Concluziile avocatului general J. Kokott prezentate la 5 septembrie 2019.#Comisia Europeană împotriva Regatului Spaniei.#Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Directiva 2008/98/CE – Articolele 30 și 33 – Planuri de gestionare a deșeurilor – Comunitățile autonome Insulele Baleare și Insulele Canare (Spania) – Obligație de revizuire – Obligație de notificare către Comisie – Lipsa unei puneri în întârziere în conformitate cu normele – Trimitere prematură a punerii în întârziere – Inadmisibilitate.#Cauza C-642/18.

Directiva privind deșeurile ( 2 ) prevede elaborarea planurilor de gestionare a deșeurilor, precum și evaluarea și revizuirea periodică a acestora. În prezenta procedură este necesar să se clarifice dacă Spania a efectuat în termen această revizuire în două regiuni. În special, este important să se stabilească dacă revizuirea trebuie finalizată într‑un anumit termen. Dispoziția relevantă a fost introdusă recent în Directiva privind deșeurile și, din păcate, nu este redactată suficient de clar în legătură cu acest aspect.

Articolul 28 din Directiva privind deșeurile obligă statele membre să elaboreze planuri de gestionare a deșeurilor și cuprinde obligații privind conținutul acestora: „(1) Statele membre se asigură că autoritățile lor competente stabilesc, în conformitate cu dispozițiile articolelor 1, 4, 13 și 16, unul sau mai multe planuri de gestionare a deșeurilor. […] (2) Planurile de gestionare a deșeurilor cuprind o analiză a situației actuale a gestionării deșeurilor pe teritoriul geografic în cauză, precum și măsurile care trebuie luate pentru îmbunătățirea condițiilor de mediu în cazul pregătirii pentru reutilizare, în cazul reciclării, valorificării și eliminării deșeurilor precum și o evaluare a modului în care planul va ajuta la punerea în aplicare a obiectivelor și dispozițiilor prezentei directive. (3) […]”

Articolul 30 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile reglementează evaluarea și revizuirea planurilor: „Statele membre se asigură că planurile de gestionare a deșeurilor și programele de prevenire a generării deșeurilor sunt evaluate cel puțin o dată la șase ani și revizuite după caz și, acolo unde se aplică, în conformitate cu articolele 9 și 11.”

Articolele 9 și 11 din Directiva privind deșeurile conțin anumite obiective pentru prevenirea generării deșeurilor, precum și pentru reutilizare și reciclare.

Potrivit articolului 33 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile, este necesară informarea Comisiei: „Statele membre informează Comisia cu privire la planurile de gestionare a deșeurilor și programele de prevenire a generării deșeurilor menționate la articolele 28 și 29 în momentul în care au fost adoptate și în cazul în care au survenit modificări importante în cadrul planurilor și programelor.”

Articolul 40 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile conține termenul de transpunere: „Statele membre asigură intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive până la 12 decembrie 2010. […]”

La 18 noiembrie 2016, Comisia a solicitat Spaniei să prezinte observații, printre altele, cu privire la critica potrivit căreia în anumite regiuni spaniole nu ar fi fost revizuite în termenul prevăzut planurile de gestionare a deșeurilor. În urma răspunsului Spaniei, la 14 iulie 2017, Comisia a trimis un aviz motivat acestui stat membru în cadrul căruia a stabilit un termen final până la 14 septembrie 2017 pentru a pune capăt încălcării constatate de aceasta a Directivei privind deșeurile. La 12 octombrie 2018, Comisia a introdus prezenta acțiune.

În urma retragerii unor părți din acțiunea inițială, Comisia solicită în prezent să se stabilească, – în conformitate cu articolul 258 primul paragraf TFUE, că: – prin nerevizuirea planurilor de gestionare a deșeurilor prevăzute în această directivă pentru comunitățile autonome Insulele Baleare și Insulele Canare, Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 30 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile; – prin nenotificarea Comisiei cu privire la revizuirea planurilor de gestionare a deșeurilor pentru comunitățile autonome Insulele Baleare și Insulele Canare, Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 33 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile; – obligarea Regatului Spaniei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin memoriul în duplică, Regatul Spaniei solicită: – respingerea acțiunii ca fiind inadmisibilă, în subsidiar, ca nefondată și – obligarea Comisiei Europene la plata cheltuielilor de judecată.

Părțile au depus memorii scrise.

În opinia noastră, acțiunea este inadmisibilă, întrucât Comisia – după cum vom arăta imediat – a solicitat prea devreme Spaniei să prezinte observații cu privire la critica legată de revizuirea tardivă a planurilor de gestionare a deșeurilor. În consecință, în continuare vom analiza doar cu titlu subsidiar dacă acțiunea este fondată, în cazul în care Curtea ar considera totuși acțiunea ca fiind admisibilă.

Deși în memoriul în duplică Spania solicită respingerea acțiunii ca inadmisibilă, lipsește orice justificare pentru această cerere.

În plus, în conformitate cu articolul 127 din Regulamentul de procedură, aceasta ar fi tardivă. Potrivit acestuia, pe parcursul procesului, motivele noi sunt interzise, cu excepția cazului în care acestea se întemeiază pe elemente de drept și de fapt care au apărut în cursul procedurii. Totuși, aceste elemente nu sunt evidente.

Cu toate acestea, Curtea poate examina din oficiu îndoielile cu privire la admisibilitatea acțiunii ( 3 ). În speță, astfel de îndoieli rezultă din data transmiterii scrisorii din 18 noiembrie 2016 prin care Comisia a solicitat Spaniei, în conformitate cu articolul 258 TFUE, să prezinte observații cu privire la criticile în litigiu legate de revizuirea planurilor de gestionare a deșeurilor.

După cum a statuat Curtea, trimiterea unei scrisori de punere în întârziere presupune invocarea de către Comisie a încălcării prealabile a unei obligații de către statul membru în cauză ( 4 ). Posibilitatea statului membru în cauză de a‑și prezenta observațiile reprezintă, chiar dacă acesta nu dorește să o utilizeze, o garanție esențială urmărită de Tratatul FUE, a cărei respectare constituie un aspect esențial al regularității procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor de către un stat membru. Prin urmare, scrisoarea de punere în întârziere nu poate avea ca obiect netranspunerea unei directive al cărei termen de punere în aplicare nu a expirat încă ( 5 ). Aceeași este situația și în cazul în care Comisia invocă încălcarea unui alt tip de obligație, care trebuie îndeplinită într‑un anumit termen ( 6 ). În cazul în care Comisia trimite scrisoarea de punere în întârziere unui stat membru înainte de expirarea termenului respectiv, aceasta nu are niciun efect. O acțiune întemeiată pe o astfel de invitație prematură potrivit articolului 258 TFUE ar fi inadmisibilă ca urmare a neregularității procedurii precontencioase ( 7 ).

Articolul 28 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile impune statelor membre să elaboreze planuri de gestionare a deșeurilor. În conformitate cu articolul 40, acestea asigură intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma acestei directive până la 12 decembrie 2010. Iar potrivit articolului 30 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile, statele membre se asigură că planurile de gestionare a deșeurilor și programele de prevenire a generării deșeurilor sunt evaluate cel puțin o dată la șase ani și revizuite după caz.

Prin urmare, planurile privind gestionarea deșeurilor trebuiau elaborate inițial până la 12 decembrie 2010. În consecință, termenul prevăzut la articolul 30 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile a cărui nerespectare este invocată de Comisie s‑a încheiat (cel mai devreme ( 8 )) cu șase ani mai târziu, la 12 decembrie 2016.

Cu toate acestea, Comisia a solicitat deja Spaniei cu câteva săptămâni înainte, la 18 noiembrie 2016, să prezinte observații cu privire la critica potrivit căreia în anumite regiuni spaniole nu ar fi fost revizuite în termenul prevăzut planurile de gestionare a deșeurilor.

Chiar dacă termenul stabilit de Comisie pentru prezentarea observațiilor se încheia abia după data de 12 decembrie 2016, și anume la 18 ianuarie 2017 ( 9 ), faza precontencioasă prevăzută la articolul 258 TFUE presupune totuși ca statul membru să fi încălcat deja una dintre obligațiile care îi revin în temeiul tratatelor. Prin urmare, Comisia nu poate adresa o invitație de a prezenta observații într‑o oarecare măsură preventiv, în așteptarea unei încălcări viitoare. În plus, nu se poate exclude că o asemenea invitație preventivă ar aduce atingere dreptului la apărare al statului membru și ar crea confuzie cu privire la îndeplinirea cerințelor procedurale.

Astfel, acțiunea nu se poate întemeia pe scrisoarea de punere în întârziere din 18 noiembrie 2016. De asemenea, nu este clar că după expirarea termenului prevăzut la articolul 30 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile, Comisia a solicitat din nou Spaniei să prezinte observații.

Prin urmare, acțiunea este inadmisibilă.

Cu toate acestea, nu se poate exclude ca punctul nostru de vedere privind admisibilitatea acțiunii să nu fie împărtășit de Curte sau, cel puțin, să nu fie reluat de aceasta, de exemplu, deoarece părțile nu au formulat nicio observație cu privire la invitația prematură de a prezenta observații.

Prin urmare, în cele ce urmează vom examina, cu titlu subsidiar, temeinicia acțiunii.

În opinia Comisiei, prin nerevizuirea planurilor de gestionare a deșeurilor ale comunităților autonome Insulele Baleare și Insulele Canare în conformitate cu dispozițiile acestei directive, și anume în decurs de șase ani de la expirarea termenului de transpunere și prin nenotificarea Comisiei cu privire la această revizuire, Spania nu și‑a îndeplinit obligația care îi revine în temeiul articolului 30 alineatul (1) și al articolului 33 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile.

În conformitate cu articolul 30 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile, statele membre se asigură că planurile de gestionare a deșeurilor sunt evaluate cel puțin o dată la șase ani și revizuite după caz.

Comisia și Spania sunt de acord că comunitățile autonome Insulele Baleare și Insulele Canare își revizuiesc efectiv planurile de gestionare a deșeurilor, însă nu au finalizat încă aceste proceduri până la încheierea procedurii scrise.

Spania recunoaște că planurile de gestionare a deșeurilor trebuie evaluate o dată la șase ani. Cu toate acestea, în opinia sa, o modificare a planurilor ar fi necesară numai dacă planurile existente nu ar mai îndeplini cerințele. Totuși, nu este cazul în speță.

Comisia se opune în mod întemeiat argumentului Spaniei potrivit căruia planurile de gestionare a deșeurilor trebuie să cuprindă, în temeiul articolului 28 alineatul (2) din Directiva privind deșeurile, o analiză a situației gestionării deșeurilor. Cu excepția versiunii în limba franceză, toate versiunile lingvistice ale directivei indică în mod expres că trebuie să fie vorba despre o evaluare actuală. Iar obligația de a evalua planurile cel puțin o dată la șase ani arată că analizele vechi de șase ani nu pot fi considerate pur și simplu ca fiind actuale. Chiar dacă evaluarea ar arăta că situația nu s‑a modificat, tot ar fi necesară o constatare expresă. Cel puțin această constatare ar trebui să fie corelată cu planul de gestionare a deșeurilor, astfel încât caracterul actual neschimbat al analizei să fie evident la citirea planului. Statele membre pot decide dacă acest lucru se va realiza printr‑o modificare explicită a planului sau sub o altă formă, de exemplu, prin însoțirea planului de un raport de evaluare. Totuși, aceasta este revizuirea minimă a planului care este necesară în orice caz.

În cazul de față, Spania a informat Comisia încă din faza precontencioasă cu privire la revizuirea în desfășurare a planurilor de gestionare a deșeurilor din Insulele Baleare ( 10 ) și la elaborarea unui plan de gestionare a deșeurilor pentru Insulele Canare ( 11 ). Spania și‑a menținut acest argument pe parcursul procedurii.

Întrucât nu se poate presupune că aceste regiuni își vor modifica planurile, chiar dacă acest lucru nu ar fi necesar, Spania a recunoscut cel puțin în mod implicit că planurile de gestionare a deșeurilor ale celor două regiuni necesită o revizuire.

Cu toate acestea, în memoriul în duplică, Spania își completează argumentul juridic cu aprecierea că, deși planurile ar trebui evaluate după șase ani, nu există niciun termen limită pentru această evaluare și pentru eventualele modificări.

În primul rând, trebuie să se observe că acest argument este tardiv, întrucât Spania l‑a introdus pentru prima dată în memoriul în duplică ( 12 ). În schimb, în memoriul în răspuns, Spania a considerat că termenul este valabil și în cazul revizuirii ( 13 ).

În orice caz, în cele din urmă, argumentul nu este convingător nici în speță.

Astfel, potrivit anumitor versiuni lingvistice ale articolului 30 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile, este evident că termenul de șase ani se limitează exclusiv la evaluare, în timp ce revizuirea nu este în mod necesar supusă acestui termen. Din punct de vedere gramatical, aceasta rezultă din succesiunea noțiunilor, de exemplu, în limba franceză („que les programmes de prévention des déchets soient évalués au moins tous les six ans et révisés, s’il y a lieu”), în limba engleză („the waste management plans and waste prevention programmes are evaluated at least every sixth year and revised as appropriate”), în limba italiană („i piani di gestione e i programmi di prevenzione dei rifiuti siano valutati almeno ogni sei anni e, se opportuno, riesaminati”) și în limba spaniolă („los planes de gestión de residuos y los programas de prevención de residuos se evalúen, como mínimo, cada seis años y se revisen en la forma apropiada”).

Aceste versiuni ar putea fi înțelese în special în sensul că o revizuire trebuie efectuată dacă și de îndată ce aceasta este necesară. Prin urmare, atât necesitatea, cât și momentul revizuirii ar trebui să fie evaluate de la caz la caz, pe baza rezultatelor evaluării.

Totuși, aceste versiuni lingvistice nu se opun nici unei aplicări a termenului de șase ani în privința revizuirii. De asemenea, dispoziția poate fi înțeleasă și în sensul că statele membre trebuie să evalueze planurile cel puțin o dată la șase ani și – dacă este necesar – să le revizuiască tot în cadrul acestui termen ( 14 ). O asemenea interpretare ar fi exclusă numai dacă pentru eventuala revizuire ar fi fost prevăzut în mod expres un termen diferit ( 15 ).

De fapt, versiunea în limba germană a articolului 30 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile corespunde mai curând celei de a doua interpretări. În cadrul acesteia, termenul este precedat de ambele etape („planurile de gestionare a deșeurilor și programele de prevenire a generării deșeurilor sunt evaluate cel puțin o dată la șase ani și revizuite după caz”). Totuși, nici din punct de vedere gramatical acest raport nu se impune. De asemenea, este posibil ca termenul să facă referire numai la prima etapă.

Din acest motiv, pentru interpretarea acestei dispoziții este necesar să se identifice adevărata intenție a autorului ( 16 ), prin examinarea în special a contextului și a finalității sale ( 17 ), precum și a originii sale ( 18 ).

Originea articolului 30 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile indică în special intenția statelor membre de a evita obligația de a revizui planurile de gestionare a deșeurilor în mod periodic și independent de nevoile reale.

Astfel, Comisia a propus ca planurile de gestionare a deșeurilor să fie revizuite cel puțin o dată la cinci ani ( 19 ). Consiliul a completat această propunere prin evaluarea, precum și prin clarificarea ca planurile să fie revizuite numai în măsura în care este necesar. În acest sens, termenul a fost prelungit la șase ani ( 20 ).

Chiar dacă nu se poate exclude că, în același timp, Consiliul intenționa să nu supună o eventuală revizuire niciunui termen, totuși acest lucru nici nu poate fi stabilit în mod necesar. De asemenea, este plauzibil ca prelungirea termenului la șase ani să aibă ca obiectiv o perioadă suficientă pentru efectuarea ambelor etape, și anume evaluarea și revizuirea.

Atât contextul, cât și finalitatea revizuirii planurilor de gestionare a deșeurilor sugerează că termenul menționat de șase ani se referă și la revizuire.

Astfel, măcar evaluarea ar trebui să aibă loc cel puțin o dată la șase ani. Acest lucru implică faptul că evaluarea planurilor trebuie efectuată de asemenea la intervale mai scurte, dacă se dovedește necesar. Prin urmare, termenul se referă la cadrul extern de evaluare care în special nu trebuie depășit prin faptul că deși evaluarea a fost inițiată înăuntrul termenului, aceasta s‑a încheiat abia ulterior, după cum susține Spania.

Cu toate acestea, dacă evaluarea implică necesitatea unei revizuiri, nu ar fi rezonabil ca aceasta să nu fie supusă niciunui termen, întrucât, în absența unui termen, ar exista riscul ca o revizuire, în principiu necesară, să nu fie realizată deloc sau să fie realizată doar cu întârziere. Efectul util al articolului 30 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile și nivelul înalt de protecție a mediului în sensul articolului 3 alineatul (3) TUE, al articolului 37 din cartă și al articolului 191 alineatul (2) TFUE nu ar mai fi asigurate.

De asemenea, ipoteza unei obligații implicite privind revizuirea planurilor într‑un termen rezonabil nu ar putea asigura în mod suficient efectul util al articolului 30 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile ( 21 ), întrucât un astfel de „termen rezonabil” ar fi corelat cu dificultăți considerabile de ordin practic. Înaintea unei constatări în acest sens din partea Curții nu ar fi clar dacă acest termen există în primul rând și, în consecință, ar trebui să se clarifice în fiecare caz care termen este rezonabil. Deși Curtea a acceptat deja un astfel de termen implicit, era vorba despre un mijloc de urgență, întrucât nu era prevăzut absolut niciun termen ( 22 ). În schimb, în cazul de față ar fi perfect în concordanță cu textul dispoziției ca termenul menționat de șase ani să se extindă la revizuire ( 23 ).

Împotriva acestui argument nu poate fi invocat nici faptul că revizuirea unui plan necesită în mod inevitabil timp. Chiar dacă este adevărat că este imposibil ca un plan să fie revizuit la sfârșitul termenului, dacă abia la acest moment este încheiată evaluarea, această problemă poate fi remediată prin efectuarea evaluării în termen, astfel încât să rămână suficient timp pentru o eventuală revizuire.

O organizare corespunzătoare a aplicării articolului 30 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile ar trebui să fie posibilă pentru autoritățile competente și fără dificultăți deosebite, întrucât acestea ar trebui să poată anticipa la o scară relativ considerabilă rezultatele evaluării și, prin urmare, necesitatea unei revizuiri, pe baza experienței lor practice în materia gestionării deșeurilor. Acest aspect reiese și din informațiile comunicate de Spania cu privire la situația din cele două regiuni în discuție. În acest caz a fost clar de la bun început că evaluarea va conduce la o revizuire ( 24 ).

În sfârșit, în interpretarea articolului 30 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile trebuie să se țină seama de faptul că nu este vorba despre obligații direct aplicabile particularilor. Dimpotrivă, statele membre care au participat la adoptarea Directivei privind deșeurile în cadrul Consiliului trebuie să evalueze și să revizuiască planurile de gestionare a deșeurilor. Prin urmare, este justificat ca o dispoziție ambiguă să fie interpretată într‑un mod în care să se asigure efectul său util.

În consecință, articolul 30 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile trebuie interpretat, contrar opiniei Spaniei, în sensul că statele membre trebuie să evalueze planurile cel puțin o dată la șase ani și – dacă este necesar – să le și revizuiască în acest termen. Acest lucru nu s‑a întâmplat în speță.

Din acest motiv, în cazul în care Curtea consideră acțiunea admisibilă, ar trebui acceptat primul capăt de cerere.

În schimb, al doilea capăt de cerere privind constatarea că, prin nenotificarea Comisiei cu privire la faptul că au fost revizuite planurile de gestionare a deșeurilor pentru comunitățile autonome Insulele Baleare și Insulele Canare, Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 33 alineatul (1), ar trebui respins. Spania invocă în mod întemeiat că, potrivit articolului 33 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile, aceasta trebuie să informeze Comisia numai cu privire la modificările importante în cadrul planurilor de gestionare a deșeurilor. Cu toate acestea, Comisia nu a arătat că revizuirea planurilor acestor două regiuni conduce în mod necesar la modificări importante.

În cazul în care Curtea urmează opinia noastră privind admisibilitatea acțiunii, Comisia suportă cheltuielile de judecată în temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, întrucât Spania a formulat o cerere în acest sens.

Dimpotrivă, în cazul în care Curtea consideră acțiunea admisibilă și urmează observațiile noastre formulate cu titlu subsidiar, soluția privitoare la cheltuielile de judecată ar fi mai complicată. Ambele părți obțin parțial câștig de cauză, căzând astfel de asemenea parțial în pretenții. În măsura în care Comisia și‑a retras acțiunea, aceasta se datorează parțial revizuirii tardive efectuate de Spania a planurilor de gestionare a deșeurilor pentru anumite regiuni, în legătură cu încălcarea imputată inițial a articolului 28 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile, dar și neexaminării de către Comisie a conținutului planurilor mai vechi de gestionare a deșeurilor care i‑au fost prezentate. Prin urmare, în acest caz, ambele părți ar trebui să suporte propriile cheltuieli de judecată în temeiul articolului 138 alineatul (3) prima teză din Regulamentul de procedură.

Propunem, așadar, Curții să se pronunțe după cum urmează: 1) Respinge acțiunea ca fiind inadmisibilă. 2) Obligă Comisia Europeană la plata cheltuielilor de judecată.

Totuși, în cazul în care Curtea consideră că acțiunea este admisibilă, aceasta ar trebui să o admită cel puțin în parte: 1) Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 30 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile prin nerevizuirea planurilor de gestionare a deșeurilor ale comunităților autonome Insulele Baleare și Insulele Canare în conformitate cu dispozițiile acestei directive, și anume în decurs de șase ani de la expirarea termenului de transpunere. 2) Respinge în rest acțiunea. 3) Comisia Europeană și Regatul Spaniei suportă propriile cheltuieli de judecată.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOAMNA JULIANE KOKOTT

prezentate la 5 septembrie 2019 ( 1 )