodie publică cu o durată maximă de opt luni impusă după expirarea termenului acordat în caz de nerespectare a acestei decizii – Aplicarea unor dispoziții identice sau similare celor aplicabile resortisanților țărilor terțe prin care se urmărește transpunerea în dreptul național a Directivei 2008/115 – Inadmisibilitate – Respectarea principiului proporționalității – Lipsă

(art. 20 și 21 TFUE; Directiva 2004/38 a Parlamentului European și a Consiliului și Directiva 2008/115 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 6 alin. (1)]

(a se vedea punctele 60, 64-69, 72 și 73 și dispozitivul)

Rezumat

Măsurile de executare a unei decizii de îndepărtare a unui cetățean al Uniunii și a membrilor familiei acestuia pentru motive de ordine publică sau de siguranță publică constituie restricții privind dreptul de circulație și de ședere care pot fi justificate atunci când se întemeiază exclusiv pe comportamentul persoanei în cauză și respectă principiul proporționalității

Ținând seama de mecanismele de cooperare de care dispun statele membre, durata maximă a luării în custodie publică de opt luni prevăzută de dreptul belgian depășește însă ceea ce este necesar pentru a asigura o politică eficientă de îndepărtare

Cour constitutionnelle (Curtea Constituțională, Belgia) a fost sesizată cu două acțiuni în anularea loi du 24 février de 2017 modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers afin de renforcer la protection de l’ordre public et de la sécurité nationale (Legea din 24 februarie 2017 de modificare a Legii din 15 decembrie 1980 privind accesul pe teritoriu, șederea, stabilirea și îndepărtarea străinilor în scopul de a consolida protecția ordinii publice și a siguranței naționale) ( 1 ), introduse, prima, de către Ordre des barreaux francophones et germanophone, iar a doua de către patru asociații fără scop lucrativ care își desfășoară activitatea în domeniile apărării drepturilor migranților și protecției drepturilor omului.

Această reglementare națională prevede, pe de o parte, posibilitatea de a impune cetățenilor Uniunii și membrilor familiilor acestora, în termenul care le este acordat pentru părăsirea teritoriului belgian în urma adoptării unei decizii de îndepărtare luate în privința lor pentru motive de ordine publică sau pe perioada prelungirii acestui termen, măsuri preventive menite să evite orice risc de sustragere, precum obligația de a nu își părăsi reședința. Pe de altă parte, ea permite luarea în custodie publică pentru o perioadă maximă de opt luni a cetățenilor Uniunii și a membrilor familiilor acestora care nu s‑au conformat unei astfel de decizii de îndepărtare, pentru a garanta executarea sa. Dispozițiile respective sunt similare sau identice cu cele aplicabile resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală prin care se urmărește transpunerea în dreptul belgian a Directivei privind returnarea ( 2 ).

În aceste condiții, instanța de trimitere a solicitat Curții să se pronunțe cu privire la conformitatea respectivei reglementări belgiene cu libertatea de circulație garantată cetățenilor Uniunii și membrilor familiilor acestora la articolele 20 și 21 TFUE, precum și de Directiva privind șederea ( 3 ).

Aprecierea Curții

Curtea, reunită în Marea Cameră, constată cu titlu introductiv că, în lipsa unei reglementări a dreptului Uniunii privind executarea unei decizii de îndepărtare a cetățenilor Uniunii și a membrilor familiilor acestora, simplul fapt că statul membru gazdă prevede norme în cadrul acestei executări inspirându‑se din cele aplicabile returnării resortisanților țărilor terțe nu este în sine contrar dreptului Uniunii. Asemenea norme trebuie să fie însă conforme cu dreptul Uniunii, în special în materia libertății de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor familiilor acestora. Curtea verifică în continuare dacă aceste norme constituie restricții privind libertatea menționată și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă normele amintite sunt justificate.

Astfel, Curtea consideră în primul rând că dispozițiile naționale în cauză, în măsura în care limitează circulația persoanei interesate, constituie restricții privind libertatea de circulație și de ședere.

În al doilea rând, în ceea ce privește existența unor justificări pentru asemenea restricții, Curtea amintește mai întâi că măsurile în cauză vizează executarea unor decizii de îndepărtare adoptate pentru motive de ordine publică sau de siguranță publică și trebuie, așadar, să fie apreciate în raport cu cerințele prevăzute la articolul 27 din Directiva privind șederea ( 4 ).

Pe de o parte, în ceea ce privește măsurile preventive prin care se urmărește evitarea riscului de sustragere, Curtea consideră că articolele 20 și 21 TFUE, precum și Directiva privind șederea nu se opun aplicării în cazul cetățenilor Uniunii și al membrilor familiilor acestora, în termenul care le este acordat pentru părăsirea teritoriului statului membru gazdă în urma adoptării unei astfel de decizii de îndepărtare, a unor dispoziții care sunt similare cu cele care, în ceea ce îi privește pe resortisanții țărilor terțe, vizează să transpună în dreptul național Directiva privind returnarea ( 5 ), cu condiția ca cele dintâi dispoziții să respecte principiile generale referitoare la restrângerea dreptului de intrare și a dreptului de ședere pentru motive de ordine publică, de siguranță publică sau de sănătate publică prevăzute de Directiva privind șederea ( 6 ) și să nu fie mai puțin favorabile decât cele din urmă.

Astfel, asemenea măsuri preventive contribuie în mod necesar la protecția ordinii publice, întrucât au ca scop să asigure ca o persoană care reprezintă o amenințare pentru ordinea publică a statului membru gazdă să fie îndepărtată de pe teritoriul acestuia. Prin urmare, trebuie să se considere că măsurile respective restrâng libertatea de circulație și de ședere a acesteia „pentru motive de ordine publică”, în sensul Directivei privind șederea ( 7 ), în așa fel încât pot în principiu să fie justificate în temeiul directivei amintite.

De altfel, măsurile menționate nu pot fi considerate contrare Directivei privind șederea pentru simplul motiv că sunt similare cu măsurile care urmăresc transpunerea în dreptul național a Directivei privind returnarea. În aceste condiții, Curtea subliniază că beneficiarii Directivei privind șederea se bucură de un statut și de drepturi de o cu totul altă natură decât cele de care se pot prevala beneficiarii Directivei privind returnarea. Prin urmare, având în vedere statutul fundamental de care beneficiază cetățenii Uniunii, măsurile care le pot fi impuse în vederea evitării unui risc de sustragere nu pot fi mai puțin favorabile decât măsurile prevăzute în dreptul național pentru evitarea unui asemenea risc, în termenul pentru plecarea voluntară, al resortisanților țărilor terțe care fac obiectul unei proceduri de returnare pentru motive de ordine publică.

Pe de altă parte, în ceea ce privește luarea în custodie publică în scopul îndepărtării, Curtea consideră că articolele 20 și 21 TFUE, precum și Directiva privind șederea se opun unei reglementări naționale care aplică cetățenilor Uniunii și membrilor familiilor acestora care, după expirarea termenului acordat sau a prelungirii acestui termen, nu s‑au conformat unei decizii de îndepărtare adoptate în privința lor pentru motive de ordine publică sau de siguranță publică o măsură de luare în custodie publică pentru o durată maximă de opt luni, această durată fiind identică cu cea aplicabilă în dreptul național resortisanților țărilor terțe care nu s‑au conformat unei decizii de returnare adoptate pentru astfel de motive, în temeiul Directivei privind returnarea ( 8 ).

În această privință, Curtea arată că durata luării în custodie publică prevăzută de dispoziția națională în cauză, care este identică cu cea aplicabilă îndepărtării resortisanților țărilor terțe, trebuie să fie proporțională cu obiectivul urmărit, care constă în asigurarea unei politici eficiente de îndepărtare a cetățenilor Uniunii și a membrilor familiilor acestora. Or, în ceea ce privește în mod specific durata procedurii de îndepărtare, cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora nu se află într‑o situație comparabilă cu cea a resortisanților țărilor terțe, astfel încât nu este justificat să se acorde un tratament identic tuturor acestor persoane în ceea ce privește durata maximă a luării în custodie publică.

În special, statele membre dispun în cadrul îndepărtării unui cetățean al Uniunii sau a unui membru al familiei sale în alt stat membru de mecanisme de cooperare și de facilități de care nu dispun în mod necesar în cadrul îndepărtării unui resortisant al unei țări terțe către o țară terță. Astfel, întrucât relațiile dintre statele membre se întemeiază pe obligația de cooperare loială și pe principiul încrederii reciproce, acestea nu ar trebui să dea naștere unor dificultăți de o natură identică cu cele care pot apărea în cazul cooperării dintre statele membre și țările terțe. În plus, dificultățile practice referitoare la organizarea călătoriei de întoarcere nu ar trebui în general să fie aceleași pentru aceste două categorii de persoane. În sfârșit, întoarcerea cetățeanului Uniunii pe teritoriul statului său membru de origine este ușurată de Directiva privind șederea ( 9 ).

Potrivit Curții, rezultă că o durată maximă de opt luni a luării în custodie publică în scopul îndepărtării pentru cetățenii Uniunii și pentru membrii familiilor acestora depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit.

( 1 ) Moniteur belge din 19 aprilie 2017, p. 51890.

( 2 ) Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală (JO 2008, L 348, p. 98, denumită în continuare „Directiva privind returnarea”).

( 3 ) Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, rectificări în JO 2004, L 229, p. 35, și în JO 2005, L 197, p. 34, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 56, denumită în continuare „Directiva privind șederea”).

( 4 ) În conformitate cu alineatul (2) al acestui articol, măsurile restrictive luate pentru motive de ordine publică sau de siguranță publică respectă principiul proporționalității și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză.

( 5 ) Articolul 7 alineatul (3) din Directiva privind returnarea. Potrivit acestei dispoziții, „[î]n cursul termenului pentru plecare voluntară pot fi impuse o serie de obligații în scopul de a evita riscul de sustragere, cum ar fi aceea de a se prezenta, la intervale de timp periodice, [în fața] autorităților, de a depune o garanție financiară corespunzătoare, de a prezenta documente sau obligația de a rămâne într‑un anumit loc”.

( 6 ) Articolul 27 din Directiva privind șederea.

( 7 ) Articolul 27 alineatul (1) din Directiva privind șederea.

( 8 ) Articolul 6 alineatul (1) din Directiva privind returnarea.

( 9 ) Astfel, în temeiul articolului 27 alineatul (4), statul membru care a emis pașaportul sau cartea de identitate trebuie să permită titularului unui astfel de document care a fost îndepărtat dintr‑un alt stat membru să intre pe teritoriul său fără nicio formalitate.