Concluziile avocatului general G. Hogan prezentate la 11 martie 2021.#Convenția de la Istanbul.#Aviz dat în temeiul articolului 218 alineatul (11) TFUE – Convenția privind prevenirea și combaterea violenței împotriva femeilor și a violenței domestice (Convenția de la Istanbul) – Semnarea de către Uniunea Europeană – Proiect de încheiere de către Uniune – Noțiunea de „acord preconizat”, în sensul articolului 218 alineatul (11) TFUE – Competențele externe ale Uniunii – Temei juridic material – Articolul 78 alineatul (2) TFUE – Articolul 82 alineatul (2) TFUE – Articolul 83 alineatul (1) TFUE – Articolul 84 TFUE – Articolul 336 TFUE – Articolele 1-4a din Protocolul (nr. 21) privind poziția Regatului Unit și a Irlandei cu privire la spațiul de libertate, securitate și justiție – Participarea parțială a Irlandei la încheierea de către Uniune a Convenției de la Istanbul – Posibilitatea de a scinda actul de încheiere a unui acord internațional în două decizii distincte în funcție de temeiurile juridice aplicabile – Practica „acordului comun” – Compatibilitate cu Tratatul UE și cu Tratatul FUE.#Avizul 1/19.

Jurisprudența recentă a Curții oferă dovezi ample că relația dintre statele membre și Uniune în ceea ce privește încheierea de acorduri internaționale care creează obligații pentru ambele părți este de natură să pună unele dintre cele mai dificile și mai complexe întrebări de drept al Uniunii. Delimitarea competențelor statelor membre și, respectiv, ale Uniunii (și interacțiunea dintre acestea) implică invariabil probleme dificile de calificare, care necesită adesea o analiză detaliată și minuțioasă a unui acord internațional care nu a fost întotdeauna întocmit cu luarea în considerare a complexităților subtile ale arhitecturii instituționale a Uniunii Europene (și a repartizării competențelor sale).

Din nefericire, acest lucru este valabil și în ceea ce privește acordul internațional – și anume Convenția privind prevenirea și combaterea violenței împotriva femeilor și a violenței domestice, adoptată de Consiliul Europei la 7 aprilie 2011 (denumită în continuare „Convenția de la Istanbul”) – care face obiectul prezentei cereri de aviz în temeiul articolului 218 alineatul (11) TFUE. În condițiile în care această convenție urmărește să promoveze obiectivul nobil și dezirabil al combaterii violenței împotriva femeilor și a copiilor, întrebarea dacă încheierea respectivei convenții ar fi compatibilă cu tratatele Uniunii prezintă probleme juridice complexe de o oarecare noutate, care, evident, trebuie analizate din perspectivă juridică într‑o manieră detașată și imparțială. Problema se pune în felul următor.

În anul 1979, Organizația Națiunilor Unite a adoptat Convenția privind eliminarea tuturor formelor de discriminare față de femei (Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, denumită în continuare „CEDAW”). Această convenție a fost completată de recomandările elaborate de Comitetul CEDAW, inclusiv Recomandarea generală nr. 19 privind violența împotriva femeilor (din 1992), care la rândul său a fost actualizată prin Recomandarea generală nr. 35 privind violența de gen împotriva femeilor (din 2017). Aceste recomandări precizează că violența pe criterii de gen constituie discriminare în sensul CEDAW.

Într‑o recomandare adresată membrilor acestei organizații, Consiliul Europei a propus, pentru prima dată în Europa, o strategie globală pentru prevenirea violenței împotriva femeilor și protecția victimelor în toate statele membre ale Consiliului Europei.

În luna decembrie a anului 2008, Consiliul Europei a înființat un comitet de experți, denumit Comitetul ad‑hoc al Consiliului Europei pentru prevenirea și combaterea violenței împotriva femeilor și a violenței domestice (denumit în continuare „GREVIO”). Acest organism, compus din reprezentanți ai guvernelor statelor membre ale Consiliului Europei, a primit sarcina de a elabora unu sau mai multe instrumente juridice obligatorii „pentru prevenirea și combaterea violenței domestice, inclusiv a unor forme specifice de violență împotriva femeilor, a altor forme de violență împotriva femeilor și pentru protecția și sprijinirea victimelor unor astfel de violențe și tragerea la răspundere a autorilor”.

GREVIO s‑a reunit de nouă ori și a finalizat textul proiectului de convenție în luna decembrie a anului 2010. Uniunea nu a participat la negocieri ( 2 ).

Convenția privind prevenirea și combaterea violenței împotriva femeilor și a violenței domestice a fost adoptată de Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei la 7 aprilie 2011. Acesta a fost deschisă spre semnare la 11 mai 2011, cu ocazia celei de a 121‑a sesiuni a Comitetului de Miniștri, desfășurată la Istanbul ( 3 ).

La 5 și 6 iunie 2014, Consiliul Uniunii Europene, în configurația sa „Justiție și Afaceri Interne”, a adoptat concluzii prin care a invitat statele membre să semneze, să încheie și să pună în aplicare această convenție.

Ulterior, Comisia a prezentat Consiliului Uniunii Europene, la 4 martie 2016, o propunere de decizie a Consiliului privind semnarea în numele Uniunii Europene a Convenției de la Istanbul. Propunerea precizează că încheierea acestei convenții intră atât în competența Uniunii, cât și a statelor membre. În ceea ce privește Uniunea, propunerea Comisiei prevedea semnarea Convenției de la Istanbul printr‑o decizie unică întemeiată pe articolul 82 alineatul (2) și pe articolul 84 TFUE.

Împreună cu această propunere de decizie a Consiliului de autorizare a semnării în numele Uniunii a Convenției de la Istanbul, Comisia a prezentat Consiliului o propunere de decizie unică a Consiliului de autorizare a încheierii în numele Uniunii a acestei convenții. Temeiul juridic propus de Comisie a fost același cu cel stabilit în propunerea Comisiei privind semnarea, și anume tot articolul 82 alineatul (2) și articolul 84 TFUE.

În timpul discuțiilor cu privire la proiectul de decizie care au avut loc în cadrul organismelor pregătitoare ale Consiliului a rezultat că, astfel cum a fost propusă de Comisie, încheierea de către Uniune a Convenției de la Istanbul nu ar obține sprijinul majorității calificate necesare a membrilor Consiliului. S‑a decis, așadar, limitarea domeniului de aplicare al încheierii de către Uniune a Convenției de la Istanbul numai la competențele care au fost considerate de aceste organisme pregătitoare ca încadrându‑se în competența exclusivă a Uniunii. În consecință, temeiurile juridice ale propunerii au fost modificate prin eliminarea trimiterii la articolul 84 TFUE și prin adăugarea, alături de articolul 82 alineatul (2) TFUE, a articolului 83 alineatul (1) și a articolului 78 alineatul (2) TFUE. De asemenea, s‑a decis împărțirea propunerii Comisiei de decizie a Consiliului privind semnarea Convenției de la Istanbul în două părți și adoptarea a două decizii pentru a ține seama de pozițiile specifice ale Irlandei și Regatului Unit, astfel cum prevede Protocolul nr. 21 anexat la TUE și TFUE.

Aceste modificări, efectuate la reuniunea Comitetului Reprezentanților Permanenți ai guvernelor statelor membre pe lângă Uniunea Europeană (Coreper) din 26 aprilie 2017, au fost aprobate de Comisie.

La 11 mai 2017, Consiliul a adoptat două decizii separate privind semnarea Convenției de la Istanbul, și anume: – Decizia (UE) 2017/865 a Consiliului din 11 mai 2017 privind semnarea, în numele Uniunii Europene, a Convenției Consiliului Europei privind prevenirea și combaterea violenței împotriva femeilor și a violenței domestice, în ceea ce privește aspectele legate de cooperarea judiciară în materie penală (JO 2017, L 131, p. 11). Această decizie menționează drept temeiuri juridice materiale articolul 82 alineatul (2) și articolul 83 alineatul (1) TFUE; – Decizia (UE) 2017/866 a Consiliului din 11 mai 2017 privind semnarea, în numele Uniunii Europene, a Convenției Consiliului Europei privind prevenirea și combaterea violenței împotriva femeilor și a violenței domestice, în ceea ce privește azilul și nereturnarea (JO 2017, L 131, p. 13). Această decizie indică articolul 78 alineatul (2) TFUE ca temei juridic material.

Considerentele (5)-(7) ale celor două decizii au următorul cuprins: „(5) Atât Uniunea, cât și statele sale membre au competențe în domeniile reglementate de [C]onvenți[a de la Istanbul]. (6) Convenția [de la Istanbul] ar trebui semnată în numele Uniunii, în ceea ce privește aspectele care intră în domeniul de competență al Uniunii, în măsura în care este posibil ca [C]onvenți[a de la Istanbul] să aducă atingere normelor comune sau să modifice domeniul de aplicare al acestora. Acest lucru se aplică, în special, în ceea ce privește anumite dispoziții ale [C]onvenției [de la Istanbul] privind cooperarea judiciară în materie penală și dispozițiile [C]onvenției [de la Istanbul] privind azilul și principiul nereturnării. Statele membre își păstrează competența în măsura în care [C]onvenția [de la Istanbul] nu aduce atingere normelor comune sau modifică domeniul de aplicare al acestora. (7) Uniunea are, de asemenea, competență exclusivă în ceea ce privește acceptarea obligațiilor prevăzute în [C]onvenți[a de la Istanbul] în legătură cu propriile instituții și propria administrație publică.”

Conform considerentului (10) al Deciziei 2017/865, „Regatul Unit și Irlanda au obligații în temeiul Directive[i 2011/36/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 5 aprilie 2011 privind prevenirea și combaterea traficului de persoane și protejarea victimelor acestuia, precum și de înlocuire a Deciziei‑cadru 2002/629/JAI a Consiliului (JO 2011, L 101, p. 1), și [al] Directivei 2011/93/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind combaterea abuzului sexual asupra copiilor, a exploatării sexuale a copiilor și a pornografiei infantile și de înlocuire a Deciziei‑cadru 2004/68/JAI a Consiliului (JO 2011, L 335, p. 1)] și, în consecință, iau parte la adoptarea prezentei decizii”.

Conform considerentului (10) al Deciziei 2017/866, „[î]n conformitate cu articolele 1 și 2 din Protocolul nr. 21 privind poziția Regatului Unit și a Irlandei cu privire la spațiul de libertate, securitate și justiție, anexat la Tratatul UE și la TFUE, și fără a aduce atingere articolului 4 din protocolul respectiv, aceste state membre nu participă la adoptarea prezentei decizii, nu au obligații în temeiul acesteia și nu fac obiectul aplicării sale”.

În considerentul (11) al celor două decizii se arată că, „[î]n conformitate cu articolele 1 și 2 din Protocolul nr. 22 privind poziția Danemarcei, anexat la Tratatul UE și la TFUE, Danemarca nu participă la adoptarea prezentei decizii, nu are obligații în temeiul acesteia și nu face obiectul aplicării sale”.

În conformitate cu cele două decizii sus‑menționate privind semnarea Convenției de la Istanbul, această convenție a fost semnată în numele Uniunii la 13 iunie 2017 ( 4 ). Nicio decizie privind încheierea Convenției de la Istanbul nu a fost însă adoptată.

La 9 iulie 2019, Parlamentul European a solicitat, în conformitate cu articolul 218 alineatul (11) TFUE, avizul Curții de Justiție privind aderarea Uniunii Europene la Convenția de la Istanbul. Cererea de aviz este formulată după cum urmează ( 5 ): „[1a)] Articolul 82 alineatul (2) și articolul 84 TFUE constituie temeiurile juridice adecvate pentru actul Consiliului privind încheierea în numele Uniunii a Convenției de la Istanbul sau [1b)] acest act trebuie să se întemeieze pe articolul 78 alineatul (2), pe articolul 82 alineatul (2) și pe articolul 83 alineatul (1) TFUE și este necesar sau posibil să se scindeze deciziile referitoare la semnarea și încheierea convenției drept consecință a acestei alegeri a temeiului juridic? [2)] Încheierea de către Uniune a Convenției de la Istanbul, în conformitate cu articolul 218 alineatul (6) TFUE, este compatibilă cu tratatele în lipsa unui acord comun al tuturor statelor membre cu privire la consimțământul lor de a fi obligate prin convenția menționată?”

Există două modalități principale prin care acordurile internaționale încheiate de Uniune pot fi supuse examinării Curții. Cea dintâi constă în examinarea de către Curte a unui acord internațional în contextul misiunii sale jurisdicționale generale, de exemplu în cadrul controlului jurisdicțional, al acțiunilor de asigurare a aplicării normelor de drept sau al procedurilor de decizie preliminară. Cea de a doua, care este pertinentă în cazul de față, se întemeiază pe procedura prevăzută la articolul 218 alineatul (11) TFUE, în temeiul căreia Curtea este împuternicită în mod specific, la cererea unui stat membru, a Parlamentului European, a Consiliului sau a Comisiei, să emită un aviz cu privire la compatibilitatea cu tratatele a unui acord internațional a cărui încheiere este avută în vedere de Uniune ( 6 ).

Articolul 218 TFUE prevede o procedură cu aplicabilitate generală în ceea ce privește negocierea și încheierea acordurilor internaționale pe care Uniunea este competentă să le încheie în domeniile sale de acțiune ( 7 ). Ultimul alineat – articolul 218 alineatul (11) TFUE – prevede mecanismul important al unei revizuiri constituționale ex ante a acordului propus. Acest mecanism este important din punct de vedere juridic întrucât, în temeiul articolului 216 alineatul (2) TFUE, acordurile încheiate de Uniune sunt obligatorii pentru instituțiile Uniunii și pentru statele membre și, prin urmare, pot determina în principiu legalitatea actelor adoptate de aceste instituții. Din punct de vedere politic, un astfel de mecanism este de asemenea important întrucât formularea cererii de aviz propriu‑zise implică posibile impedimente în calea încheierii oficiale a acordului ( 8 ).

Deși utilizarea procedurii prevăzute la articolul 218 alineatul (11) TFUE este relativ rară, avizele Curții care au ca temei această dispoziție au avut totuși în general o importanță practică considerabilă, nu în ultimul rând datorită clarificărilor pe care le‑au oferit cu privire la întinderea competențelor Uniunii în domeniul dreptului internațional, al acordurilor internaționale și al materiilor conexe. În consecință, avizele Curții au enunțat principii fundamentale ale dreptului relațiilor internaționale, de la caracterul exclusiv al competențelor Uniunii la principiul autonomiei și la aplicarea acestuia în special în soluționarea litigiilor internaționale. Unele dintre avizele Curții au stabilit principii constituționale importante care depășesc întrebările imediate formulate sau chiar limitele dreptului Uniunii privind relațiile internaționale ( 9 ).

Rațiunea de a fi a procedurii a fost explicată în mod clar de Curte în Avizul 1/75 ( 10 ), și anume: „să prevină complicațiile care ar rezulta din contestarea în justiție a compatibilității cu tratatele a acordurilor internaționale care angajează [Uniunea]. Astfel, o decizie judiciară care constată eventual că un asemenea acord este incompatibil cu dispozițiile tratatelor, având în vedere fie conținutul său, fie procedura adoptată pentru încheierea sa, ar crea cu siguranță, nu numai pe planul intern al [Uniunii], ci și pe cel al relațiilor internaționale, dificultăți serioase și ar risca să prejudicieze toate persoanele interesate, inclusiv statele terțe. Pentru a evita astfel de complicații, tratatul a recurs la procedura excepțională a unei sesizări prealabile a Curții de Justiție pentru a elucida, înainte de încheierea acordului, dacă acesta din urmă este compatibil cu tratatul.”

După cum a subliniat Curtea ( 11 ), o decizie judiciară care constată eventual, după încheierea unui acord internațional care angajează Uniunea, că acesta este incompatibil cu dispozițiile tratatelor, având în vedere fie conținutul său, fie procedura adoptată pentru încheierea sa, ar crea astfel, cu siguranță, nu numai pe planul intern al Uniunii, ci și pe cel al relațiilor internaționale, dificultăți serioase și ar risca să prejudicieze toate persoanele interesate, inclusiv statele terțe.

Avizul solicitat Curții prin prezenta cerere impune ca aceasta să examineze aspecte preliminare importante cu privire la admisibilitatea întrebărilor adresate Curții în contextul acestei proceduri excepționale.

Admisibilitatea cererii de aviz a fost pusă sub semnul întrebării de diferite părți în mai multe privințe.

În primul rând, în ceea ce privește prima întrebare litera a), Consiliul, precum și guvernele irlandez și maghiar, consideră că este inadmisibilă din cauza tardivității. Acestea susțin că, din moment ce Parlamentul ar fi putut contesta deciziile de semnare a Convenției de la Istanbul și, cu respectiva ocazie, validitatea temeiurilor juridice reținute, el nu mai poate sesiza acum Curtea întrucât acest lucru ar echivala cu eludarea normelor referitoare la termenele de introducere a unei acțiuni în anulare și astfel ar denatura obiectul procedurii de emitere a unui aviz.

În ceea ce privește prima întrebare litera b), Consiliul contestă admisibilitatea sa în măsura în care privește semnarea Convenției de la Istanbul pentru motivul că deciziile referitoare la semnare au devenit definitive.

Consiliul susține de asemenea că a doua întrebare este inadmisibilă pentru motivul că este ipotetică. Pe lângă faptul că este formulată la modul general, această întrebare se întemeiază și pe premisa conform căreia Consiliul a acționat în conformitate cu o regulă autoimpusă care, în cazul unui acord mixt, constă în a aștepta până la încheierea unui astfel de acord de către toate statele membre înainte ca Uniunea să îl încheie la rândul său, fără ca Parlamentul să fi demonstrat existența unei asemenea reguli de conduită.

În termeni mai generali, Consiliul, precum și guvernele spaniol și maghiar contestă admisibilitatea cererii în ansamblu. Acestea subliniază înainte de toate că procesul decizional este încă într‑o etapă pregătitoare și în special că nu se află în stadiul în care Consiliul trebuie să ajungă la un acord cu Parlamentul. Întrucât Parlamentul ar avea încă posibilitatea de a‑și prezenta observațiile cu privire la proiectul de decizie de încheiere a Convenției de la Istanbul, cererea de aviz ar fi inadmisibilă ca prematur formulată.

În plus, Consiliul consideră că Parlamentul critică în realitate faptul că procedura de încheiere a fost lentă. Prin urmare, Parlamentul ar fi trebuit să introducă o acțiune în constatarea abținerii de a acționa, în temeiul articolului 265 TFUE. Întrucât procedura de aviz are un scop diferit și nu poate fi utilizată pentru a obliga o altă instituție să acționeze, cererea ar trebui respinsă ca inadmisibilă și pentru acest motiv. Guvernele spaniol, maghiar și slovac împărtășesc această opinie.

În sfârșit, Consiliul, precum și guvernul bulgar, Irlanda și guvernele elen, spaniol, maghiar și polonez susțin că, prin cererea sa de aviz, Parlamentul urmărește în realitate să conteste decizia Consiliului de a limita domeniul de aplicare al competenței Uniunii de a încheia Convenția de la Istanbul la dispozițiile care se încadrează în competența exclusivă a Uniunii și, în consecință, să conteste repartizarea exactă a competențelor între Uniune și statele membre. Întrucât procedura de aviz poate să vizeze doar valabilitatea unei decizii de încheiere a unui acord, cererea de aviz ar trebui respinsă astfel ca inadmisibilă.

De la bun început trebuie subliniat că, având în vedere semnificația juridică și politică a procedurii prevăzute la articolul 218 alineatul (11) TFUE, astfel cum a fost descrisă mai sus, procedura de aviz ar trebui, în principiu, să aibă un domeniu de aplicare destul de larg ( 12 ).

Întrebările care pot fi adresate Curții în temeiul acestei proceduri pot privi astfel validitatea atât materială, cât și formală a deciziei de încheiere a acordului ( 13 ), sub rezerva, în opinia noastră, a trei limite, care vizează în esență garantarea faptului că Curtea nu va răspunde la o întrebare care nu ar prezenta niciun interes concret pentru încheierea unui acord specific ( 14 ).

În primul rând, întrebările adresate trebuie să se refere în mod necesar la un acord internațional a cărui încheiere, în absența declanșării procedurii prevăzute la articolul 218 alineatul (11) TFUE, este iminentă și previzibilă în mod rezonabil ( 15 ). Acest lucru rezultă din însuși modul de redactare a articolului 218 alineatul (11) TFUE, care face referire la compatibilitatea unui „acord preconizat” cu tratatele. În consecință, Parlamentul – sau, de altfel, orice alt solicitant calificat menționat la articolul 218 alineatul (11) TFUE – nu ar fi, de exemplu, îndreptățit să invoce procedura prevăzută la articolul 218 alineatul (11) TFUE pentru a solicita Curții să se pronunțe, pe o bază pur abstractă sau în întregime ipotetică, asupra chestiunii dacă încheierea unui anumit acord internațional ar încălca dreptul Uniunii, în condițiile în care încheierea acordului respectiv nu a fost niciodată preconizată sau Uniunea a precizat în mod clar că nu va încheia acest acord.

În principiu însă, întrebările adresate pot viza orice scenariu posibil în legătură cu încheierea acordului preconizat, cu condiția ca scopul procedurii să fie prevenirea complicațiilor care pot rezulta din invalidarea actului de încheiere a unui acord internațional ( 16 ). Astfel, întrucât această procedură nu este contradictorie și are loc înainte de încheierea de către Uniune a acordului preconizat, jurisprudența care sugerează că Curtea nu ar trebui să emită opinii consultative cu privire la probleme generale sau ipotetice nu este, evident, aplicabilă ca atare ( 17 ). Dat fiind că această formă de control ex ante implică în mod necesar un element ipotetic, orice concluzie contrară ar echivala cu lipsirea articolului 218 alineatul (11) TFUE de efectul util general al acestuia. În opinia noastră, o întrebare adresată într‑o cerere de aviz poate fi declarată inadmisibilă numai în situația particulară în care anumite elemente necesare pentru a răspunde la întrebarea adresată încă nu sunt cunoscute, nu pentru motivul că aceasta este ipotetică, ci mai degrabă pentru că este imposibil din punct de vedere material pentru Curte să răspundă la ea având în vedere stadiul negocierilor sau al procedurilor.

În al doilea rând, cererea trebuie să vizeze compatibilitatea cu tratatele a încheierii unui astfel de acord ( 18 ). Având în vedere importanța obiectivului urmărit de această procedură, în scopul interpretării dispoziției propriu‑zise, și anume prevenirea complicațiilor care ar putea rezulta din invalidarea actului de încheiere a unui acord internațional ( 19 ), întrebarea adresată trebuie, în consecință, să vizeze numai elemente care pot avea influență asupra valabilității actului de încheiere ( 20 ). Astfel cum a susținut Curtea în Avizul 1/75 (Aranjamentul OCDE – Normă referitoare la cheltuielile locale) din 11 noiembrie 1975 (EU:C:1975:145), procedura de aviz „trebuie […] să fie deschisă pentru toate întrebările care pot fi prezentate […] în măsura în care aceste întrebări generează îndoieli cu privire la fondul sau la validitatea formală a [deciziei de autorizare a încheierii în numele Uniunii a unui acord internațional] în raport cu tratatul” ( 21 ). Însă, deși o cerere de aviz poate privi problema dacă un acord ar trebui să fie încheiat exclusiv de statele membre, de Uniune sau de ambele, nu este de competența Curții ca în cadrul unei proceduri de aviz să se pronunțe cu privire la delimitarea competențelor deținute de fiecare. Astfel, în Avizul 2/00 (Protocolul de la Cartagena privind biosecuritatea) din 6 decembrie 2001 (EU:C:2001:664), Curtea a decis că, în cazul în care s‑a stabilit existența în același domeniu a unor competențe care aparțin atât Uniunii, cât și statelor membre, întinderea acestora nu poate avea, ca atare, incidență asupra competenței propriu‑zise a Uniunii de a încheia un acord internațional sau, mai general, asupra validității materiale sau procedurale a acordului respectiv în lumina tratatelor Uniunii ( 22 ).

În afara acestor două condiții materiale, este necesar să se ia în considerare, în al treilea rând, și existența unei condiții formale. În cazul în care există un proiect de acord, iar Curtea se pronunță cu privire la compatibilitatea dispozițiilor acordului preconizat cu normele tratatului, este necesar să dispună de elemente suficiente referitoare la însuși conținutul acordului menționat pentru a‑și îndeplini rolul în mod efectiv ( 23 ). În consecință, atunci când cererea nu conține nivelul impus de informații cu privire la natura și la conținutul acordului internațional, aceasta trebuie declarată inadmisibilă ( 24 ).

Diferitele excepții de inadmisibilitate invocate de părți pot fi examinate acum în lumina acestor principii.

În ceea ce privește primele două excepții de inadmisibilitate, întemeiate, pe de o parte, pe necontestarea de către Parlament, în etapa semnării, a alegerii articolului 78 alineatul (2), a articolului 82 alineatul (2) și a articolului 83 alineatul (1) TFUE drept temeiuri juridice și, respectiv, pe de altă parte, pe posibilitatea de a solicita Curții să decidă cu privire la validitatea deciziilor de autorizare a semnării în numele Uniunii a Convenției de la Istanbul, considerațiile care au stat la baza pronunțării Hotărârii din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), în măsura în care se referă la principiul general al securității juridice ( 25 ), pot fi, în opinia noastră, transpuse pe deplin prin analogie în procedura avizului. În consecință, întrucât Parlamentul nu a contestat, cum ar fi putut face, validitatea deciziilor de semnare și, prin urmare, acestea au devenit definitive, el nu poate utiliza procedura avizului pentru a eluda termenele care guvernează acțiunea în anulare. Așadar, în opinia noastră, prima întrebare litera b) trebuie declarată inadmisibilă, dar numai în măsura în care se referă la deciziile de semnare a Convenției de la Istanbul.

Exprimând această opinie, nu trecem cu vederea faptul că în Avizul 2/92 (A treia decizie revizuită a OCDE privind tratamentul național) din 24 martie 1995 (EU:C:1995:83) Curtea a statuat că „împrejurarea că anumite întrebări pot fi soluționate prin intermediul altor căi de atac, în special prin introducerea unei acțiuni în anulare […], nu constituie un argument care să împiedice solicitarea în prealabil a unui aviz din partea Curții cu privire la aceste întrebări în temeiul [articolului 218 alineatul (11) TFUE]” ( 26 ). Acest lucru nu înseamnă însă că procedura prevăzută la articolul 218 alineatul (11) TFUE poate fi ea însăși utilizată ca substitut al unei acțiuni în anulare, în măsura în care sunt vizate deciziile de semnare, întrucât aceste decizii au devenit definitive și orice cale de atac jurisdicțională ordinară ar fi, în consecință, cu mult în afara termenului.

Însă, așa cum am menționat deja, în ceea ce privește prezenta cerere de aviz, decizia de a semna – spre deosebire de orice decizie de încheiere a acordului – este cea tardivă. Curtea a arătat deja că decizia de autorizare a semnării unui acord internațional și măsura încheierii acestuia sunt două acte juridice distincte care dau naștere unor obligații juridice fundamental diferite pentru părțile interesate, cea de a doua măsură nefiind în niciun caz o confirmare a celei dintâi ( 27 ). Acestea sunt, în orice caz, prevederile principiilor generale ale dreptului tratatelor internaționale. În consecință, orice decizie de autorizare a încheierii Convenției de la Istanbul în numele Uniunii rămâne supusă căilor de atac.

Cea de a treia excepție invocată se întemeiază pe faptul că a doua întrebare are la bază premisa nedeclarată conform căreia Consiliul a considerat în mod eronat că avea obligația să aștepte ca toate statele membre să încheie Convenția de la Istanbul înainte de a fi autorizat el însuși să facă acest lucru. Se susține că recurgerea în acest scop la procedura prevăzută la articolul 218 alineatul (11) TFUE se bazează, așadar, pe o ipoteză nedovedită și, în consecință, cererea ar trebui respinsă ca inadmisibilă.

În această privință, astfel cum s‑a explicat mai sus, trebuie subliniat că întrebările adresate Curții în contextul unei cereri de aviz se pot referi la orice scenariu posibil în legătură cu încheierea acordului preconizat, cu condiția ca scopul procedurii să fie acela de a preveni complicațiile care ar putea rezulta din invalidarea actului de încheiere a unui acord internațional.

Desigur, într‑o acțiune în anulare, un motiv întemeiat pe încălcarea tratatelor care rezultă dintr‑o practică poate duce la anularea deciziei atacate numai dacă reclamantul poate stabili că decidentul s‑a simțit legat de practica pretinsă sau, alternativ, a considerat că aceasta este obligatorie și că, așadar, practica a constituit motivul sau temeiul acestei decizii ( 28 ). În cadrul unei cereri de aviz, sarcina probei nu revine însă statului membru sau instituției care solicită acest aviz și poate fi adresată orice întrebare, cu condiția să se raporteze la situații care s‑ar fi putut produce ( 29 ). Astfel, procedura de aviz este, prin însăși natura sa, concepută pentru a stabili poziția Curții cu privire la situații ipotetice, întrucât se poate referi în principiu numai la o decizie de încheiere a unui acord care nu a fost încă adoptată. În consecință, faptul că Parlamentul nu a demonstrat că Consiliul s‑ar fi simțit obligat de practica în cauză nu constituie un motiv pentru ca a doua întrebare să fie declarată inadmisibilă.

În ceea ce privește a patra excepție, referitoare la caracterul prematur al cererii de aviz, trebuie să reamintim că articolul 218 alineatul (11) TFUE nu stabilește niciun termen în această privință ( 30 ). Singura condiție temporală prevăzută de această dispoziție este că trebuie preconizată încheierea unui acord. Rezultă că un stat membru, Parlamentul, Consiliul sau Comisia pot obține avizul Curții cu privire la orice chestiune legată de compatibilitatea cu tratatele a deciziei care urmează să fie adoptată pentru a încheia un acord internațional, în măsura în care încheierea acestuia este preconizată de Uniune ( 31 ) și atât timp cât acest acord nu a fost încă încheiat de Uniune. Întrucât o cerere de aviz trebuie considerată admisibilă chiar și atunci când procesul care conduce la adoptarea deciziei de încheiere a acordului se află încă într‑o etapă pregătitoare, această excepție de inadmisibilitate nu poate fi primită.

În ceea ce privește a cincea excepție, argumentul Consiliului potrivit căruia Parlamentul ar fi trebuit să introducă mai degrabă o acțiune în constatarea abținerii de a acționa decât o cerere de aviz, trebuie subliniat că procedura prevăzută la articolul 265 TFUE vizează condamnarea unei instituții europene pentru o abținere ilegală de a acționa, în temeiul dreptului Uniunii. În prezenta cerere de aviz, deși există, într‑adevăr, elemente în dosarul Curții care sugerează că Parlamentul încearcă să accelereze încheierea Convenției de la Istanbul, nu este mai puțin adevărat că niciuna dintre întrebările adresate de Parlament nu se referă la o posibilă abținere de a acționa. În consecință, prezenta cerere de aviz nu poate fi declarată inadmisibilă pentru un astfel de motiv ( 32 ).

Cu privire la a șasea excepție de inadmisibilitate invocată, pentru motivul că întrebările adresate se referă de fapt la delimitarea competențelor dintre Uniune și statele membre, trebuie remarcat că această excepție privește cel mult prima întrebare litera a). Ea se întemeiază pe premisa că, întrucât răspunsul pe care Curtea îl va da la această întrebare nu poate viza validitatea deciziei de încheiere a convenției, aceasta urmărește de fapt determinarea repartizării exacte a competențelor între statele membre și Uniune.

În această privință trebuie reamintit că, astfel cum a subliniat în mod repetat Curtea, anumite neregularități în ceea ce privește alegerea temeiului juridic relevant nu conduc în mod necesar la nulitatea actului în cauză. Trebuie, dimpotrivă, să se demonstreze că aceste deficiențe sunt de natură să aibă impact asupra procedurii legislative aplicabile ( 33 ) sau asupra competenței Uniunii ( 34 ).

De exemplu, în Hotărârea din 18 decembrie 2014, Regatul Unit/Consiliul (C‑81/13, EU:C:2014:2449, punctul 67), Curtea a decis că „eroarea săvârșită în considerentele deciziei atacate” (omiterea unui temei juridic printre celelalte menționate) a fost una pur formală, care nu afecta validitatea deciziei în cauză. În mod similar, în Hotărârea din 25 octombrie 2017, Comisia/Consiliul (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803), deși Curtea a subliniat importanța constituțională a temeiurilor juridice ( 35 ), a avut grijă să verifice dacă în împrejurările cauzei menționate neregularitatea respectivă putea avea incidență asupra competențelor Comisiei și ale Consiliului, precum și asupra rolului acestora în procedura de adoptare a actului atacat ( 36 ). Mai precis, la punctele 55 și 56 din această hotărâre, cu toate că a considerat că absența oricărei trimiteri la un temei juridic este suficientă pentru a justifica anularea actului în discuție pentru lipsa motivării, Curtea a subliniat totuși că omiterea referirii la o anumită dispoziție din tratat, în cazul în care au fost menționate alte dispoziții, poate să nu constituie în anumite cazuri un viciu esențial.

În prezenta cerere de aviz, este adevărat că diferitele temeiuri juridice menționate în prima întrebare litera a), și anume articolul 78 alineatul (2), articolul 82 alineatul (2), articolul 83 alineatul (1) și articolul 84 TFUE, prevăd aplicarea procedurii legislative ordinare și toate vor conduce la adoptarea unei decizii de încheiere a unui acord bazate pe aceeași procedură, și anume cea prevăzută la articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) și alineatul (8) TFUE.

Desigur, pe de o parte, articolul 82 alineatul (3) și articolul 83 alineatul (3) TFUE prevăd posibilitatea unui stat membru de a sesiza Consiliul European în cazul în care consideră că un act care intră sub incidența acestor temeiuri juridice afectează aspecte fundamentale ale sistemului său juridic. Pe de altă parte, aceste temeiuri se încadrează în domeniul pentru care este probabilă aplicarea Protocoalelor nr. 21 și nr. 22 la TUE și TFUE.

Cu toate acestea, în primul rând, întrucât sesizarea Consiliului European are ca efect doar suspendarea procedurii legislative, opțiunea oferită statelor membre de a sesiza în această privință Consiliul European nu pare să fie, prin natura sa, ireconciliabilă cu procedurile prevăzute la articolele 78 și 84 TFUE. În al doilea rând, Curtea a stabilit deja că Protocoalele nr. 21 și nr. 22 nu sunt susceptibile să aibă vreun efect de orice natură asupra chestiunii temeiului juridic adecvat care trebuie aplicat ( 37 ). Această opinie a fost reafirmată recent de Curte, în ceea ce privește Protocolul nr. 22, în Avizul 1/15 (Acordul PNR UE‑Canada) din 26 iulie 2017 (EU:C:2017:592) ( 38 ).

În esență, așadar, deși aceste protocoale pot avea cu siguranță impact asupra regulilor de vot care trebuie respectate în cadrul Consiliului în ceea ce privește adoptarea actului în cauză, ele nu influențează alegerea temeiurilor sale juridice ( 39 ). Astfel, faptul că o parte dintr‑un act intră sub incidența părții a treia titlul V din TFUE are drept consecință că dispozițiile relevante din acest act nu sunt obligatorii, cu excepția unor cazuri particulare, nici pentru Irlanda, nici pentru Regatul Danemarcei. Acest lucru nu înseamnă însă în sine că domeniul vizat de dispozițiile actului respectiv care intră în domeniul de aplicare al părții a treia titlul V din TFUE trebuie considerat preponderent, cu efectul de a face obligatorie menționarea temeiurilor juridice corespunzătoare. Acest lucru înseamnă doar că regulile de vot din cadrul Consiliului prevăzute în aceste protocoale vor trebui respectate atunci când sunt adoptate dispozițiile respective, chiar dacă nu sunt menționate temeiuri juridice care fac trimitere la partea a treia titlul V din TFUE.

În acest context, ne putem astfel pe bună dreptate întreba dacă prima întrebare litera a) urmărește într‑adevăr să stabilească repartizarea exactă a competențelor între Uniune și statele membre. În cazul în care răspunsul la această întrebare ar fi afirmativ, ar însemna că o parte a întrebării nu ar intra în domeniul de aplicare al procedurii de aviz în temeiul articolului 218 alineatul (11) TFUE.

Se poate observa însă că, pentru a răspunde la prima întrebare litera a), trebuie analizate nu numai temeiurile juridice menționate de Parlament în întrebarea sa, ci și chestiunea dacă orice alt temei juridic ar trebui să figureze în decizia de a încheia acordul. Întrucât nu se poate exclude că poate fi relevant un alt temei juridic decât cele menționate de Parlament, nu se poate exclude nici faptul că răspunsul Curții la întrebările adresate poate avea impact asupra validității deciziei de a autoriza Uniunea să încheie Convenția de la Istanbul ( 40 ). Prin urmare, considerăm că nu există niciun motiv pentru a declara prima întrebare litera a) inadmisibilă întrucât se referă la aspecte care nu au legătură cu validitatea deciziei de încheiere a Convenției de la Istanbul.

În ceea ce privește prima întrebare litera b) și a doua întrebare, pe lângă faptul că aceste întrebări nu au nicio legătură cu repartizarea competențelor între Uniune și statele membre, suntem, în orice caz, de părere că, având în vedere că Curtea nu a efectuat niciodată o analiză în profunzime a aspectului dacă aceste obligații ar putea avea influență asupra conținutului deciziei de încheiere a unui acord internațional, considerăm că trebuie să se răspundă la aceste întrebări tocmai pentru a se statua cu privire la aceste chestiuni ( 41 ).

Contrar însă celor afirmate de anumite părți, a doua întrebare nu poate fi reinterpretată în sensul că ar viza numai aspectul dacă Consiliul are dreptul să aștepte până când toate statele membre au încheiat Convenția de la Istanbul ( 42 ). Astfel, chiar dacă o asemenea practică ar fi considerată incompatibilă cu tratatele, această împrejurare nu ar conduce la nulitatea deciziei de a încheia respectiva convenție întrucât, repetăm, întârzierea în această materie nu este în principiu o cauză de nulitate. Pentru a îndeplini criteriile de admisibilitate, întrebarea trebuie înțeleasă în mod necesar exact așa cum este formulată, și anume ca referindu‑se la aspectul dacă decizia de a încheia Convenția de la Istanbul ar fi compatibilă cu tratatele dacă ar fi adoptată înainte ca această convenție să fi fost încheiată de toate statele membre.

În consecință, considerăm că toate întrebările adresate Curții de către Parlament trebuie considerate admisibile, cu excepția primei întrebări litera b), dar numai în măsura în care aceasta se referă la decizia de a semna Convenția de la Istanbul.

Prin intermediul primei întrebări litera a), Parlamentul solicită Curții să se pronunțe cu privire la aspectul dacă articolul 82 alineatul (2) și articolul 84 TFUE reprezintă temeiurile juridice adecvate pentru decizia Consiliului privind încheierea Convenției de la Istanbul în numele Uniunii sau dacă acest act trebuie să se întemeieze pe articolul 78 alineatul (2), pe articolul 82 alineatul (2) și pe articolul 83 alineatul (1) TFUE.

Parlamentul constată că propunerea de decizie de autorizare a semnării în numele Uniunii a Convenției de la Istanbul și propunerea de decizie de autorizare a Uniunii să încheie Convenția de la Istanbul ale Comisiei menționează articolul 218 TFUE ca temei juridic procedural și articolul 82 alineatul (2) și articolul 84 TFUE ca temeiuri juridice materiale. Atunci când a adoptat decizia de autorizare a semnării Convenției de la Istanbul, Consiliul a modificat însă aceste temeiuri juridice materiale, făcând trimitere la articolul 78 alineatul (2), la articolul 82 alineatul (2) și la articolul 83 alineatul (1) TFUE.

Având în vedere obiectivul Convenției de la Istanbul, care constă – astfel cum se prevede la articolele 1, 5 și 7 și în capitolele III și IV din aceasta – în protecția femeilor care sunt victime ale violenței și în prevenirea unor astfel de violențe, Parlamentul solicită să se stabilească dacă Comisia era îndreptățită să identifice articolul 82 alineatul (2) și articolul 84 TFUE drept cele două elemente preponderente ale acestei convenții. În consecință, Parlamentul se întreabă dacă Consiliul ar putea în mod întemeiat să abandoneze articolul 84 TFUE ca temei juridic material și, în schimb, să adauge articolul 78 alineatul (2) și articolul 83 alineatul (1) TFUE, astfel cum a procedat atunci când a adoptat decizia de autorizare a semnării Convenției de la Istanbul.

Parlamentul are îndoieli în special cu privire la articolul 78 alineatul (2) TFUE, întrucât acest temei juridic acoperă numai articolele 60 și 61 din Convenția de la Istanbul. Acesta solicită să se stabilească dacă cele două dispoziții pot fi considerate un element autonom și preponderent al acestei convenții sau dacă articolele 60 și 61 din convenția respectivă constituie o simplă transpunere în domeniul specific al azilului a preocupării generale de a proteja toate femeile care sunt victime ale violenței. Dacă aceasta ar fi situația, cele două dispoziții din Convenția de la Istanbul ar fi de natură accesorie și nu ar necesita adăugarea unui temei juridic specific.

În ceea ce privește articolul 83 alineatul (1) TFUE, Parlamentul constată că această dispoziție conferă Uniunii competențe în materie penală numai în anumite domenii, care nu includ ca atare violența împotriva femeilor. Asemenea violențe ar putea fi, așadar, incriminate la nivelul Uniunii atunci când au legătură cu traficul de ființe umane, cu exploatarea sexuală a femeilor și a copiilor și cu crima organizată, care constituie ca atare principalul obiectiv al Convenției de la Istanbul. În plus, întrucât statele membre și‑au păstrat competența pentru cea mai mare parte a dreptului penal material acoperit de Convenția de la Istanbul, iar elementele pentru care Uniunea este competentă par a fi de natură secundară, nu ar fi necesară adăugarea unui temei juridic specific referitor la dreptul penal.

Astfel, din cele de mai sus rezultă că prima întrebare se referă la alegerea temeiurilor juridice, iar nu, așa cum ar putea sugera anumite argumente dezvoltate de unele dintre părți, la natura exclusivă sau neexclusivă a competenței Uniunii de a încheia Convenția de la Istanbul. Desigur, natura exclusivă sau neexclusivă a anumitor competențe va fi examinată, dar numai în măsura în care este necesar pentru a răspunde la această întrebare. În acest sens, înainte de a examina conținutul Convenției de la Istanbul, ar putea fi oportun să facem câteva observații cu privire la alegerea metodelor.

Conform unei jurisprudențe constante a Curții, alegerea temeiului juridic al unui act al Uniunii, inclusiv al unui act adoptat în vederea încheierii unui acord internațional, trebuie să se fondeze pe elemente obiective, care pot fi supuse controlului jurisdicțional, printre care figurează finalitatea și conținutul acestui act ( 43 ).

Dacă examinarea unui act al Uniunii demonstrează că acesta urmărește două finalități sau că are două componente și dacă una dintre aceste finalități sau componente poate fi identificată ca fiind principală, iar cealaltă nu este decât accesorie, actul trebuie să aibă un temei juridic unic, și anume temeiul impus de finalitatea sau de componenta principală ori preponderentă ( 44 ).

Cu titlu excepțional, dacă se dovedește că actul urmărește simultan mai multe obiective sau are mai multe componente care sunt în mod indisolubil legate, fără ca vreuna să fie accesorie în raport cu alta, astfel că sunt aplicabile dispoziții diferite din tratat, o asemenea măsură trebuie să fie adoptată pe baza diferitor temeiuri juridice corespunzătoare ( 45 ). Este însă exclusă utilizarea unui dublu temei juridic atunci când procedurile prevăzute pentru cele două temeiuri juridice sunt incompatibile ( 46 ).

Prin urmare, obiectivele și componentele unui act sunt cele care determină temeiul său juridic – sau, în unele cazuri, temeiurile sale juridice multiple –, iar nu caracterul exclusiv sau partajat al competențelor Uniunii în legătură cu acest act ( 47 ). Astfel cum ne propunem să explicăm în cele ce urmează, este adevărat că natura exclusivă sau partajată a acestor competențe poate cu siguranță, din perspectiva dreptului Uniunii, să exercite o influență asupra întinderii capacității de a încheia un acord internațional și, în consecință, va delimita temeiurile juridice disponibile. Cu toate acestea, alegerea temeiurilor juridice care trebuie reținute dintre cele corespunzătoare competențelor exercitate va depinde numai de obiectivele și de componentele actului în cauză.

După cum a observat avocata generală Kokott, o asemenea abordare nu trebuie aplicată în ceea ce privește delimitarea competențelor deținute de Uniune și, respectiv, de statele membre. Astfel, „în cazul în care în competența [Uniunii] intră doar anumite componente ale unei măsuri pe care o preconizează, în timp ce alte componente intră în competența statelor membre […], [Uniunea] nu poate recurge la criteriul centrului de [gravitație] pentru a se declara competentă pentru întregul act. În caz contrar, un astfel de procedeu ar aduce atingere principiului competențelor atribuite […]” ( 48 ).

Preocupări similare ar putea fi invocate în ceea ce privește determinarea, printre competențele de care dispune Uniunea, a celor pe care trebuie să se bazeze adoptarea actului în cauză și, prin urmare, determinarea temeiurilor juridice pertinente pentru adoptarea acestui act. Criteriul centrului de gravitație conduce la determinarea procedurii aplicabile pentru adoptarea unui act exclusiv pe baza temeiurilor juridice principale. În consecință, prin definiție, această abordare presupune că trebuie privită numai competența principală exercitată. Prin urmare, este important ca garanțiile procedurale vitale care sunt inerente exercitării altor competențe, precum votul unanim al Consiliului, să nu fie în acest mod eludate. Astfel, întrucât o dispoziție legală ar fi putut fi adoptată în mod obligatoriu pe baza unui anumit temei juridic în cazul în care ar fi fost adoptată în mod izolat, atunci când este inserată într‑un act care conține alte prevederi, această dispoziție ar putea fi adoptată pe baza unui temei juridic diferit, care, de exemplu, ar putea stabili o regulă de vot diferită. Acest lucru ar putea de fapt conduce la strategii care vizează introducerea unor călăreți legislativi (cavalier législatif) ( 49 ).

În jurisprudența sa, Curtea a făcut însă referire în mod sistematic la criteriul „obiectivelor și componentelor preponderente” (denumit și „criteriul centrului de gravitație”). De exemplu, Curtea a subliniat încă o dată în Hotărârea din 4 septembrie 2018, Comisia/Consiliul (Acordul cu Kazahstanul) (C‑244/17, EU:C:2018:662, punctul 38), că, în cazul în care „o […] decizie cuprinde mai multe elemente sau urmărește mai multe finalități, dintre care unele intră sub incidența [politicii externe și de securitate comună], regula de vot aplicabilă pentru adoptarea sa trebuie determinată în raport cu finalitatea sau cu componenta sa principală sau preponderentă”. Prin urmare, dacă un act ar putea urmări mai multe finalități și ar necesita „mobilizarea” unor competențe diferite, temeiul juridic pe care se bazează adoptarea sa nu va reflecta toate competențele exercitate pentru adoptarea acestui act, ci doar pe aceea (acelea) care corespunde (corespund) obiectivului (obiectivelor) sau elementului (elementelor) principal (principale) al (ale) actului ( 50 ). În plus, riscul sus‑menționat al eludării anumitor norme procedurale s‑a diminuat de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, care a redus considerabil particularitățile anumitor proceduri.

În anumite hotărâri, începând cu Hotărârea din 10 ianuarie 2006, Comisia/Consiliul (C‑94/03, EU:C:2006:2, punctul 55), Curtea a subliniat într‑adevăr că un temei juridic ar putea servi nu numai pentru a determina procedura aplicabilă și pentru a verifica dacă Uniunea era în mod efectiv, cel puțin parțial, competentă să semneze acordul în cauză, ci și pentru a informa terții cu privire la întinderea competenței exercitate a Uniunii ( 51 ) și la domeniul de aplicare al actului în cauză ( 52 ). În consecință, ar putea fi tentant ca din acest curent jurisprudențial să deducem că, pentru a îndeplini această funcție, temeiurile juridice ale unui act ar trebui să reflecte toate competențele exercitate de Uniune pentru adoptarea actului respectiv. O astfel de abordare poate părea justificată în special atunci când un acord internațional se încadrează în mai multe competențe partajate între Uniune și statele membre, întrucât Uniunea ar putea decide să nu își exercite unele dintre competențe, ceea ce înseamnă, în consecință, că ar reveni statelor membre să pună în aplicare dispoziția (dispozițiile) corespunzătoare din acordul respectiv ( 53 ).

O astfel de abordare ar fi însă în contradicție cu abordarea pe care Curtea a adoptat‑o până acum pentru a evita orice conflict de temeiuri juridice ( 54 ). De exemplu, în Avizul 1/15 (Acordul PNR UE‑Canada) din 26 iulie 2017 (EU:C:2017:592), în care Curtea a statuat că decizia de autorizare a încheierii de către Uniune a acordului internațional în cauză ar trebui să aibă două temeiuri juridice, Curtea a făcut referire din nou la jurisprudența menționată anterior ( 55 ).

În plus, chiar dacă aceste chestiuni au, desigur, o importanță fundamentală pentru ordinea internă a Uniunii (și repartizarea în cadrul acesteia a competențelor între Uniune și statele sale membre), ele nu vizează în mod direct statele terțe, întrucât, în temeiul articolului 27 din Convenția privind dreptul tratatelor din 23 mai 1969 (Seria Tratatelor Organizației Națiunilor Unite, vol. 1155, p. 331) – un tratat care codifică el însuși dreptul internațional cutumiar în ceea ce privește acordurile internaționale și are caracter obligatoriu pentru Uniunea Europeană ( 56 ) –, părțile semnatare ale unui acord internațional, indiferent că este vorba despre state sau despre organizații internaționale, nu pot invoca dispozițiile dreptului lor intern pentru a justifica neexecutarea unui tratat ( 57 ).

În ceea ce privește statele membre, chiar dacă acestea ar putea avea cu adevărat interesul să cunoască pe deplin întinderea competențelor exercitate de Uniune la momentul încheierii unui acord, temeiurile juridice ale unui act nu sunt singurele mijloace de transmitere a acestor informații. Astfel, conform unei jurisprudențe constante, obligația de motivare prevăzută la articolul 296 alineatul (2) TFUE este evaluată în special în lumina conținutului actului în ansamblu ( 58 ), mai ales a considerentelor sale ( 59 ). În consecință, deși este important ca statele membre să poată determina ce competențe au fost exercitate de Uniune atunci când aceasta a încheiat un anumit acord, faptul că nu este posibil să se deducă această informație din temeiurile juridice alese în mod efectiv ca bază pentru adoptarea deciziei de autorizare a încheierii unui asemenea acord nu pare a fi determinant.

În acest context, deși sunt multe de spus cu privire la afirmația că temeiul juridic al unui act ar trebui să reflecte fidel competențele exercitate de Uniune pentru adoptarea acestui act, se poate totuși observa că o astfel de abordare nu ar fi pe deplin coerentă cu stadiul jurisprudenței ( 60 ).

În consecință, în continuarea prezentelor concluzii, propunem să urmăm linia jurisprudențială a Curții conform căreia, în cazul în care un act urmărește mai multe finalități sau are mai multe componente, trebuie să se bazeze în principiu pe un singur temei juridic și în mod excepțional pe mai multe astfel de temeiuri juridice. Aceste temeiuri juridice trebuie să fie cele impuse de finalitățile sau componentele preponderente sau cel puțin de finalitățile sau componentele principale ale acordului internațional. Rezultă că este irelevant dacă au fost exercitate alte competențe în cursul adoptării actului în cauză atât timp cât celelalte competențe se referă la finalități sau componente care sunt în esență accesorii sau incidentale.

Trebuie remarcat de asemenea că, în conformitate cu jurisprudența Curții menționată mai sus, obiectivele și componentele care trebuie luate în considerare sunt cele ale actului în cauză al Uniunii. În consecință, în ceea ce privește încheierea unui acord internațional, finalitățile și conținutul exact ale deciziei de autorizare a unei astfel de încheieri sunt cele care se dovedesc decisive pentru stabilirea temeiurilor juridice care trebuie reținute, iar nu acordul internațional propriu‑zis.

Este adevărat că, în practică, scopul și conținutul acestei decizii vor fi în cea mai mare parte aceleași cu cele ale acordului preconizat, întrucât un astfel de act are, prin însăși natura sa, scopul de a marca consimțământul Uniunii de a‑și asuma obligații prin acest acord ( 61 ). Nu este însă întotdeauna cazul. Astfel, este important să se țină seama de existența unei diferențe semnificative de perspective între dreptul internațional și dreptul Uniunii în această privință, care este crucială în prezenta cerere de aviz.

Din punctul de vedere al dreptului internațional, în cazul acordurilor mixte, se consideră că Uniunea și statele membre aderă la acestea în comun, iar nu în paralel ( 62 ). În consecință, cu excepția cazului în care se formulează o rezervă referitoare la repartizarea competențelor, ceea ce presupune că acordul nu exclude o astfel de posibilitate, încheierea de către Uniune a unui acord implică obligația sa de a‑l aplica în ansamblu ( 63 ). Probleme precum temeiurile juridice alese pentru încheierea unui astfel de acord sau natura mixtă a acordului sunt considerate probleme interne ale ordinii juridice a Uniunii Europene ( 64 ), care nu pot împiedica prin ele însele răspunderea la nivel internațional în cazul neexecutării nejustificate ( 65 ).

Din punctul de vedere al dreptului Uniunii însă, atunci când Uniunea aderă la o convenție internațională, face acest lucru în măsura competențelor exercitate pentru adoptarea deciziei de încheiere a respectivului acord ( 66 ). Desigur, aceasta trebuie să își exercite competența exclusivă externă, dar, potrivit jurisprudenței constante a Curții, Uniunea nu este obligată să își exercite competențele partajate atunci când încheie un acord ( 67 ). În consecință, în funcție de competențele partajate pe care Uniunea va alege să le exercite cu această ocazie, „centrul de gravitație”al deciziei de încheiere a acordului s‑ar putea schimba, cu efectul modificării temeiurilor juridice aplicabile. Un temei juridic care reflectă, de exemplu, o competență exclusivă poate fi astfel depășit ca importanță într‑o anumită măsură de un alt temei juridic care reflectă o competență partajată pe care Uniunea a ales să o exercite.

Întrucât decizia de autorizare a încheierii unui acord internațional în numele Uniunii ar putea avea un scop și un conținut mai restrânse decât cele ale acordului respectiv, poate fi necesar ca respectiva decizie să fie adoptată în conformitate cu un temei juridic unic în cazul în care, de exemplu, dacă Uniunea ar fi exercitat toate competențele pe care le partaja până atunci cu statele membre, ar fi putut fi necesară utilizarea a două sau mai multe temeiuri juridice, deoarece decizia respectivă ar fi putut avea astfel alte obiective și componente importante.

În plus, în cazul în care Uniunea alege să nu exercite competența care ar fi acoperit obiectivele și componentele principale ale acordului internațional în cauză, anumite obiective și componente care ar fi fost considerate accesorii din punctul de vedere al deciziei de autorizare a încheierii vor deveni preponderente. De aceea avem convingerea că este important să distingem obiectivele și componentele acordului de cele ale deciziei de autorizare a încheierii unui acord internațional, care pot fi mai limitate.

Aceasta este problema centrală în prezenta cerere de aviz, întrucât este clar că Consiliul intenționează ca Uniunea să încheie doar parțial Convenția de la Istanbul. În consecință, este oportun să se ia în considerare nu întreaga Convenție de la Istanbul, ci mai degrabă doar acele părți ale convenției care, din punctul de vedere al dreptului Uniunii, vor fi obligatorii pentru Uniune.

În cadrul unei acțiuni în anulare, aceasta este o problemă care nu ridică nicio dificultate deosebită, întrucât Curtea va efectua controlul ex post odată ce actul legislativ în cauză va fi fost adoptat și, în consecință, competențele exercitate vor fi fost cunoscute.

În cadrul unei cereri de aviz însă, în cazul în care, precum în prezenta cerere, nu există încă un proiect de decizie, faptul că Consiliul poate exercita un număr mai mare sau mai mic de competențe partajate ar putea face ca determinarea temeiurilor juridice să fie ceva mai complexă sau chiar imposibilă din moment ce se solicită Curții să abordeze această chestiune într‑un mod prospectiv.

Desigur, ar putea părea potrivit să începem prin a analiza pentru fiecare parte a acordului dacă aceasta se încadrează în competența exclusivă a Uniunii, în măsura în care aceste competențe vor trebui să fie exercitate în mod necesar de Uniune. După efectuarea acestei analize, cum se poate stabili însă care va fi centrul de gravitație al deciziei de încheiere a acordului, din moment ce, astfel cum s‑a explicat mai sus, acest centru va depinde și de competențele partajate modificate pe care Uniunea va alege în mod voluntar să le exercite? Astfel, cu excepția cazului în care Consiliul a votat deja un proiect de decizie și se solicită avizul Curții în paralel cu transmiterea acestui proiect către Parlament, întinderea competențelor partajate care vor fi exercitate nu poate fi considerată un element de la sine înțeles ( 68 ).

În opinia noastră, în această foarte specifică situație – care ridică o problemă ce nu a fost niciodată analizată anterior de Curte – este necesar să se deducă din cerere (sau cel puțin din împrejurările speței) care sunt competențele partajate cel mai probabil să fie exercitate de Uniune. În caz contrar, așa cum am explicat în partea din prezentele concluzii referitoare la admisibilitate, nu vedem cum ar putea Curtea să se pronunțe, astfel cum a solicitat Parlamentul, cu privire la temeiul juridic pe care trebuie să se bazeze decizia de încheiere a Convenției de la Istanbul ( 69 ). În aceste împrejurări, răspunsul pe care îl va formula Curtea va fi însă valabil numai dacă scenariul preconizat se concretizează.

În prezenta cerere de aviz, din modul de redactare a întrebării adresate de Parlament rezultă în mod clar că aceasta se bazează pe premisa că, pentru adoptarea deciziei de autorizare a încheierii în numele Uniunii a Convenției de la Istanbul, Uniunea va exercita cel puțin competențele pe care le deține, pe de o parte, în materie de cooperare judiciară în materie penală și, pe de altă parte, în materie de azil și imigrație. În plus, relevanța acestei premise este confirmată de conținutul deciziilor care autorizează semnarea în numele Uniunii a Convenției de la Istanbul, care poate fi considerat, în pofida jurisprudenței menționate la punctul 42 din prezentele concluzii, că anticipează într‑o anumită măsură competențele care vor fi exercitate la momentul încheierii.

O asemenea premisă trebuie să fie însă cel puțin compatibilă cu repartizarea actuală a competențelor. Acest lucru necesită o evaluare a aspectului dacă, pe lângă aceste competențe, acordul se referă la alte competențe ale Uniunii care trebuie exercitate întrucât sunt exclusive. După cum am explicat, acest lucru implică luarea în considerare nu numai a competențelor pe care Uniunea intenționează să le exercite, ci și a competențelor care, întrucât aparțin exclusiv Uniunii, vor trebui exercitate în mod necesar în cazul în care Uniunea dorește să încheie acest acord.

În această privință trebuie amintit că articolul 3 alineatul (1) TFUE stabilește lista competențelor care sunt, prin natura lor, exclusive. În plus față de această listă, articolul 3 alineatul (2) TFUE precizează că „[d]e asemenea, competența Uniunii este exclusivă în ceea ce privește încheierea unui acord internațional în cazul în care această încheiere este prevăzută de un act legislativ al Uniunii, ori este necesară pentru a permite Uniunii să își exercite competența internă, sau în măsura în care aceasta ar putea aduce atingere normelor comune sau ar putea modifica domeniul de aplicare a acestora” ( 70 ).

Astfel cum precizează în mod clar jurisprudența, există riscul de a se aduce atingere unor norme comune ale Uniunii prin angajamente internaționale sau de a se modifica domeniul de aplicare al acestor norme, ceea ce este de natură să justifice o competență externă exclusivă a Uniunii în cazul în care angajamentele respective intră în domeniul de aplicare al normelor menționate ( 71 ).

Constatarea unui asemenea risc nu presupune existența unei concordanțe complete între domeniul acoperit de angajamentele internaționale și cel al reglementării Uniunii ( 72 ). Mai precis, asemenea angajamente internaționale ar putea aduce atingere normelor Uniunii sau le‑ar putea modifica domeniul de aplicare atunci când acestea țin de un domeniu acoperit deja în mare parte de astfel de norme ( 73 ).

Contrar argumentului Comisiei, din jurisprudența Curții nu se poate deduce că ar trebui adoptată o abordare holistică pentru a stabili dacă în domeniile acoperite de un acord Uniunea are competență exclusivă sau partajată. Dimpotrivă, întrucât Uniunea are numai competențe de atribuire, orice competență, cu atât mai mult o competență exclusivă, trebuie să se întemeieze pe concluziile rezultate dintr‑o analiză cuprinzătoare și detaliată a relației dintre acordul internațional avut în vedere și dreptul Uniunii în vigoare ( 74 ).

Pentru a stabili dacă acordul este de natură să submineze aplicarea uniformă și consecventă a unor norme comune de drept al Uniunii și buna funcționare a sistemului pe care ele îl instituie, această analiză trebuie să ia în considerare domeniile acoperite de normele de drept al Uniunii și de dispozițiile acordului preconizat care vor fi obligatorii pentru Uniune, din moment ce corespund competențelor pe care Uniunea a ales să le exercite în momentul adoptării deciziei de încheiere a convenției respective, precum și perspectivele de evoluție previzibile ale acestor norme și dispoziții ( 75 ).

În ceea ce privește aceste aspecte, Irlanda susține că Parlamentul nu a efectuat în cererea sa o analiză cuprinzătoare și detaliată a impactului Convenției de la Istanbul asupra dreptului derivat al Uniunii ( 76 ). Astfel, Curtea a considerat că, în vederea unei asemenea analize, revine părții interesate sarcina de a prezenta elementele de natură să dovedească caracterul exclusiv al competenței externe a Uniunii de care aceasta intenționează să se prevaleze ( 77 ).

Este însă important să amintim că raționamentul care figurează în acest curent jurisprudențial apare în hotărâri pronunțate în cadrul unor acțiuni în anulare. În aceste cazuri, Curtea este solicitată să se pronunțe pe baza observațiilor depuse de diferite părți. O asemenea cerință nu se aplică procedurii de cerere de aviz, care se caracterizează printr‑un spirit de colaborare între Curte, celelalte instituții ale Uniunii și statele membre și are ca scop prevenirea apariției unor complicații într‑o etapă ulterioară ( 78 ). Astfel, întrucât această procedură este atât ex ante, cât și necontradictorie, argumentele întemeiate pe sistemul de control contradictoriu ex post pe care îl presupune o acțiune în anulare au o relevanță redusă în acest context. În consecință, considerăm că faptul că Parlamentul nu a efectuat o analiză cuprinzătoare și detaliată a impactului convenției asupra dreptului derivat al Uniunii nu este în sine important și că ține de competența Curții să efectueze această analiză.

Trebuie însă reamintit că, potrivit jurisprudenței Curții, adoptarea unui acord internațional nu va afecta normele comune în cazul în care atât dispozițiile dreptului Uniunii, cât și cele ale convenției internaționale în cauză prevăd cerințe minime ( 79 ). În consecință, chiar și atunci când un acord internațional acoperă aceleași domenii precum normele comune ale Uniunii, această jurisprudență sugerează că Curtea nu va constata că normele Uniunii – și, prin urmare, competența partajată – sunt afectate atunci când ambele prescriu standarde minime ( 80 ).

În cazul Convenției de la Istanbul, articolul 73 din aceasta prevede că „[d]ispozițiile prezentei Convenții nu vor aduce atingere dispozițiilor de drept intern și nici documentelor oficiale internaționale obligatorii, care sunt deja în vigoare sau care pot intra în vigoare, în baza cărora sunt sau ar fi acordate drepturi mai favorabile persoanelor în prevenirea și combaterea violenței împotriva femeilor și a violenței domestice”.

În consecință, în acest context, pentru ca o competență partajată de Uniune cu statele membre să fie considerată exclusivă (și anume o competență pe care Consiliul va avea obligația să o exercite), ar fi necesar să se dovedească, în primul rând, faptul că Uniunea a adoptat deja în acest domeniu norme comune care nu stabilesc standarde minime și că, în al doilea rând, încheierea Convenției de la Istanbul este susceptibilă să afecteze aceste norme.

În ceea ce privește cele două decizii care autorizează semnarea în numele Uniunii a Convenției de la Istanbul, putem avea îndoieli cu privire la aspectul dacă Consiliul a avut dreptate să considere că Uniunea ar avea obligația să exercite aceste competențe în conformitate cu a treia situație menționată la articolul 3 alineatul (2) TFUE.

Pe de o parte, astfel cum a dorit să sublinieze Republica Polonă, articolul 82 alineatul (2) și articolul 83 alineatul (1) TFUE, care privesc cooperarea judiciară în materie penală, prevăd pur și simplu adoptarea unor norme minime. În consecință, normele comune adoptate în acest domeniu pot prevedea în mod valabil numai standarde minime.

Pe de altă parte, în ceea ce privește articolul 78 alineatul (2) TFUE, care conferă Uniunii competență în materie de azil și imigrație, pare, la prima vedere, că normele comune adoptate de Uniune în materie de azil și politică de imigrație prevăd doar reguli minime sau, în cazul în care nu este vorba despre reguli minime, este puțin probabil, în opinia noastră, ca aceste reguli să fie afectate de dispozițiile Convenției de la Istanbul.

În această privință trebuie astfel remarcat că Convenția de la Istanbul conține trei dispoziții care pot fi relevante în materie de azil și imigrație, și anume articolele 59-61, care formează capitolul VII din această convenție.

În ceea ce privește articolul 59 din Convenția de la Istanbul, referitor la statutul de rezident al femeilor victime ale violenței, normele stabilite de Uniune cu privire la reședință prevăd doar cerințe minime ( 81 ). Mai precis, astfel cum a subliniat avocatul general Bot în Concluziile prezentate în cauza Rahman și alții (C‑83/11, EU:C:2012:174, punctul 64), Directiva 2004/38 ( 82 ) introduce o armonizare minimă, întrucât urmărește în special recunoașterea unui drept de ședere pentru un membru de familie al unui rezident al Uniunii în anumite situații, fără a exclude că dreptul de ședere poate fi acordat în alte cazuri.

Este de asemenea adevărat că anumite hotărâri referitoare la Directiva 2004/38, precum Hotărârile NA ( 83 ) și Diallo ( 84 ), ar fi putut da naștere unor îndoieli cu privire la natura minimă a unora dintre cerințele cuprinse în directiva respectivă. Aceste decizii trebuie plasate însă în contextul lor adecvat. Astfel, întrucât într‑o procedură de trimitere preliminară Curtea nu are competența nici să interpreteze dreptul național, nici să aplice dreptul Uniunii într‑o anumită cauză, atunci când pronunță o hotărâre o face întotdeauna prin raportare la situația avută în vedere în întrebarea sau în întrebările adresate, care pot acoperi numai anumite aspecte ale litigiului. În consecință, atunci când Curtea este solicitată să se pronunțe cu privire la interpretarea unei anumite dispoziții dintr‑o directivă, chiar dacă această directivă prevede că stabilește doar standarde minime, cel mai adesea Curtea va decide, în funcție de modul în care este adresată întrebarea cu privire la interpretarea care ar trebui dată dispoziției în discuție, independent de posibilitatea statelor membre de a adopta standarde mai ridicate ( 85 ). În consecință, răspunsul dat în acest tip de situație nu aduce atingere posibilității statelor de a acorda, exclusiv în temeiul dreptului lor național, dreptul de intrare și de ședere în condiții mai favorabile ( 86 ). Așadar, odată plasate în contextul mecanismului de decizie preliminară, soluțiile adoptate în Hotărârile NA ( 87 ) și Diallo ( 88 ) trebuie înțelese nu în sensul că interzic statelor membre să elibereze un permis de ședere în cazurile menționate, ci mai degrabă în sensul în care nu impun statelor membre să procedeze astfel ( 89 ).

În ceea ce privește articolul 60 din Convenția de la Istanbul, acesta prevede că părțile semnatare trebuie, în esență, să recunoască faptul că violența împotriva femeilor pe bază de gen poate fi recunoscută drept o formă de persecuție, în sensul Convenției din 1951 privind statutul refugiaților, și drept o formă de vătămare gravă, dând naștere la protecție complementară sau auxiliară.

Și în acest caz, anumite directive, în principal cele denumite „directive din prima generație” menționează că prevăd numai norme minime ( 90 ). Desigur, în directivele mai recente se arată că statele membre pot introduce sau reține standarde mai favorabile numai „în măsura în care respectivele standarde sunt compatibile cu [aceste] directiv[e]”, ceea ce ar putea sugera că ar putea să nu fie adoptate standarde mai favorabile în ceea ce privește anumite dispoziții ( 91 ). Directivele respective acordă însă drepturi sau garanții procedurale sau, alternativ, obligă statele membre să ia în considerare anumite împrejurări fără a exclude posibilitatea ca și alte drepturi sau garanții să poată fi acordate sau luate în considerare. În special, niciunul dintre motivele pentru excluderea de la statutul de refugiat sau pentru încetarea sau revocarea protecției subsidiare prevăzute de aceste instrumente nu pare să contravină dispozițiilor Convenției de la Istanbul.

Desigur, dreptul Uniunii armonizează într‑o anumită măsură condițiile în care resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pot beneficia de statutul de refugiat sau de persoană care are nevoie pentru alte motive de protecție internațională, împreună cu conținutul unui astfel de statut ( 92 ). Aceste condiții sunt însă de o asemenea natură încât pare posibilă aplicarea lor în conformitate cu articolul 60 din Convenția de la Istanbul. Mai ales în ceea ce privește statutul de refugiat, observăm că articolul 2 litera (d) din Directiva 2011/95 ( 93 ) definește noțiunea de refugiat drept orice resortisant al unei țări terțe care se află în afara țării al cărei cetățean este și care nu poate sau nu dorește să solicite protecția respectivei țări, ca urmare a unei temeri bine fondate de a fi persecutat în special din cauza „apartenenței la un anumit grup social”, noțiune care este definită într‑un mod foarte general la articolul 10 din aceeași directivă ca referindu‑se în special la orice grup ai cărui „membr[i] împărtășesc o caracteristică înnăscută” ( 94 ). În continuare, se afirmă că „[a]spectelor legate de egalitatea de gen, inclusiv identității de gen, li se acordă atenția corespunzătoare, în vederea stabilirii apartenenței la un anumit grup social sau a identificării caracteristicilor unui astfel de grup”.

În sfârșit, în ceea ce privește articolul 61 din Convenția de la Istanbul, se poate observa că acesta prevede că părțile trebuie să ia măsurile necesare pentru a respecta principiul nereturnării, obligație care este deja prevăzută în dreptul Uniunii ( 95 ).

Nu considerăm însă necesar ca în prezenta cerere de aviz să se decidă în mod definitiv dacă Uniunea are, așa cum consideră Consiliul, competența exclusivă de a încheia Convenția de la Istanbul în aceste două domenii în temeiul articolului 3 alineatul (2) TFUE și, în consecință, dacă Uniunea are obligația să exercite aceste competențe. Astfel, chiar dacă se dovedește că, în lipsa oricărui risc ca normele comune ale Uniunii referitoare la acest domeniu să fie afectate de încheierea Convenției de la Istanbul, aceste competențe vor rămâne partajate, Consiliul va rămâne totuși liber să le exercite, ceea ce în principiu va fi cazul ( 96 ). După cum am explicat mai sus, întrebarea adresată de Parlament se întemeiază astfel în mod implicit pe premisa că Uniunea va exercita cel puțin competențele pe care le deține în materie de azil și imigrație și de cooperare judiciară în materie penală.

Potrivit preambulului său, obiectivul Convenției de la Istanbul este „crearea unei Europe fără violență împotriva femeilor și fără violență domestică”. Astfel cum se menționează la articolul 1 din această convenție, realizarea unui astfel de obiectiv este împărțită în cinci subobiective, și anume: – „de a proteja femeile împotriva tuturor formelor de violență și de a preveni, de a urmări în justiție și de a elimina violența împotriva femeilor și violența domestică; – de a contribui la eliminarea tuturor formelor de discriminare împotriva femeilor și de a promova egalitatea substanțială între femei și bărbați, inclusiv prin [capacitarea] femeilor; – de a proiecta un cadru cuprinzător, politici și măsuri pentru protecția și asistența tuturor victimelor violenței împotriva femeilor și a violenței domestice; – de a promova cooperarea internațională în vederea eliminării violenței împotriva femeilor și [a violenței domestice]; – de a furniza sprijin și asistență organizațiilor și agențiilor guvernamentale de aplicare a legii pentru a coopera în mod eficient în vederea adoptării unei abordări integrate pentru eliminarea violenței împotriva femeilor și a violenței domestice.”

În ceea ce privește conținutul Convenției de la Istanbul, această convenție cuprinde 81 de articole împărțite în 12 capitole, formulate după cum urmează: – „Capitolul I – Obiective, definiții, egalitate și nediscriminare, obligații generale”; – „Capitolul II – Politici integrate și colectarea datelor”; – „Capitolul III – Prevenire”; – „Capitolul IV – Protecție și sprijin”; – „Capitolul V – Dreptul material”; – „Capitolul VI – Investigație, urmărire judiciară, legislație procedurală și măsuri de protecție”; – „Capitolul VII –Migrație și azil”; – „Capitolul VIII – Cooperarea internațională”; – „Capitolul IX – Mecanismul de monitorizare”; – „Capitolul X – Relația cu alte documente oficiale internaționale”; – „Capitolul XI – Amendamentele la Convenție”; – „Capitolul XII – Clauze finale”.

Capitolul I din Convenția de la Istanbul conține dispoziții referitoare la obiective, la definiții și la relația acestei convenții cu egalitatea și cu nediscriminarea, precum și la obligații generale. În special, acesta definește terminologia‑cheie utilizată în întregul text ( 97 ) și obligă părțile să condamne toate formele de discriminare, asigurându‑se că principiul egalității dintre bărbați și femei este aplicat în ordinea lor juridică, și se prevede în mod clar că recurgerea la măsuri de discriminare pozitivă este permisă ( 98 ). Toate părțile au de asemenea obligația să se asigure că actorii statali se abțin de la a se angaja în orice act de violență și acționează cu diligența necesară pentru a preveni, a investiga și a pedepsi actele de violență săvârșite de actori non‑statali și pentru a acorda despăgubiri pentru astfel de acte de violență ( 99 ). În sfârșit, acest capitol prevede că părțile se angajează, printre altele, să promoveze politici de egalitate între femei și bărbați și de capacitare a femeilor ( 100 ).

Capitolul II obligă părțile să pună în aplicare o politică cuprinzătoare de răspuns la violența împotriva femeilor, prin instituirea unei cooperări efective între toate agențiile, instituțiile și organizațiile relevante, implicând de asemenea, acolo unde este cazul, toți actorii relevanți, precum agențiile guvernamentale, parlamentele și autoritățile naționale, regionale și locale, instituțiile naționale pentru drepturile omului și organizațiile din societatea civilă ( 101 ). Părților li se solicită totodată să colecteze date statistice relevante dezagregate și să efectueze studii pe bază de populație la intervale regulate cu privire la cazurile din toate formele de violență acoperite de domeniul de aplicare al Convenției de la Istanbul ( 102 ).

Capitolul III detaliază obligațiile părților în domeniul prevenției. Practic, părțile au obligația să adopte o abordare multidimensională, care să includă conștientizarea, includerea egalității de gen și a problemei violenței în educația formală la toate nivelurile, prin materiale didactice și programe de învățământ adecvate și extinderea promovării non‑violenței și a egalității de gen în contexte educaționale informale, precum și în structurile sportive, culturale și recreative și în mass‑media ( 103 ). Părțile trebuie să se asigure că profesioniștilor care se ocupă de victime sau de autori li se asigură formare adecvată ( 104 ). De asemenea, trebuie luate măsuri pentru a asigura intervenția preventivă și programe de tratament ( 105 ) și pentru a încuraja sectorul privat să participe la elaborarea și la implementarea acestor politici, precum și la stabilirea directivelor și a standardelor de autoreglementare ( 106 ).

Capitolul IV definește obligațiile părților în ceea ce privește protecția și sprijinul victimelor ( 107 ). Aceste obligații includ furnizarea de informații adecvate și în timp util privind serviciile de sprijin și măsurile legale disponibile într‑o limbă pe care victimele o înțeleg ( 108 ) și asigurarea disponibilității serviciilor generale de asistență, cum sunt asistența medicală și serviciile sociale, consilierea juridică și psihologică, asistența financiară, găzduirea, educația, formarea și asistența în găsirea unui loc de muncă ( 109 ), precum și servicii de specialitate, inclusiv adăposturi, linii telefonice gratuite și accesibile permanent, asistență medicală și criminalistică specifică victimelor violenței sexuale și luarea în considerare a necesităților martorilor copii ( 110 ). În plus, trebuie luate măsuri pentru a încuraja raportarea violenței de către orice martor la comiterea unor acte de violență sau de către o persoană care are motive rezonabile să creadă că a fost comis un asemenea act sau că sunt de așteptat alte acte de violență, precum și norme privind condițiile în care raportarea de către profesioniști a actelor de violență sau a actelor de violență care sunt de așteptat nu încalcă obligația lor generală de a păstra confidențialitatea ( 111 ).

Capitolul V, consacrat dreptului material, conține cele mai detaliate dispoziții. În primul rând, acesta impune părților să ofere victimelor căi de atac civile adecvate împotriva autorilor de acte de violență fizică sau psihologică, inclusiv despăgubiri, să se asigure că, fără a plasa asupra victimei o sarcină financiară sau administrativă excesivă, căsătoriile încheiate cu forța pot fi lovite de nulitate, anulate sau desfăcute și să se asigure că, în stabilirea custodiei și a drepturilor de vizitare a copiilor, vor fi luate în calcul incidentele de violență acoperite de sfera de aplicare a Convenției de la Istanbul ( 112 ). În al doilea rând, acest capitol enumeră o serie de conduite care necesită un răspuns de natură penală, și anume violența psihologică prin amenințare sau constrângere, urmărirea, violența fizică, violența sexuală, inclusiv violul, căsătoria forțată, mutilarea genitală a femeilor, avortul forțat sau sterilizarea forțată și hărțuirea sexuală ( 113 ). Capitolul respectiv obligă de asemenea părțile să incrimineze înlesnirea comiterii sau complicitatea la comiterea infracțiunilor, precum și determinarea terților să comită aceste infracțiuni ( 114 ). În al treilea rând, capitolul V prevede că părțile trebuie să ia măsuri pentru a se asigura că „onoarea” nu poate fi invocată ca justificare pentru oricare dintre aceste infracțiuni ( 115 ) și că infracțiunile stabilite în conformitate cu convenția respectivă se vor aplica indiferent de natura relației dintre victimă și agresor ( 116 ). În al patrulea rând, acesta impune părților să ia măsurile legislative sau alte măsuri necesare pentru a stabili jurisdicția asupra oricărei infracțiuni stabilite în conformitate cu convenția respectivă de îndată ce infracțiunea are o legătură cu teritoriul lor sau cu unul dintre resortisanții lor ( 117 ). În al cincilea rând, în capitolul V se impune părților obligația să prevadă sancțiuni adecvate și descurajante ( 118 ) și să trateze o listă de situații drept circumstanțe agravante ( 119 ). În ultimul rând, capitolul V permite părților să ia în considerare sentințele definitive pronunțate de o altă parte în legătură cu infracțiunile stabilite în conformitate cu această convenție atunci când se determină sentința ( 120 ) și interzice stabilirea unor procese de rezolvare extrajudiciară obligatorie a litigiilor ( 121 ).

Capitolul VI abordează dreptul procesual și măsurile de protecție în timpul investigațiilor și al procedurilor judiciare ( 122 ). Părțile trebuie să se asigure, printre altele, că agențiile guvernamentale de aplicare a legii oferă protecție promptă victimelor, inclusiv strângerea de probe ( 123 ), și realizează o evaluare a riscului de letalitate și a gravității situației ( 124 ). Trebuie acordată o atenție deosebită accesului făptuitorilor la arme de foc. Ordinile juridice trebuie să prevadă posibilitatea adoptării ordinelor de interdicție și restricționare sau de protecție de urgență fără a impune victimei sarcini financiare sau administrative nejustificate ( 125 ). Orice încălcare a acestor ordine emise va fi supusă unor sancțiuni penale sau altor sancțiuni legale eficiente, proporționale și disuasive. Părțile se vor asigura că dovezile referitoare la istoricul sexual și la conduita sexuală a victimei vor fi permise doar atunci când sunt relevante și necesare ( 126 ) și că infracțiunile cele mai grave nu vor depinde în întregime de o raportare sau o plângere depusă de victimă ( 127 ). Părțile trebuie să prevadă de asemenea posibilitatea ca organizațiile guvernamentale și neguvernamentale și consilierii specializați în violența domestică să asiste și/să sprijine victimele, la cererea lor, pe durata investigațiilor și a procedurilor judiciare privind infracțiunile stabilite în conformitate cu Convenția de la Istanbul. În capitolul menționat, această convenție prevede o listă deschisă de măsuri pentru protejarea drepturilor și a intereselor victimelor, inclusiv nevoile acestora în calitate de martori în toate etapele investigațiilor și ale procedurilor judiciare. Trebuie luate în considerare mai ales nevoile specifice ale copiilor victime și martori ( 128 ). În sfârșit, părțile trebuie să prevadă dreptul la asistență judiciară ( 129 ), iar termenul de prescripție trebuie interpretat astfel încât să permită, pentru cele mai grave infracțiuni, inițierea eficientă a procedurilor după ce victima a atins vârsta majoratului ( 130 ).

Capitolul VII prevede că părțile vor lua de asemenea măsurile legislative necesare pentru a evita ca statutul reședinței victimelor să fie afectat de măsuri de combatere a violenței ( 131 ) și pentru ca violența împotriva femeilor pe bază de gen să poată fi recunoscută drept o formă de persecuție și o formă de vătămare gravă, care dă naștere la protecție complementară/auxiliară, în sensul Convenției privind statutul refugiaților, semnată la Geneva la 28 iulie 1951 ( 132 ). În plus, părțile trebuie să instituie proceduri de azil sensibile la dimensiunea de gen. Capitolul respectiv urmărește de asemenea să garanteze că, în orice împrejurare, principiul nereturnării este aplicat victimelor violenței împotriva femeilor ( 133 ).

Capitolul VIII este dedicat asigurării cooperării internaționale între părți în punerea în aplicare a Convenției de la Istanbul. În special, părțile trebuie să se asigure că pot fi formulate cereri în țara de reședință a victimei pentru infracțiuni comise pe teritoriul altei părți la această convenție ( 134 ). În situațiile în care o persoană este în pericol imediat de a fi supusă unor acte de violență, părțile ar trebui să se informeze reciproc, astfel încât să poată fi luate măsuri de protecție ( 135 ). În plus, acesta autorizează în special ca solicitanții să fie informați cu privire la rezultatul final al acțiunii întreprinse în conformitate cu acest capitol, prin organizarea unor schimburi de informații cu privire la acest subiect între părțile la convenție ( 136 ).

Capitolul IX instituie un mecanism de monitorizare a punerii în aplicare a Convenției de la Istanbul a cărui implementare este încredințată GREVIO.

Capitolul X precizează că Convenția de la Istanbul nu aduce atingere obligațiilor ce le revin părților în temeiul altor documente oficiale internaționale și că părțile sunt libere să încheie alte acorduri internaționale cu privire la aspectele acoperite de convenție în scopul de a completa sau de a consolida prevederile acesteia.

Capitolul XI stabilește procedura de modificare a Convenției de la Istanbul.

Capitolul XII conține clauzele finale. Acesta menționează în mod specific că Convenția de la Istanbul este în mod explicit deschisă pentru semnarea de către Uniunea Europeană ( 137 ). Capitolul respectiv precizează de asemenea că rezervele sunt posibile numai în cazuri limitate și în anumite condiții ( 138 ).

Astfel cum a menționat Comisia în Propunerea de decizie a Consiliului privind semnarea în numele Uniunii Europene a Convenției Consiliului Europei privind prevenirea și combaterea violenței împotriva femeilor și a violenței domestice ( 139 ), este probabil ca încheierea de către Uniune a Convenției de la Istanbul să vizeze un număr mare de competențe pe care aceasta le deține singură sau în comun cu statele membre. În consecință, pot fi teoretic relevante numeroase temeiuri juridice care figurează în TFUE, precum „articolul 16 (protecția datelor), articolul 19 alineatul (1) (discriminarea de gen), articolul 23 (protecția consulară pentru cetățenii unui alt stat membru), articolele 18, 21, 46 și 50 (libera circulație a cetățenilor, libera circulație a lucrătorilor și libertatea de stabilire), articolul 78 (azil, protecția subsidiară și protecția temporară), articolul 79 (imigrație), articolul 81 (cooperare judiciară în materie civilă), articolul 82 (cooperare judiciară în materie penală), articolul 83 (definiția infracțiunilor penale și a sancțiunilor la nivelul UE pentru infracțiunile deosebit de grave cu o dimensiune transfrontalieră), articolul 84 (măsuri nearmonizate de prevenire a criminalității) și articolul 157 (egalitatea de șanse și egalitatea de tratament între femei și bărbați în materie de încadrare în muncă și de muncă)”. La aceste temeiuri s‑ar putea adăuga, chiar dacă nu sunt citate de Comisie, articolul 165 TFUE (dezvoltarea unei educații de calitate), articolul 166 TFUE (punerea în aplicare a unei politici de formare profesională) sau articolul 336 TFUE (regimul aplicabil funcționarilor și altor agenți ai Uniunii) ( 140 ).

Cu toate acestea, astfel cum am explicat, temeiul sau temeiurile juridice ale unui act nu trebuie să reflecte toate competențele exercitate pentru adoptarea acestuia. Decizia de a autoriza încheierea de către Uniune a Convenției de la Istanbul ar trebui să se bazeze numai pe temeiul sau temeiurile juridice care corespund cu ceea ce va reprezenta centrul de gravitație al acestei decizii.

Dacă răspunsul la prima întrebare litera a) ar depinde pur și simplu de obiectivele și de conținutul Convenției de la Istanbul, ar fi fost suficient să subliniem că, deși această convenție are mai multe componente, obiectivul eliminării discriminării de gen constituie totuși în mod clar obiectivul și componenta principale ( 141 ). Astfel, după cum se menționează în raportul explicativ al convenției, aceasta urmărește, potrivit preambulului său, să recunoască existența „unei legături între eradicarea violenței împotriva femeilor și realizarea egalității de gen în drept și în fapt” ( 142 ). Raportul afirmă în continuare că „definiția «violenței împotriva femeilor» arată în mod clar că, în sensul convenției, violența împotriva femeilor trebuie înțeleasă ca fiind o încălcare a drepturilor omului și o formă de discriminare” ( 143 ). În consecință, în lipsa unui temei juridic mai specific, temeiul juridic relevant pare să fie articolul 3 alineatul (3) TUE, care, coroborat cu articolul 19 TFUE, conferă Uniunii competența să adopte „măsurile necesare în vederea combaterii oricărei discriminări bazate pe sex”.

După cum s‑a arătat mai sus, pentru a stabili însă temeiul juridic care servește ca bază pentru decizia de autorizare a încheierii în numele Uniunii a Convenției de la Istanbul, este necesar să se țină seama nu numai de obiectivele și de componentele acestei convenții, ci și de obiectivele și de componentele mai specifice ale deciziei respective.

În prezenta cerere de aviz se consideră, mai mult sau mai puțin de la sine înțeles, că Consiliul nu dorește ca Uniunea să exercite alte competențe decât cele corespunzătoare dispozițiilor menționate în întrebarea Parlamentului, care, în acest caz, nu includ articolul 3 alineatul (3) TUE sau articolul 19 TFUE.

În consecință, decizia de autorizare a încheierii în numele Uniunii a Convenției de la Istanbul se poate întemeia pe aceste dispoziții numai dacă, cel puțin, se dovedește că Uniunea trebuie să exercite în mod necesar competența externă corespunzătoare.

În această privință trebuie remarcat că eliminarea discriminării de gen nu este unul dintre domeniile prevăzute la articolul 3 alineatul (1) TFUE pentru care Uniunea are în mod expres competență exclusivă. Cât privește diferitele cazuri de competență externă exclusivă avute în vedere la articolul 3 alineatul (2) TFUE, pare a fi relevantă numai a treia situație (și anume că Uniunea are competența externă exclusivă pentru încheierea unui acord internațional în ceea ce privește dispozițiile acestuia din urmă care ar putea aduce atingere normelor comune ale Uniunii).

Astfel cum s‑a explicat anterior, întrucât Convenția de la Istanbul stabilește doar norme minime, pentru ca Uniunii să îi fie atribuită competența exclusivă ca urmare a existenței unor norme comune susceptibile de a fi afectate de încheierea acestei convenții, este, prin urmare, necesar ca aceste norme comune să nu se limiteze la stabilirea unor standarde minime. Or, normele comune adoptate în domeniul combaterii discriminării pe criterii de sex care decurg din Directiva 2000/78 ( 144 ), din Directiva 2004/113 ( 145 ), din Directiva 2006/54 ( 146 ) sau din Directiva 2010/41 ( 147 ) prevăd doar norme minime, întrucât toate aceste directive precizează că statele membre pot introduce sau menține dispoziții mai favorabile.

Având în vedere conținutul actual al normelor comune privind combaterea discriminării pe criterii de sex, trebuie remarcat că Uniunea nu deține o competență exclusivă externă în acest domeniu. În consecință, Uniunea nu are obligația să își exercite competența în combaterea discriminării pe criterii de sex pentru a încheia Convenția de la Istanbul ( 148 ). Întrucât, în măsura în care problema ridicată se întemeiază pe premisa că Uniunea nu ar exercita, în principiu, alte competențe în afara celor referitoare la azil și la cooperarea judiciară în materie penală, articolul 3 alineatul (3) TUE sau articolul 19 TFUE nu sunt temeiuri juridice adecvate pentru adoptarea deciziei de a încheia în numele Uniunii Convenția de la Istanbul.

Ținând seama de cele de mai sus, propunem acum să analizăm dacă există temeiuri juridice care, deși nu acoperă în totalitate această convenție, sunt totuși susceptibile să acopere părți importante ale sale, care corespund totodată competențelor pe care Uniunea le va avea sau intenționează să le exercite la momentul încheierii respectivei convenții. Astfel, faptul că Uniunea trebuie să exercite alte competențe decât cele care corespund temeiurilor juridice menționate de Parlament în întrebările sale nu este în sine suficient pentru ca ele să fie luate în considerare în acest scop; este de asemenea necesar ca respectivele competențe să acopere componente ale Convenției de la Istanbul care au cel puțin aceeași importanță cu cele acoperite de temeiurile juridice menționate de Parlament.

În acest scop, vom începe prin a analiza dacă există alte competențe decât cele avute în vedere de Parlament în întrebarea sa care par suficient de relevante și pe care Uniunea va fi obligată să le exercite pentru a încheia Convenția de la Istanbul.

Dintre diferitele competențe identificate la punctul 127 din prezentele concluzii care ar putea fi vizate de Convenția de la Istanbul, doar patru par a fi suficient de relevante pentru a justifica o examinare mai aprofundată, și anume articolul 165 TFUE (dezvoltarea unei educații de calitate), articolul 166 TFUE (punerea în aplicare a unei politici de formare profesională), articolul 81 TFUE (cooperarea judiciară în materie civilă) și articolul 336 TFUE (regimul aplicabil funcționarilor și altor agenți ai Uniunii). Cu privire la aspectele Convenției de la Istanbul referitoare la educație și formare profesională

În conformitate cu articolul 6 TFUE, Uniunea are doar o competență de sprijin în materie de educație și formare profesională. O astfel de competență nu poate, prin natura sa, să fie însușită de Uniune și rezultă că Uniunea nu este niciodată obligată să o exercite. Cu privire la aspectele Convenției de la Istanbul referitoare la cooperarea judiciară în materie civilă

În temeiul articolului 81 alineatul (1) TFUE, cooperarea judiciară în materie civilă cu incidență transfrontalieră se încadrează în competențele Uniunii partajate cu statele membre. A doua teză a acestei dispoziții prevede că această cooperare poate include adoptarea unor măsuri de apropiere a actelor cu putere de lege și a normelor administrative ale statelor membre ( 149 ). Articolul 81 alineatul (2) TFUE prevede o listă exhaustivă a obiectivelor pe care le pot urmări măsurile care ar putea fi adoptate de Uniune.

În temeiul acestei dispoziții, Uniunea a adoptat diferite norme. Unele, precum Directiva 2003/8, care vizează îmbunătățirea accesului la justiție în litigiile transfrontaliere, stabilesc doar standarde minime ( 150 ). În mod similar, articolul 1 alineatul (2) din Directiva 2008/52 ( 151 ) precizează că directiva nu se aplică drepturilor și obligațiilor de care părțile nu pot dispune în conformitate cu legislația aplicabilă corespunzătoare. În consecință, această directivă nu exclude posibilitatea ca statele membre să interzică utilizarea medierii în anumite domenii ( 152 ).

Cu toate acestea, alte instrumente conțin norme care în mod clar nu prevăd doar dispoziții minimale ( 153 ). Mai precis, în ceea ce privește instituirea unor mecanisme de recunoaștere a deciziilor judiciare, Curtea a decis deja că Uniunea a dobândit competență externă exclusivă ( 154 ).

În măsura în care articolul 62 din Convenția de la Istanbul prevede că părțile semnatare vor coopera în vederea executării sentințelor penale și civile relevante emise de autoritățile judiciare ale părților, inclusiv a ordinelor de protecție, Uniunea va fi obligată să își exercite în cele din urmă competența externă exclusivă pentru cooperare judiciară în materie civilă în ceea ce privește anumite dispoziții ale convenției, cum ar fi articolul 62 alineatul (1) litera (a). Cu privire la aspectele convenției referitoare la stabilirea condițiilor de angajare a funcționarilor Uniunii și a agenților săi

În conformitate cu articolul 336 TFUE, Parlamentul European și Consiliul, hotărând prin regulamente în conformitate cu procedura legislativă ordinară și după consultarea celorlalte instituții interesate, adoptă Statutul funcționarilor Uniunii Europene și Regimul aplicabil celorlalți agenți ai Uniunii.

Desigur, regimul aplicabil tuturor funcționarilor Uniunii nu se referă la domeniile menționate la articolele 3 și 6 TFUE. În consecință, Uniunea partajează această competență cu statele membre, în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) TFUE. Cu toate acestea, trebuie remarcat că această competență a fost anticipată prin adoptarea Regulamentului nr. 31 (CEE), 11 (CEEA) de stabilire a Statutului funcționarilor și a Condițiilor de angajare a altor categorii de angajați ai Comunităților Europene și ai Comunității Europene a Energiei Atomice ( 155 ) și, în consecință, trebuie să se considere că Uniunea a dobândit competență externă exclusivă în materie în temeiul articolului 3 alineatul (2) TUE.

Rezultă că, pe lângă temeiurile juridice menționate de Parlament, este necesar să se analizeze și articolele 81 și 336 TFUE pentru a stabili pe ce temei sau temeiuri juridice ar trebui adoptată decizia de a autoriza în numele Uniunii încheierea Convenției de la Istanbul.

În ceea ce privește alte competențe decât cele patru analizate anterior sau cele avute în vedere de Parlament în întrebarea sa, considerăm că, deși anumite dispoziții din Convenția de la Istanbul se încadrează în aceste competențe, respectivele dispoziții nu sunt susceptibile să influențeze centrul de gravitație al oricărei decizii a Uniunii de a încheia această convenție, pentru motivele pe care tocmai le‑am prezentat. Acest lucru se explică fie prin faptul că Uniunea nu este obligată să exercite aceste competențe, fie prin acela că dispozițiile în cauză pot fi considerate, în aceste condiții, ca având un caracter accesoriu.

În acest stadiu pare important să subliniem de la bun început încă o dată ceea ce face prezenta cerere de aviz atât de specifică, și anume faptul că Uniunea nu va exercita toate competențele pe care le partajează cu statele membre. Mai precis, se pare că Uniunea nu va trebui să își exercite competența care ar fi fost considerată că acoperă obiectivele și componentele imperative ale Convenției de la Istanbul, și anume combaterea discriminării bazate pe gen ( 156 ).

Prin urmare, alte posibile temeiuri juridice, care altfel ar fi fost numai incidente, pot deveni pertinente. Trebuie însă avut în vedere faptul că acestea acoperă doar parțial obiectivele și componentele Convenției de la Istanbul. În consecință, astfel cum am explicat, prin comparație cu celelalte temeiuri posibile, și nu într‑o manieră absolută, este necesar să se determine care este temeiul juridic pertinent sau care sunt temeiurile juridice pertinente.

Prin intermediul întrebării sale, Parlamentul solicită să se stabilească dacă decizia de autorizare a încheierii Convenției de la Istanbul se poate întemeia în mod valabil, astfel cum a prevăzut Consiliul, pe articolul 82 alineatul (2) și pe articolul 84 TFUE sau dacă ar trebui să se întemeieze mai degrabă pe articolul 78 alineatul (2), pe articolul 82 alineatul (2) și pe articolul 83 alineatul (1) TFUE. Pe lângă aceste temeiuri juridice, despre care trebuie să se presupună că corespund competențelor pe care Uniunea a ales să le exercite, este necesar să se ia în considerare, din motivele menționate mai sus, și articolele 81 și 336 TFUE. Propunem să începem cu articolul 82 alineatul (2), articolul 83 alineatul (1) și articolul 84 TFUE, care figurează toate în capitolul 4 din titlul V din partea a treia din TFUE și care privesc cooperarea judiciară în materie penală, precum și cu articolul 81 alineatul (1) TFUE.

Se poate observa mai întâi că articolul 82 alineatul (2) TFUE conferă Uniunii competența de a stabili norme minime pentru a facilita recunoașterea reciprocă a hotărârilor judecătorești și a deciziilor judiciare, precum și pentru a institui sau a consolida cooperarea polițienească și judiciară în materie penală cu dimensiune transfrontalieră. Al doilea paragraf al acestei dispoziții precizează totuși că măsurile respective vizează, în absența unei decizii anterioare a Consiliului care să identifice în prealabil orice alte aspecte specifice ale procedurii penale, admisibilitatea reciprocă a probelor între statele membre, drepturile persoanelor în procedura penală sau drepturile victimelor criminalității ( 157 ).

Astfel cum am menționat anterior, capitolul VIII din Convenția de la Istanbul are ca scop instituirea unei cooperări judiciare internaționale orientate către domeniul penal. Prin urmare, este posibil ca dispozițiile care figurează în acel capitol să intre în domeniul de aplicare al articolului 82 alineatul (2) TFUE ( 158 ). Având în vedere faptul că statele membre și‑au păstrat în mare parte competența exclusivă în materie penală, considerăm că, dintre posibilele temeiuri juridice, articolul 82 alineatul (2) TFUE constituie, prin comparație și în absența oricărei dorințe din partea Uniunii de a‑și exercita competența pe care o deține în materie de tratament egal, un temei juridic susceptibil să acopere centrul de gravitație juridic pentru decizia care autorizează încheierea în numele Uniunii a Convenției de la Istanbul. În această privință este poate interesant să se arate că cele trei instituții care au prezentat observații scrise – Parlamentul European, Consiliul și Comisia – sunt unanim de acord că articolul 82 alineatul (2) TFUE este unul dintre temeiurile juridice materiale adecvate pentru adoptarea deciziei de autorizare a Uniunii să încheie Convenția de la Istanbul.

În aceste condiții, articolul 81 alineatul (1) TFUE nu poate fi, în opinia noastră, unul dintre temeiurile juridice ale deciziei de autorizare a încheierii în numele Uniunii a Convenției de la Istanbul. Astfel, din structura generală a acestei convenții rezultă că obiectivele și componentele sale care ar putea intra sub incidența cooperării judiciare în materie civilă sunt accesorii instituirii unei cooperări internaționale în materie penală. Din dispozițiile capitolului VIII (articolele 62-65), precum și din structura generală a acestei convenții rezultă într‑adevăr în mod clar că aceasta urmărește să acorde prioritate unui răspuns de natură penală la violența împotriva femeilor și că cooperarea internațională prevăzută are în primul rând caracter penal. În aceste condiții, considerăm că dispozițiile Convenției de la Istanbul referitoare la instituirea unei cooperări judiciare în materie civilă sunt în esență accesorii cooperării penale pe care aceeași convenție urmărește să o instituie.

În ceea ce privește articolul 83 alineatul (1) TFUE, această dispoziție conferă Uniunii competența de a stabili norme minime cu privire la definirea infracțiunilor și a sancțiunilor în domenii ale criminalității de o gravitate deosebită de dimensiune transfrontalieră ce rezultă din natura sau din impactul acestor infracțiuni ori din nevoia specială de a le combate pornind de la o bază comună. Al doilea paragraf prevede însă în mod exhaustiv lista domeniilor în cauză, și anume terorismul, traficul de persoane și exploatarea sexuală a femeilor și a copiilor, traficul ilicit de droguri, traficul ilicit de arme, spălarea banilor, corupția, contrafacerea mijloacelor de plată, criminalitatea informatică și criminalitatea organizată. Deși al treilea paragraf prevede că Consiliul poate adopta o decizie de extindere a listei respective, nu pare să se fi folosit până în prezent această posibilitate ( 159 ).

Având în vedere lista domeniilor acoperite în prezent de articolul 83 alineatul (1) TFUE, se pare că dispozițiile de drept penal material cuprinse în Convenția de la Istanbul nu intră în competența Uniunii, ci au fost mai degrabă păstrate de statele membre. În opinia noastră, simplul fapt că în anumite cazuri violența vizată de această convenție poate intra sub incidența traficului de persoane sau a exploatării sexuale a femeilor și a copiilor nu este în sine suficient pentru a permite concluzia că anumite dispoziții din Convenția de la Istanbul sunt susceptibile să se încadreze în competența de care Uniunea dispune în temeiul articolului 83 alineatul (1) TFUE. În orice caz, orice recurgere la acest temei juridic ni se pare exclusă.

În ceea ce privește articolul 84 TFUE, scopul acestei dispoziții este de a permite Uniunii să stabilească măsuri pentru a încuraja și sprijini acțiunea statelor membre în domeniul prevenirii criminalității, excluzând orice armonizare a actelor cu putere de lege și a normelor administrative ale statelor membre. În consecință, întrebarea care trebuie pusă este dacă Convenția de la Istanbul va impune Uniunii, în cazul în care ar încheia această convenție, să ia măsuri de sprijin.

În această privință, Convenția de la Istanbul prevede mai multe obligații de a întreprinde un anumit număr de acțiuni preventive și de protecție, care revin în mod direct părților semnatare. În opinia noastră însă, articolul 84 TFUE nu ar trebui interpretat într‑un sens prea restrictiv, ca permițând doar adoptarea unor măsuri ai căror destinatari ar fi statele membre, ci mai degrabă în sensul de a permite de asemenea, astfel cum rezultă din formularea sa, adoptarea de măsuri în sprijinul acțiunii statului, și anume în plus față de cele adoptate de state, dar fără a exclude ca acestea să poată viza în mod direct persoane fizice.

În ceea ce privește importanța obiectivelor și a componentelor Convenției de la Istanbul care se referă la prevenirea criminalității, întrucât, așa cum am explicat deja, Uniunea nu își va exercita toate competențele și în special competența în materie de combatere a discriminării bazate pe gen, aprecierea caracterului principal al unui temei juridic devine una relativă. Cu alte cuvinte, caracterul preponderent sau principal al anumitor obiective și componente vizate trebuie analizat în comparație cu celelalte obiective și componente ale Convenției de la Istanbul, care vor fi obligatorii pentru Uniune, întrucât aceasta a ales să exercite competențele corespunzătoare.

În aceste condiții, întrucât Consiliul intenționează să restrângă domeniul de aplicare al obligațiilor juridice pe care și le asumă Uniunea la momentul încheierii Convenției de la Istanbul, considerăm că obiectivele și componentele deciziei de autorizare a încheierii de către Uniune a acestei convenții care ar putea intra sub incidența articolului 84 TFUE sunt la fel de preponderente precum cele guvernate de articolul 82 alineatul (2) TFUE. În plus, atât cooperarea judiciară în materie penală, cât și prevenirea violenței împotriva femeilor fac obiectul unui întreg capitol al acestei convenții.

În ceea ce privește articolul 78 alineatul (2) TFUE, acesta din urmă se referă la competența Uniunii de a institui un sistem comun de azil. Este adevărat că, astfel cum a subliniat Parlamentul, Convenția de la Istanbul conține doar trei articole care privesc migrația și azilul. Articolul 59 din această convenție obligă părțile să prevadă în legislația lor națională posibilitatea ca femeile migrante victime să dobândească un permis de ședere autonom, în timp ce articolele 60 și 61 din aceasta impun în esență ca părțile să recunoască violența împotriva femeilor drept o formă de persecuție și, respectiv, să analizeze cererile pentru obținerea statutului de refugiat pe baza unei interpretări sensibile la dimensiunea de gen și să respecte principiul nereturnării victimelor violenței împotriva femeilor.

Trebuie să se remarce însă că, în primul rând, aceste trei dispoziții formează totuși un capitol separat, ceea ce demonstrează că Convenția de la Istanbul acordă la fel de multă importanță acestor chestiuni ca și cooperării judiciare sau măsurilor preventive. În al doilea rând, spre deosebire de majoritatea dispozițiilor pentru care Uniunea este competentă, aceste dispoziții nu corespund dreptului în vigoare în prezent în Uniune. Astfel cum se prezintă lucrurile, dreptul Uniunii nu prevede cu caracter general obligația de a considera violența împotriva femeilor drept una dintre formele de persecuție care pot da naștere statutului de refugiat, iar adoptarea unei asemenea obligații exprese ar putea avea implicații practice importante. În al treilea rând și mai presus de toate, trebuie ținut seama de faptul că, din moment ce Consiliul a avut în vedere o încheiere limitată la anumite competențe, un număr foarte mare de dispoziții ale Convenției de la Istanbul nu vor fi, din perspectiva dreptului Uniunii, obligatorii pentru aceasta.

În acest context, considerăm că articolul 78 alineatul (2) TFUE trebuie să se numere printre temeiurile juridice ale deciziei de încheiere în numele Uniunii a Convenției de la Istanbul, întrucât acoperă obiective și componente care, privite cel puțin comparativ cu celelalte obiective și componente pe care le va avea această decizie, trebuie considerate preponderente. Chiar dacă s‑ar putea afirma că anumite obiective sau componente ale acestei convenții s‑ar putea încadra într‑o competență exclusivă a Uniunii pe care nu am menționat‑o, acestea pot fi de fapt, în cel mai bun caz, doar de natură accesorie.

În sfârșit, în ceea ce privește statutul tuturor funcționarilor Uniunii, ni se pare evident că, în mod normal, simplul fapt că un acord internațional poate viza inclusiv funcționarii și agenții Uniunii nu este suficient pentru a justifica menționarea articolului 336 TFUE ca temei juridic: este necesar ca aplicarea acestui acord funcționarilor și agenților respectivi să constituie obiectivul sau componenta principală a deciziei de încheiere a acordului respectiv.

În speță însă, în măsura în care Uniunea nu intenționează să își exercite competența în materie de combatere a discriminării de gen, observăm că celelalte temeiuri juridice reținute vor acoperi doar parțial acest acord. O parte importantă a obiectivelor și componentelor Convenției de la Istanbul, în special cele care vizează incriminarea anumitor conduite, vor intra în competența exclusivă a statelor membre. Obligațiile pe care Uniunea va trebui să și le asume vor fi de fapt destul de limitate dacă își menține intenția de a adera în mod limitat. În aceste împrejurări, considerăm că obiectivele și componentele acestei convenții care pot intra sub incidența articolului 336 TFUE vor fi, din punctul de vedere al Uniunii, comparativ la fel de importante precum obiectivele și componentele care intră sub incidența articolului 78 alineatul (2), a articolului 82 alineatul (2) și a articolului 84 TFUE. Astfel, în ceea ce privește funcționarii săi, aderarea Uniunii la Convenția de la Istanbul își va produce pe deplin efectele. În consecință, obligațiile pe care ratificarea prezentei convenții le va implica pentru Uniune cu privire la funcționarii săi vor fi ratione materiae mai extinse decât cele care decurg, în ceea ce privește resortisanții Uniunii, din exercitarea celorlalte competențe ale sale. În aceste condiții, considerăm că aderarea limitată creează o situație specială în care componenta funcției publice nu poate fi considerată accesorie celorlalte competențe.

Este adevărat că, potrivit jurisprudenței Curții, adoptarea unui act trebuie să se bazeze, în principiu, pe un singur temei juridic. Însă, astfel cum s‑a explicat mai sus, odată ce Uniunea intenționează să opteze pentru o aderare limitată, renunțând la competența sa în domeniul combaterii discriminării bazate pe gen, o acumulare de temeiuri juridice pare inevitabilă din cauza fragmentării celorlalte competențe ( 160 ). În plus, toate aceste temeiuri juridice prevăd aceeași procedură pentru exercitarea competențelor interne, și anume procedura legislativă ordinară, care, în ceea ce privește exercitarea competențelor externe, conduce, în conformitate cu articolul 218 TFUE, la aplicarea acelorași reguli de vot. În consecință, aceste temeiuri juridice și exercitarea competenței externe a Uniunii sunt pe deplin compatibile.

În lumina celor menționate anterior, propunem, așadar, Curții să răspundă la prima întrebare în sensul că, având în vedere sfera de aplicare a încheierii preconizate de Consiliu, decizia care autorizează Uniunea să efectueze această încheiere trebuie să se întemeieze pe articolul 78 alineatul (2), pe articolul 82 alineatul (2), pe articolul 84 și pe articolul 336 TFUE.

Prima întrebare litera b) adresată de Parlament se referă în esență la aspectul dacă, în cazul în care autorizarea Uniunii să încheie Convenția de la Istanbul ar fi acordată prin intermediul a două decizii separate, ca o consecință, printre altele, a alegerii temeiurilor juridice, o astfel de autorizare ar fi la rândul său lovită de nulitate.

Parlamentul a arătat că motivul invocat pentru adoptarea a două decizii separate în etapa de semnare a fost că articolele 60 și 61 din Convenția de la Istanbul se încadrează în domeniul politicii comune în materie de azil, al protecției subsidiare și al protecției temporare, menționat la articolul 78 TFUE. Acest lucru ar fi creat dificultăți deosebite în ceea ce privește aplicarea Protocolului nr. 21, în măsura în care acesta prevede că măsurile adoptate în acest domeniu nu creează obligații pentru Irlanda sau nu îi sunt aplicabile și, în consecință, nu participă la adoptarea lor, cu excepția cazului în care este de acord să participe. Parlamentul consideră însă că preocupările exprimate în legătură cu Protocolul nr. 21 sunt nefondate, întrucât, în cazul în care Uniunea ar încheia Convenția de la Istanbul, Irlanda ar avea obligații în urma acestei încheieri în raport cu toate competențele exercitate de Uniune în temeiul convenției respective. În ceea ce ne privește, nu putem fi însă de acord cu acest argument, care echivalează cu a afirma că, în cazul în care s‑ar întâmpla acest lucru, impactul potențial al Protocolului nr. 21 ar dispărea dat fiind că aceste dispoziții din convenția menționată fac referire în general la norme comune pe care Irlanda le‑a acceptat.

Observăm de la bun început că această întrebare adresată de Parlament se referă la validitatea formală viitoare a deciziei de a încheia Convenția de la Istanbul.

În această privință trebuie amintit că din articolul 263 TFUE rezultă că validitatea formală a unui act poate fi contestată numai dacă a fost încălcată o normă fundamentală de procedură. În consecință, se poate pune întrebarea: ce constituie o normă fundamentală de procedură în acest scop?

Astfel cum am explicat mai sus, aceste norme includ norme procedurale și formale care sunt de natură să exercite o influență asupra conținutului actului în cauză ( 161 ) sau, în ceea ce privește obligația de motivare, să dea naștere unui risc de confuzie cu privire la natura sau la sfera actului atacat ( 162 ). În consecință, pentru ca adoptarea a două decizii separate, mai degrabă decât a uneia singure, să fie contrară dreptului Uniunii, este necesar să se examineze mai întâi dacă ceea ce ar putea fi denumit „procedura de scindare” încalcă o normă sau un principiu și apoi dacă această normă sau acest principiu poate fi considerat „fundamental” în acest sens.

În ceea ce privește existența unei astfel de norme sau a unui astfel de principiu, se poate observa că niciuna dintre dispozițiile tratatelor sau ale regulamentului intern de procedură al Consiliului nu prevede o cerință care interzice scindarea deciziei de autorizare a încheierii unei acord internațional în două decizii separate.

Desigur, articolul 218 alineatul (6) TFUE face referire, în ceea ce privește procedura de încheiere a unui acord, la adoptarea de către Consiliu a unei decizii de autorizare a unei astfel de încheieri. Este însă clar că utilizarea articolului nehotărât „o” se referă la noțiunea generală de „decizie”, care desemnează forma obișnuită a unui act al Consiliului sau al Comisiei care nu este un text cu o sferă de aplicare generală. În consecință, acesta nu face trimitere la noțiunea, utilizată în țările de drept civil, de instrumentum (formă) prin opoziție cu negotium (fond). Interpretând această dispoziție în contextul său adecvat, putem avea, prin urmare, îndoieli că autorii au intenționat astfel, prin simpla utilizare a articolului nehotărât, să excludă posibilitatea ca o asemenea decizie să ia forma a două acte separate.

De asemenea, este dificil de înțeles modul în care scindarea unei decizii de autorizare a încheierii unui acord internațional în două acte diferite ar putea încălca articolul 17 alineatul (2) TUE sau articolul 293 TFUE. În condițiile în care ambele dispoziții vizează doar procedura legislativă ( 163 ), din localizarea articolului 218 TFUE – această dispoziție figurează în partea a cincea titlul V (care este dedicat acțiunii externe a Uniunii), iar nu în partea a șasea titlul I capitolul 2 secțiunea 2, precum procedura legislativă – și din conținutul acestei dispoziții rezultă că procedura de încheiere a acordurilor internaționale este specifică și specială. Astfel, nu numai că prerogativele diferitor instituții din cadrul fiecăreia dintre aceste proceduri sunt diferite, dar și terminologia utilizată în tratate este diferită. De exemplu, articolul 218 alineatul (3) TFUE prevede că, în ceea ce privește semnarea unui acord internațional, procedura începe cu o „recomandare”, în timp ce articolul 294 alineatul (2) TFUE menționează că, în cadrul procedurii legislative, procedura începe cu o „propunere” ( 164 ).

În plus, chiar dacă s‑ar considera că una dintre aceste dispoziții ar putea fi privită ca stabilind o normă, apreciem că aceasta nu ar putea fi percepută ca „fundamentală” în sensul articolului 263 TFUE.

În acest context, singura normă sau singurul principiu care ar putea constitui o normă fundamentală de procedură sau de formă – și, în consecință, care ar împiedica Consiliul să scindeze o decizie de autorizare a încheierii unui acord internațional în două acte diferite – este pur și simplu cel care vizează respectarea prerogativelor celorlalte instituții și ale statelor membre, precum și regulile de vot aplicabile ( 165 ), întrucât aceste reguli nu sunt la dispoziția instituțiilor ca atare ( 166 ).

În consecință, de exemplu în Hotărârea Comisia/Consiliul ( 167 ), cunoscută sub numele „Hotărârea act hibrid”, Curtea a decis că Consiliul și reprezentanții guvernelor statelor membre nu pot fuziona într‑o singură decizie un act care autorizează semnarea unui acord între Uniune și state terțe sau organizații internaționale și un act privind aplicarea provizorie a acordului respectiv de către statele membre. Astfel cum a subliniat Curtea, acest lucru se explică prin faptul că statele membre nu au competența de a adopta prima decizie și, dimpotrivă, Consiliul nu are niciun rol de jucat, ca instituție a Uniunii, în adoptarea actului privind aplicarea provizorie a unui acord mixt de către statele membre. Ultimul act intră sub incidența dreptului intern al fiecăruia dintre aceste state ( 168 ). În plus, Curtea a observat că această practică ar putea avea consecințe asupra regulilor de vot aplicate, întrucât primul act ar trebui adoptat, în conformitate cu articolul 218 alineatul (8) TFUE, cu o majoritate calificată a Consiliului, în timp ce aplicarea provizorie a unui acord mixt de către statele membre implică, fiind o materie care intră sub incidența dreptului intern al fiecăruia dintre aceste state, un consens al reprezentanților acestor state și, prin urmare, acordul lor unanim ( 169 ).

În prezenta cerere de aviz însă, încheierea Convenției de la Istanbul prin intermediul a două decizii în loc de una nu pare a fi de natură să ridice preocupări similare cu cele identificate de Curte în Hotărârea act hibrid.

În primul rând, nu se contestă că, indiferent de numărul de decizii care vor fi adoptate, adoptarea acestora va intra în sfera de competență a Uniunii.

În al doilea rând, în ceea ce privește regulile de vot, trebuie remarcat că scindarea unei decizii în două acte separate ar putea vicia încheierea unui acord internațional în cazul în care primul act ar fi adoptat în conformitate cu o anumită regulă de vot, iar al doilea ar fi adoptat în temeiul unei alte reguli de vot, în condițiile în care, dacă ar fi fost adoptat un singur act, s‑ar fi aplicat o singură regulă ( 170 ). În prezenta cerere de aviz însă, pentru toate motivele pe care le‑am prezentat anterior în cadrul examinării admisibilității, toate temeiurile juridice avute în vedere conduc la aplicarea aceleiași proceduri.

Desigur, din răspunsul la prima întrebare litera a) rezultă că semnarea de către Uniune – și, dacă va fi cazul, încheierea în cele din urmă – a Convenției de la Istanbul a implicat și implică faptul că Uniunea va exercita anumite competențe care se încadrează în partea a treia titlul V din TFUE. În consecință, trebuie să se considere că adoptarea deciziei de autorizare a încheierii acestei convenții de către Uniune astfel cum este preconizată de Parlament se încadrează în sfera de competență a Uniunii vizată de Protocoalele nr. 21 și nr. 22. Contrar însă celor susținute de Parlament, scindarea încheierii acestei convenții în două acte separate va avea ca efect respectarea – mai degrabă decât încălcarea – regulilor de vot aplicabile și a poziției speciale a Irlandei, garantată de Protocolul nr. 21 ( 171 ).

În această privință, în mod evident, adoptarea a două decizii este necesară atunci când un act urmărește mai multe obiective sau are mai multe componente, fără ca una să fie accesorie celeilalte, iar aceste temeiuri diferite sunt incompatibile întrucât conduc la aplicarea unor reguli de vot diferite ( 172 ). În opinia noastră, este de asemenea adevărat că adoptarea mai multor acte separate va fi necesară atunci când un act include componente care se pot încadra, cel puțin parțial, în domeniul de aplicare al Protocoalelor nr. 21 și nr. 22 și alte componente care nu se încadrează în acesta. Astfel, ca urmare a Protocolului nr. 21, Irlanda nu participă la adoptarea de către Consiliu a măsurilor propuse în conformitate cu partea a treia titlul V din TFUE, cu excepția cazului în care statul membru respectiv își exprimă dorința de a participa ( 173 ). În conformitate cu Protocolul nr. 22, Regatul Danemarcei nu ia parte la adoptarea de către Consiliu a măsurilor propuse în conformitate cu partea a treia titlul V din TFUE și nu are obligații în temeiul acestora, cu excepția cazului în care, după adoptarea lor, decide să le implementeze ( 174 ).

Având în vedere că Regatul Danemarcei nu participă la adoptarea de către Consiliu a niciunei măsuri care intră sub incidența părții a treia titlul V din TFUE, iar Irlanda participă numai dacă își exprimă intenția în acest sens, ori de câte ori un act al Uniunii urmează să fie adoptat în conformitate cu mai multe temeiuri juridice, dintre care unele intră sub incidența părții a treia titlul V din TFUE, iar altele sub incidența altor dispoziții din acest tratat, ar putea fi necesară scindarea acestui act în mai multe decizii.

În prezenta cerere de aviz, competențele care urmează să fie exercitate sau a căror exercitare este preconizată de Uniune se încadrează într‑adevăr în partea a treia titlul V din TFUE. În consecință, Regatul Danemarcei nu va avea obligații în temeiul niciuneia dintre aceste decizii și nu va participa la votul pentru adoptarea niciuneia dintre aceste două decizii. Prin urmare, Protocolul nr. 22 nu va modifica regulile de vot aplicabile.

În ceea ce privește situația Irlandei, Parlamentul consideră că, în măsura în care acordul ar fi acoperit în mare parte de norme comune pe care Irlanda le‑ar fi acceptat, acest stat membru ar fi în mod necesar obligat prin viitorul acord și, în consecință, ar avea obligația să participe la vot.

După cum am arătat deja, în ceea ce ne privește, nu putem fi însă de acord. Nu numai că din răspunsul la prima întrebare rezultă că legislația secundară a Uniunii nu acoperă pe deplin domeniile care corespund competențelor pe care Uniunea va avea obligația să le exercite pentru a încheia convenția în cauză și competențele avute în vedere de Parlament în cererea sa, dar, în opinia noastră, faptul că Irlanda a fost deja de acord să participe la adoptarea anumitor elemente ale legislației Uniunii nu o obligă să procedeze astfel în ceea ce privește încheierea unui acord internațional care ar avea același obiect. Considerăm că acest lucru rezultă din articolul 4a din Protocolul nr. 21, care prevede că dispozițiile protocolului „se aplică, de asemenea, măsurilor propuse sau adoptate în temeiul părții a treia titlul V din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, care modifică o măsură existentă care este obligatorie pentru acestea” ( 175 ). În consecință, în măsura în care încheierea Convenției de la Istanbul ar putea afecta anumite măsuri existente în materie de azil, așa cum s‑a constatat cu ocazia examinării primei întrebări litera a), pare evident că, potrivit Protocolului nr. 21, Irlanda ar putea decide să nu fie ținută de decizia de autorizare a încheierii Convenției de la Istanbul și, prin urmare, ar putea să nu participe la votul cu privire la acest aspect.

Desigur, în Avizul 1/15, Curtea a considerat că aplicarea Protocoalelor nr. 21 și nr. 22 nu era de natură să afecteze regulile de vot în cadrul Consiliului ( 176 ). Raționamentul Curții trebuie înțeles însă în funcție de împrejurările speței. Astfel, în acea cauză, Irlanda și Regatul Unit și‑au notificat dorința de a participa la adoptarea deciziei relevante și, prin urmare, în conformitate cu articolul 3 din Protocolul nr. 21, nu a fost necesar să se aplice regulile de vot prevăzute la articolul 1 din acest protocol. În ceea ce privește Protocolul nr. 22, Curtea a considerat în esență că, având în vedere conținutul acordului preconizat, Regatul Danemarcei nu ar avea obligația să respecte dispozițiile acestui acord și, în consecință, oricare ar fi temeiul juridic reținut, Regatul Danemarcei nu ar lua parte la adoptarea acestei decizii ( 177 ).

Se poate observa în acest stadiu că, contrar argumentelor invocate de Comisie în ședință, faptul că Uniunea are o competență exclusivă în această situație în temeiul articolului 3 alineatul (2) TFUE nu poate avea ca efect excluderea aplicării Protocolului nr. 21. Astfel, dacă s‑ar întâmpla acest lucru, articolul 4a din Protocolul nr. 21 ar fi lipsit de orice semnificație reală, întrucât, în opinia noastră, scopul acestei dispoziții este tocmai acela de a preciza că protocolul se aplică și atunci când Uniunea are competență exclusivă, dat fiind că măsura preconizată ar putea modifica actele legislative existente.

Chiar și pentru dispozițiile din Convenția de la Istanbul care nu modifică o măsură existentă, considerăm că acordul Irlandei rămâne necesar. Deși articolul 4a din Protocolul nr. 21 se referă la o măsură care are ca efect modificarea uneia existente, nu este mai puțin adevărat că, astfel cum se subliniază prin utilizarea sintagmei „de asemenea”, chiar și atunci când o măsură nu va modifica sau revizui un act existent, articolul 1 din protocolul respectiv se aplică totuși de îndată ce măsura preconizată conține dispoziții care se încadrează în partea a treia titlul V din TFUE.

Este, desigur, adevărat că, în măsura în care Irlanda a fost de acord să își asume obligații prin anumite acte de drept al Uniunii, ea nu ar putea încheia ulterior o convenție sau alt acord internațional care ar submina eficacitatea acelorași acte legislative. Contrariul nu este însă adevărat. Faptul că a acceptat să își asume obligații în temeiul acestor instrumente de drept al Uniunii nu înseamnă că Irlanda ar fi în acest caz obligată să ia parte la adoptarea unui act de încheiere a unei convenții referitoare la domeniul acoperit de partea a treia titlul V din TFUE. O astfel de concluzie ar fi contrară formulării clare a Protocolului nr. 21.

Deși este clar că, în cazul în care Convenția de la Istanbul va intra în vigoare pentru Uniune, aceasta va avea impact asupra dreptului Uniunii în materie de azil, efectul Protocolului nr. 21 este acela că, judecând din perspectiva dreptului Uniunii, Irlanda nu va avea obligații în temeiul acestei convenții cu privire la toate competențele exercitate la momentul încheierii respectivei convenții, cu excepția cazului în care își manifestă de asemenea intenția de a‑și asuma astfel de obligații. În consecință, în cazul în care Irlanda este de acord să își asume obligații prin decizia Uniunii de a autoriza încheierea Convenției de la Istanbul numai cu privire la anumite dispoziții din această convenție, este necesară adoptarea a două decizii separate.

Nu considerăm de altfel că faptul că Irlanda a încheiat deja Convenția de la Istanbul este de natură să repună în discuție analiza de mai sus ( 178 ). Acest lucru se datorează faptului că consecințele generate de această concluzie nu sunt aceleași ca în cazul în care Irlanda ar fi de acord să își asume obligații prin decizia Uniunii de a încheia această convenție. Mai precis, dacă Irlanda este de acord să își asume obligații prin aderarea Uniunii la convenția menționată, acest lucru va avea drept consecință, pe de o parte, faptul că, dacă statul membru respectiv ar denunța vreodată respectiva convenție în conformitate cu articolul 80 din aceasta, el va avea în continuare obligații în ceea ce privește materiile care țin de competența Uniunii. Pe de altă parte, statul membru respectiv poate să nu dorească să își asume obligații prin decizia care urmează să fie adoptată de Uniune în măsura în care, în funcție de întinderea aderării, decizia amintită ar putea anula rezervele formulate de statul membru menționat.

În aceste împrejurări, în funcție de intențiile Irlandei, adoptarea a două decizii nu numai că ar fi valabilă, dar această abordare ar fi adecvată și ar putea fi chiar necesară din punct de vedere juridic.

Prin urmare, propunem Curții să răspundă Parlamentului în sensul că încheierea de către Uniune a Convenției de la Istanbul prin două acte separate nu este de natură să invalideze aceste acte.

Prin intermediul celei de a doua întrebări, Parlamentul solicită să se stabilească dacă decizia Uniunii de a încheia Convenția de la Istanbul ar fi valabilă în cazul în care ar fi adoptată în absența unui acord comun al tuturor statelor membre cu privire la consimțământul lor de a‑și asuma obligații în temeiul respectivei convenții.

În această privință, Parlamentul recunoaște importanța asigurării unei cooperări strânse între statele membre și instituțiile Uniunii în procesul de negociere, încheiere și punere în aplicare a unui acord internațional. El consideră însă că faptul ca Consiliul să aștepte până când toate statele membre vor încheia acest acord înainte ca Uniunea să o facă (o practică desemnată de Parlament drept practica „acordului comun”) depășește această cooperare. Parlamentul susține că, în realitate, acest lucru ar însemna să se impună unanimitatea în cadrul Consiliului pentru adoptarea unui acord internațional, în pofida existenței regulii majorității calificate. În plus, o astfel de practică ar echivala cu transformarea deciziei de autorizare a încheierii unui acord internațional de către Uniune într‑un act hibrid.

În ședință, Consiliul a părut să admită că, în cazul unui acord mixt, practica sa generală este cel mai adesea să aștepte încheierea de către statele membre a acordului respectiv (sau cel puțin până când acestea confirmă că vor încheia acordul), înainte de a supune la vot decizia de autorizare a Uniunii să încheie acest acord. Consiliul susține că nu se consideră obligat de această practică, dar că o asemenea poziție de așteptare se justifică pe deplin în cazul încheierii Convenției de la Istanbul.

În acest context, trebuie amintit mai întâi că, atunci când Uniunea decide să își exercite competențele, această exercitare trebuie să aibă loc cu respectarea dreptului internațional ( 179 ).

În temeiul dreptului internațional, semnarea unui acord internațional de către o entitate nu stabilește, în principiu, consimțământul acesteia de a‑și asuma obligații și, în consecință, nu o obligă, în principiu, să încheie acest acord și nici măcar să invoce în mod necesar propria procedură constituțională (de exemplu prin solicitarea aprobării legislative sau parlamentare adecvate) pentru autorizarea unei astfel de încheieri. Singura obligație care revine acestor părți este cea prevăzută la articolul 18 din Convenția de la Viena privind dreptul tratatelor din 23 mai 1969 ( 180 ), și anume de a acționa cu bună‑credință și de a se abține de la acte care ar încălca obiectul sau scopul acordului.

Din perspectiva dreptului Uniunii, cu excepția cazului în care se prevede altfel, instituțiile nu au obligația de a adopta un act cu aplicabilitate generală. Acestea nu au nici obligația de a proceda astfel într‑un anumit interval de timp. În cazul încheierii unui acord internațional, dat fiind că tratatele nu prevăd niciun termen pentru adoptarea de către Consiliu a unei decizii în acest sens și întrucât această instituție se bucură, în opinia noastră, de o marjă largă de apreciere pentru a adopta respectiva decizie ( 181 ), chiar și în cazul în care Uniunea a semnat deja acest acord, considerăm că Consiliul își poate amâna decizia atât timp cât consideră necesar pentru a lua o decizie în cunoștință de cauză.

Contrar celor afirmate de Parlament, a aștepta până când toate statele membre vor încheia acordul mixt în cauză nu echivalează cu modificarea normelor care guvernează decizia de autorizare a Uniunii să încheie acest acord și nici nu transformă decizia care urmează să fie adoptată într‑un act hibrid. Astfel, un asemenea mod de a acționa nu implică faptul că, în cazul în care un stat membru ar decide în cele din urmă să nu încheie acest acord, Uniunea nu l‑ar încheia. În consecință, o asemenea practică nu este în niciun caz echivalentă cu fuzionarea procedurii naționale de încheiere a unui acord internațional cu procedura prevăzută la articolul 218 TFUE.

De fapt, chiar dacă nu ține de competența Curții să se pronunțe cu privire la pertinența unei astfel de practici, aceasta pare să fie pe deplin legitimă. După cum am explicat deja, odată ce Uniunea și statele membre încheie un acord mixt, acestea sunt, din punctul de vedere al dreptului internațional, responsabile în comun pentru orice neexecutare nejustificată a acordului ( 182 ). În ceea ce privește Convenția de la Istanbul, întâmplarea face că mai multe state membre au indicat că au întâmpinat dificultăți serioase pentru încheierea la nivel național.

Desigur, atunci când Uniunea intenționează să încheie un acord mixt, statele membre au obligații atât în procesul de negociere și de încheiere, cât și în îndeplinirea angajamentelor asumate, acestea decurgând din cerința unității în reprezentarea internațională a Uniunii ( 183 ). Asemenea obligații nu implică însă că statele membre au obligația să încheie respectivul acord. Astfel, acest tip de abordare ar încălca principiul repartizării competențelor prevăzut la articolul 4 alineatul (1) TUE.

Într‑o asemenea situație, se poate stabili în mod autonom cel mult o obligație de abținere ( 184 ). În orice caz, întrucât obligația de cooperare loială funcționează și în beneficiul statelor membre, în sensul că impune Uniunii să respecte competențele statelor membre ( 185 ), Uniunea nu se poate baza pe aceasta pentru a le obliga să încheie un acord internațional.

În acest context, încheierea de către Uniune a unui acord mixt poate avea, prin urmare, efectul de angaja răspunderea sa în temeiul dreptului internațional pentru conduita anumitor state membre, chiar dacă acestea ar acționa în astfel de împrejurări în cadrul competențelor lor exclusive. Aceasta este însă consecința inexorabilă a principiului repartizării competențelor în conformitate cu dreptul constituțional intern al Uniunii.

Referitor la prezenta cerere de aviz, s‑a convenit că, pentru a încheia Convenția de la Istanbul, Uniunea nu va exercita anumite competențe comune și în special pe cea referitoare la combaterea discriminării de gen. Prin urmare, un număr semnificativ de obligații prevăzute de această convenție vor intra în competența statelor membre. Întâmplarea face că mai multe state membre au indicat că au întâmpinat dificultăți serioase privind încheierea la nivel național. Toate acestea înseamnă că Consiliul este îndreptățit să adopte o abordare precaută și prudentă în ceea ce privește încheierea acordului respectiv.

În această privință s‑a susținut uneori că nu ar fi acceptabil din punct de vedere juridic ca Consiliul să aștepte „acordul comun” al statelor membre pentru a încheia un acord mixt, întrucât Uniunea ar putea rezolva orice dificultate întâmpinată prin simpla formulare a unei rezerve cu privire la repartizarea competențelor între Uniune și statele membre. În cazul specific al Convenției de la Istanbul însă, articolul 78 alineatul (1) din aceasta prevede că nu sunt permise rezerve decât în cazurile prevăzute la articolul 78 alineatul (2) sau (3). Niciuna dintre cele două dispoziții menționate nu prevede posibilitatea ca Uniunea să formuleze o declarație de competență în acest mod, prin intermediul unei rezerve.

Mai multe părți la procedură au susținut însă că, fără a aduce atingere dispozițiilor convenției, Uniunea ar putea formula o declarație de competență, argumentând că aceasta nu ar constitui de fapt o rezervă în sensul dreptului internațional. Potrivit acestor părți, o astfel de declarație de competență nu ar constitui o rezervă întrucât ar urmări un scop diferit. Acestea susțin că o declarație reflectă doar o situație juridică obiectivă, și anume că o parte la un acord internațional nu are capacitatea deplină de a‑l încheia, în timp ce o rezervă reflectă, dimpotrivă, o alegere subiectivă din partea acelei părți de a nu încheia în totalitate acordul respectiv. În consecință, o declarație poate fi formulată chiar și în cazul în care sunt excluse rezervele de la acordul în cauză.

În ceea ce ne privește, nu subscriem la această poziție. Din articolul 2 alineatul (1) litera (d) din Convenția de la Viena ( 186 ) rezultă în mod clar că o rezervă înseamnă o declarație unilaterală, oricare ar fi conținutul sau denumirea sa, formulată de un stat atunci când semnează, ratifică, acceptă sau aprobă un tratat ori aderă la acesta, prin care își manifestă intenția de a exclude sau de a modifica efectul juridic al unor dispoziții din tratat cu privire la aplicarea lor față de statul respectiv ( 187 ).

În consecință, se pare că, potrivit dreptului internațional, obiectivul urmărit de o declarație este irelevant pentru a stabili dacă aceasta ar trebui sau nu să fie tratată ca o rezervă. Singura problemă care se pune este de a ști dacă funcția declarației în cauză este de a exclude sau de a modifica efectul juridic al anumitor dispoziții din tratat ( 188 ).

În acest context, trebuie amintit că unul dintre principiile‑cheie care guvernează tratatele internaționale, astfel cum sunt prevăzute la articolul 27 din Convenția de la Viena – precum și la articolul 27 din Convenția de la Viena privind dreptul tratatelor dintre state și organizații internaționale sau dintre organizațiile internaționale din 21 martie 1986 ( 189 ) –, este că o parte nu poate invoca dispozițiile dreptului său intern pentru a justifica neexecutarea unui tratat. Or, tocmai acesta ar fi obiectivul urmărit de o declarație de competență în cazul în care ar fi utilizată pentru a limita riscul angajării răspunderii Uniunii ca urmare a neexecutării unui acord mixt de către un stat membru ( 190 ). Prin urmare, aceasta ar trebui considerată o „rezervă” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (d) din Convenția de la Viena.

Rezultă că, în sensul dreptului internațional, trebuie să se considere că o declarație privind repartizarea competențelor între o organizație internațională și membrii acesteia constituie o rezervă ( 191 ) și, în consecință, poate fi formulată numai dacă este permisă de o dispoziție a acordului în cauză, astfel cum s‑a întâmplat, de exemplu, cu articolul 2 din anexa IX la Convenția Organizației Națiunilor Unite privind dreptul mării, în discuție în cauza cunoscută sub numele Uzina MOX ( 192 ).

În practică, multe convenții la care Uniunea este parte prevăd posibilitatea de a formula rezerve sau chiar impun organizațiilor internaționale care încheie aceste convenții să formuleze o declarație de competență ( 193 ). Cel mai cunoscut exemplu de convenție care prevede o astfel de obligație este articolul 2 din anexa IX la Convenția Organizației Națiunilor Unite privind dreptul mării ( 194 ).

Întrucât Convenția de la Istanbul nu permite însă părților să formuleze rezerve cu privire la normele de competență, orice declarație formulată în acest sens de Uniune ar putea fi considerată ca fiind lipsită de efect juridic conform dreptului internațional. Astfel, în ședința care a avut loc la 6 octombrie 2020, Comisia a început prin a evoca posibilitatea de a recurge la o declarație de competență. Însă, presată să dea un răspuns cu privire la acest aspect, ea a admis în cele din urmă că, din punctul de vedere al dreptului internațional, o asemenea declarație ar fi lipsită de orice valoare juridică și ar avea numai o simplă valoare informativă ( 195 ).

Considerăm (cu tot respectul cuvenit) că o asemenea abordare este nesatisfăcătoare. Nu numai că o astfel de afirmație ar fi lipsită de pertinență din perspectiva dreptului internațional, dar, privită din această perspectivă, ea ar putea fi considerată și aptă să inducă în eroare. În consecință, în opinia noastră, Uniunea ar trebui să se abțină de la a formula o asemenea declarație de competență atunci când convenția în cauză nu permite formularea unor rezerve ( 196 ).

În aceeași ordine de idei, se poate observa că ar fi inutil să se aștepte, dat fiind că articolul 77 din Convenția de la Istanbul prevede că orice stat sau Uniunea Europeană poate specifica, la momentul semnării sau al depunerii documentului său oficial de ratificare, acceptare, aprobare sau aderare, teritoriul sau teritoriile cărora li se va aplica această convenție. În opinia noastră însă, există în esență două motive pentru care nu ar fi cu adevărat fezabil ca Uniunea să încerce să se întemeieze pe această dispoziție pentru a‑și limita răspunderea. În primul rând, orice efort de a limita domeniul de aplicare teritorial al acordului la anumite state membre ar fi contrar unității esențiale a dreptului Uniunii în cadrul Uniunii și principiului egalității de tratament. O derogare de la această unitate esențială și de la coeziunea dreptului Uniunii este în mod normal prevăzută în mod expres în tratat, astfel cum stau mărturie din plin Protocoalele nr. 20, nr. 21 și nr. 32, fiecare în felul său. În al doilea rând, articolul 77 din Convenția de la Istanbul ar putea fi pus în aplicare în practică numai odată ce este cunoscută poziția tuturor statelor membre. În consecință, chiar dacă s‑ar permite ca recurgerea la această dispoziție să fie în mod efectiv posibilă, există motive practice și juridice serioase în favoarea practicii „acordului comun”.

În sfârșit, faptul că convenția în cauză a fost adoptată sub patronajul Consiliului Europei, care ar fi perfect conștient de natura complexă a normelor care reglementează repartizarea competențelor între statele membre și Uniune, nu ar justifica nerespectarea de către Uniune a normelor dreptului internațional în cazul în care ar încheia această convenție. Pe de o parte, regulile dreptului internațional se aplică oricărui tratat internațional, fără excepție. Pe de altă parte, din formularea Convenției de la Istanbul rezultă în mod clar că autorii acesteia au avut în vedere în mod clar situația specială a Uniunii Europene atunci când a fost elaborată și totuși – în mod deliberat, se poate presupune – au exclus posibilitatea formulării unor rezerve de competență ( 197 ).

În acest context, nu numai că Uniunea nu are nicio obligație imediată de a încheia convenția într‑o anumită perioadă, dar există, după cum tocmai am încercat să explicăm, motive practice serioase pentru a aștepta până când toate statele membre o încheie. Astfel, în situația în care unu sau mai multe state membre ar refuza să încheie Convenția de la Istanbul, Consiliul ar putea dori să decidă că Uniunea ar trebui să exercite mai multe dintre competențele partajate prevăzute inițial, pentru a reduce întinderea aderării care ține de competența statelor membre ( 198 ).

În cazul Convenției de la Istanbul, o asemenea abordare pare cu atât mai relevantă cu cât Consiliul și Parlamentul ar putea deduce din dificultățile întâmpinate în încheierea acestei convenții în unele state membre existența unei necesități speciale de combatere a anumitor conduite, în sensul articolului 83 alineatul (1) TFUE, care le‑ar autoriza, în temeiul celui de al treilea paragraf al acestui articol, să extindă competența partajată la domenii care țin de dreptul penal.

Deși Parlamentul a criticat întârzierea în încheierea Convenției de la Istanbul în cererea sa în temeiul articolului 218 TFUE, el și‑a formulat totuși întrebarea în sensul că aceasta vizează aspectul dacă decizia de încheiere a Convenției de la Istanbul ar fi validă dacă ar fi adoptată fără a aștepta acordul comun al statelor membre de a‑și asuma obligații prin respectiva convenție.

În această privință, Curtea a arătat deja că eventualele dificultăți care ar putea apărea în gestionarea acordurilor în cauză nu constituie un criteriu pe baza căruia să poată fi evaluată validitatea deciziei de autorizare a încheierii unui acord ( 199 ).

În consecință, nu considerăm că Consiliul are obligația să fi obținut confirmarea din partea statelor membre că urmează să încheie pentru a autoriza Uniunea să încheie un astfel de acord ( 200 ). În primul rând, tratatele nu menționează nicio obligație de acest tip. În al doilea rând, în condițiile în care Uniunea și statele membre trebuie să asigure unitatea în reprezentarea lor internațională, așa cum s‑a arătat, Uniunea trebuie să se asigure de asemenea că sunt respectate competențele statelor membre. În plus, faptul că un stat membru nu a încheiat un tratat nu îl împiedică să respecte principiul de drept al Uniunii al unității în reprezentarea internațională, în măsura în care acesta impune statului respectiv să se abțină de la acțiuni care sunt în mod vădit contrare pozițiilor adoptate de Uniune.

Toate acestea ne determină să concluzionăm că Consiliul nu are nicio obligație nici să aștepte acordul comun al statelor membre, nici să încheie un acord internațional, precum Convenția de la Istanbul, imediat după semnarea lui. Acestuia îi revine mai degrabă sarcina de a examina care este cea mai bună soluție, pe baza unor factori precum amploarea riscului de neexecutare nejustificată a acordului mixt în cauză de către un stat membru, sau posibilitatea obținerii majorității necesare în cadrul acestei instituții pentru a exercita singur toate competențele partajate vizate de acordul menționat.

În sfârșit, deși nu este necesar să facem acest lucru, propunem să abordăm situația, menționată în ședință, cu privire la ce anume s‑ar putea întâmpla în cazul în care un stat membru ar denunța această convenție după ce a fost încheiată de statele membre și de Uniune.

În aceste condiții, deși obligația de cooperare loială impune, fără îndoială, statului membru în cauză să informeze în prealabil Uniunea, aceasta nu poate merge până la a împiedica un stat membru să se retragă dintr‑un acord internațional. Astfel, consecința logică și inevitabilă a principiului atribuirii de competențe este că un stat membru se poate retrage dintr‑un acord mixt atât timp cât o parte a acordului se încadrează în continuare în competența statelor, fie pentru că Uniunea încă nu a exercitat toate competențele partajate, fie pentru că anumite părți ale acordului se încadrează în competența exclusivă a statelor membre. Această posibilitate nu ar obliga însă și Uniunea să se retragă din acord. Și în acest caz, în opinia noastră, ar reveni pur și simplu Consiliului sarcina să evalueze, dacă este necesar, compromisul dintre importanța acordului în cauză și riscurile generate de încheierea imperfectă a acestuia de către Uniune și statele membre.

În consecință, propunem să se răspundă la a doua întrebare în sensul că, mai întâi, decizia Uniunii de a încheia Convenția de la Istanbul ar fi compatibilă cu tratatele în cazul în care ar fi adoptată în absența unui acord comun al tuturor statelor membre cu privire la consimțământul lor de a‑și asuma obligații prin această convenție. Aceasta ar fi însă compatibilă cu tratatele și dacă ar fi adoptată numai după constatarea unui astfel de acord comun. Revine exclusiv Consiliului sarcina de a decide care dintre aceste două soluții este preferabilă.

În consecință, având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Parlament după cum urmează: În cazul în care intențiile Consiliului cu privire la întinderea competențelor partajate care urmează să fie exercitate la încheierea Convenției de la Istanbul rămân neschimbate, decizia care autorizează Uniunea să efectueze această încheiere trebuie să se întemeieze pe articolele 78 alineatul (2), 82 alineatul (2), 84 și 336 TFUE. Încheierea de către Uniune a Convenției de la Istanbul prin intermediul a două acte separate nu este de natură să invalideze aceste acte. Decizia Uniunii de a încheia Convenția de la Istanbul ar fi compatibilă cu tratatele în cazul în care ar fi adoptată în absența unui acord comun al tuturor statelor membre cu privire la consimțământul lor de a‑și asuma obligații prin această convenție. Aceasta ar fi însă compatibilă cu tratatele și dacă ar fi adoptată numai după constatarea unui astfel de acord comun. Revine exclusiv Consiliului sarcina de a decide care dintre aceste două soluții este preferabilă.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL GERARD HOGAN

prezentate la 11 martie 2021 ( 1 )