Concluziile avocatului general H. Saugmandsgaard Øe prezentate la 3 septembrie 2020.#Republica Franceză împotriva Comisiei Europene.#Recurs – Fondul european de garantare agricolă (FEGA) și Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) – Decizia de punere în aplicare (UE) 2017/2014 – Cheltuieli excluse de la finanțarea de către Uniunea Europeană – Cheltuieli efectuate de Republica Franceză – Corecție forfetară la rata de 100 % – Proporționalitate – Orientările Comisiei Europene privind calcularea corecțiilor financiare în cadrul procedurilor de verificare a conformității și de verificare financiară a conturilor.#Cauza C-404/19 P.

Prin intermediul prezentului recurs, Republica Franceză solicită anularea în parte a Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 12 martie 2019, Franța/Comisia ( 2 ), prin care acesta a respins acțiunea introdusă de acest stat membru împotriva Deciziei de punere în aplicare (UE) 2017/2014 a Comisiei ( 3 ). Prin această decizie, Comisia a impus printre altele statului membru respectiv o corecție financiară forfetară de 100 % cu privire la ajutoarele directe pe suprafață plătite în Corsica Superioară pentru anii de cerere 2013 și 2014, ca urmare a unor deficiențe grave constatate în sistemul de control al ajutoarelor respective. Rata de 100 % corespunde totalității ajutoarelor plătite.

Condițiile pentru aplicarea unei corecții forfetare de 100 % sunt prevăzute la punctul 3.2.5 din Orientările Comisiei privind calcularea corecțiilor financiare ( 4 ). Acest punct prevede că o asemenea rată poate fi aplicată atunci când deficiențele sistemului de control al unui stat membru sunt atât de grave încât constituie o încălcare absolută a normelor Uniunii, toate plățile fiind astfel neconforme.

În susținerea recursului formulat, Republica Franceză afirmă că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept în hotărârea atacată prin faptul că a statuat că impunerea de către Comisie a corecției forfetare de 100 % era justificată. Acest stat membru nu contestă că sistemul de control din Corsica Superioară era deficient, astfel încât Comisia putea impune o corecție forfetară, dar reproșează Tribunalului că a reținut o interpretare și o aplicare eronate ale punctului 3.2.5 din orientări, statuând că erau îndeplinite condițiile menționate în acesta pentru a aplica o rată de 100 %. Prezentul recurs invită, așadar, Curtea să examineze, după cunoștințele noastre pentru prima dată, condițiile care guvernează impunerea unei corecții financiare forfetare de 100 %, astfel cum este prevăzută la punctul 3.2.5 din orientări.

La finalul analizei noastre, vom propune Curții să admită recursul.

Articolul 52 din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 ( 5 ), intitulat „Verificarea conformității”, prevede la alineatul (1) că Comisia adoptă acte de punere în aplicare prin care se stabilesc cuantumurile care se exclud de la finanțarea din partea Uniunii atunci când constată că cheltuielile FEGA și FEADR nu au fost efectuate în conformitate cu dreptul Uniunii. Potrivit articolului 52 alineatul (2) din acest regulament, Comisia evaluează cuantumurile care se exclud pe baza gravității neconformității constatate și ține cont de natura încălcării, precum și de prejudiciul financiar cauzat Uniunii.

Criteriile și metodologia utilizate pentru aplicarea corecțiilor în cadrul articolului 52 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 sunt prevăzute la articolul 12 din Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 907/2014 ( 6 ). Din articolul 12 alineatul (6) din acest regulament reiese că, dacă sumele care trebuie excluse de la finanțare din partea Uniunii nu pot fi stabilite prin calcularea sau extrapolarea menționate la alineatele (2) și (3) ale acestui articol ( 7 ), Comisia aplică corecțiile forfetare adecvate, ținând cont de natura și de gravitatea încălcării, precum și de propria estimare privind riscul de daune financiare în detrimentul Uniunii.

Articolul 12 alineatul (7) litera (c) din Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 907/2014 prevede: „La stabilirea nivelului corecțiilor forfetare, Comisia ia în considerare, în special, următoarele circumstanțe care semnalează un grad mai ridicat de gravitate a deficiențelor care prezintă un risc mai mare de pierderi pentru bugetul Uniunii: […] (c) se constată că aplicarea de către statul membru a unui sistem de control nu are loc sau este extrem de deficientă și există dovezi privind nereguli generalizate și neglijență în contracararea practicilor neconforme sau frauduloase; […]”

În orientările sale, Comisia a prezentat principiile generale și nivelul corecției forfetare pe care Comisia o poate propune în temeiul articolului 52 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 și al articolului 12 alineatele (6) și (7) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 907/2014 ( 8 ).

În ceea ce privește principiile generale, din orientări reiese că, în cazul corecțiilor forfetare, daunele probabile pentru Uniune trebuie estimate printr‑o evaluare a riscului la care a fost expus bugetul Uniunii prin deficiența controlului, care poate fi legată nu doar de natura și de calitatea controalelor desfășurate, ci și de numărul controalelor efectuate. Principiul de bază, și anume principiul proporționalității prevăzut la articolul 52 alineatul (2) din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013, este că rata corecției trebuie să fie legată în mod clar de daunele financiare aduse Uniunii ( 9 ).

În ceea ce privește nivelul corecției forfetare, orientările prevăd o aplicare, în funcție de împrejurările menționate în acestea, a unei corecții de 2 %, 3 %, 5 %, 7 % sau 10 % ( 10 ). În plus, din orientări reiese că, în cazuri excepționale, pot fi adoptate rate de corecție mai mari, de până la 100 % ( 11 ). O asemenea rată mai mare este prevăzută pentru cazurile menționate la articolul 12 alineatul (7) litera (c) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 907/2014. Astfel, punctul 3.2.5 din orientări, referitor la această dispoziție, prevede: „[D]acă «se constată că aplicarea de către statul membru a unui sistem de control nu are loc sau este extrem de deficientă și există dovezi privind nereguli generalizate și neglijență în contracararea practicilor neconforme sau frauduloase[ ( 12 )]», atunci se justifică aplicarea unei corecții de 25 %, întrucât se poate considera, în mod rezonabil, că libertatea de a prezenta cereri de plată neconforme în condiții de impunitate va genera daune financiare deosebit de ridicate pentru bugetul Uniunii. Rata corecției poate fi stabilită la un nivel și mai ridicat atunci când este adecvat, de pildă în cazul în care, pe baza informațiilor furnizate de statul membru, populația la risc a fost (strict) limitată sau cheltuielile pot fi respinse în întregime, atunci când deficiențele sunt atât de grave încât constituie o încălcare absolută a normelor Uniunii, toate plățile fiind astfel neconforme.”

Pentru nevoile prezentelor concluzii, istoricul cauzei, prezentat de Tribunal la punctele 1-37 din hotărârea atacată, poate fi rezumat după cum urmează.

În perioada 24-28 noiembrie 2014, Comisia a efectuat în Franța o anchetă privind sectorul ajutoarelor pe suprafață solicitate pentru anii de cerere 2013 și 2014. În urma acestei anchete, Comisia a comunicat rezultatele sale Republicii Franceze și a existat ulterior o corespondență între această instituție și statul membru respectiv cu privire la anchetă.

Prin scrisoarea din 20 mai 2016 (denumită în continuare „comunicarea din 20 mai 2016”), Comisia a comunicat Republicii Franceze propunerea sa de a exclude de la finanțarea de către Uniune un cuantum total de 117439017,55 euro pentru neconformitatea punerii în aplicare a sistemului de ajutor pe suprafață în Franța cu normele Uniunii în anii de cerere 2013 și 2014. Acest cuantum era compus din patru grupe de propuneri de corecții, dintre care una privea ajutoarele directe pe suprafață plătite în Corsica Superioară. Această corecție constituia o corecție forfetară de 100 %, care corespundea unei sume de 28973945,46 euro.

Corecția forfetară menționată de 100 % se întemeia pe mai multe constatări ale unor deficiențe referitoare în special la problemele legate de definirea suprafețelor eligibile.

În primul rând, reglementarea franceză permitea utilizarea raporturilor definite în prealabil pentru luarea în considerare a particularităților peisajului în suprafața agricolă, într‑un mod neconform cu reglementarea Uniunii privind „bunele condiții agricole și de mediu” (denumite în continuare „BCAM”), ceea ce a determinat autoritățile franceze să nu excludă întotdeauna suprafețe neeligibile. Mai precis, reglementarea franceză nu ar fi asigurat controlul „menținerii” terenurilor agricole în BCAM, în conformitate cu articolul 6 din Regulamentul (CE) nr. 73/2009 ( 13 ).

În al doilea rând, propunerea de corecție se baza pe probleme legate de definirea suprafețelor eligibile rezultată dintr‑o interpretare incorectă de către autoritățile franceze a articolului 34 din Regulamentul (CE) nr. 1122/2009 ( 14 ). În esență, autoritățile franceze consideraseră ca fiind eligibile suprafețe în principal împădurite cu resurse foarte reduse de iarbă sau neaccesibile animalelor, declarate „lande care pot fi utilizate pentru pășunat”, chiar dacă aceste suprafețe nu respectau condițiile prevăzute de reglementarea Uniunii.

Pe de altă parte, Comisia a arătat, în comunicarea din 20 mai 2016, că aceste deficiențe fuseseră deja observate în cadrul procedurii de conformitate care acoperea anii de cerere 2008-2012, dar că autoritățile franceze nu aduseseră modificări în abordarea urmată în această privință. În lipsa unei modificări în abordarea urmată până în prezent, care să aibă un efect real pe teren, corecțiile aplicate acestui departament în anchetele precedente – o rată forfetară de 100 % – urmau să se aplice în continuare pentru anii de cerere 2013 și 2014.

Prin scrisoarea din 22 iunie 2016, autoritățile franceze au sesizat organismul de conciliere cu privire la corecția financiară reținută de Comisie în ceea ce privea departamentul Corsica Superioară. Ele au arătat în esență că argumentul Comisiei pentru a justifica respingerea cuantificării pe care o propuneau în această privință nu era suficient în raport cu reglementarea Uniunii și că propunerea de corecție forfetară de 100 % privind cazul regiunii Corsica Superioară nu era conformă cu procedurile de cuantificare a prejudiciului prevăzut de această reglementare.

La 19 decembrie 2016, organismul de conciliere a emis un aviz. Acesta a constatat în esență că concilierea nu era posibilă în stadiul respectiv și a considerat că o corecție de 100 % ar fi probabil disproporționată în raport cu riscul real pentru FEGA. În consecință, acesta a invitat serviciile Comisiei să aibă în vedere o corecție inferioară.

La 21 februarie 2017, Comisia a adoptat poziția sa finală. Aceasta și‑a menținut poziția inițială expusă în comunicarea din 20 mai 2016, precizând că o corecție forfetară de 100 % era justificată în măsura în care informațiile disponibile arătau că deficiențele privind controlul ajutoarelor în Corsica Superioară erau atât de grave încât constituiau o încălcare absolută a normelor Uniunii și generau un risc foarte ridicat pentru FEGA.

La 8 noiembrie 2017, Comisia a adoptat, în temeiul articolului 52 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013, decizia în litigiu, prin care a impus patru grupe de corecții, inclusiv o corecție forfetară de 100 % care corespundea sumei de 28973945,46 euro privind cheltuielile referitoare la ajutoarele directe pe suprafață aferente Corsicăi pentru anii de cerere 2013 și 2014, ca urmare a unor deficiențe grave constatate în sistemul de control al ajutoarelor respective (cu titlul „Sistem de control cu deficiențe grave, Corsica”). În raportul de sinteză anexat la decizia în litigiu, Comisia a justificat impunerea acestei corecții pentru motive identice cu cele prezentate de Comisie în comunicarea sa din 20 mai 2016.

Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 19 ianuarie 2018, Republica Franceză a formulat o acțiune având ca obiect anularea în parte a deciziei în litigiu, invocând mai multe motive îndreptate împotriva celor patru grupe de corecții financiare, inclusiv cea de 100 % privind Corsica Superioară. Prin hotărârea atacată, Tribunalul a respins acțiunea.

Prin memoriul din 23 mai 2019, Republica Franceză a formulat prezentul recurs împotriva hotărârii atacate. În cadrul acestui recurs, statul membru respectiv contestă numai temeinicia uneia dintre cele patru grupe de corecții financiare cu privire la care Tribunalul s‑a pronunțat în hotărârea atacată, și anume corecția forfetară de 100 % privind ajutoarele directe pe suprafață plătite în Corsica Superioară pentru anii de cerere 2013 și 2014.

Astfel, prin recursul formulat, Republica Franceză solicită Curții: – anularea în parte a hotărârii atacate, în măsura în care prin aceasta au fost respinse concluziile prezentate de Republica Franceză întemeiate pe încălcarea principiului proporționalității privind anularea deciziei în litigiu, în măsura în care aceasta aplică Republicii Franceze o corecție forfetară de 100 % ca urmare a deficiențelor din sistemul de control al ajutoarelor pe suprafață în Corsica Superioară pentru anii de cerere 2013 și 2014; – soluționarea definitivă a litigiului prin anularea deciziei în litigiu în măsura în care aceasta aplică Republicii Franceze corecții forfetare de 100 % ca urmare a deficiențelor din sistemul de control al ajutoarelor pe suprafață în Corsica Superioară pentru anii de cerere 2013 și 2014 și – obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin memoriul în răspuns, Comisia solicită Curții: – respingerea recursului și – obligarea Republicii Franceze la plata cheltuielilor de judecată.

Republica Franceză și Comisia au prezentat observații orale în ședința din 27 februarie 2020.

Prin intermediul motivului unic, Republica Franceză susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept în hotărârea atacată prin faptul că a statuat că Comisia era îndreptățită să impună corecția forfetară de 100 % privind ajutoarele directe pe suprafață plătite în Corsica Superioară pentru anii de cerere 2013 și 2014.

În decizia în litigiu, această corecție era justificată în raport cu situația unică a departamentului Corsica Superioară, în care Comisia a constatat deficiențe care constau în special în probleme legate de definirea suprafețelor eligibile ( 15 ). Comisia indica de asemenea că aceste deficiențe fuseseră deja observate în cadrul procedurii de conformitate care a acoperit anii 2008-2012 și că, în lipsa unor modificări în abordarea urmată de autoritățile franceze, o corecție forfetară de 100 % trebuia aplicată și pentru anii de cerere 2013 și 2014 ( 16 ).

În fața Tribunalului, Republica Franceză a contestat temeinicia acestei decizii, arătând printre altele că nu erau îndeplinite condițiile pentru aplicarea unei corecții forfetare de 100 %, prevăzută la punctul 3.2.5 din orientări, și că, prin urmare, corecția în litigiu era disproporționată.

În hotărârea atacată, Tribunalul a respins acest motiv ca nefondat ( 17 ). Mai precis, Tribunalul a interpretat în esență, mai întâi, la punctele 117 și 118 din hotărârea atacată, condițiile pentru aplicarea unei rate de 100 % prevăzute la punctul 3.2.5 din orientări, apoi, la punctele 134-136 din hotărârea atacată, a aplicat ulterior acea interpretare în împrejurările speței. În această privință, Tribunalul a statuat, pe de o parte, că sistemul de control în Corsica Superioară se întemeia pe o definire eronată a suprafețelor eligibile, ceea ce contravenea uneia dintre condițiile de fond ale schemei de ajutor pe suprafață, și, pe de altă parte, că o asemenea neîndeplinire era atât de gravă încât constituia, conform punctului 3.2.5 din orientări, o încălcare absolută a normelor Uniunii, toate plățile fiind astfel neconforme. Tribunalul a concluzionat că, prin urmare, Comisia era îndreptățită să impună corecția în litigiu.

În susținerea recursului formulat, Republica Franceză arată că Tribunalul a săvârșit, la punctul 118 din hotărârea atacată, o eroare de drept în interpretarea punctului 3.2.5 din orientări, ceea ce ar fi determinat ulterior o aplicare eronată a acelorași orientări la punctele 134-136 din hotărârea atacată. Acest stat membru susține în special că faptul că sistemul de control nu respectă o condiție de fond a schemei de ajutor pe suprafață nu este suficient – în sine – pentru a justifica aplicarea unei rate de 100 %. Cu alte cuvinte, Republica Franceză nu contestă, ca atare, deficiențele pe care Comisia le‑a constatat în sistemul de control în Corsica Superioară, ci se limitează să afirme că asemenea deficiențe nu pot conduce la aplicarea unei rate forfetare de 100 %.

În ceea ce privește Comisia, aceasta respinge argumentele Republicii Franceze și solicită respingerea motivului ca nefondat.

Pentru a analiza motivul invocat de Republica Franceză, trebuie să se determine, cu titlu introductiv, justificarea invocată de Comisie pentru a impune corecția în litigiu, dat fiind că acest aspect este contestat de părți în fața Curții (secțiunea A). În continuare, trebuie să se verifice interpretarea dată de Tribunal punctului 3.2.5 din orientări, astfel cum este prezentată la punctele 117 și 118 din hotărârea atacată (secțiunea B). În sfârșit, în lumina acestei analize, trebuie să se verifice dacă Tribunalul a aprobat în mod întemeiat impunerea de către Comisie a corecției în litigiu la punctele 134-136 din hotărârea atacată (secțiunea C).

Cu titlu introductiv, subliniem că impunerea unei rate de corecție financiară de 100 % se poate justifica în două situații distincte: fie atunci când totalitatea cheltuielilor a fost acordată în lipsa oricărui temei juridic în dreptul Uniunii („prima situație”), fie, în cazul în care există un temei juridic al finanțării în dreptul Uniunii, atunci când sistemul de control al unui stat membru prezintă deficiențe grave, toate plățile fiind astfel neconforme („a doua situație”) ( 18 ). Această a doua situație este vizată la punctul 3.2.5 din orientări.

În fața Curții, Comisia a confirmat că impunerea corecției în litigiu se întemeia pe a doua situație. Totuși, Comisia a arătat că această impunere se baza și pe prima situație. Astfel, în memoriul în răspuns, Comisia a susținut că „a avut loc în același timp o plată a ajutoarelor lipsită de orice temei juridic și o disfuncționalitate gravă a sistemului de control în Corsica Superioară”, ceea ce aceasta a confirmat de asemenea în ședință ( 19 ).

În această privință, observăm că este important să se stabilească dacă impunerea corecției în litigiu se întemeia numai pe a doua situație, astfel cum arată Republica Franceză, sau dacă aceasta se întemeia atât pe a doua, cât și pe prima situație, după cum susține Comisia; astfel, pe de o parte, justificarea și, în consecință, controlul jurisdicțional nu vor fi aceleași în cele două situații și, pe de altă parte, Republica Franceză reproșează Tribunalului că a combinat, în hotărârea atacată, condițiile aplicabile în prima și, respectiv, în a doua situație pentru a impune o rată de corecție financiară de 100 %.

Pentru a analiza motivul invocat de Republica Franceză, trebuie să se stabilească, așadar, de la bun început, în ce situație/situații a impus Comisia corecția în litigiu. În acest scop, apreciem că este util să amintim mai întâi diferențele dintre cele două situații.

În ceea ce privește în primul rând justificarea pentru impunerea unei rate de 100 %, trebuie să se constate că, în prima situație, aceasta se află la nivelul reglementării.

Astfel, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă a Curții că FEGA finanțează numai intervențiile efectuate în conformitate cu dispozițiile Uniunii în cadrul organizării comune a piețelor agricole. Astfel, numai sumele plătite în conformitate cu normele instituite în cadrul organizării comune a piețelor agricole sunt stabilite în sarcina FEGA. Rămâne, așadar, în sarcina statelor membre orice altă sumă plătită, în special sumele pe care autoritățile naționale au considerat în mod greșit că sunt autorizate să le plătească în cadrul acestei organizări comune ( 20 ).

În această situație, ajutoarele plătite pe un temei juridic inexistent sunt excluse de la finanțarea de către Uniune, independent de constatarea unor nereguli sau neglijențe din partea autorităților naționale. Comisia nu dispune în această privință de nicio marjă de apreciere pentru a accepta sau a respinge o cheltuială de la finanțarea de către Uniune ( 21 ). Prin urmare, o corecție stabilită într‑o asemenea situație este impusă sub forma unei corecții punctuale, ceea ce înseamnă că pierderea suferită de Uniune – și, în consecință, suma care trebuie exclusă – poate fi stabilită în mod precis.

În a doua situație, justificarea pentru aplicarea unei rate de 100 % constă în special în aplicarea de către statul membru a unui sistem de control extrem de deficient, precum cel prevăzut la articolul 12 alineatul (7) litera (c) din Regulamentul nr. 907/2014. Astfel, la punctul 3.2.5 din orientări, privind această dispoziție, Comisia a precizat că, atunci când deficiențele sistemului de control sunt atât de grave încât constituie o încălcare absolută a normelor Uniunii, toate plățile fiind astfel neconforme, trebuie să se aplice o corecție de 100 % ( 22 ).

Subliniem că, spre deosebire de situația în care ajutoarele sunt plătite în lipsa oricărui temei juridic (prima situație), rata de 100 % prevăzută la punctul 3.2.5 din orientări constituie o rată forfetară, ceea ce înseamnă că pierderea suferită de bugetul Uniunii nu poate fi stabilită în mod precis. Astfel, potrivit articolului 12 alineatul (6) din Regulamentul nr. 907/2014, corecțiile forfetare prevăzute la alineatul (7) al acestui articol sunt aplicate atunci când sumele care trebuie excluse nu pot fi stabilite prin calcularea sau extrapolarea menționate la alineatele (2) și (3) ale articolului respectiv ( 23 ).

Cu alte cuvinte, în conformitate cu articolul 12 alineatul (6) din Regulamentul nr. 907/2014, atunci când aplică corecții forfetare, Comisia trebuie să stabilească sumele care trebuie excluse în funcție de amploarea riscului de pierdere suferit de bugetul Uniunii, ținând cont de natura și de gravitatea încălcării ( 24 ).

În ceea ce privește, în al doilea rând, controlul jurisdicțional, din cele ce precedă rezultă că, în cadrul primei situații, Tribunalul trebuie să controleze dacă acordarea ajutoarelor de către autoritățile naționale este lipsită de orice temei juridic în dreptul Uniunii. Această apreciere constă în evaluarea aspectului dacă ajutoarele plătite încalcă condițiile de fond ale schemei de ajutor în cauză, care sunt esențiale pentru a determina admisibilitatea unei cereri de ajutor, astfel încât aceste ajutoare se situează în afara schemei de ajutor ( 25 ).

În schimb, în cadrul celei de a doua situații, Tribunalul trebuie să verifice dacă Comisia era îndreptățită să aprecieze că deficiențele sistemului de control erau atât de grave încât constituiau o încălcare absolută a normelor Uniunii, toate plățile fiind astfel neconforme, potrivit punctului 3.2.5 din orientări. Cu alte cuvinte, Tribunalul trebuie să verifice temeinicia estimării de către Comisie a pierderii reale suferite de bugetul Uniunii ( 26 ).

În ceea ce privește corecția în litigiu, considerăm că motivul Comisiei potrivit căruia această corecție ar fi fost întemeiată și pe prima situație este inadmisibil. Astfel, constatăm că acest motiv nu a fost invocat în fața Tribunalului și că, în hotărârea atacată, acesta se limitează să verifice dacă corecția în litigiu era justificată în raport cu punctul 3.2.5 din orientări ( 27 ). Amintim că acest aspect privește a doua situație.

Cu aceste precizări, chiar dacă motivul ar fi fost invocat în fața Tribunalului, considerăm că, în orice caz, în mod întemeiat Tribunalul s‑a limitat să verifice, în hotărârea atacată, dacă impunerea corecției în litigiu era justificată în raport cu cea de a doua situație. Astfel, constatăm că actele de procedură în cauză indică faptul că Comisia a întemeiat impunerea corecției în litigiu pe deficiențele constatate în sistemul de control ( 28 ), ceea ce ar fi fost irelevant în cazul în care toate ajutoarele plătite ar fi fost deja neconforme ca urmare a lipsei oricărui temei juridic în dreptul Uniunii ( 29 ). În plus, este cert că corecția în litigiu de 100 % este impusă de Comisie sub forma unei corecții forfetare ( 30 ).

Din considerațiile care precedă rezultă că, în cadrul prezentului recurs, trebuie să se verifice doar dacă Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a considerat justificată impunerea, din cauza unui sistem de control deficient, a unei corecții de 100 % în temeiul punctului 3.2.5 din orientări ( 31 ).

Interpretarea dată de Tribunal punctului 3.2.5 din orientări figurează la punctele 117 și 118 din hotărârea atacată. La punctele 117 și 118 menționate, Tribunalul se referă la o interpretare deja stabilită în propria jurisprudență a acestui punct din orientări ( 32 ).

Observăm că Republica Franceză a contestat numai interpretarea dată de Tribunal la punctul 118 din hotărârea atacată. Totuși, acest punct 118 se referă la punctul 117 care îl precedă. Pentru a verifica temeinicia punctului 118 menționat, trebuie, așadar, să se examineze mai întâi punctul 117 menționat. Astfel cum vom explica, considerăm că jurisprudența amintită la punctul 117 din hotărârea atacată constituie o interpretare rezonabilă a acestui punct din orientări (secțiunea 1), deși considerăm că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept la punctul 118 (secțiunea 2).

În ceea ce privește jurisprudența amintită la punctul 117 din hotărârea atacată, din aceasta reiese că o rată de corecție de 100 % se aplică în temeiul punctului 3.2.5 din orientări „atunci când un sistem de control existent este complet străin de reglementarea relevantă a Uniunii, face abstracție de elementele de fond ale schemei de ajutor în cauză și de obiectivele sale și, în sfârșit, nu permite, prin natura sa, identificarea practicilor operatorilor în cauză, care eludează sau manipulează elemente[le] de fond. Astfel, aceste deficiențe ale controlului creează un risc ca toate plățile efectuate în cadrul schemei de ajutor în cauză să fie neconforme. Astfel, deficiențele respective sunt asimilate, ca urmare a consecințelor lor financiare pentru [fonduri], cu intervenții care se situează în afara unei scheme de ajutor”.

În opinia noastră, această jurisprudență constituie o interpretare rezonabilă a punctului 3.2.5 din orientări, întrucât cele trei indicii cumulative amintite la punctul 117 permit, luate în considerare împreună, să se verifice dacă deficiențele unui sistem de control sunt atât de grave încât constituie o încălcare absolută a normelor Uniunii, toate plățile fiind astfel neconforme, în sensul orientărilor.

Astfel, primul indiciu (sistemul de control este complet străin de reglementarea relevantă a Uniunii) asigură mai întâi respectarea condiției esențiale prevăzute la punctul 3.2.5 din orientări pentru aplicarea ratei de 100 %, și anume aceea că deficiențele sistemului de control sunt atât de grave încât constituie o încălcare absolută a normelor Uniunii. Subliniem în această privință că, în cazul în care se constată că sistemul de control nu există sau este extrem de deficient în sensul articolului 12 alineatul (7) litera (c) din Regulamentul nr. 907/2014, fără a constitui însă o încălcare absolută a normelor Uniunii, trebuie să se aplice ca regulă generală, în conformitate cu orientările, o rată de 25 %.

În continuare, al doilea indiciu (sistemul de control face abstracție de elementele de fond ale schemei de ajutor în cauză și de obiectivele acesteia) califică tipul de deficiență care determină neconformitatea tuturor plăților. Amintim că elementele de fond ale unui ajutor sunt condiții esențiale pentru acordarea ajutorului ( 33 ), iar împrejurarea potrivit căreia sistemul de control face abstracție de unul sau de mai multe dintre acestea este, așadar, susceptibil să determine neconformitatea tuturor plăților ( 34 ). Același lucru este valabil pentru obiectivele unei scheme de ajutor. Astfel, deși condițiile de fond sunt îndeplinite în mod formal, este posibil ca obiectivele subiacente ale organizării comune a piețelor să nu fie îndeplinite, astfel încât toate plățile să fie neconforme ( 35 ).

În sfârșit, al treilea indiciu (sistemul de control nu permite, prin natura sa, identificarea practicilor operatorilor în cauză, care eludează sau manipulează elementele fondurilor) se întemeiază pe ipoteza prevăzută la articolul 12 alineatul (7) litera (c) din Regulamentul nr. 907/2014, în care există dovezi privind nereguli generalizate și neglijență în contracararea practicilor neconforme sau frauduloase.

Așa cum rezultă din aceste trei indicii cumulative, aplicarea unei rate forfetare de 100 % este strict delimitată și, în opinia noastră, în mod întemeiat.

Astfel, pe de o parte, amintim că aplicarea ratei de 100 % se limitează la situații excepționale, în care deficiențele din sistemul de control ar fi asimilate, date fiind consecințele lor financiare pentru fonduri, unor intervenții care se situează în afara unei scheme de ajutor (prima situație) ( 36 ). Totuși, având în vedere natura deficiențelor sistemului de control, care nu permit să se verifice legalitatea ajutoarelor plătite ( 37 ), Comisia nu este în măsură să stabilească dacă toate ajutoarele contestate au fost efectiv plătite cu încălcarea dreptului Uniunii, după cum este cazul atunci când ajutoarele sunt plătite în lipsa oricărui temei juridic. Cele trei indicii amintite la punctul 117 din hotărârea atacată permit în această privință să se verifice dacă există deficiențe suficient de grave la nivelul sistemului de control pentru a considera că toate plățile sunt neconforme.

Pe de altă parte, trebuie amintit că, în conformitate cu punctul 3.2.5 din orientări, trebuie să se aplice, ca regulă generală, o rată de 25 % atunci când se constată că aplicarea de către statul membru a unui sistem de control nu are loc sau este extrem de deficientă și există dovezi privind nereguli generalizate și neglijență în contracararea practicilor neconforme sau frauduloase. Cu alte cuvinte, aplicarea unei corecții cu o rată care depășește 25 % – și a fortiori cu o rată de 100 % – presupune demonstrarea existenței unor împrejurări de o gravitate crescută în raport cu situația care justifică aplicarea unei corecții de 25 % și, în ceea ce privește o rată de 100 %, de o gravitate extremă ( 38 ). Or, numai o serie de indicii permite să se stabilească o asemenea gravitate crescută.

Punctul 118 din hotărârea atacată prevede în continuare că, „[a]stfel, din această jurisprudență [amintită la punctul 117 din hotărârea atacată] reiese că nu atât deficiențele în [controalele‑cheie de care suferă sistemul de control] justifică aplicarea unei corecții de 100 %, [cât nerespectarea elementelor de fond ale schemei de ajutor în cauză și a obiectivelor acesteia]. Neîndeplinirea condiției sau a condițiilor de fond pentru acordarea unui ajutor justifică excluderea în întregime a cheltuielilor [Hotărârea din 10 iulie 2014, Grecia/Comisia, T‑376/12, EU:T:2014:623, punctul 123 (nepublicată)].”

În opinia noastră, modul în care trebuie înțeles acest punct și în special modul în care se raportează la cele trei indicii menționate la punctul 117 din hotărârea atacată nu este evident. Astfel, domeniul de aplicare al acestui punct a făcut obiectul unor discuții în ședință și, după părerea noastră, în mod întemeiat. Astfel, acest punct 118 este lipsit de claritate în două privințe.

Pe de o parte, constatăm că acest punct 118 face trimitere la punctul 123 din Hotărârea Grecia/Comisia ( 39 ), însă îl citează în mod fragmentar. Pe de altă parte, domeniul de aplicare al punctului 123 este el însuși lipsit de claritate și nu permite, în opinia noastră, clarificarea domeniului de aplicare al punctului 118 din hotărârea atacată.

Cu aceste precizări, constatăm totuși că Tribunalul, la punctul 135 din hotărârea atacată, se referă din nou la punctul 118 menționat mai sus, declarând că, „potrivit jurisprudenței […] citate la punctele 117 și 118 [din hotărârea atacată], nerespectarea condițiilor de fond ale schemei de ajutor în cauză justifică excluderea în întregime a cheltuielilor”.

Având în vedere această constatare, considerăm că, după cum a arătat Republica Franceză în ședință, Tribunalul, la punctul 118 menționat mai sus, a combinat în mod eronat justificarea pentru impunerea unei rate forfetare de 100 %, astfel cum decurge foarte corect din cuprinsul punctului 117 din hotărârea atacată sub forma celor trei indicii cumulative, și justificarea pentru impunerea unei corecții financiare de 100 % în cazul ajutoarelor acordate în lipsa oricărui temei juridic. Amintim că numai în acest din urmă caz nerespectarea condițiilor de fond poate justifica – în sine – o corecție de 100 %.

În această privință, Comisia a precizat în ședință că punctul 3.2.5 din orientări privește situația în care reglementarea națională este conformă cu condițiile de fond care decurg din dreptul Uniunii și în care singura încălcare săvârșită de statul membru constă în sistemul de control, care nu garantează îndeplinirea efectivă a condițiilor de fond. Or, în prezenta cauză, încălcarea s‑ar afla atât la nivelul reglementării naționale, care nu ar fi conformă cu dreptul Uniunii, cât și la nivelul sistemului de control. Astfel, definiția eronată din reglementarea națională este cea care ar fi determinat erori în sistemul de control ( 40 ).

Potrivit Comisiei, punctele 117 și 118 trebuie înțelese în acest context. Astfel, punctele menționate ar însemna – luate în considerare împreună – că, în cazul în care, în contextul corecțiilor forfetare, este vorba atât despre o încălcare la nivelul reglementării naționale, cât și despre deficiențe în sistemul de control, iar aceste deficiențe nu permit să se identifice cine avea dreptul la ajutor și în ce cuantum, s‑ar justifica o corecție forfetară de 100 %. Într‑o asemenea situație, ar exista riscul ca toate cheltuielile să fie eronate.

Considerăm că interpretarea astfel sugerată de Comisie, pe lângă faptul că se îndepărtează puțin de hotărârea atacată având în vedere cele de mai sus, ar fi în orice caz contrară cadrului de reglementare, precum și orientărilor.

Astfel, la nivelul cadrului de reglementare, trebuie amintit, pe de o parte, că impunerea oricărei rate forfetare – indiferent de rată – înseamnă prin natura sa că pierderea reală nu poate fi stabilită cu exactitate. Incertitudinea în ceea ce privește prejudiciul suferit de Uniune justifică, așadar, impunerea unei rate forfetare, dar nu poate justifica prin ea însăși ca aceasta să se ridice la 100 %.

Pe de altă parte, deși este rezonabil să se presupună că, în general, faptul că reglementarea națională – alta decât sistemul de control – nu respectă condițiile de fond crește riscul pentru prejudiciul suferit de Uniune, acest fapt nu implică nicidecum – în sine – că riscul real se ridică la 100 %. Amintim în această privință că nu orice încălcare a condițiilor de fond poate determina neconformitatea tuturor plăților ( 41 ) și că, prin urmare, nu se poate considera că riscul real se ridică la 100 % fără a efectua cel puțin o asemenea analiză în prealabil.

În ceea ce privește orientările, apreciem că interpretarea dată de Comisie acestora se întemeiază pe o confuzie între condițiile de aplicare a ratei de corecție de 25 % și cele ale ratei de corecție de 100 %. Astfel, incapacitatea de a verifica dacă de ajutor beneficiază persoanele care au dreptul la acesta este și consecința lipsei complete de punere în aplicare a sistemului de control de către un stat membru care justifică aplicarea unui coeficient de corecție de 25 %. În realitate, orice deficiență a controlului privind un element de fond care condiționează legalitatea acordării ajutorului are drept consecință introducerea unei incertitudini în ceea ce privește aspectul dacă de ajutor beneficiază persoanele care au dreptul la acesta. În consecință, împrejurările respective nu pot justifica în sine aplicarea unei rate de corecție de 100 % în temeiul orientărilor ( 42 ). Pe scurt, faptul că există o incertitudine cu privire la legalitatea fiecărui ajutor plătit luat în considerare în mod individual nu înseamnă că toate ajutoarele plătite sunt neconforme în sensul punctului 3.2.5. din orientări.

Din toate considerațiile care precedă rezultă că punctul 117 din hotărârea atacată constituie o interpretare rezonabilă a punctului 3.2.5 din orientări. Propunem Curții să o aplice în cadrul prezentului recurs. În ceea ce privește punctul 118 din hotărârea atacată, considerăm că Tribunalul a interpretat în mod incorect punctul 3.2.5 din orientări și, astfel cum vom explica, apreciem că această eroare a condus la o aplicare eronată a punctului menționat.

Aplicarea de către Tribunal a punctului 3.2.5 din orientări în împrejurările speței (punctele 134-136 din hotărârea atacată) se întemeiază în esență pe trei elemente prezentate anterior în hotărârea atacată, referitoare la deficiențele constatate în sistemul de control în Corsica Superioară. Chiar dacă aceste elemente nu sunt contestate de Republica Franceză, ele sunt totuși pertinente pentru a le verifica pe cele care sunt contestate.

Tribunalul a stabilit mai întâi că determinarea suprafeței agricole a unei exploatații constituie o condiție de fond pentru acordarea ajutoarelor pe suprafață. Astfel, în cazul în care suprafața respectivă este determinată incorect pe baza unei definiții a unuia sau mai multor elemente care o compun (terenurile arabile, pășunile permanente și culturile permanente) care este neconformă cu dreptul Uniunii, este vorba despre o eroare care afectează una dintre condițiile de fond ale schemei de ajutor pe suprafață, și anume stabilirea perimetrului suprafeței agricole pe baza căruia se calculează drepturile la plată ( 43 ).

În continuare, Tribunalul a statuat că schema de ajutor în Corsica Superioară se întemeia pe definiții eronate referitoare la stabilirea suprafeței agricole a unei exploatații. Aceste erori erau în număr de două și priveau acceptarea de către autoritățile franceze, pe de o parte, a unor elemente topografice precum iazuri, aflorimente de roci și pâlcuri arbustive și, pe de altă parte, „lande care pot fi utilizate pentru pășunat”, într‑un mod neconform cu normele prevăzute de dreptul Uniunii ( 44 ).

În sfârșit, Tribunalul a apreciat că erorile în definirea suprafețelor eligibile pentru schema de ajutor pe suprafață în Corsica Superioară afectează SIGC pus în aplicare în Corsica Superioară, conceput pe baza acestor erori, astfel încât sistemul de control menționat nu era apt să detecteze erorile aferente stabilirii suprafețelor agricole, ceea ce a permis agricultorilor să declare, în numeroase cazuri, terenuri neeligibile ( 45 ).

La punctele 134-136 din hotărârea atacată, Tribunalul a statuat că, pe baza acestei definiții eronate, au fost admise, în mod cvasisistematic, suprafețe neeligibile, ceea ce atestă existența unei disfuncționalități suficient de grave a sistemului de control. Potrivit Tribunalului, definiția menționată încălca astfel o condiție esențială de fond. Tribunalul a dedus de aici că, în conformitate cu jurisprudența citată la punctele 117 și 118 din hotărârea atacată, nerespectarea condițiilor de fond ale schemei de ajutor în cauză justifică excluderea în întregime a cheltuielilor și a concluzionat că deficiențele în cauză erau atât de grave încât constituiau o încălcare absolută a normelor Uniunii, toate plățile fiind astfel neconforme.

Asemenea Republicii Franceze, apreciem că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept la punctele 134-136 din hotărârea atacată atunci când a statuat că nerespectarea condițiilor de fond ale schemei de ajutor în cauză justifica excluderea în întregime a cheltuielilor în temeiul punctului 3.2.5 din orientări. Eroarea este constituită în esență din două componente.

Mai întâi, astfel cum am arătat deja la punctul 63 din prezentele concluzii, faptul că un sistem de control nu respectă condițiile de fond ale unei scheme de ajutor nu este suficient – în sine – pentru a justifica impunerea unei corecții forfetare de 100 % în temeiul punctului 3.2.5 din orientări ( 46 ). Prin urmare, Tribunalul a statuat în mod eronat, la punctul 136 din hotărârea atacată, că „deficiențele [sistemului de control] în cauză nu respectau [condițiile de fond ale schemei de ajutor] și, în consecință, erau atât de grave încât constituiau o încălcare absolută a normelor Uniunii, toate plățile fiind astfel neconforme” ( 47 ).

Acestea fiind precizate, constatăm, în continuare, că nerespectarea condiției de fond în cauză nu poate determina, prin natura sa, neconformitatea tuturor plăților.

Astfel, definiția nerespectată în speță se referă la câteva tipuri de suprafețe (suprafețe furajere cu resurse foarte reduse de iarbă, precum și elemente ale peisajului, precum aflorimente de roci, iazuri și pâlcuri arbustive), ceea ce nu implică faptul că toate suprafețele declarate eligibile nu ar fi trebuit să fie declarate. Astfel cum a constatat în esență în mod întemeiat Tribunalul însuși, la punctul 127 din hotărârea atacată, definiția eronată are drept consecință doar faptul că valoarea ajutoarelor pe suprafață este mai mare decât cea la care ar fi avut dreptul agricultorii în cauză în cazul în care suprafața agricolă a exploatațiilor lor ar fi fost evaluată corect. Cu alte cuvinte, Republica Franceză a reținut o interpretare prea largă a suprafețelor eligibile și o asemenea nerespectare a definiției suprafeței agricole nu poate determina neconformitatea tuturor plăților. Faptul că reglementarea națională – alta decât sistemul de control – nu respectă această condiție, ceea ce a determinat agricultorii, în numeroase cazuri, să declare terenuri neeligibile, nu schimbă nimic în această privință.

Din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că motivul invocat de Republica Franceză cu privire la acest aspect trebuie admis și, în consecință, hotărârea atacată trebuie anulată în parte.

În conformitate cu articolul 61 primul paragraf a doua teză din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, aceasta poate, atunci când anulează decizia Tribunalului, să soluționeze ea însăși în mod definitiv litigiul atunci când acesta este în stare de judecată.

Apreciem că aceasta este situația în prezenta cauză. Astfel, impunerea de către Comisie a corecției în litigiu era întemeiată în esență pe aceleași două deficiențe din sistemul de control precum cele expuse de Tribunal ( 48 ). Or, din analiza efectuată în prezentele concluzii rezultă că asemenea deficiențe nu pot justifica o rată forfetară de 100 %. În consecință, decizia în litigiu ar trebui anulată cu privire la acest aspect.

Potrivit articolului 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, atunci când recursul este fondat, iar Curtea soluționează ea însăși în mod definitiv litigiul, aceasta se pronunță asupra cheltuielilor de judecată.

Conform articolului 138 alineatul (1) din acest regulament, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din acesta, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.

Întrucât Comisia a căzut în pretenții, se impune ca, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, să fie obligată să suporte și cheltuielile de judecată efectuate de Republica Franceză.

Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții: – anularea în parte a Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 12 martie 2019, Franța/Comisia, T‑26/18, nepublicată, EU:T:2019:153, în măsura în care prin aceasta s‑au respins concluziile prezentate de Republica Franceză întemeiate pe o încălcare a principiului proporționalității, privind anularea Deciziei de punere în aplicare (UE) 2017/2014 a Comisiei din 8 noiembrie 2017 de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) și al Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR), în măsura în care aceasta aplică Republicii Franceze o corecție forfetară de 100 % ca urmare a unor deficiențe în sistemul de control al ajutoarelor pe suprafață în Corsica Superioară pentru anii de cerere 2013 și 2014; – anularea Deciziei de punere în aplicare (UE) 2017/2014 a Comisiei din 8 noiembrie 2017 de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) și al Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR), în măsura în care aceasta aplică Republicii Franceze corecții forfetare de 100 % ca urmare a unor deficiențe în sistemul de control al ajutoarelor pe suprafață în Corsica Superioară pentru anii de cerere 2013 și 2014; – obligarea Comisiei Europene să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, cheltuielile de judecată efectuate de Republica Franceză.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE

prezentate la 3 septembrie 2020 ( 1 )