Concluziile avocatului general H. Saugmandsgaard Øe prezentate la 25 noiembrie 2020.#De Ruiter vof împotriva Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.#Cerere de decizie preliminară formulată de College van Beroep voor het bedrijfsleven.#Trimitere preliminară – Politica agricolă comună – Schemă de sprijin pentru agricultori – Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 – Articolul 97 alineatul (1) și articolul 99 alineatul (1) – Plăți directe – Reduceri și excluderi în caz de nerespectare a normelor de ecocondiționalitate – Stabilirea anului care trebuie luat în considerare pentru determinarea procentului de reducere – Sancțiuni proporționale, eficace și disuasive – Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 809/2014 – Articolul 73 alineatul (4) primul paragraf litera (a).#Cauza C-361/19.

Prezenta cauză se înscrie în continuarea Hotărârii Teglgaard și Fløjstrupgård ( 2 ).

În acea hotărâre, Curtea a fost chemată să stabilească dacă, în conformitate cu reglementarea în discuție la acel moment, reducerile plăților directe datorate agricultorilor din cauza nerespectării normelor privind ecocondiționalitatea ( 3 ) trebuiau calculate pe baza plăților acordate pentru anul calendaristic în cursul căruia survenise această nerespectare sau pe baza plăților acordate pentru anul în cursul căruia fusese constatată ( 4 ) nerespectarea menționată. Curtea a statuat că trebuia să se utilizeze anul survenirii ca bază de calcul ( 5 ).

La momentul pronunțării Hotărârii Teglgaard, normele în discuție în acea cauză fuseseră deja abrogate și înlocuite cu o nouă reglementare, care a modificat modul de redactare a dispozițiilor respective. Această nouă reglementare este cea care trebuie interpretată în prezenta cauză, în care se ridică problema care este aceeași cu cea examinată în Hotărârea Teglgaard, dar în cadrul noii reglementări: aceasta privește anul survenirii sau anul constatării ca bază pentru calculul reducerilor plăților directe? Dispozițiile care trebuie interpretate sunt articolul 97 alineatul (1) și articolul 99 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 ( 6 ), precum și articolul 73 alineatul (4) partea introductivă și litera (a) din Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 809/2014 ( 7 ).

Prin urmare, în prezenta cauză, Curtea este în esență chemată să stabilească dacă, prin noua reglementare, legiuitorul a intenționat să modifice anul prevăzut de reglementarea anterioară pentru care trebuie să se calculeze reduceri.

La finalul expunerii noastre, vom propune Curții să răspundă negativ la această întrebare, în sensul că anul survenirii trebuie utilizat în continuare ca bază pentru calcul.

Cererea de decizie preliminară prin care se adresează această întrebare a fost formulată de College van Beroep voor het bedrijfsleven (Curtea de Apel pentru Contencios Administrativ în materie Economică, Țările de Jos) în cadrul unui litigiu între un agricultor, pe de o parte, și minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ministrul agriculturii, naturii și calității alimentelor, denumit în continuare „ministrul”), pe de altă parte, în legătură cu o reducere, impusă de ministru agricultorului, a cuantumului plăților directe datorate agricultorului din cauza a două cazuri de nerespectare a normelor privind ecocondiționalitatea.

Sistemul de ecocondiționalitate a fost introdus prin Regulamentul (CE) nr. 1782/2003 ( 8 ), astfel cum este prevăzut de Regulamentul de punere în aplicare (CE) nr. 796/2004 ( 9 ) (secțiunea 1). Ulterior, aceste regulamente au fost abrogate și înlocuite prin Regulamentul (CE) nr. 73/2009 ( 10 ) și, respectiv, Regulamentul de punere în aplicare (CE) nr. 1122/2009 ( 11 ) (secțiunea 2). Aceste regulamente sunt cele care au făcut obiectul discuției în Hotărârea Teglgaard.

În esență, articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1782/2003 prevedea în versiunea în limba franceză că, în cazul nerespectării normelor privind ecocondiționalitatea, se reduce valoarea totală a plăților directe care trebuie acordate pentru „anul calendaristic în cursul căruia s‑a constatat nerespectarea” ( 12 ). În schimb, cvasitotalitatea celorlalte versiuni lingvistice ale acestei dispoziții menționau „anul în care a survenit nerespectarea” ( 13 ).

Începând cu anul 2008, Regulamentul (CE) nr. 146/2008 ( 14 ) a modificat articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1782/2003 după cum urmează: „Atunci când cerințele legale în materie de gestionare sau bunele condiții agricole și de mediu nu sunt respectate oricând în cursul unui an calendaristic dat (denumit în continuare «anul calendaristic în cauză»), iar această nerespectare este cauzată de o acțiune sau omisiune direct imputabilă agricultorului care a depus cererea de ajutor în anul calendaristic în cauză, cuantumul total al plăților directe care urmează să fie acordate […] respectivului agricultor se reduce sau se anulează […]”

Articolul 66 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul de punere în aplicare nr. 796/2004 prevedea: „(1) […] în cazul în care un caz de nerespectare constatat se datorează neglijenței agricultorului, trebuie aplicată o reducere a cuantumului total al plăților directe […] încasate deja sau care urmează să fie încasate de agricultor în baza cererilor pe care le‑a introdus sau pe care urmează să le introducă în cursul anului calendaristic în care s‑a făcut constatarea. […]”

Începând din 19 ianuarie 2009, articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1782/2003, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 146/2008, a fost înlocuit cu articolul 23 alineatul (1) din Regulamentul nr. 73/2009, iar începând de la data de 30 noiembrie 2009, articolul 66 alineatul (1) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 796/2004 a fost înlocuit cu articolul 70 alineatul (8) litera (a) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 1122/2009.

Articolul 23 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul nr. 73/2009 prevedea: „(1) În cazul în care cerințele legale în materie de gestionare sau bunele condiții agricole și de mediu nu sunt respectate în orice moment dintr‑un an calendaristic dat (denumit în continuare «anul calendaristic în cauză») și nerespectarea în cauză este rezultatul unei acțiuni sau al unei omisiuni direct imputabile agricultorului care a depus cererea de ajutor în anul calendaristic în cauză, valoarea totală a plăților directe acordate sau care trebuie acordate agricultorului […] este redusă […]”

Articolul 70 alineatul (8) litera (a) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 1122/2009 prevedea: „(8) În sensul aplicării reducerilor, procentajul reducerii se aplică la suma totală a: (a) valorii totale a plăților directe care au fost sau care trebuie acordate agricultorului vizat în urma cererilor de ajutor care au fost depuse de către acesta sau pe care le va depune în decursul anului calendaristic în care a avut loc constatarea […]”

Începând cu 17 decembrie 2013, dispozițiile în materia respectării normelor privind ecocondiționalitatea prevăzute de Regulamentul nr. 73/2009 au fost înlocuite de cele prevăzute de Regulamentul nr. 1306/2013 ( 15 ) (secțiunea 1) și, începând cu 17 iulie 2014, dispozițiile prevăzute de Regulamentul de punere în aplicare nr. 1122/2009 au fost înlocuite de cele prevăzute de Regulamentul de punere în aplicare nr. 809/2014 (secțiunea 2). Aceste regulamente, care fac parte din reforma politicii agricole comune (PAC), trebuie interpretate în prezenta cauză.

Considerentul (53) al Regulamentului nr. 1306/2013 are următorul cuprins: „Regulamentul [nr. 1782/2003], care a fost înlocuit prin Regulamentul [nr. 73/2009], a stabilit principiul conform căruia plata integrală către beneficiari a unor ajutoare în cadrul PAC ar trebui să fie legată de respectarea normelor referitoare la gestionarea terenurilor, producția agricolă și activitatea agricolă. […]”

Considerentul (57) al acestui regulament prevede: „Sistemul de ecocondiționalitate implică anumite constrângeri administrative atât pentru beneficiari, cât și pentru administrațiile naționale, deoarece trebuie asigurată evidența, trebuie desfășurate controale și trebuie aplicate sancțiuni atunci când este necesar. Sancțiunile respective ar trebui să fie proporționale, eficace și disuasive. Aceste sancțiuni nu ar trebui să aducă atingere altor sancțiuni stabilite în temeiul altor dispoziții cuprinse în dreptul Uniunii sau în dreptul intern. Din motive de coerență, este oportună fuzionarea dispozițiilor relevante ale Uniunii într‑un singur instrument juridic. […]”

Articolul 91 alineatul (1) din regulamentul menționat prevede: „(1) Atunci când beneficiarul menționat la articolul 92 nu respectă normele privind ecocondiționalitatea stabilite la articolul 93, beneficiarului respectiv i se aplică o sancțiune administrativă.”

Articolul 97 din același regulament, intitulat „Aplicarea sancțiunii administrative”, prevede la alineatul (1) primul paragraf: „(1) Sancțiunea administrativă prevăzută la articolul 91 se aplică atunci când nu sunt respectate normele privind ecocondiționalitatea, în orice moment în cursul unui an calendaristic (denumit în continuare «anul calendaristic în cauză»), și când neconformitatea în cauză îi poate fi imputată direct beneficiarului care a depus cererea de ajutor sau de plată în anul calendaristic în cauză.”

Articolul 99 din Regulamentul nr. 1306/2013, intitulat „Calcularea sancțiunii administrative”, prevede la alineatul (1): „(1) Sancțiunea administrativă prevăzută la articolul 91 se aplică prin reducerea plăților sau excluderea de la întreaga sumă a plăților menționate la articolul 92 care au fost acordate sau urmează a fi acordate beneficiarului respectiv în legătură cu cererile de ajutor pe care acesta le‑a transmis sau urmează să le transmită în cursul anului calendaristic în care a avut loc constatarea. Pentru calcularea reducerilor și a excluderilor respective, se ține seama de gravitatea, amploarea, persistența și repetarea neconformității constatate, precum și de criteriile stabilite la alineatele (2), (3) și (4).”

Capitolul III din titlul V din Regulamentul de punere în aplicare nr. 809/2014 este intitulat „Calcularea și aplicarea de sancțiuni administrative”. Articolul 73 din acest capitol, intitulat „Principii generale”, prevede la alineatul (4) litera (a): „(4) Sancțiunea administrativă se aplică întregului cuantum al plăților [directe] care au fost sau care urmează să fie acordate respectivului beneficiar: (a) în urma cererilor de ajutor sau de plată pe care le‑a depus sau pe care le va depune acesta în cursul anului constatării; […]”

Reclamantul din litigiul principal este agricultor. În anul 2016, în urma unui control efectuat la exploatația reclamantului, Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (Autoritatea pentru Siguranța Alimentelor și a Produselor de Consum din Țările de Jos, denumită în continuare „NVWA”) a constatat două cazuri de nerespectare a normelor privind ecocondiționalitatea: un caz în domeniul sănătății, survenit în anul 2015, și un caz în domeniul bunăstării animalelor, survenit în anul 2016.

La 16 februarie 2017, în urma unui schimb de scrisori cu reclamantul, NVWA a emis o decizie prin care i‑a aplicat reclamantului o reducere de 5 % din plățile directe care trebuiau să îi fie acordate pentru anul 2016, din cauza nerespectării normelor privind ecocondiționalitatea.

Reclamantul a formulat o acțiune împotriva acestei decizii, pe care ministrul a respins‑o ca nefondată prin decizia din 30 iunie 2017. Împotriva deciziei menționate, reclamantul a declarat ulterior apel la instanța de trimitere.

Instanța de trimitere apreciază că ministrul este îndreptățit să îi aplice reclamantului reducerea.

În această privință, instanța de trimitere observă mai întâi că primul caz de nerespectare a avut loc în 2015, iar celălalt în anul 2016. Constatarea cazurilor de nerespectare a avut loc în anul 2016. Pentru primul caz de nerespectare, anul survenirii nu corespunde, așadar, anului constatării.

Instanța de trimitere constată în continuare că, pentru fiecare dintre cele două cazuri de nerespectare, NVWA a impus o reducere de 3 % din cuantumul ajutorului, în temeiul articolului 39 alineatul (1) din Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014 ( 16 ). Întrucât cele două cazuri de nerespectare au fost constatate în același timp, și anume în anul 2016, și fac referire la domenii diferite ale ecocondiționalității, NVWA a însumat reducerile și le‑a stabilit împreună la maximum 5 %, conform articolului 74 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 809/2014. NVWA a calculat astfel reducerea plăților directe pentru anul în care au fost constatate cazurile de neconformitate (în anul 2016), iar nu pentru anii în care au survenit cele două cazuri de neconformitate (în anii 2015 și, respectiv, 2016).

Instanța de trimitere consideră că această metodă de calculare a reducerii este conformă cu articolul 99 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 și cu articolul 73 alineatul (4) partea introductivă și litera (a) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 809/2014. Astfel, aceasta apreciază că reiese în mod clar din dispozițiile menționate că reducerea plăților directe pentru nerespectarea normelor privind ecocondiționalitatea trebuie calculată pe baza plăților directe acordate pentru anul în care a fost constatată nerespectarea.

Cu toate acestea, instanța de trimitere are îndoieli cu privire la compatibilitatea dispozițiilor menționate cu anumite principii generale de drept al Uniunii în măsura în care, atunci când anul în care a survenit și anul în care a fost constatată nerespectarea normelor privind ecocondiționalitatea nu coincid, reducerea se calculează pe baza anului constatării. Mai precis, instanța de trimitere ridică problema dacă, în lumina motivării Hotărârii Teglgaard, dispozițiile de drept al Uniunii sus‑menționate trebuie considerate contrare principiilor egalității de tratament, proporționalității și securității juridice.

În acest context, instanța de trimitere, prin decizia din 23 aprilie 2019, primită de Curte la 3 mai 2019, a hotărât să suspende judecarea cauzei și a adresat Curții următoarea întrebare preliminară: „Articolul 99 alineatul (1) din Regulamentul [nr. 1306/2013] și articolul 73 alineatul (4) partea introductivă și litera (a) din Regulamentul [de punere în aplicare nr. 809/2014] sunt valide în măsura în care, în acestea, anul constatării este cel determinant pentru stabilirea anului pentru care se calculează reducerea pentru nerespectarea ecocondiționalității în situația în care anul nerespectării ecocondiționalității nu este același cu anul constatării acesteia?”

Guvernele neerlandez, danez și german, Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. În plus, aceste părți interesate, precum și guvernul suedez au răspuns la întrebările scrise ale Curții din 27 aprilie 2020.

Prin intermediul întrebării preliminare, astfel cum este formulată, instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la validitatea articolului 99 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 și a articolului 73 alineatul (4) partea introductivă și litera (a) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 809/2014, iar nu cu privire la interpretarea acestor dispoziții. Astfel, ea apreciază că reiese cu claritate din aceste dispoziții că reducerea plăților trebuie să fie calculată pe baza plăților acordate în anul în care a fost constatată nerespectarea normelor privind ecocondiționalitatea ( 17 ).

Or, nu suntem de acord cu premisa referitoare la interpretarea articolului 99 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 și a articolului 73 alineatul (4) partea introductivă și litera (a) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 809/2014, pe care se întemeiază întrebarea preliminară.

În opinia noastră, aceste dispoziții nu permit să se stabilească în mod clar, la prima vedere, dacă reglementarea menționată vizează anul survenirii sau anul constatării ca bază pentru calculul reducerilor. Prin urmare, trebuie să se răspundă înainte de toate la această întrebare în prezenta cauză.

În acest scop, este necesar să se interpreteze nu numai dispozițiile vizate în întrebarea preliminară, ci mai ales articolul 97 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013. Astfel, este necesar să se ridice problema dacă calculul reducerii nu este reglementat mai degrabă de articolul 97 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 decât de articolul 99 alineatul (1) din acest regulament și de articolul 73 alineatul (4) partea introductivă și litera (a) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 809/2014.

În aceste condiții, apreciem astfel, după cum vom explica în continuare, că dispozițiile în cauză vizează anul survenirii ca bază pentru calculul reducerilor, ceea ce înseamnă că nu se ridică problema validității dispozițiilor invocată de instanța de trimitere.

Prin urmare, singura întrebare la care trebuie să se răspundă în prezenta cauză este, așadar, cea care privește interpretarea dispozițiilor în cauză pentru a stabili anul care trebuie ales ca bază pentru calculul reducerii plăților directe.

Având în vedere considerațiile care precedă, pentru a da un răspuns util instanței de trimitere, întrebarea preliminară trebuie reformulată după cum urmează ( 18 ): articolul 97 alineatul (1) și articolul 99 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013, precum și articolul 73 alineatul (4) partea introductivă și litera (a) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 809/2014 trebuie interpretate în sensul că reducerile plăților directe din cauza nerespectării normelor privind ecocondiționalitatea trebuie calculate pe baza plăților acordate pentru anul calendaristic în care a survenit această nerespectare sau pe baza plăților acordate pentru anul în care s‑a constatat nerespectarea respectivă?

Pentru a răspunde la această întrebare, considerăm că este util, mai întâi, să facem câteva precizări cu privire la sistemul de reducere în cazul nerespectării normelor privind ecocondiționalitatea (partea B). În continuare, vom aminti considerațiile Hotărârii Teglgaard (partea C) înainte de a interpreta dispozițiile aplicabile în cauza principală (partea D).

În domeniul PAC, pentru a avea dreptul la plățile directe, agricultorii trebuie să îndeplinească condițiile de eligibilitate. Atât timp cât primesc acest ajutor, ei sunt de asemenea supuși normelor privind ecocondiționalitatea ( 19 ), a căror nerespectare este sancționată prin reduceri, în procente, ale cuantumului total al ajutorului.

Reducerea plăților directe din cauza nerespectării normelor privind ecocondiționalitatea se efectuează în două etape: calculul reducerii și, ulterior, imputarea reducerii.

Pentru calculul reducerii, alegerea între anul survenirii și anul constatării ca bază pentru calcul poate avea un impact major asupra amplorii reducerii. Astfel, circumstanțele materiale, cum ar fi numărul de hectare exploatate în raport cu care sunt acordate plățile directe, pot varia semnificativ de la un an la altul. Din acest motiv, în cazul în care nerespectarea normelor privind ecocondiționalitatea nu este constatată în același an cu cel în care a survenit, prin utilizarea anului constatării ca bază de calcul, valoarea plăților la care se aplică reducerea poate să fie mai ridicată decât cea din anul în care a survenit în cazul creșterii numărului de hectare sau, dimpotrivă, inferioară în cazul reducerii numărului de hectare ( 20 ).

Această situație în care valoarea plăților directe diferă între anul survenirii și anul constatării a fost în discuție în Hotărârea Teglgaard ( 21 ).

Hotărârea Teglgaard prezintă relevanță în prezenta cauză în special sub două aspecte.

În primul rând, Curtea s‑a confruntat cu o problemă de interpretare similară celei din prezenta cauză, și anume alegerea între anul survenirii și anul constatării ca bază pentru calculul reducerilor plăților directe.

Mai precis, era vorba despre interpretarea articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1782/2003. Modul de redactare a acestei dispoziții nu era clar din cauza divergențelor dintre diferitele sale versiuni lingvistice. În esență, versiunea în limba franceză a acestei dispoziții prevedea că anul relevant pentru reducerea plăților era anul în care a fost constatată nerespectarea. În schimb, cvasitotalitatea celorlalte versiuni lingvistice ale acestei dispoziții prevedea că anul relevant pentru reducerea respectivă era anul survenirii ( 22 ).

În fața acestor două posibilități de interpretare, Curtea a ales anul survenirii. În acest scop, s‑a întemeiat în special, pe de o parte, pe finalitatea normelor privind ecocondiționalitatea și, pe de altă parte, pe principiile proporționalității, egalității de tratament și securității juridice.

Astfel, aceasta a apreciat mai întâi că numai utilizarea anului survenirii ca bază pentru calcul este de natură să asigure în toate cazurile realizarea obiectivului urmărit de normele privind ecocondiționalitatea.

În această privință, Curtea a indicat că finalitatea Regulamentului nr. 1782/2003 în ceea ce privește respectarea normelor privind ecocondiționalitatea era de a stabili o legătură între plata ajutoarelor directe și respectarea cerințelor de reglementare în materie de gestionare și a bunelor condiții agricole și de mediu, care alcătuiesc normele privind ecocondiționalitatea. În cazul nerespectării acestor cerințe, statele membre trebuiau să aplice reduceri ale cuantumului plăților directe. Or, potrivit Curții, respectarea acestor cerințe nu își găsea pe deplin sensul decât dacă sancțiunea pentru nerespectarea lor se traducea printr‑o reducere a plăților directe care trebuie să fie acordate în anul calendaristic în care a avut loc această nerespectare. Astfel, numai o asemenea corespondență era de natură să mențină legătura dintre comportamentul agricultorului aflat la originea sancțiunii și aceasta din urmă, din moment ce circumstanțele materiale în raport cu care sunt acordate plățile directe pot varia de la un an la altul ( 23 ).

În continuare, Curtea a statuat că numai utilizarea anului survenirii ca bază pentru calcul era de natură să asigure în toate cazurile respectarea principiului proporționalității. Astfel, luarea în considerare a anului în care a fost constatată nerespectarea normelor privind ecocondiționalitatea pentru a calcula reducerea plăților directe nu poate asigura legătura dintre comportamentul agricultorului aflat la originea unei asemenea reduceri și aceasta. În schimb, respectarea principiului proporționalității era asigurată întotdeauna atunci când reducerea plăților directe era calculată pe baza cuantumului plăților directe acordate sau care trebuie acordate în anul calendaristic în care a survenit nerespectarea normelor privind ecocondiționalitatea, întrucât o asemenea legătură este menținută ( 24 ).

În sfârșit, utilizarea anului survenirii era de natură să garanteze principiile egalității de tratament și securității juridice. Astfel, alegerea acestui an ca bază pentru calcul permitea să se înlăture riscul ca valoarea plăților la care se aplica reducerea să fie mai ridicată sau mai scăzută decât cea din anul în care s‑a constatat nerespectarea normelor privind ecocondiționalitatea, ceea ce era de natură, pe de o parte, să garanteze egalitatea de tratament între agricultori și, pe de altă parte, să facă previzibile pentru agricultorul în cauză consecințele financiare pe care ar trebui să le suporte din cauza nerespectării normelor privind ecocondiționalitatea ( 25 ).

În al doilea rând, în Hotărârea Teglgaard, Curtea a interpretat toate dispozițiile referitoare la calculul reducerilor care au precedat reglementarea în discuție în prezenta cauză. Deși modul de redactare a acestor dispoziții anterioare a fost modificat de‑a lungul timpului ( 26 ), Curtea i‑a dat o interpretare identică. În această privință, Curtea a făcut o distincție clară între calculul și imputarea reducerilor. Potrivit Curții, toate dispozițiile anterioare trebuie interpretate în sensul că reducerile trebuie calculate pe baza plăților acordate sau care trebuie acordate pentru anul calendaristic în cursul căruia a survenit această nerespectare, în timp ce reducerile plăților directe astfel calculate trebuie imputate asupra plăților acordate sau care urmează să fie acordate pentru anul calendaristic în cursul căruia este constatată ( 27 ) nerespectarea normelor privind ecocondiționalitatea.

Astfel cum am arătat în introducerea prezentelor concluzii, problema care se ridică în cadrul prezentei cauze este dacă această interpretare este valabilă și pentru noua reglementare sau dacă legiuitorul urmărea să modifice anul pentru care trebuie să se calculeze reduceri.

Pentru a răspunde la această întrebare, apreciem util să începem cu interpretarea dispozițiilor prevăzute de regulamentul de bază, și anume articolul 97 alineatul (1) și articolul 99 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 (secțiunea D), înainte de a proceda la interpretarea Regulamentului nr. 809/2014 (secțiunea E). Astfel, fiind vorba despre un regulament de punere în aplicare adoptat în temeiul unei abilitări conferite prin Regulamentul nr. 1306/2013, Regulamentul de punere în aplicare nr. 809/2014 trebuie interpretat în conformitate cu Regulamentul nr. 1306/2013 și nu poate deroga de la dispozițiile acestui regulament din care derivă ( 28 ).

Pentru interpretarea Regulamentului nr. 1306/2013, articolul 23 alineatul (1) din Regulamentul nr. 73/2009 prezintă un interes special, întrucât această dispoziție din regulamentul de bază care precedă Regulamentul nr. 1306/2013 a fost interpretată de Curte ca vizând anul survenirii ca bază de calcul al reducerii ( 29 ). Prin urmare, se ridică problema de a stabili dispoziția din Regulamentul nr. 1306/2013 care a înlocuit articolul 23 alineatul (1) din Regulamentul nr. 73/2009.

În această privință, constatăm mai întâi că Regulamentul nr. 1306/2013 nu conține o dispoziție identică cu cea a articolului 23 alineatul (1) din Regulamentul nr. 73/2009, ci două dispoziții, și anume articolul 97 alineatul (1) și articolul 99 alineatul (1), care, la prima vedere, au deopotrivă un text similar cu cel al articolului 23 alineatul (1) din Regulamentul nr. 73/2009 ( 30 ).

În continuare, observăm că aceste două dispoziții fac fiecare referire la un anumit an, dar diferit: articolul 99 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 se referă la anul în care a avut loc constatarea, în timp ce articolul 97 alineatul (1) din același regulament se referă la anul calendaristic în care beneficiarul trebuie să respecte normele privind ecocondiționalitatea, ceea ce corespunde anului survenirii ( 31 ). Prin urmare, se pune problema să se stabilească care dintre aceste dispoziții privește calculul reducerilor și, mai general, dacă legiuitorul a intenționat să modifice utilizarea anului survenirii ca bază de calcul, astfel cum prevedeau reglementările anterioare.

Părțile interesate formulează în esență două opinii diferite cu privire la acest aspect.

Pe de o parte, guvernele neerlandez și german, precum și Comisia apreciază că legiuitorul intenționa, prin noua reglementare, să modifice anul pe baza căruia trebuie calculate reducerile. Acestea consideră că fostul articol 23 alineatul (1) din Regulamentul nr. 73/2009, referitor la calcul, a fost înlocuit de articolul 99 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013. Întrucât această din urmă dispoziție se referă la anul constatării, ar trebui calculată, așadar, reducerea pe baza acestui an.

Pe de altă parte, guvernul danez, Parlamentul și Consiliul consideră că noua reglementare este în esență identică cu reglementările anterioare și că legiuitorul nu intenționa să modifice anul relevant pentru calculul reducerilor. Acestea consideră în esență că articolul 99 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 nu reglementează calculul reducerii, ci imputarea acesteia. Ar reieși astfel din dispoziția menționată, care se referă la anul constatării, că reducerea trebuie să fie imputată asupra plăților acordate în acest an. În schimb, în ceea ce privește calculul reducerii, guvernul danez apreciază că articolul 97 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 a înlocuit fostul articol 23 alineatul (1) din Regulamentul nr. 73/2009 și, prin urmare, reducerea trebuie calculată pe baza anului survenirii, după cum prevede această primă dispoziție ( 32 ).

Suntem de acord cu această din urmă interpretare în special pentru următoarele motive. În primul rând, dintr‑un tabel de corespondență reiese că, astfel, articolul 97 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 a înlocuit articolul 23 alineatul (1) din Regulamentul nr. 73/2009 (secțiunea 1). În al doilea rând, doar utilizarea anului survenirii ca bază pentru calcul este de natură să asigure în toate cazurile realizarea obiectivului Regulamentului nr. 1306/2013 în materia respectării normelor privind ecocondiționalitatea, precum și principiul proporționalității (secțiunea 2). În al treilea rând, în opinia noastră, din geneza Regulamentului nr. 1306/2013 nu se poate deduce că legiuitorul a intenționat să modifice normele anterioare cu privire la acest aspect; poate chiar din contră (secțiunea 3).

Observăm de la bun început că, în temeiul modului lor de redactare, atât articolul 97 alineatul (1), cât și articolul 99 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 ar putea, în principiu, să fie înțelese ca privind calculul reducerilor și, prin urmare, să se considere că înlocuiesc articolul 23 alineatul (1) din Regulamentul nr. 73/2009. Astfel, niciunul dintre ele nu menționează în mod explicit anul pe baza căruia trebuie să se calculeze reducerile. În schimb, ambele folosesc un termen cu accepțiune largă, reducere „aplicată”, ceea ce poate însemna calculată, dar și imputată ( 33 ).

În aceste condiții, constatăm totuși că din tabelul de corespondență care figurează în anexa XI la Regulamentul nr. 1307/2013 reiese că articolul 97 din Regulamentul nr. 1306/2013 este cel care a înlocuit articolul 23 din Regulamentul nr. 73/2009 ( 34 ).

Amintim că normele în materie de ecocondiționalitate prevăzute de Regulamentul nr. 73/2009 au fost abrogate în mod formal prin Regulamentul nr. 1307/2013, în timp ce acestea sunt înlocuite de dispoziții prevăzute de Regulamentul nr. 1306/2013 ( 35 ). Regulamentele nr. 1306/2013 și nr. 1307/2013, care fac ambele parte din reforma PAC, sunt astfel strâns legate ( 36 ). În acest context, un tabel în care se indică corespondențele dintre dispozițiile Regulamentului nr. 1306/2013 și dispozițiile abrogate ale Regulamentului nr. 73/2009 a fost anexat la Regulamentul nr. 1307/2013 ( 37 ).

În temeiul acestui tabel, pornim de la principiul că articolul 97 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 este cel care stabilește anul pe baza căruia trebuie calculate reducerile de plată, ceea ce ne determină să formulăm următoarea întrebare: care este, așadar, obiectul articolului 99 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013?

Asemenea guvernului danez, Consiliului și Parlamentului, apreciem că această dispoziție privește imputarea reducerilor.

Astfel, în ceea ce privește modul de redactare, constatăm mai întâi o mare similitudine între această dispoziție și dispoziția anterioară care privea imputarea reducerilor, și anume articolul 70 alineatul (8) litera (a) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 1122/2009. Prin urmare, considerăm că această din urmă dispoziție a fost introdusă de legiuitor în Regulamentul de bază nr. 1306/2013 sub forma articolului 99 alineatul (1) primul paragraf.

În continuare, această interpretare este confirmată de tabelul de corespondență menționat mai sus. Astfel, din acest tabel reiese că articolul 99 din Regulamentul nr. 1306/2013 corespunde articolului 24 din fostul Regulament nr. 73/2009. Constatăm în această privință că articolul menționat conține alineate similare cu alineatul (1) al doilea paragraf și cu alineatele (2)-(4) ale articolului 99 din Regulamentul nr. 1306/2013. Acesta nu cuprinde însă o dispoziție echivalentă articolului 99 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul nr. 1306/2013, ceea ce întărește ideea că această dispoziție corespunde articolului 70 alineatul (8) litera (a) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 1122/2009.

Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie respins argumentul prezentat de guvernele neerlandez și german, precum și de Comisie, referitor la titlul articolului 99, „Calcularea sancțiunii administrative”, care nu figura în regulamentele anterioare. Desigur, acest titlu ar putea indica faptul că articolul 99 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul nr. 1306/2013 privește calculul reducerilor și vizează, în consecință, anul pentru care trebuie să se calculeze reduceri. Cu toate acestea, trebuie să se constate, pe de o parte, că argumentele prezentate mai jos nu susțin o asemenea interpretare. Pe de altă parte, astfel cum a arătat Consiliul, titlul articolului 99 se poate explica prin faptul că cea mai mare parte a articolului 99, și anume alineatul (1) al doilea paragraf, precum și alineatele (2)-(4) ale acestui articol, privesc astfel calculul reducerilor, în special elementele care trebuie luate în considerare la calcul, cum ar fi gravitatea, amploarea, persistența și repetarea neconformității constatate.

În Hotărârea Teglgaard, Curtea a statuat că finalitatea Regulamentului nr. 1782/2003 în materia respectării normelor privind ecocondiționalitatea era de a stabili o legătură între plata ajutoarelor directe și respectarea normelor în materie de terenuri, de producție și de activitate agricolă ( 38 ).

Este cert că această finalitate a fost menținută în Regulamentul nr. 1306/2013, astfel cum indică considerentul (53) al acestuia. Astfel, considerentul menționat amintește că fostele regulamente de bază, Regulamentul nr. 1782/2003 și Regulamentul nr. 73/2009, au stabilit principiul conform căruia plata integrală către beneficiari ar trebui să fie legată de respectarea normelor referitoare la gestionarea terenurilor, la producția agricolă și la activitatea agricolă.

În opinia noastră, astfel cum a statuat Curtea în Hotărârea Teglgaard, din această finalitate se poate deduce că anul survenirii, menționat la articolul 97 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013, trebuie utilizat ca bază pentru calculul reducerilor. Astfel, doar acest an este apt să asigure în toate cazurile legătura dintre comportamentul agricultorului și sancțiune ( 39 ). În schimb, luarea în considerare a anului constatării pentru calculul reducerii nu permite asigurarea acestei legături în mod sistematic. Același lucru este valabil pentru principiul proporționalității ( 40 ). În plus, utilizarea anului survenirii corespunde mai bine principiilor securității juridice și egalității de tratament ( 41 ).

Pentru a ilustra afirmația noastră cu un exemplu, apreciem că cel utilizat de avocata generală Sharpston în Concluziile prezentate în cauza Teglgaard este pertinent ( 42 ): să presupunem că agricultorii A, B și C au exploatații agricole identice și că fiecare are dreptul la 10000 de euro cu titlu de ajutor direct pentru anul 1. Fiecare se face vinovat de exact aceeași încălcare a cerințelor de ecocondiționalitate în anul 1, dar încălcările rămân nedescoperite în anul respectiv.

În anul 2, agricultorul A își încetează activitatea și transferă exploatația altui agricultor. Agricultorul B are aceeași exploatație și solicită aceeași sumă (10000 de euro) cu titlu de ajutor direct. Agricultorul C începe să crească dimensiunile exploatației sale și, prin urmare, începe să solicite sume mai mari cu titlu de ajutoare directe.

În anul 3 sunt constatate încălcările. Autoritățile naționale competente fac „constatări” cu privire la nerespectările respective și emit decizii de reducere a ajutorului direct acordat fiecărui agricultor cu 3 % calculat pe baza drepturilor la ajutor direct ale fiecărui agricultor aferente anului 3.

În consecință, agricultorul A (care nu a formulat nicio cerere de ajutor direct pentru anul 3, deoarece a încetat activitatea) este supus unei reduceri a plăților directe de 3 % × 0 (zero). Scapă „basma curată”. Agricultorul B, a cărui exploatație are aceeași suprafață ca în anul 1 și care are dreptul la 10000 de euro cu titlu de plăți directe pentru anul 3, este supus unei reduceri a plăților directe de 3 % × 10000 de euro, respectiv 300 de euro Sancțiunea impusă este aceeași cu cea care i‑ar fi fost impusă dacă anul în care a avut loc încălcarea ar fi fost luat în calcul pentru stabilirea reducerii de 3 % a ajutorului. Agricultorul C și‑a crescut substanțial exploatația și are dreptul la 100000 de euro cu titlu de plăți directe pentru anul 3. Drept consecință, sancțiunea pentru nerespectarea de care se face vinovat în anul 1 este o reducere de 3000 de euro aplicată plăților directe aferente anului 3.

Se va constata că rezultatul aplicării metodei întemeiate pe anul constatării este acela de a impune sancțiuni foarte diferite celor trei agricultori A, B și C (0 euro, 300 de euro și, respectiv, 3000 de euro) în ceea ce privește exact aceeași încălcare a cerințelor de ecocondiționalitate în anul 1. Or, un astfel de rezultat nu este compatibil nici cu finalitatea Regulamentului nr. 1306/2013, nici cu principiul proporționalității ( 43 ).

Având în vedere cele de mai sus, trebuie, pe de o parte, să se respingă argumentul invocat de Comisie cu privire la finalitatea Regulamentului nr. 1306/2013. În mod cert, este adevărat că sancțiunile administrative sub forma unor reduceri de plăți trebuie să fie disuasive și eficace, ceea ce reiese din considerentul (57) al Regulamentului nr. 1306/2013. Acest obiectiv general nu poate totuși, ținând seama de ceea ce tocmai am explicat, să justifice utilizarea anului constatării pentru calculul reducerilor. În ceea ce privește, pe de altă parte, argumentul invocat de guvernele neerlandez, german și suedez referitor la faptul că ar fi mai dificil în practică să se utilizeze mai degrabă anul survenirii drept bază de calcul decât anul constatării, trebuie să se concluzioneze, chiar presupunând că acest argument este corect, că asemenea dificultăți de ordin administrativ sau practic nu pot fi invocate pentru a susține o interpretare care intră în contradicție cu finalitatea dispozițiilor în cauză ( 44 ).

Întrucât Regulamentul nr. 1306/2013 a fost adoptat înainte ca Hotărârea Teglgaard să fi fost pronunțată, legiuitorul nu a avut ocazia să indice în mod explicit dacă dorea să mențină sau să modifice anul pe baza căruia trebuie calculate reducerile plăților directe prevăzut de fosta reglementare, astfel cum a fost interpretată în Hotărârea Teglgaard. În aceste condiții, niciun element referitor la geneza articolului 97 alineatul (1) și a articolului 99 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 nu permite, în opinia noastră, să se considere că legiuitorul a intenționat să modifice reglementarea cu privire la acest aspect.

Astfel, în ceea ce privește, în primul rând, considerentele Regulamentului nr. 1306/2013, constatăm că acestea nu evocă metoda de calcul al reducerilor. Prin urmare, din considerentele Regulamentului nr. 1306/2013 nu se poate deduce că legiuitorul a intenționat să modifice normele anterioare cu privire la acest aspect. Dimpotrivă, apreciem, asemenea guvernului danez și Parlamentului, că, prin considerentul său (57), Regulamentul nr. 1306/2013 pare să indice mai degrabă că legiuitorul nu intenționa să modifice reglementările anterioare. Astfel, din acest considerent referitor la sistemul de ecocondiționalitate reiese că Regulamentul nr. 1306/2013 urmărește „[d]in motive de coerență […] fuzionarea dispozițiilor relevante ale Uniunii într‑un singur instrument juridic” ( 45 ), ceea ce lasă să se înțeleagă că legiuitorul nu dorea să modifice sistemul de reducere în cazul nerespectării normelor privind ecocondiționalitatea.

În ceea ce privește, în al doilea rând, lucrările pregătitoare ale Regulamentului nr. 1306/2013, subliniem mai întâi că, inclusiv în cazul în care din acestea ar reieși voința legiuitorului de a modifica metoda de calcul al reducerilor, o asemenea intenție nu ar putea, în opinia noastră, să fie determinantă pentru interpretarea dispozițiilor în cauză, în măsura în care ea nu este deloc exprimată în reglementarea însăși, și anume nici în dispoziții, nici în considerentele Regulamentului nr. 1306/2013, nici în finalitatea normelor în cauză ( 46 ).

În aceste condiții și în orice caz, nu considerăm, contrar Comisiei, că se poate deduce din lucrările pregătitoare ale articolului 99 din Regulamentul nr. 1306/2013 că legiuitorul intenționa să modifice metoda de calcul al reducerilor. Amintim că, în opinia Comisiei, această dispoziție este cea care reglementează anul pe baza căruia trebuie calculate reduceri ale plăților directe, iar nu articolul 97 alineatul (1) din acest regulament.

În această privință, observăm că este, desigur, adevărat că articolul 99 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 a fost modificat în cadrul procesului legislativ, întrucât în versiunea inițială a acestei dispoziții în propunerea Comisiei se făcea referire la anul survenirii ( 47 ), în timp ce versiunea definitivă a acestei dispoziții face referire la anul constatării. Contrar celor susținute de Comisie, lucrările pregătitoare nu permit însă nicicum să se concluzioneze că legiuitorul a intenționat, prin această modificare care a fost introdusă în cadrul întâlnirilor tripartite la propunerea Comisiei ( 48 ), să modifice anul relevant pentru calculul reducerilor în raport cu vechea reglementare.

În susținerea poziției sale, Comisia a furnizat documente interne care permiteau să se considere că aceasta era intenția sa atunci când a propus modificarea respectivă: ea aprecia că calculul reducerilor intra sub incidența articolului 99 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 și că nu mai trebuia utilizat anul survenirii, ci cel al constatării, pentru motivul că era prea dificil să se stabilească anul în cursul căruia survenea nerespectarea normelor privind ecocondiționalitatea ( 49 ).

Cu toate acestea, trebuie să se constate împreună cu Parlamentul și Consiliul că niciun element din lucrările pregătitoare (publice) ale Regulamentului nr. 1306/2013 nu dovedește că acești doi colegiuitori fuseseră informați despre această pretinsă motivare și că fuseseră de acord cu ea prin acceptarea modificării ( 50 ). Rezultă că documentul intern respectiv nu poate servi drept sursă de interpretare. Pe de altă parte, astfel cum arată Parlamentul și Consiliul, modificarea propusă de Comisie s‑ar putea explica prin voința sa de a asigura coerența cu conținutul fostei dispoziții referitoare la imputare, și anume articolul 70 alineatul (8) litera (a) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 1122/2009.

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, concluzionăm că legiuitorul nu a intenționat să modifice metoda de calcul al reducerilor în temeiul Regulamentului nr. 1306/2013.

Din ansamblul considerațiilor prezentate anterior reiese că articolul 97 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 trebuie interpretat în sensul că reducerile plăților din cauza nerespectării normelor privind ecocondiționalitatea trebuie să fie calculate pe baza plăților acordate sau care trebuie acordate pentru anul în care a survenit această nerespectare, în timp ce articolul 99 alineatul (1) din regulamentul menționat trebuie interpretat în sensul că reducerile plăților directe astfel calculate sunt imputate asupra plăților acordate sau care trebuie acordate pentru anul calendaristic în care s‑a constatat această nerespectare.

În ceea ce privește articolul 73 alineatul (4) litera (a) din Regulamentul de punere în executare nr. 809/2014, constatăm că modul de redactare a acestei dispoziții este în esență identic cu cel al articolului 99 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013. Ca dispoziție din regulamentul de punere în aplicare, articolul 73 alineatul (4) litera (a) din Regulamentul de punere în executare nr. 809/2014 trebuie interpretat, așadar, în conformitate cu articolul 99 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013. Rezultă că articolul 73 alineatul (4) litera (a) din Regulamentul de punere în executare nr. 809/2014 trebuie să fie de asemenea interpretat în sensul că reducerile plăților directe sunt imputate asupra plăților percepute sau care urmează să fie percepute pentru anul calendaristic în cursul căruia s‑a constatat nerespectarea normelor privind ecocondiționalitatea ( 51 ).

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebarea adresată de College van Beroep voor het bedrijfsleven (Curtea de Apel pentru Contencios Administrativ în materie Economică, Țările de Jos) după cum urmează: 1) Articolul 97 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 352/78, (CE) nr. 165/94, (CE) nr. 2799/98, (CE) nr. 814/2000, (CE) nr. 1290/2005 și (CE) nr. 485/2008 ale Consiliului trebuie interpretat în sensul că reducerile plăților directe din cauza nerespectării normelor privind ecocondiționalitatea trebuie calculate pe baza plăților acordate sau care trebuie acordate pentru anul în cursul căruia a survenit această nerespectare. 2) Articolul 99 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 352/78, (CE) nr. 165/94, (CE) nr. 2799/98, (CE) nr. 814/2000, (CE) nr. 1290/2005 și (CE) nr. 485/2008 ale Consiliului și articolul 73 alineatul (4) partea introductivă și litera (a) din Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 809/2014 al Comisiei din 17 iulie 2014 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește sistemul integrat de administrare și control, măsurile de dezvoltare rurală și ecocondiționalitatea trebuie interpretate în sensul că reducerile plăților directe astfel calculate sunt imputate asupra plăților acordate sau care trebuie acordate pentru anul calendaristic în cursul căruia s‑a constatat nerespectarea normelor privind ecocondiționalitatea.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE

prezentate la 25 noiembrie 2020 ( 1 )