Hotărârea Curții (Camera a patra) din 9 septembrie 2021.#FN ș.a. împotriva Übernahmekommission.#Cerere de decizie preliminară formulată de Bundesverwaltungsgericht.#Trimitere preliminară – Dreptul societăților – Oferte publice de cumpărare – Directiva 2004/25/CE – Articolul 5 – Ofertă obligatorie – Articolul 4 – Autoritate de control – Decizie definitivă prin care se constată o încălcare a obligației de a prezenta o ofertă publică de cumpărare – Efect obligatoriu al acestei decizii în cadrul unei proceduri de sancționare administrativă ulterioare inițiate de aceeași autoritate – Principiul efectivității dreptului Uniunii – Principiile generale ale dreptului Uniunii – Dreptul la apărare – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Articolele 47 și 48 – Dreptul la tăcere – Prezumția de nevinovăție – Accesul la o instanță judecătorească independentă și imparțială.#Cauza C-546/18.

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolelor 4 și 17 din Directiva 2004/25/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 aprilie 2004 privind ofertele publice de cumpărare (JO 2004, L 142, p. 12, Ediție specială, 17/vol. 2, p. 44), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2014/59/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 mai 2014 (JO 2014, L 173, p. 190), privite în lumina principiului efectivității, precum și interpretarea articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între FN, GM, Adler Real Estate AG (denumită în continuare „Adler”), HL și Petrus Advisers LLP (denumită în continuare „Petrus”), pe de o parte, și Übernahmekommission (Comisia pentru Ofertele Publice de Cumpărare, Austria) (denumită în continuare „Comisia pentru OPC”), pe de altă parte, în legătură cu legalitatea sancțiunilor aplicate lui FN, GM și HL pentru încălcarea obligației de a prezenta o ofertă publică de cumpărare.

Considerentele (5), (7) și (8) ale Directivei 2004/25 au următorul cuprins: „(5) Fiecare stat membru ar trebui să desemneze una sau mai multe autorități care să controleze aspectele legate de ofertele care intră sub incidența prezentei directive și care să asigure respectarea de către părțile la ofertele publice de cumpărare a normelor stabilite în conformitate cu prezenta directivă. Toate aceste autorități ar trebui să coopereze între ele. […] (7) Controlul trebuie să poată fi efectuat de organismele de autoreglementare. (8) În conformitate cu principiile generale de drept [al Uniunii Europene], în special dreptul la un proces echitabil, deciziile unei autorități de control ar trebui, în condițiile corespunzătoare, să facă obiectul unui control din partea unei instanțe independente. Cu toate acestea, statele membre trebuie lăsate să stabilească dacă este necesar să se prevadă drepturi ce pot fi invocate în cadrul unei proceduri administrative sau judiciare, indiferent dacă este vorba despre o procedură inițiată împotriva unei autorități de control sau de o procedură între părțile la o ofertă.”

Articolul 4 din această directivă, intitulat „Autoritatea de control și legislația aplicabilă”, prevede la alineatele (1), (5) și (6): „(1) Statele membre desemnează autoritatea sau autoritățile competente pentru controlul unei oferte în ceea ce privește normele adoptate sau introduse în aplicarea prezentei directive. Autoritățile astfel desemnate sunt autorități publice, asociații sau organisme private recunoscute de legislația internă sau de autoritățile publice special abilitate în acest scop de legislația internă. Statele membre informează Comisia [Europeană] cu privire la desemnările respective, precizând repartizarea eventuală a funcțiilor. Statele membre se asigură că aceste autorități își exercită funcțiile în mod imparțial și independent în raport cu toate părțile la ofertă. […] (5) Autoritățile de control dispun de toate competențele necesare pentru exercitarea funcțiilor lor, printre care datoria de a se asigura că părțile la ofertă respectă normele adoptate sau introduse în aplicarea prezentei directive. […] (6) Prezenta directivă nu aduce atingere competenței statelor membre de a desemna autoritățile judiciare sau de alt tip, cărora le revine răspunderea de a soluționa litigiile și a se pronunța în privința neregulilor comise pe parcursul ofertei, și nici competenței statelor membre de a adopta dispoziții care să precizeze dacă și în ce circumstanțe părțile la ofertă au dreptul să inițieze o procedură administrativă sau judiciară. În special, prezenta directivă nu aduce atingere competenței instanțelor unui stat membru de a refuza să soluționeze o acțiune judiciară și de a se pronunța asupra modului în care aceasta afectează rezultatul ofertei. Prezenta directivă nu aduce atingere competenței statelor membre de a determina normele juridice privind răspunderea autorităților de control sau soluționarea litigiilor între părțile la o ofertă.”

Articolul 5 din directiva menționată, intitulat „Protecția acționarilor minoritari, oferta obligatorie și prețul echitabil”, prevede la alineatul (1): „Atunci când o persoană fizică sau juridică deține, ca urmare a unei achiziții făcute de ea însăși sau de persoane care acționează în mod concertat cu ea, valorile mobiliare ale unei societăți în sensul articolului 1 alineatul (1), care, adăugate tuturor participațiilor la aceste valori mobiliare pe care le deține deja și celor deținute de persoanele cu care acționează în mod concertat cu ea, îi conferă direct sau indirect un anumit procentaj din drepturile de vot la societatea respectivă, care îi oferă controlul respectivei societăți, statele membre se asigură că această persoană este obligată să facă o ofertă în vederea protecției acționarilor minoritari ai societății respective. […]”

Potrivit articolului 17 din aceeași directivă, intitulat „Sancțiuni”: „Statele membre stabilesc sancțiunile aplicabile pentru încălcarea dispozițiilor interne adoptate în aplicarea prezentei directive și iau orice măsură necesară pentru a asigura punerea în aplicare a acestora. Sancțiunile astfel prevăzute sunt eficiente, proporționale și cu caracter descurajator. […]”

Directiva 2004/25 a fost transpusă în dreptul austriac prin Bundesgesetz betreffend Übernahmeangebote (Legea federală privind ofertele publice de cumpărare) (BGBl I, nr. 127/1998, denumită în continuare „ÜbG”).

Articolul 1 punctul 6 din această lege definește noțiunea de „entități juridice care acționează în mod concertat” ca fiind „persoanele fizice sau juridice care colaborează cu ofertantul pe baza unui acord, pentru a dobândi sau exercita controlul asupra societății vizate, în special prin coordonarea drepturilor de vot, sau care colaborează pe baza unui acord cu societatea vizată, pentru a împiedica realizarea ofertei de cumpărare. În cazul în care o entitate juridică deține o participație de control directă sau indirectă [articolul 22 alineatele (2) și (3)] la una sau mai multe alte entități juridice, se presupune că toate aceste entități juridice acționează în mod concertat […]”.

Articolul 22 alineatul (1) din legea menționată prevede: „Orice persoană care obține direct sau indirect o participație de control la o societate vizată este obligată să semnaleze imediat acest fapt [Comisiei pentru OPC] și trebuie să notifice o ofertă pentru toate valorile mobiliare ale societății vizate în conformitate cu dispozițiile prezentei legi federale în termen de 20 de zile bursiere de la obținerea unei participații de control.”

În temeiul articolului 22a punctul 1 din aceeași lege, „obligația de a face o ofertă în temeiul articolului 22 alineatul (1) se aplică și […] atunci când se creează un grup de entități juridice care acționează în mod concertat și care achiziționează împreună o participație de control”.

Articolul 23 din ÜbG, intitulat „Alocarea părților sociale și extinderea obligațiilor ofertantului”, prevede la alineatul (1) că, în vederea aplicării articolelor 22 și 22b, „persoanelor care acționează în mod concertat”, în sensul articolului 1 punctul 6, trebuie să li se atribuie reciproc drepturile lor de vot.

Articolul 28 alineatele (3) și (4) din această lege definește Comisia pentru OPC ca o autoritate colegială ai cărei membri, numiți pentru o perioadă de cinci ani, care poate fi reînnoită, sunt irevocabili și nu sunt supuși niciunei instrucțiuni în exercitarea funcțiilor lor. Alineatele (5) și (6) ale acestui articol reglementează incompatibilitățile în numirea membrilor acestei comisii și, respectiv, încetarea anticipată a funcțiilor acestora.

Articolul 30 alineatul (2) din legea menționată prevede că Allgemeines Verwaltungsverfahrengesetz (Legea generală privind procedurile administrative, denumită în continuare „AVG”) se aplică procedurilor inițiate la Comisia pentru OPC.

Articolul 33 din aceeași lege, intitulat „Dispoziții speciale privind oferta obligatorie, formarea prețurilor și sancțiunile civile”, prevede la alineatul (1) punctul 2 că Comisia pentru OPC „poate, din proprie inițiativă sau la cererea unei părți, să constate în privința ofertantului, a entităților juridice care acționează în mod concertat cu acesta [articolul 1 punctul 6], a societății vizate și a deținătorilor de valori mobiliare în societatea vizată dacă […] o ofertă obligatorie nu a fost prezentată sau dispusă în mod eronat sau nu a făcut obiectul unei notificări corespunzătoare (articolele 22-25)”.

În temeiul articolului 30a și al articolului 35 alineatul (3) din ÜbG, o cale de atac împotriva deciziilor Comisiei pentru OPC pronunțate în urma unei proceduri de constatare poate fi introdusă în fața Oberster Gerichtshof (Curtea Supremă, Austria), în timp ce o cale de atac împotriva deciziilor acestei comisii care sunt pronunțate în urma unei proceduri de sancționare administrativă poate fi introdusă în fața Bundesverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Federal, Austria).

Articolul 38 din AVG prevede: „Cu excepția cazului în care legea prevede altfel, autoritatea se poate pronunța cu privire la chestiunile prealabile formulate în cadrul procedurii de anchetă care trebuie soluționate, ca aspecte principale, de alte autorități administrative sau de instanțe, pe baza propriei analize a circumstanțelor decisive; ea își poate întemeia decizia pe această evaluare. Cu toate acestea, ea poate de asemenea să suspende procedura până când chestiunea prealabilă a fost soluționată definitiv, atunci când aceasta face deja obiectul unei proceduri pendinte în fața autorității administrative competente sau a instanței competente sau atunci când o astfel de procedură este inițiată simultan.”

Printr‑o decizie din 22 noiembrie 2016, Comisia pentru OPC, desemnată în conformitate cu articolul 4 din Directiva 2004/25 în calitate de autoritate de control al unei oferte, a considerat că Adler, Petrus și GM, precum și alte două societăți (Mountain Peak Trading Limited LLP și Westgrund AG) au „acționat în mod concertat” în sensul articolului 1 punctul 6 din ÜbG, în toamna anului 2015, pentru a determina Conwert Immobilien SE (denumită în continuare „Conwert”) să încheie o tranzacție. Aceasta ar fi condus la o modificare substanțială a structurii întreprinderii, cu consecința consolidării sensibile a participației acționarului principal al acesteia. Potrivit comisiei menționate, drepturile de vot aferente participațiilor Adler, Petrus și GM în Conwert, în temeiul articolului 23 din ÜbG, ar fi trebuit să le fie alocate reciproc pentru prima dată la 29 septembrie 2015, dată la care acordul privind realizarea tranzacției ar fi fost pus în aplicare parțial. La acea dată, aceste părți ar fi deținut 31,36 % din drepturile de vot ale Conwert, ceea ce le‑ar fi conferit o participație de control în această societate în sensul articolului 22 din ÜbG. Comisia menționată a considerat că o astfel de achiziție ar fi trebuit să determine părțile în cauză să prezinte o ofertă publică de cumpărare în termen de 20 de zile bursiere care curgea de la data respectivă.

Printr‑o ordonanță din 1 martie 2017, Oberster Gerichtshof (Curtea Supremă) a respins calea de atac formulată împotriva deciziei din 22 noiembrie 2016, care a rămas astfel definitivă.

Ulterior, Comisia pentru OPC a inițiat o procedură având ca obiect aplicarea unor sancțiuni administrative împotriva lui GM, HL și FN, ultimii doi în calitate de membru al consiliului de administrație al Adler și, respectiv, de director al Petrus la data încălcării constatate.

Prin decizii din 29 ianuarie 2018, Comisia pentru OPC a aplicat sancțiuni administrative pecuniare lui GM, HL și FN și a stabilit răspunderea subsidiară a Adler și a Petrus pentru amenzile aplicate lui HL și FN. Aceste decizii se întemeiază pe constatările factuale care figurează în decizia din 22 noiembrie 2016 și în special pe constatarea potrivit căreia, pe baza unui acord încheiat la 29 septembrie 2015, părțile în cauză au „acționat în mod concertat” în sensul articolului 1 punctul 6 din ÜbG. Întrucât nu au prezentat Comisiei pentru OPC o ofertă publică obligatorie de cumpărare în termenul acordat, GM, HL și FN ar fi încălcat dispozițiile articolului 22a punctul 1 coroborat cu articolul 22 alineatul (1) din ÜbG.

Bundesverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Federal), în fața căruia au fost formulate acțiuni împotriva deciziilor Comisiei pentru OPC din 29 ianuarie 2018, consideră că, pentru a se pronunța cu privire la aceste acțiuni, îi este necesar să își înlăture îndoielile cu privire la compatibilitatea cu dreptul Uniunii a practicii administrative naționale pe care Comisia pentru OPC și‑a întemeiat deciziile de aplicare a unor sancțiuni administrative.

Această instanță arată că, potrivit dreptului austriac, în special articolului 38 din AVG, o decizie prin care se constată o încălcare, precum cea din 22 noiembrie 2016, odată rămasă definitivă, este obligatorie nu numai pentru autoritatea care a adoptat‑o, ci și pentru celelalte autorități administrative și jurisdicționale chemate să se pronunțe în alte proceduri cu privire la aceeași situație de fapt și de drept, cu condiția să existe o identitate a părților în cauză.

În privința lui GM, instanța de trimitere consideră că există o astfel de identitate între procedura de constatare în urma căreia a fost adoptată decizia din 22 noiembrie 2016 și procedura de sancționare administrativă.

În ceea ce îi privește, în schimb, pe HL și FN, instanța de trimitere are îndoieli legate de existența unei identități a părților în aceste două proceduri. Aceasta arată că HL și FN nu erau prezenți în calitate de „părți” în cadrul procedurii de constatare a încălcării, ci au acționat numai în calitate de reprezentanți ai Adler și, respectiv, Petrus. Acest statut de „parte” al lui HL și FN (ca persoane fizice) s‑ar fi verificat numai în cursul procedurii de sancționare administrativă. Totuși, în cursul acestei proceduri, Comisia pentru OPC ar fi recunoscut unele „efecte obligatorii extinse”(erweiterte Bindungswirkung) ale deciziei din 22 noiembrie 2016 atât față de HL, cât și față de FN.

Instanța de trimitere consideră că ar putea astfel să fie determinată să considere că, având în vedere că decizia din 22 noiembrie 2016 a rămas definitivă, aceasta are un efect obligatoriu în ceea ce privește procedura de sancționare administrativă ulterioară atât atunci când există o identitate a părților în cele două proceduri, cât și atunci când persoana fizică care a făcut obiectul procedurii de sancționare administrativă ulterioare nu a beneficiat de statutul de „parte” în procedura de constatare a încălcării și, prin urmare, nu a putut beneficia de toate drepturile recunoscute unei „părți”, inclusiv dreptul la tăcere, fără a aduce atingere căii de atac în fața Oberster Gerichtshof (Curtea Supremă) care permite acestor două categorii de persoane să invoce o încălcare a drepturilor lor procedurale în cursul procedurii de constatare a încălcării.

În această privință, instanța de trimitere precizează că, potrivit jurisprudenței constituționale naționale, accesul la o instanță independentă care dispune de o competență de fond, în fapt și în drept, este asigurat în fața Comisiei pentru OPC în măsura în care aceasta este o autoritate independentă care poate fi calificată drept instanță în sensul articolului 6 primul paragraf din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950. În consecință, limitarea competenței Oberster Gerichtshof (Curtea Supremă) la chestiunile de drept, în ceea ce privește controlul deciziei de constatare a încălcării adoptate de Comisia pentru OPC, ar fi conformă cu cerințele prevăzute la articolul 2 din Protocolul nr. 7 la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Instanța de trimitere consideră însă că, întrucât Comisia pentru OPC a acționat în temeiul dreptului Uniunii atât în cadrul procedurii de constatare a încălcării, cât și în cadrul procedurii de sancționare administrativă, soluționarea unor asemenea litigii ar trebui să țină seama de acest drept, inclusiv de drepturile fundamentale garantate de cartă, în special la articolul 47 din aceasta.

Această instanță ridică problema compatibilității cu dreptul la apărare garantat de dreptul Uniunii a unei practici naționale în temeiul căreia o decizie definitivă adoptată în urma unei proceduri de constatare a unei încălcări are efect obligatoriu în cadrul unei proceduri de sancționare administrativă ulterioare. Îndoielile acestei instanțe provin din faptul că procedura de constatare a încălcării derulate de Comisia pentru OPC nu are caracter penal și, în consecință, părțile în cauză, chiar în situația lui GM, nu au beneficiat de toate garanțiile proprii unei proceduri penale, printre care în special prezumția de nevinovăție. Potrivit instanței de trimitere, astfel de îndoieli apar a fortiori în privința lui HL și FN, care nu au participat, în calitate de părți, la procedura de constatare a încălcării care a precedat procedura de sancționare administrativă.

În acest context, instanța de trimitere solicită totuși să se stabilească dacă principiul efectivității dreptului Uniunii – care cuprinde, în opinia sa, principiile stabilității deciziilor administrative rămase definitive și autorității de lucru judecat a deciziilor judecătorești, care contribuie la securitatea juridică – îi impune să aplice normele în cauză unor persoane care se află atât în situația lui GM, cât și a lui HL și FN.

În aceste condiții, Bundesverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Federal) a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Articolele 4 și 17 din Directiva [2004/25] – privite în lumina principiului efectivității din dreptul Uniunii – se opun unei interpretări conform căreia unei decizii definitive a autorității de control adoptate în temeiul articolului 4 din Directiva [2004/25], prin care a fost constatată încălcarea de către o persoană [fizică] a dispozițiilor legislative naționale adoptate în cadrul transpunerii acestei directive, nu îi este recunoscut, în cadrul unei proceduri administrative derulate ulterior de această autoritate de control împotriva acestei persoane, efectul obligatoriu, acestei persoane fiindu‑i astfel din nou disponibile toate mijloacele de apărare și de probă de fapt și de drept pentru a contesta încălcarea dreptului constatată deja în decizia definitivă? 2) Articolele 4 și 17 din Directiva [2004/25] – privite în lumina principiului efectivității din dreptul Uniunii – se opun unei interpretări conform căreia unei decizii definitive a autorității de control adoptate în temeiul articolului 4 din Directiva [2004/25], prin care a fost constatată încălcarea de către o persoană juridică a dispozițiilor legislative naționale adoptate în cadrul transpunerii acestei directive, nu îi este recunoscut, în cadrul unei proceduri administrative derulate ulterior de această autoritate de control împotriva reprezentantului autorizat al acestei persoane juridice, efectul obligatoriu, astfel acestei persoane (reprezentantului) fiindu‑i astfel din nou disponibile toate mijloacele de apărare și de probă de fapt și de drept pentru a contesta încălcarea dreptului constatată deja în decizia definitivă? 3) În cazul unui răspuns negativ la prima întrebare, [a]rticolul 47 din [cartă] se opune unei practici naționale în temeiul căreia unei decizii definitive a autorității de control adoptate în temeiul articolului 4 din Directiva [2004/25], prin care a fost constatată încălcarea de către o persoană a dispozițiilor legislative naționale adoptate în cadrul transpunerii Directivei [2004/25], îi este recunoscut, în cadrul unei proceduri administrative derulate ulterior de această autoritate de control împotriva acestei persoane, efectul obligatoriu, astfel încât acestei persoane îi este interzis să conteste, prin invocarea unor motive de drept și de fapt, încălcarea dreptului deja constatată în decizia definitivă? 4) În cazul unui răspuns negativ la [a doua întrebare], [a]rticolul 47 din [cartă] se opune unei practici naționale în temeiul căreia unei decizii definitive a autorității de control adoptate în temeiul articolului 4 din Directiva [2004/25], prin care a fost constatată încălcarea de către o persoană a dispozițiilor legislative naționale adoptate în cadrul transpunerii Directivei [2004/25], îi este recunoscut, în cadrul unei proceduri administrative derulate ulterior de această autoritate de control împotriva reprezentantului autorizat al acestei persoane juridice, efectul obligatoriu, astfel încât acestei persoane (reprezentantului) îi este interzis să conteste, prin invocarea unor motive de drept și de fapt, încălcarea dreptului deja constatată în decizia definitivă?”

Prin intermediul celor patru întrebări, care trebuie examinate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolele 4 și 17 din Directiva 2004/25, privite în lumina dreptului la apărare garantat de dreptul Uniunii, precum și a articolelor 47 și 48 din cartă, trebuie interpretate în sensul că se opun unei practici a unui stat membru în temeiul căreia o decizie prin care se constată o încălcare a dispozițiilor acestei directive, rămasă definitivă, are efect obligatoriu într‑o procedură de sancționare administrativă ulterioară pentru încălcarea acestor dispoziții nu numai în privința unei persoane fizice care are calitate de parte în cele două proceduri menționate, ci și a unei persoane fizice care nu era parte în procedura de constatare a acestei încălcări, ci acționa doar în calitate de titulară a unui reprezentant autorizat al unei persoane juridice parte în respectiva procedură.

În această privință, trebuie amintit că alineatul (1) al articolului 4 din Directiva 2004/25, interpretat în lumina considerentului (5) al acesteia, impune statelor membre să desemneze o autoritate sau autorități competente pentru controlul unei oferte în ceea ce privește normele adoptate sau introduse în aplicarea acestei directive, care să fie în măsură să își exercite funcțiile în mod imparțial și independent în raport cu toate părțile la ofertă. Din considerentul (7) al directivei menționate reiese că un astfel de control trebuie să poată fi efectuat de organismele de autoreglementare. În plus, în conformitate cu alineatul (5) primul paragraf al acestui articol, autoritățile de supraveghere sunt învestite cu toate competențele necesare pentru exercitarea funcțiilor lor.

Articolul 4 alineatul (6) din Directiva 2004/25 recunoaște statelor membre competența în special de a desemna autoritățile judiciare sau de alt tip cărora le revine răspunderea de a soluționa litigiile și a se pronunța în privința neregulilor comise pe parcursul ofertei, precum și de a adopta dispoziții care să precizeze dacă și în ce circumstanțe părțile la ofertă au dreptul să inițieze o procedură administrativă sau judiciară. Această dispoziție trebuie interpretată în lumina considerentului (8) al Directivei 2004/25, potrivit căruia, în temeiul în special al dreptului la un proces echitabil, deciziile unei autorități de control ar trebui, în condițiile corespunzătoare, să facă obiectul unui control din partea unei instanțe independente.

În ceea ce privește articolul 17 din Directiva 2004/25, acesta încredințează statelor membre sarcina de a stabili sancțiunile aplicabile pentru încălcarea dispozițiilor interne adoptate în aplicarea acestei directive și de a lua orice măsură necesară pentru a asigura punerea în aplicare a acestora, precizând că sancțiunile prevăzute în acest scop trebuie să fie eficiente, proporționale și cu caracter descurajator.

Cu toate acestea, Directiva 2004/25 nu prevede norme care să reglementeze structura sau desfășurarea procedurilor derulate de autoritățile competente în cazul încălcărilor dispozițiilor referitoare la ofertele publice obligatorii de cumpărare și nici norme care să reglementeze efectele pe care le produc deciziile administrative definitive adoptate în temeiul acestei directive în proceduri ulterioare.

În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, în lipsa unor norme ale Uniunii în materie, revine ordinii juridice interne a fiecărui stat membru atribuția de a stabili, în temeiul principiului autonomiei procedurale, modalitățile procedurale ale acțiunilor în justiție destinate să asigure apărarea drepturilor justițiabililor, cu condiția însă ca acestea să nu fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile unor situații similare supuse dreptului intern (principiul echivalenței) și să nu facă imposibilă în practică sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de dreptul Uniunii (principiul efectivității) (Hotărârea din 10 martie 2021, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N., C‑949/19, EU:C:2021:186, punctul 43 și jurisprudența citată).

Sub rezerva acestor două principii, Directiva 2004/25 nu se opune, ca atare, stabilirii de către statele membre a unei proceduri administrative care urmărește să garanteze aplicarea corectă a normelor materiale prevăzute de această directivă referitoare la ofertele publice de cumpărare, împărțită în două faze distincte, care conduc, prima, la o decizie administrativă prin care se urmărește stabilirea obiectivă a unei încălcări a obligației de a prezenta o ofertă publică de cumpărare, iar a doua, la stabilirea unei răspunderi individuale și la aplicarea unei sancțiuni administrative pentru încălcarea săvârșită.

Pe de altă parte, directiva menționată nu se opune, în principiu, unei practici a autorităților competente ale statelor membre, care conferă un efect obligatoriu unor decizii administrative rămase definitive în proceduri ulterioare. În această privință, Curtea a statuat că recunoașterea caracterului definitiv al unei decizii administrative, dobândit la expirarea unor termene de introducere a acțiunii rezonabile sau prin epuizarea căilor de atac, contribuie la securitatea juridică, care este un principiu fundamental al dreptului Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 ianuarie 2004, Kühne & Heitz, C‑453/00, EU:C:2004:17, punctul 24, precum și Hotărârea din 16 octombrie 2019, Glencore Agriculture Hungary, C‑189/18, EU:C:2019:861, punctul 45).

În plus, după cum a arătat în esență domnul avocat general la punctul 83 din concluzii, recunoașterea unui efect obligatoriu al unei decizii administrative, rămasă definitivă, în proceduri ulterioare conexe poate contribui la asigurarea eficacității procedurilor administrative derulate de autoritățile competente prin care se urmărește stabilirea, precum și sancționarea nerespectării normelor de drept al Uniunii referitoare la ofertele publice obligatorii de cumpărare și, prin urmare, asigurarea efectului util al Directivei 2004/25.

Cu toate acestea, trebuie să se asigure că drepturile garantate părților vizate de dreptul Uniunii și în special de cartă sunt respectate în cele două faze procedurale menționate la punctul 37 din prezenta hotărâre. Astfel, orice procedură națională desfășurată în cadrul Directivei 2004/25 trebuie să fie compatibilă cu aceste drepturi (a se vedea prin analogie Hotărârea din 17 decembrie 2015, WebMindLicenses, C‑419/14, EU:C:2015:832, punctul 66, precum și Hotărârea din 5 decembrie 2017, M. A. S. și M. B., C‑42/17, EU:C:2017:936, punctul 47).

În această privință, domeniul de aplicare al cartei, în ceea ce privește acțiunea statelor membre, este definit la articolul 51 alineatul (1) din aceasta, conform căruia dispozițiile cartei se adresează statelor membre în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii. Această dispoziție confirmă jurisprudența constantă a Curții potrivit căreia drepturile fundamentale garantate de ordinea juridică a Uniunii au vocația de a fi aplicate în toate situațiile reglementate de dreptul Uniunii, însă nu în afara unor asemenea situații [Hotărârea din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punctele 17 și 19, precum și Hotărârea din 19 noiembrie 2019, A. K. și alții (Independența Camerei Disciplinare a Curții Supreme), C‑585/18, C‑624/18 și C‑625/18, EU:C:2019:982, punctul 78].

Aceasta este situația unei proceduri care, precum cea în discuție în litigiul principal, se desfășoară în temeiul dispozițiilor dreptului național de transpunere a Directivei 2004/25.

Printre drepturile garantate de dreptul Uniunii figurează, în primul rând, respectarea dreptului la apărare, care, potrivit unei jurisprudențe constante, constituie un principiu general al dreptului Uniunii, din care face parte dreptul de a fi ascultat, și care este aplicabil atunci când administrația își propune să adopte față de o persoană un act care îi cauzează un prejudiciu acesteia din urmă. În temeiul acestui principiu, destinatarilor deciziilor care le afectează în mod semnificativ interesele trebuie să li se dea astfel posibilitatea de a‑și face cunoscut în mod util punctul de vedere cu privire la elementele pe care administrația intenționează să își întemeieze decizia. Această obligație revine administrațiilor statelor membre atunci când adoptă decizii care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, deși legislația Uniunii aplicabilă nu prevede în mod expres o astfel de formalitate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 octombrie 2019, Glencore Agriculture Hungary, C‑189/18, EU:C:2019:861, punctul 39 și jurisprudența citată).

În al doilea rând, printre garanțiile care decurg din articolul 47 al doilea paragraf și din articolul 48 din cartă figurează dreptul la tăcere al unei persoane fizice „acuzate” în sensul celui de al doilea dintre aceste articole. Aceste dispoziții se aplică în procedurile care pot conduce la aplicarea de sancțiuni administrative care prezintă un caracter penal. Trei criterii sunt relevante pentru aprecierea caracterului menționat. Primul este calificarea juridică a faptei ilicite în dreptul intern, al doilea privește natura însăși a faptei ilicite, iar al treilea se referă la gradul de severitate a sancțiunii pe care persoana în cauză riscă să o suporte (a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 februarie 2021, Consob, C‑481/19, EU:C:2021:84, punctul 42).

Din această jurisprudență reiese că dreptul la tăcere, care constituie o normă a dreptului internațional general recunoscută, se află în centrul noțiunii de proces echitabil. Un astfel de drept nu se poate limita la mărturisiri privind faptele sau la observațiile care pun în discuție în mod direct persoana interogată, ci acoperă și informații cu privire la chestiuni de fapt care pot fi utilizate ulterior în susținerea acuzației și pot avea astfel un impact asupra condamnării sau a sancțiunii aplicate acestei persoane (a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 februarie 2021, Consob, C‑481/19, EU:C:2021:84, punctele 38-40 și jurisprudența citată).

În al treilea rând, este necesar să se menționeze principiul prezumției de nevinovăție, care este prevăzut la articolul 48 din cartă. Acest principiu își găsește aplicarea atunci când este vorba despre a stabili elemente obiective constitutive ale unei infracțiuni prevăzute de dreptul Uniunii, care poate conduce la aplicarea unor sancțiuni administrative care prezintă un caracter penal (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 decembrie 2009, Spector Photo Group și Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, punctele 42 și 44).

Potrivit jurisprudenței Curții, deși este adevărat că orice sistem juridic cunoaște prezumții de fapt sau de drept, articolul 48 din cartă obligă statele membre să nu depășească, în materie penală, un anumit prag. Mai concret, principiul prezumției de nevinovăție, consacrat la această dispoziție, impune statelor membre să încadreze în limite rezonabile prezumțiile de fapt sau de drept care figurează în legile represive, luând în considerare importanța mizei pe care o reprezintă pentru acuzat și asigurând dreptul la apărare (Hotărârea din 23 decembrie 2009, Spector Photo Group și Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, punctul 43).

În al patrulea rând, articolul 47 primul paragraf din cartă, care consacră dreptul la o cale de atac efectivă, prevede că orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o astfel de cale de atac în fața unei instanțe judecătorești, în conformitate cu condițiile stabilite de acest articol. Articolul 47 al doilea paragraf din cartă garantează oricărei persoane dreptul la un proces în fața unei instanțe judecătorești independente și imparțiale.

Potrivit unei jurisprudențe constante, garanțiile de independență ale unei instanțe judecătorești postulează existența unor norme, în special în ceea ce privește compunerea instanței, numirea, durata funcției, precum și cauzele de abținere, de recuzare și de revocare a membrilor săi, care să permită înlăturarea oricărei îndoieli legitime, în percepția justițiabililor, referitoare la impenetrabilitatea acestei instanțe în privința unor elemente exterioare și la imparțialitatea sa în raport cu interesele care se înfruntă (Hotărârea din 20 aprilie 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, punctul 53 și jurisprudența citată).

Cerința independenței, care este inerentă activității de judecată, implică înainte de toate calitatea de terț a instanței în cauză în raport cu autoritatea care a adoptat decizia atacată (Hotărârea din 19 septembrie 2006, Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, punctul 49, precum și Hotărârea din 21 ianuarie 2020, Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, punctul 62) și cuprinde două aspecte.

Primul aspect impune ca un astfel de organism să fie protejat de intervenții sau de presiuni exterioare care pot pune în pericol independența membrilor săi în ceea ce privește judecarea litigiilor cu care sunt sesizați [Hotărârea din 19 septembrie 2006, Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, punctul 51, precum și Hotărârea din 19 noiembrie 2019, A. K. și alții (Independența Camerei Disciplinare a Curții Supreme), C‑585/18, C‑624/18 și C‑625/18, EU:C:2019:982, punctul 125].

Al doilea aspect este legat de noțiunea de imparțialitate și vizează echidistanța față de părțile în litigiu și de interesele lor din perspectiva obiectului acestuia. Aspectul menționat impune respectarea obiectivității și lipsa oricărui interes în soluționarea litigiului în afara strictei aplicări a normei de drept (Hotărârea din 21 ianuarie 2020, Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, punctul 61).

În cazul în care o decizie care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii a fost adoptată de o autoritate care nu îndeplinește ea însăși aceste condiții de independență și de imparțialitate și, prin urmare, nu poate fi calificată drept instanță judecătorească în sensul articolului 47 al doilea paragraf din cartă, această dispoziție impune ca decizia în cauză să poată face obiectul unui control ulterior efectuat de un organ jurisdicțional, care trebuie să aibă competența de a examina toate chestiunile de fapt și de drept pertinente pentru litigiul cu care este sesizat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 noiembrie 2012, Otis și alții, C‑199/11, EU:C:2012:684, punctele 46, 47 și 49, precum și Hotărârea din 16 mai 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, punctul 55).

În lumina acestor evocări trebuie să se aprecieze dacă aceste drepturi garantate de dreptul Uniunii se opun recunoașterii, în cadrul unei proceduri de sancționare administrativă pentru o încălcare a dispozițiilor Directivei 2004/25, a unui efect obligatoriu al unei decizii administrative adoptate la capătul unei proceduri anterioare, prin care se constată această încălcare și care a rămas definitivă. În vederea acestei aprecieri, trebuie să se facă distincție între cele două ipoteze menționate la punctul 31 din prezenta hotărâre, și anume cea în care procedura de sancționare administrativă privește persoane care erau deja părți la procedura de constatare care a condus la adoptarea acestei decizii și cea în care procedura de sancționare administrativă privește persoane fizice care, fără să fi fost părți la această procedură de constatare, au acționat numai în calitate de titulari ai unui reprezentant autorizat al unei persoane juridice parte în procedura menționată.

Cu titlu introductiv, trebuie arătat că, potrivit indicațiilor care figurează în decizia de trimitere și în răspunsurile părților din litigiul principal la o întrebare adresată de Curte, sancțiunile administrative pecuniare prevăzute de dreptul austriac împotriva unor persoane care au săvârșit o încălcare a dispozițiilor ÜbG referitoare la ofertele publice de cumpărare sunt cuprinse între 5000 și 50000 de euro și se pot concretiza într‑o pedeapsă alternativă privativă de libertate în cazul imposibilității de a recupera sancțiunea pecuniară aplicată. Aceste sancțiuni au la prima vedere un caracter penal în sensul jurisprudențe amintite la punctul 44 din prezenta hotărâre. Sub rezerva aprecierii definitive, de către instanța de trimitere, a acestui caracter, dreptul la tăcere și prezumția de nevinovăție, garantate la articolul 47 al doilea paragraf și la articolul 48 din cartă, își găsesc astfel aplicarea în cauza principală.

În ceea ce privește prima ipoteză menționată la punctul 54 din prezenta hotărâre, pentru a asigura eficacitatea procedurilor administrative derulate de autoritățile competente, prin care se urmărește stabilirea, precum și sancționarea nerespectării normelor de drept al Uniunii referitoare la ofertele publice obligatorii de cumpărare, statele membre pot recunoaște unei decizii prin care se constată săvârșirea unei încălcări de către persoane un efect obligatoriu care se produce cu ocazia unei proceduri ulterioare având ca obiect aplicarea unei sancțiuni administrative acestor persoane ca urmare a săvârșirii încălcării respective. Aceste proceduri trebuie să fie însă organizate astfel încât persoanele respective să fi putut să își valorifice drepturile fundamentale în cursul procedurii care a condus la adoptarea unei asemenea decizii de constatare.

Aceasta presupune în special că, în cursul acestei proceduri, aceleași persoane au putut să invoce în mod concret și efectiv, pe de o parte, dreptul la apărare, inclusiv dreptul de a fi ascultate, și, pe de altă parte, dreptul la tăcere și prezumția de nevinovăție în privința elementelor de fapt care vor fi utilizate ulterior în susținerea acuzației și vor avea astfel o incidență asupra condamnării sau a sancțiunii aplicate.

Situația este diferită în ceea ce privește a doua ipoteză menționată la punctul 54 din prezenta hotărâre, chiar dacă persoana fizică în discuție în litigiul principal, care nu a participat, în calitate de parte, la procedura care a condus la adoptarea deciziei de constatare rămase definitivă, a putut participa la această procedură în calitate de titular al unui reprezentant autorizat al unei persoane juridice care face obiectul procedurii menționate.

Astfel, după cum a subliniat domnul avocat general la punctul 58 din concluzii, dreptul la apărare are caracter subiectiv, așa încât părțile vizate trebuie să fie ele însele în măsură să le exercite în mod efectiv, independent de natura procedurii la care sunt supuse. Acest lucru este valabil a fortiori atunci când, în cadrul unei proceduri administrative susceptibile să conducă la angajarea răspunderii personale a administratorilor sau a titularilor organelor unei societăți pentru încălcarea normelor referitoare la ofertele publice de cumpărare, imputabilă acestei societăți, și la aplicarea unor sancțiuni de natură penală acestor administratori sau titulari, nu poate fi exclusă existența unei divergențe între interesele personale ale acestora și interesele societății menționate.

Rezultă că autoritatea administrativă trebuie să excludă, în cadrul unei proceduri de sancționare administrativă care vizează o persoană fizică, efectul obligatoriu al aprecierilor care figurează într‑o decizie prin care se constată încălcarea imputată acestei persoane, rămasă definitivă, fără ca persoana respectivă să fi putut contesta personal aceste aprecieri în exercitarea propriului drept la apărare.

De asemenea, ținând seama de jurisprudența menționată la punctul 45 din prezenta hotărâre, dreptul la tăcere se opune ca o persoană fizică a cărei răspundere personală pentru o încălcare pasibilă de sancțiuni administrative cu caracter penal poate fi angajată în cadrul unei proceduri de sancționare administrativă ulterioare să nu fi putut invoca acest drept în privința elementelor de fapt care vor fi utilizate ulterior în susținerea acuzației și vor avea astfel o incidență asupra condamnării sau a sancțiunii aplicate.

În plus, prezumția de nevinovăție se opune ca o persoană fizică să fie considerată răspunzătoare, în cadrul unei proceduri de sancționare administrativă, ca urmare a săvârșirii unei încălcări constatate printr‑o decizie, adoptată la capătul unei proceduri la care această persoană nu a putut participa în calitate de parte care beneficiază de dreptul la apărare și de dreptul la un proces echitabil, care a rămas definitivă, fără ca persoana respectivă să fi putut să o conteste și care nu mai poate fi contestată de aceasta în fața unei instanțe judecătorești independente și imparțiale.

În sfârșit, în ceea ce privește accesul la o instanță judecătorească independentă și imparțială în sensul articolului 47 al doilea paragraf din cartă, reiese, desigur, din decizia de trimitere că Comisia pentru OPC este calificată de jurisprudența constituțională națională drept autoritate independentă, imparțială și constituită în prealabil prin lege, care întrunește ea însăși caracteristicile unei instanțe judecătorești competente să se pronunțe atât în fapt, cât și în drept în sensul acestei dispoziții.

Având în vedere elementele care figurează în dosarul aflat la dispoziția Curții și răspunsurile la o întrebare adresată de Curte și sub rezerva aprecierilor și a verificărilor care revin instanței de trimitere, nu rezultă însă că Comisia pentru OPC oferă garanții de imparțialitate proprie unei instanțe judecătorești, menționate la punctul 52 din prezenta hotărâre.

Astfel, în temeiul articolului 33 din ÜbG, Comisia pentru OPC este competentă să desfășoare anchete având ca obiect o eventuală încălcare a obligației de a prezenta o ofertă publică de cumpărare pentru a iniția proceduri de constatare și de sancționare administrativă și, în acest cadru, pentru a decide cu privire la existența unei încălcări și la aplicarea sancțiunilor. În cadrul punerii în aplicare a ÜbG, Comisia pentru OPC dispune de competențe extinse care îi permit să acționeze din oficiu, printre care figurează cea de a dovedi și de a constata faptele relevante pentru decizia care urmează să fie pronunțată și de a adopta toate măsurile de cercetare judecătorească necesare în această privință.

În plus, din dosarul aflat la dispoziția Curții nu reiese existența unei separări funcționale în cadrul Comisiei pentru OPC între, pe de o parte, serviciile care răspund de investigare și de acuzare și, pe de altă parte, serviciile care răspund de luarea deciziei cu privire la existența unei încălcări și de aplicarea sancțiunilor. Pe de altă parte, rezultă că, în cazul introducerii unei acțiuni împotriva deciziilor prin care Comisia pentru OPC a constatat o încălcare sau a aplicat o sancțiune, aceasta are calitatea de pârâtă în fața instanței naționale sesizate cu o astfel de acțiune.

Or, astfel cum a arătat în esență domnul avocat general la punctele 68 și 69 din concluzii, asemenea elemente, sub rezerva aprecierilor definitive care revin în această privință instanței de trimitere, nu permit să se considere că Comisia pentru OPC acționează ca un terț imparțial în raport cu presupusul autor al faptei ilicite, pe de o parte, și autoritatea administrativă căreia îi revine răspunderea de a monitoriza respectarea normelor referitoare la ofertele publice de cumpărare, pe de altă parte, și că, prin urmare, această comisie îndeplinește criteriile pe care trebuie să le îndeplinească o instanță judecătorească independentă și imparțială în sensul articolului 47 al doilea paragraf din cartă.

Rezultă că, pentru a îndeplini cerințele jurisprudenței menționate la punctul 53 din prezenta hotărâre, deciziile Comisiei pentru OPC ar trebui să poată face obiectul unui control efectuat de o instanță națională care are, în acest scop, competența de a examina toate aspectele de fapt și de drept relevante.

În această privință, din dosarul aflat la dispoziția Curții rezultă că o decizie adoptată de Comisia pentru OPC la capătul procedurii de constatare a unei încălcări poate face obiectul unei acțiuni la Oberster Gerichtshof (Curtea Supremă), dar că, în acest caz, controlul efectuat de această instanță se limitează numai la chestiuni de drept. Așadar, rezultă că o asemenea decizie, odată rămasă definitivă, produce efecte obligatorii în toate procedurile administrative și jurisdicționale ulterioare, în cazul identității părților sau în privința oricărui participant la procedura administrativă anterioară în calitate de reprezentant al unei părți, în măsura în care situațiile de fapt și de drept sunt identice, fără ca această decizie să fi putut fi contestată anterior în fața unei instanțe judecătorești care are competența de a se pronunța atât în fapt, cât și în drept.

Or, limitarea competenței instanței naționale care are sarcina de a controla legalitatea deciziilor unei autorități administrative în materie de încălcări ale normelor referitoare la ofertele publice obligatorii de cumpărare la simpla apreciere a chestiunilor de drept nu îndeplinește cerințele stabilite la articolul 47 al doilea paragraf din cartă, amintite la punctul 53 din prezenta hotărâre. În consecință, în cazul în care decizia prin care se constată o încălcare, rămasă definitivă, nu a putut fi supusă controlului ulterior efectuat de un organ jurisdicțional competent să se pronunțe în drept și în fapt, respectarea cerințelor care decurg din această dispoziție a cartei ar trebui să determine autoritatea administrativă să înlăture, în cadrul unei proceduri de sancționare ulterioare, efectul obligatoriu al aprecierilor care figurează în această decizie.

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, este necesar să se răspundă la întrebările adresate că articolele 4 și 17 din Directiva 2004/25, privite în lumina dreptului la apărare garantat de dreptul Uniunii, în special a dreptului de a fi ascultat, precum și a articolelor 47 și 48 din cartă, trebuie interpretate în sensul că se opun unei practici a unui stat membru în temeiul căreia o decizie de constatare a unei încălcări a acestei directive, rămasă definitivă, are efect obligatoriu într‑o procedură ulterioară prin care se urmărește aplicarea unei sancțiuni administrative cu caracter penal pentru încălcarea dispozițiilor directivei menționate, în măsura în care părțile vizate de această procedură nu au putut, în cursul procedurii anterioare de constatare a acestei încălcări, să își exercite pe deplin dreptul la apărare, în special dreptul de a fi ascultat, nici să invoce dreptul la tăcere, nici să beneficieze de prezumția de nevinovăție în privința elementelor de fapt care vor fi utilizate ulterior în susținerea acuzației sau nu pot beneficia de dreptul la o cale de atac efectivă împotriva unei astfel de decizii în fața unei instanțe judecătorești competente să soluționeze chestiunile atât de fapt, cât și de drept.

Întrucât, în privința părților din litigiile principale, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a patra)

9 septembrie 2021 ( *1 )

Hotărâre

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii

Dreptul austriac

ÜbG

AVG

Litigiul principal și întrebările preliminare

Cu privire la întrebările preliminare

Cu privire la cheltuielile de judecată