Concluziile avocatului general N. Wahl prezentate la 29 noiembrie 2018.#E. împotriva Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.#Cerere de decizie preliminară formulată de rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem.#Trimitere preliminară – Spațiul de libertate, securitate și justiție – Politica privind imigrarea – Dreptul la reîntregirea familiei – Directiva 2003/86/CE – Excluderi din domeniul de aplicare al directivei – Articolul 3 alineatul (2) litera (c) – Excluderea persoanelor care beneficiază de protecție subsidiară – Extinderea în temeiul dreptului național a dreptului la reîntregirea familiei pentru persoanele menționate – Competența Curții – Articolul 11 alineatul (2) – Lipsa documentelor justificative oficiale care să ateste legături de familie – Explicații considerate ca fiind insuficient de plauzibile – Obligații care incumbă autorităților statelor membre de a efectua demersuri suplimentare – Limite.#Cauza C-635/17.

O autoritate națională poate respinge o cerere de reîntregire a familiei formulată de beneficiarul unei protecții internaționale în cazul în care acesta nu a explicat în mod plauzibil motivele pentru care nu poate prezenta acte de stare civilă care să ateste existența unor legături de familie?

Acesta este în esență obiectul întrebării preliminare adresate Curții de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Tribunalul din Haga, cu sediul în Haarlem, Țările de Jos) în cadrul unei proceduri de reîntregire a familiei privind un copil minor cu cetățenie eritreeană, a cărui filiație nu poate fi probată de susținătoarea reîntregirii ( 2 ) prin intermediul actelor de stare civilă solicitate.

Prezenta cauză oferă Curții ocazia de a se pronunța cu privire la dispozițiile speciale care se adresează beneficiarilor de protecție internațională în vederea exercitării dreptului lor la reîntregirea familiei, și în special cu privire la sarcina probei și la nivelul probatoriu necesar pentru a dovedi existența unor legături de familie, prevăzute la articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2003/86.

Printre altele, Curtea va trebui să determine domeniul de aplicare al obligației de cooperare care revine susținătorului reîntregirii și autorității naționale competente pentru stabilirea acestor legături. Aceasta va trebui să efectueze în special o apreciere echilibrată a tuturor intereselor existente, ținând seama, pe de o parte, de dificultățile specifice cu care se pot confrunta beneficiarii de protecție internațională, din cauza statutului și a situației lor, pentru a prezenta sau a strânge documente oficiale din țara lor de origine și, pe de altă parte, de riscurile aferente unei instrumentalizări a procedurii de reîntregire a familiei pentru a legaliza, în mod abuziv, intrarea sau șederea unui resortisant al unei țări terțe pe teritoriul unui stat membru.

Directiva 2003/86 stabilește condițiile în care se exercită dreptul la reîntregirea familiei de care beneficiază resortisanții țărilor terțe care au reședința în mod legal pe teritoriul statelor membre.

Considerentele (2) și (8) ale acestei directive au următorul cuprins: „(2) Măsurile privind reîntregirea familiei ar trebui adoptate în conformitate cu obligația de protecție a familiei și de respectare a vieții de familie, care este consacrată în numeroase instrumente de drept internațional. Prezenta directivă respectă drepturile fundamentale și respectă principiile recunoscute în special de articolul 8 din [Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950] și de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. […] (8) O atenție deosebită ar trebui acordată situației refugiaților, ca urmare a motivelor care i‑au constrâns să își părăsească țara și care îi împiedică să ducă o viață în familie normală în țara lor. Prin urmare, ar trebui prevăzute condiții mai favorabile pentru exercitarea dreptului acestora la reîntregirea familiei.”

În capitolul III din directiva menționată, referitor la depunerea și la examinarea cererilor de reîntregire a familiei, articolul 5 alineatele (2) și (5) prevede: „(2) Cererea este însoțită de documente justificative care dovedesc legăturile de familie și respectarea condițiilor prevăzute la articolele 4 și 6 și, după caz, la articolele 7 și 8, precum și de copii certificate ale documentelor de călătorie ale membrilor familiei. După caz, pentru a obține dovada existenței legăturilor de familie, statele membre pot organiza interviuri cu susținătorul reîntregirii și cu membrii familiei sale și orice alte cercetări pe care le consideră necesare. […] (5) În timpul examinării cererii, statele membre se asigură că acordă atenția cuvenită interesului superior al copilului minor.”

În capitolul V din Directiva 2003/86, referitor la reîntregirea familiei refugiaților, articolul 10 alineatul (2) prevede: „Statele membre pot autoriza reîntregirea familiei pentru alți membri ai familiei care nu sunt menționați la articolul 4, în cazul în care aceștia se află în întreținerea refugiatului.”

Articolul 11 din această directivă, a cărui interpretare se solicită în prezenta cauză, prevede: „(1) În ceea ce privește depunerea și examinarea cererii, se aplică articolul 5, sub rezerva alineatului (2) al prezentului articol. (2) Atunci când un refugiat nu poate furniza documentele justificative oficiale care să ateste legăturile de familie, statul membru ține seama de alte dovezi ale existenței acestor legături, care trebuie apreciate în conformitate cu dreptul intern. O decizie de respingere a cererii nu se poate întemeia numai pe absența documentelor justificative.”

În capitolul VII din directiva menționată, referitor la sancțiuni și la căi de atac, articolul 17 are următorul cuprins: „Statele membre țin seama în mod adecvat de natura și soliditatea legăturilor de familie ale persoanei și de durata rezidenței sale în statul membru, precum și de existența unor legături familiale, culturale sau sociale cu țara de origine, în cazul respingerii unei cereri, al retragerii sau al refuzului de reînnoire al permisului de ședere, precum și în cazul luării unei măsuri de îndepărtare a susținătorului reîntregirii sau a membrilor familiei sale.”

Directiva 2003/86 a fost transpusă în dreptul neerlandez prin Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Legea de revizuire generală a Legii privind străinii) ( 3 ) din 23 noiembrie 2000.

Potrivit articolului 29 alineatul 2 din această lege, un minor are dreptul la reîntregirea familiei cu un părinte care beneficiază de protecție internațională în cazul în care cererea de reîntregire a familiei a fost depusă în termen de trei luni de la acordarea acestei protecții. Dispoziția menționată se aplică atunci când minorul în cauză este un pupil cu care susținătorul reîntregirii are legături de familie efective.

Practica legislativă referitoare la dovada legăturilor de familie este precizată în Vreemdelingencirculaire 2000 (Circulara din 2000 privind străinii), precum și în Werkinstructie 2014/9 (Instrucțiunea publică de serviciu nr. 2014/9) a Immigratie- en Naturalisatiedienst (Serviciul pentru Imigrare și Naturalizări, Țările de Jos) ( 4 ).

În conformitate cu această legislație, susținătorul reîntregirii trebuie să demonstreze că persoana cu care se solicită reîntregirea a făcut parte în mod real din familia sa înaintea sosirii sale în Țările de Jos și că această legătură de familie nu a fost afectată. În acest scop, susținătorul reîntregirii trebuie să ateste, prin documente oficiale, identitatea acestei persoane (pașaport, carte de identitate, declarație de cetățenie, livret militar etc.) și trebuie să demonstreze caracterul real și efectiv al legăturii de familie care îl unește de aceasta din urmă (de exemplu printr‑un certificat de căsătorie, un certificat de naștere, un livret de familie, un certificat de deces etc.), indiferent dacă este vorba despre un copil a cărui filiație este biologică sau despre un copil adoptat sau pupil ( 5 ). De asemenea, susținătorul reîntregirii este invitat să furnizeze, de la introducerea cererii sale, orice alt document de natură să demonstreze existența acestei legături de familie.

În cazul în care susținătorul reîntregirii solicită reîntregirea familiei cu un pupil, efectivitatea acestei legături trebuie apreciată ținând seama în special de motivele pentru care pupilul a fost primit în familie. În cazul în care susținătorul reîntregirii nu reușește să furnizeze documente oficiale, legiuitorul național impune acestuia din urmă să demonstreze în mod plauzibil că lipsa documentelor respective nu îi este imputabilă ( 6 ).

În ipoteza în care autoritatea națională competentă admite, ținând seama de explicațiile furnizate de susținătorul reîntregirii, că acesta se află în incapacitatea de a dispune de documentele oficiale care să ateste efectivitatea legăturii de familie, ea apreciază în raport cu alte elemente de probă furnizate de acesta din urmă, cum ar fi fotografii, diplome, carnete de vaccinare sau declarații ale unei autorități religioase, dacă sunt necesare investigații mai aprofundate, cum ar fi interviuri cu întrebări de identificare sau teste ADN efectuate în cadrul reprezentanțelor consulare ale Țărilor de Jos.

În schimb, în cazul în care autoritatea națională competentă consideră că susținătorul reîntregirii nu a reușit să explice în mod plauzibil motivele pentru care nu dispune de documentele oficiale care să ateste existența unor legături de familie și consideră, în plus, celelalte elemente de probă furnizate de acesta din urmă ca fiind insuficiente, ea nu este obligată să efectueze aceste investigații suplimentare și, prin urmare, poate respinge cererea de reîntregire a familiei.

Susținătoarea reîntregirii este de cetățenie eritreeană și locuiește împreună cu fiica sa în Țările de Jos. La 11 martie 2015, autoritățile neerlandeze i‑au acordat beneficiul statutului conferit de protecția subsidiară, precum și, în acest temei, un permis de ședere.

La 16 aprilie 2015, susținătoarea reîntregirii a introdus o cerere de reîntregire a familiei pentru reclamant, un copil minor de cetățenie eritreeană născut la 1 iulie 2003 în Eritreea ( 7 ). Aceasta susține că minorul respectiv este fiul surorii sale mai mari și se află, de la decesul părinților săi atunci când avea vârsta de 5 ani, sub autoritatea sa. Susținătoarea reîntregirii ar fi părăsit Eritreea în 2013 pentru a se deplasa, împreună cu fiica sa și cu copilul respectiv, în Sudan. Totuși, ea ar fi fost constrânsă să îl abandoneze pe acesta din urmă în Sudan în momentul fugii sale în Țările de Jos, din cauza resurselor financiare insuficiente. Minorul, astăzi în vârstă de 15 ani, ar fi plasat la o cunoștință în Sudan.

Este cert că, în prezenta cauză, susținătoarea reîntregirii nu a furnizat documente justificative oficiale care să permită să se ateste identitatea minorului în cauză, decesul părinților acestuia și tutela exercitată asupra acestuia din urmă. Expertiza care a fost efectuată cu privire la valoarea certificatului emis în acest scop de Frontul de Eliberare a Eritreei a arătat că acest document a fost eliberat de o autoritate necompetentă, guvernul neerlandez precizând în ședință că era vorba despre un document fals.

Este de asemenea cert că Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (secretarul de stat pentru securitate și justiție, Țările de Jos) ( 8 ) a indicat pe parcursul procedurii motivele pentru care legătura de familie nu a fost dovedită, solicitând astfel susținătoarei reîntregirii să explice în mod detaliat și circumstanțiat motivele pentru care nu era în posesia documentelor oficiale necesare.

Secretarul de stat a susținut că nu existau explicații plauzibile cu privire la lipsa unor documente justificative care să ateste identitatea minorului, întrucât, conform raportului de informare privind situația din Eritreea întocmit de Biroul European de Sprijin pentru Azil (EASO) ( 9 ), Eritreea ar emite cărți de identitate, carnete de elev, carnete de student, precum și carnete de rezident. Ca răspuns la argumentele prezentate în această privință de susținătoarea reîntregirii, secretarul de stat nu i‑a mai opus lipsa acestor documente.

Totuși, acesta a adresat o serie de întrebări suplimentare susținătoarei reîntregirii pentru a stabili motivele și natura legăturilor dintre ea și minorul în cauză, la care aceasta a răspuns prin intermediul unei organizații care îi reprezintă interesele.

În schimb, secretarul de stat și‑a menținut poziția potrivit căreia nu exista o explicație plauzibilă cu privire la absența unor documente oficiale care să ateste decesul părinților biologici ai minorului în cauză și tutela exercitată de susținătoarea reîntregirii asupra minorului în cauză. În opinia sa, ar rezulta de asemenea din raportul de informare al EASO că Eritreea eliberează certificate de deces, precum și acte de tutelă. În conformitate cu legislația națională aplicabilă, nu a considerat, așadar, necesară luarea unor măsuri de investigare suplimentare, cum ar fi organizarea unui interviu cu întrebări de identificare, și a respins cererea de reîntregire a familiei prin decizia din 12 mai 2016. În plus, prin decizia din 27 octombrie 2016, acesta a respins ca nefondată reclamația formulată de susținătoarea reîntregirii împotriva deciziei din 12 mai 2016.

În consecință, susținătoarea reîntregirii a introdus o acțiune în fața instanței de trimitere.

În fața instanței de trimitere, secretarul de stat ar susține că procedura urmată este conformă cu articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2003/86, ținând seama în special de termenii utilizați de legiuitorul Uniunii în prima teză a acestei dispoziții. În opinia acestuia, formularea „[a]tunci când un refugiat nu poate furniza documentele justificative oficiale care să ateste legăturile de familie” ar însemna ca susținătorul reîntregirii să furnizeze o explicație plauzibilă cu privire la lipsa acestor documente. Astfel, secretarul de stat ar fi indicat că, „[î]n cazul în care documentele justificative oficiale pot fi necesare, iar refugiatul nu dispune de acestea fără a furniza în această privință o explicație plauzibilă, [autoritatea națională competentă nu ar fi] obligat[ă] să țină seama de alte dovezi sau să aibă un interviu cu întrebări de identificare”.

În schimb, în opinia reclamantului, această procedură nu este conformă cu articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2003/86. Mai întâi și ținând seama în special de cea de a doua teză a acestei dispoziții, un stat membru nu poate respinge o cerere de reîntregire a familiei pentru simplul motiv că susținătorul reîntregirii nu a furnizat documentele justificative oficiale care să ateste legăturile de familie. Într‑o asemenea ipoteză, statul membru ar trebui astfel să țină seama de alte dovezi ale existenței acestor legături, ceea ce ar presupune să organizeze un interviu care să cuprindă întrebări de identificare. În continuare, reclamantul contestă interpretarea secretarului de stat potrivit căreia utilizarea termenului „poate” ar însemna ca susținătorul reîntregirii să furnizeze o explicație plauzibilă cu privire la faptul că nu dispune, nu a dispus sau nu a putut dispune de aceste documente justificative. În sfârșit, reclamantul subliniază că, în ipoteza în care o asemenea interpretare ar fi reținută de Curte, explicațiile care au fost furnizate cu privire la absența certificatelor de deces ale părinților biologici ai minorului în cauză ar fi, în speță, plauzibile.

Instanța de trimitere are îndoieli cu privire la interpretarea articolului 11 alineatul (2) din Directiva 2003/86 și în special a primei teze a acestuia, „[a]tunci când un refugiat nu poate furniza documentele justificative oficiale care să ateste legăturile de familie”. Ea arată, în această privință, că legiuitorul Uniunii nu a prevăzut în mod expres un test de plauzibilitate, nici o marjă de apreciere în privința statelor membre. Totuși, aceasta ridică problema dacă termenul „poate” nu presupune ca refugiatul să furnizeze o explicație plauzibilă pentru faptul că nu a comunicat și în continuare nu poate dispune de documentele justificative oficiale care să ateste legăturile respective. Instanța de trimitere se referă, cu privire la acest aspect, la principiile care reglementează examinarea unei cereri de protecție internațională, conform cărora se poate ține seama, în cadrul acestei examinări, de faptul că solicitantul a depus eforturi reale pentru a‑și susține cererea și a furnizat o explicație satisfăcătoare în ceea ce privește lipsa unor elemente probante care să demonstreze existența unui risc de persecuție sau de vătămări grave în țara sa de origine.

Având în vedere considerațiile prezentate mai sus, rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Tribunalul din Haga, cu sediul în Haarlem) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Ținând seama de dispozițiile articolului 3 alineatul (2) litera (c) din Directiva 2003/86, precum și de Hotărârea din 18 octombrie 2012, Nolan (C‑583/10, EU:C:2012:638), este Curtea competentă să răspundă la întrebările preliminare adresate de o instanță neerlandeză, care privesc interpretarea unor dispoziții din această directivă, în cadrul unui litigiu care are ca obiect dreptul de ședere al unui membru de familie al unui beneficiar al protecției subsidiare în cazul în care, potrivit dispozițiilor dreptului neerlandez, această directivă a fost declarată aplicabilă în mod direct și necondiționat beneficiarilor de protecție subsidiară? 2) Articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2003/86 trebuie interpretat în sensul că se opune respingerii unei cereri de reîntregire a familiei a unui refugiat numai din cauza faptului că acesta nu furnizează, în cadrul cererii sale, documentele justificative oficiale care să ateste legăturile de familie sau articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2003/86 trebuie interpretat în sensul că se opune respingerii unei cereri de reîntregire a familiei a unui refugiat numai din cauza absenței documentelor justificative oficiale care să ateste legăturile de familie, doar dacă acesta a oferit o explicație plauzibilă pentru faptul că nu a furnizat aceste documente justificative și pentru afirmația sa că în continuare nu poate furniza aceste documente justificative?”

Reclamantul, împreună cu susținătoarea reîntregirii, precum și guvernul neerlandez și Comisia Europeană au prezentat observații scrise și orale.

Trebuie însă subliniat că, de la introducerea prezentei trimiteri preliminare, Curtea a avut ocazia de a se pronunța cu privire la o întrebare identică cu prima întrebare în Hotărârea din 7 noiembrie 2018, K și B (C‑380/17, EU:C:2018:877), și s‑a declarat competentă.

Înainte de a proceda la examinarea întrebării adresate Curții de instanța de trimitere, trebuie să se precizeze că termenii acesteia sunt contestați de guvernul neerlandez.

În cadrul observațiilor sale, guvernul neerlandez susține că premisa pe care se întemeiază cererea de decizie preliminară este eronată. În special, acesta consideră că formularea cererii respective nu reflectă realitatea procedurii urmate în cauza principală. Contrar modului de redactare a întrebării preliminare, secretarul de stat nu s‑ar fi limitat să respingă cererea formulată de susținătoarea reîntregirii doar pentru motivul că aceasta nu ar fi prezentat documente oficiale și nici nu ar fi furnizat explicații plauzibile cu privire la absența acestor documente. Astfel, înainte de a efectua o asemenea respingere, secretarul de stat ar fi adoptat diferite măsuri de cercetare în cursul procedurii de examinare, luând în considerare alte elemente de probă, precum certificatul emis de Frontul de Eliberare a Eritreei, și adresând susținătoarei reîntregirii întrebări suplimentare pentru a stabili motivele și natura legăturilor dintre ea și minorul în cauză.

În fața instanței de trimitere, ca și în fața Curții, susținătoarea reîntregirii reproșează în realitate secretarului de stat că, în conformitate cu legislația națională aplicabilă, a respins cererea de reîntregire a familiei, fără a fi admis, în prealabil, cererea sa privind organizarea unui interviu cu întrebări de identificare. Este vorba, în această situație, despre o măsură de investigații suplimentare prevăzută la articolul 5 alineatul (2) din Directiva 2003/86.

În consecință, având în vedere aceste elemente, considerăm că cea de a doua întrebare pe care instanța de trimitere o adresează Curții urmărește în esență să se stabilească dacă, în cadrul examinării unei cereri de reîntregire a familiei introduse de beneficiarul unei protecții internaționale în absența unor documente justificative oficiale care să ateste legăturile de familie, o autoritate națională competentă poate, în sensul articolului 11 alineatul (2) din Directiva 2003/86, să respingă o asemenea cerere fără a proceda la măsuri de investigare suplimentare, atunci când acesta nu explică în mod plauzibil motivele pentru care nu poate furniza astfel de documente.

Înainte de a proceda la interpretarea articolului 11 alineatul (2) menționat din Directiva 2003/86, dorim să formulăm câteva observații introductive referitoare la dificultățile deosebite pe care le ridică prezenta cauză.

Astfel, legiuitorul Uniunii nu definește noțiunea „familie” în cadrul Directivei 2003/86.

Din considerentul (9) și din articolul 4 alineatul (1) din această directivă reiese că reîntregirea familiei trebuie să vizeze, în orice caz, membrii familiei nucleare, și anume soțul (soția) și copiii minori, inclusiv copiii adoptați, în conformitate cu o decizie luată de autoritatea competentă a statului membru în cauză sau cu o decizie executorie în mod automat în temeiul obligațiilor internaționale ( 10 ).

În ceea ce privește în special reîntregirea familiei pentru beneficiarii de protecție internațională, rezultă din articolul 10 alineatul (2) din Directiva 2003/86 că statele membre pot autoriza reîntregirea familiei pentru „alți membri ai familiei care nu sunt menționați la articolul 4, în cazul în care aceștia se află în întreținerea refugiatului”. În acest context, legislația neerlandeză permite reîntregirea familiei cu minorii cu care susținătorul reîntregirii are legături de familie efective.

Întrucât existența familiei include în mod necesar existența unei legături de familie, care este o legătură de drept specială, beneficiul dreptului la reîntregirea familiei presupune să se demonstreze existența acestei legături de familie și, în ceea ce privește un minor aflat sub tutelă, efectivitatea legăturii respective. Această legătură este, în principiu, stabilită prin documente oficiale întocmite de autoritățile competente din țara de origine.

Acesta este aspectul cu privire la care ridică dificultăți cauza principală, deoarece susținătoarea reîntregirii nu prezintă niciun document oficial de natură să ateste existența și efectivitatea acestei legături de familie cu minorul în cauză, necesară totuși pentru aplicarea Directivei 2003/86. „Tutela” pe care aceasta pretinde că o exercită asupra copilului respectiv pare, în realitate, să se apropie mai mult de un angajament cutumiar și benevol de a prelua întreținerea, educația și protecția unui copil care este membru al familiei extinse. Or, în acest tip de situații și pentru a servi cel mai bine interesele copilului în cauză, este necesar să se asigure că părinții biologici ai acestuia sunt într‑adevăr decedați și că are o legătură de familie efectivă cu susținătoarea reîntregirii, în scopul de a evita ca acesta să fie expus unui risc de abuz sau de exploatare.

Particularitățile acestei cauze fiind evidențiate, trebuie să se examineze în prezent normele și principiile care guvernează dovada legăturilor de familie, în sensul articolului 11 alineatul (2) din Directiva 2003/86.

În cadrul procedurii de reîntregire a familiei organizate prin Directiva 2003/86, legiuitorul Uniunii distinge două tipuri de regimuri referitoare la proba legăturilor de familie.

Primul este un regim general destinat resortisanților țărilor terțe, ale cărui condiții materiale sunt enumerate la articolul 5 alineatul (2) din această directivă.

Această dispoziție impune susținătorului reîntregirii să anexeze la cererea sa documentele justificative care atestă legăturile de familie. Cu toate acestea, autoritatea națională competentă poate considera că documentele respective nu sunt suficiente pentru a stabili existența acestor legături și poate decide astfel să organizeze interviuri cu susținătorul reîntregirii și cu membrii familiei sale și orice alte cercetări pe care le consideră necesare ( 11 ). În concordanță cu dispozițiile prevăzute la articolul 16 din Directiva 2003/86 ( 12 ), legiuitorul Uniunii urmărește prin aceasta să combată cererile de reîntregire a familiei frauduloase sau abuzive, întemeiate, de exemplu, pe căsătorii de conveniență sau pe recunoașteri frauduloase sau fictive de paternitate, efectuând, dincolo de comunicarea unor înscrisuri oficiale, investigații suplimentare care să permită să se demonstreze sau nu caracterul real și efectiv al legăturii de familie.

Al doilea este un regim special care se adresează beneficiarilor de protecție internațională, ale cărui condiții materiale sunt, la rândul lor, prevăzute la articolul 11 din Directiva 2003/86.

Acest regim trebuie să permită să se asigure caracterul efectiv al dreptului la o viață de familie normală care să îi reunească pe acei membri ai unei familii care, având în vedere circumstanțele din țara lor de origine, au fugit din cauza persecuțiilor și a vătămărilor grave și au fost separați cu ocazia unei deplasări forțate sau a părăsirii țării de origine.

Având în vedere dificultățile specifice cu care aceștia trebuie să se confrunte pentru a prezenta sau a aduna din țara lor de origine documente oficiale, acest regim prevede, în conformitate cu considerentul (8) al Directivei 2003/86 și cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, condiții pentru demonstrarea legăturilor de familie, care trebuie în mod obligatoriu să fie mai „favorabile” pentru exercitarea acestui drept ( 13 ).

Astfel, atunci când un beneficiar de protecție internațională depune o cerere de reîntregire a familiei, dispozițiile generale ale articolului 5 din Directiva 2003/86 se aplică, sub rezerva dispozițiilor prevăzute în mod specific la articolul 11 alineatul (2) din această directivă.

Acest din urmă articol prevede norme speciale „[a]tunci când un refugiat nu poate furniza documentele justificative oficiale care să ateste legăturile de familie”.

În primul rând, rezultă din articolul 11 alineatul (2) prima teză din Directiva 2003/86 că statele membre sunt obligate să țină seama de „alte dovezi” ale existenței legăturilor respective ( 14 ). Acestea trebuie apreciate în conformitate cu dreptul intern ( 15 ). Totuși, marja de apreciere de care dispun statele membre nu poate fi utilizată într‑un mod care ar risca să aducă atingere obiectivului Directivei 2003/86, care este acela de a ajusta regimul probatoriu la dificultățile specifice cu care se pot confrunta beneficiarii de protecție internațională. Prin urmare, aceste dovezi trebuie să fie realiste și adaptate la situația concretă în care se află persoanele în cauză ( 16 ).

În al doilea rând, reiese în mod expres din articolul 11 alineatul (2) a doua teză din această directivă că „[o] decizie de respingere a cererii nu se poate întemeia numai pe absența documentelor justificative”. În opinia noastră, nu există nicio îndoială că legiuitorul Uniunii se referă în această situație la documentele justificative oficiale. Această dispoziție se înscrie în logica punctului anterior din prezentele concluzii, prevăzând o interdicție clară și necondiționată în temeiul căreia absența unor documente care să ateste existența legăturilor de familie nu trebuie să constituie în sine un motiv de respingere a cererii de reîntregire a familiei. Această dispoziție se înscrie de asemenea în linia recomandărilor emise de Consiliul Europei ( 17 ) și de Înaltul Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați (UNHCR) ( 18 ).

În prezent, problema pe care o ridică prezenta cauză este aceea dacă, în cadrul unei cereri de reîntregire a familiei, care nu este susținută de niciun document justificativ oficial care să ateste existența unor legături de familie, un stat membru poate supune utilizarea măsurilor de investigații suplimentare prevăzute la articolul 5 alineatul (2) din Directiva 2003/86 condiției ca susținătorul reîntregirii să explice în mod plauzibil motivele pentru care nu poate furniza aceste documente.

Curtea a recunoscut că nu există un drept subiectiv pentru membrii unei familii de a fi admiși pe teritoriul statelor membre și că, în temeiul Directivei 2003/86, acestea din urmă dispun de o anumită marjă de apreciere atunci când examinează cererile de reîntregire a familiei și pot stabili condiții pentru exercitarea acestui drept ( 19 ).

Cu toate acestea, Curtea a admis de asemenea că această posibilitate este de strictă interpretare, întrucât permiterea reîntregirii familiei rămâne regula și nu trebuie să fie utilizată de acestea într‑un mod ce ar aduce atingere obiectivului Directivei 2003/86 ( 20 ).

În speță, cerința stabilită de legislația în cauză, deși nu reiese în mod expres din formularea Directivei 2003/86, se înscrie perfect în cadrul cooperării care trebuie să se stabilească între susținătorul reîntregirii și autoritatea națională competentă pentru examinarea unei cereri de reîntregire a familiei introduse în absența unor documente justificative oficiale și permite atingerea, dacă este pusă în aplicare cu respectarea cerințelor procedurale prevăzute de directiva menționată, a obiectivelor acesteia, fără a încălca însă regimul special de care dispun beneficiarii de protecție internațională.

Astfel cum reiese din modul de redactare a articolului 5 alineatul (2) și a articolului 11 alineatul (2) din Directiva 2003/86, sarcina probei revine, în primul rând, solicitantului. Acesta este efectiv persoana care inițiază procedura pentru a beneficia de un drept și tot el este singurul care dispune de documentele justificative oficiale pentru a‑și susține declarațiile și pentru a stabili existența legăturilor de familie revendicate, de care depinde în cele din urmă soluționarea cererii sale.

Legiuitorul Uniunii stabilește de asemenea în sarcina statelor membre o obligație de cooperare. Astfel, din aceste dispoziții rezultă că, în ipoteza în care beneficiarul de protecție internațională nu poate să prezinte documente oficiale care să ateste legăturile de familie, statul membru este obligat, în conformitate cu articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2003/86, să țină seama de alte dovezi ale existenței acestor legături și poate, în plus și în temeiul articolului 5 alineatul (2) din această directivă, să efectueze investigații suplimentare, cum ar fi interviuri cu susținătorul reîntregirii și cu membrii familiei sale, și orice alte cercetări pe care le consideră necesare.

În cadrul acestei cooperări și pentru buna sa desfășurare, autoritatea națională competentă poate, în opinia noastră, să solicite susținătorului reîntregirii să explice motivele pentru care nu poate furniza niciun document de stare civilă care să ateste existența unor legături de familie și poate, în opinia noastră, să acorde o importanță deosebită caracterului plauzibil al acestei explicații.

Astfel, dacă regimul probatoriu prevăzut la articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2003/86 are efectiv ca obiectiv adaptarea, în favoarea beneficiarilor de protecție internațională, a regimului probatoriu aplicabil demonstrării legăturilor de familie prin norme mai flexibile, acesta trebuie să includă și obligații în sarcina acestora din urmă, astfel încât să se evite, în conformitate cu articolul 16 din această directivă, ca procedura de reîntregire a familiei să fie utilizată în mod fraudulos sau abuziv, pentru a eluda normele referitoare la intrarea și la șederea resortisanților țărilor terțe într‑un stat membru, sau în mod răuvoitor, expunând copiii la riscuri de abuz, de exploatare sau de trafic de persoane ( 21 ).

În aceste condiții, atunci când beneficiarul de protecție internațională decide să inițieze o procedură de reîntregire a familiei în pofida absenței oricărui document oficial care să ateste existența unor legături de familie, sarcina probei care îi revine implică, în scopul examinării cererii sale, ca acesta să explice motivele pentru care nu este în măsură să furnizeze asemenea documente.

Astfel, nu se poate solicita autorității naționale competente să efectueze examinarea acestei cereri prin luarea unor măsuri de investigații suplimentare, chiar dacă susținătorul reîntregirii nu a furnizat niciun act de stare civilă care să ateste existența unei legături de familie și nu a formulat, în pofida demersurilor pe care le‑a efectuat autoritatea națională și a mijloacelor pe care le‑a pus la dispoziția sa, nicio explicație suficientă.

Astfel, deși susținătorul reîntregirii nu este obligat să dovedească efectivitatea legăturii de familie cu documente oficiale, acesta trebuie totuși să încerce să explice, într‑un mod suficient de detaliat și de circumstanțiat, motivele pentru care nu este în măsură să dispună de documentele respective. Aceasta trebuie să îi permită să demonstreze că cererea sa rămâne legitimă, în pofida lipsei documentelor respective, și că examinarea acesteia necesită cooperarea autorității naționale competente pentru a permite strângerea tuturor elementelor de natură să ateste existența acestor legături ( 22 ).

Prin urmare, în lumina explicațiilor furnizate de susținătorul reîntregirii și, după caz, a celorlalte elemente de probă comunicate, autoritatea națională competentă va fi în măsură să facă distincție între situația în care trebuie să respingă de la bun început această cerere ca fiind în mod vădit nefondată sau ca abuzivă sau frauduloasă și cea în care susținătorul reîntregirii trebuie asistat prin luarea unor măsuri de investigații suplimentare, deoarece există motive întemeiate pentru a crede că acesta nu este în mod legitim în măsură să dispună de documente oficiale.

Este evident că cerințele necesare pentru explicațiile furnizate de susținătorul reîntregirii trebuie să fie proporționale, pentru a nu impune acestuia o sarcină disproporționată în raport cu ceea ce este necesar pentru a demonstra incapacitatea sa.

În consecință, nivelul cerințelor respective trebuie să depindă de natura, precum și de nivelul dificultăților cu care susținătorul reîntregirii se confruntă în mod concret în prezentarea de documente oficiale. Dacă autoritatea competentă națională poate solicita astfel explicații detaliate și circumstanțiate atunci când este cert că susținătorul reîntregirii poate obține comunicarea acestor documente, ea trebuie, în opinia noastră, să reducă nivelul cerințelor sale atunci când s‑a dovedit că obținerea documentelor respective este imposibilă, de exemplu din cauza inexistenței sau a unor deficiențe grave în ceea ce privește starea civilă în țara de origine a susținătorului reîntregirii.

În prezent, trebuie să se arate că o obligație precum cea stabilită de legislația națională în cauză este o obligație prevăzută în cadrul examinării unei cereri de protecție internațională.

Procedura de examinare a unei cereri de protecție internațională și cea referitoare la o cerere de reîntregire a familiei au, în mod cert, obiecte distincte. Prima privește recunoașterea statutului de refugiat sau de beneficiar de protecție subsidiară persoanei care este expusă la acte de persecuție sau la riscuri de vătămări grave în țara sa de origine. A doua procedură se referă la regruparea membrilor familiei beneficiarului unei protecții internaționale, dispersată în timpul unei deplasări forțate sau la părăsirea teritoriului respectiv.

Aceste proceduri prezintă totuși caracteristici comune legate de identitatea solicitantului și de situația foarte specială în care acesta se află, ceea ce explică, fără îndoială, că Curtea Europeană a Drepturilor Omului se referă la jurisprudența sa cu privire la dovada unui risc de persecuții în cazul întoarcerii în țara de origine (cererea de protecție internațională), pentru a determina sarcina probei și nivelul probatoriu necesar pentru a demonstra legăturile de familie (cererea de reîntregire a familiei) ( 23 ).

Astfel, și într‑o procedură și în cealaltă, cooperarea care trebuie stabilită între solicitant și autoritatea națională competentă se întemeiază pe un postulat identic, și anume că solicitantul de protecție internațională sau beneficiarul acesteia nu este în măsură, având în vedere că a fost constrâns să părăsească țara de origine, să dispună de documente oficiale care să ateste, printre altele, identitatea, cetățenia sa sau existența unor legături de familie.

Or, în cadrul unei cereri de protecție internațională, Curtea a statuat că solicitantul are, în conformitate cu articolul 13 alineatul (1) din Directiva 2013/32/UE ( 24 ), obligația de a coopera cu autoritatea națională competentă, în special pentru a stabili identitatea, cetățenia, precum și motivele care justifică cererea sa, ceea ce implică, în opinia acesteia, să furnizeze, în măsura în care este posibil, documentele justificative solicitate și, dacă este cazul, explicațiile și informațiile solicitate ( 25 ). Este vorba, în această situație, despre elemente esențiale și necesare pentru examinarea cererii.

Această obligație este corelată cu cea stabilită la articolul 4 alineatul (5) din Directiva 2011/95/UE ( 26 ), privind evaluarea faptelor și a circumstanțelor pe care trebuie să o efectueze autoritatea națională competentă în vederea examinării unei asemenea cereri. Acest articol prevede astfel că, atunci când anumite aspecte din declarațiile solicitantului nu sunt susținute de dovezi documentare sau de altă natură, aceste aspecte nu necesită o confirmare, în special în cazul în care solicitantul a depus un efort real de a‑și susține cererea, acesta a prezentat toate elementele relevante și a furnizat o explicație „satisfăcătoare” în ceea ce privește absența unor alte elemente de probă relevante ( 27 ), aceste declarații sunt considerate coerente și plauzibile și nu sunt contrazise de informații generale și specifice cunoscute, relevante pentru cererea sa.

Având în vedere toate aceste elemente, considerăm, în consecință, că articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2003/86 poate fi interpretat în sensul că autoritatea națională competentă are dreptul să solicite susținătorului reîntregirii să furnizeze o explicație plauzibilă atunci când acesta nu reușește să furnizeze documentele justificative oficiale care să ateste existența legăturilor de familie.

Este însă necesar să se încadreze puterea de apreciere de care dispune în acest scop autoritatea respectivă.

Autoritatea națională este singura competentă să aprecieze, sub controlul instanței naționale, explicațiile furnizate de susținătorul reîntregirii. Totuși, aceasta trebuie să pună în aplicare obligația amintită cu respectarea cerințelor procedurale prevăzute de Directiva 2003/86 și în special a celor prevăzute la articolul 17 din directiva menționată.

Astfel, în cazul în care susținătorul reîntregirii este obligat să explice, în mod plauzibil, motivele pentru care se află în imposibilitatea de a atesta, prin documente oficiale, existența unei legături de familie, autoritatea națională competentă trebuie, la rândul său, să efectueze o examinare adecvată a explicațiilor furnizate de acesta din urmă.

În special, în conformitate cu articolul 17 din Directiva 2003/86 ( 28 ), autoritatea națională trebuie să efectueze o evaluare individualizată care trebuie să țină seama nu doar de informații generale și specifice relevante privind situația în țara de origine a susținătorului reîntregirii, ci și de personalitatea sa, de situația sa concretă și de dificultățile deosebite cu care acesta se confruntă ( 29 ).

Această metodă permite să se efectueze o apreciere care rămâne marcată de subiectivitate, în pofida elementelor de fapt pe care trebuie să se întemeieze.

Pe de o parte, explicațiile cu privire la incapacitatea susținătorului reîntregirii de a furniza un document oficial care să dovedească legătura de familie trebuie apreciate în mod obiectiv în raport cu informațiile atât generale, cât și specifice privind situația din țara sa de origine. Trebuie să fie vorba despre informații pertinente, obiective, fiabile, precise și actualizate care pot fi înregistrate în rapoarte elaborate de autoritățile administrative naționale și internaționale, în special de organele Consiliului Europei sau care fac parte din sistemul Organizației Națiunilor Unite, dar și despre decizii judiciare internaționale precum hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului ( 30 ). În contextul unei cereri de reîntregire a familiei la care nu este anexat niciun act oficial care să ateste existența unei legături de familie, aceste informații, la care autoritățile naționale au acces deplin, trebuie să permită să se aprecieze funcționarea serviciilor de stare civilă din țara de origine și în special caracterul real al deficiențelor legate fie de anumite localități din această țară, fie de anumite grupuri de persoane.

Această metodă este cea reținută de legiuitorul Uniunii în cadrul examinării unei cereri de protecție internațională.

Astfel, în conformitate cu articolul 4 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2011/95, statul membru trebuie să procedeze la o evaluare a cererii la nivel individual, luându‑se în considerare toate faptele pertinente privind țara de origine, inclusiv actele cu putere de lege și actele administrative ale țării respective și modul lor de aplicare. În plus, în temeiul articolului 4 alineatul (5) litera (c) din Directiva 2011/95, caracterul plauzibil și coerent al declarațiilor solicitantului trebuie să fie apreciat în raport cu informații generale și specifice cunoscute, relevante pentru cererea sa ( 31 ).

Pentru a permite autorităților naționale competente să îndeplinească zilnic aceste cerințe și pentru a ajunge la o armonizare a procedurilor de examinare a cererilor de protecție internațională în statele membre, s‑a încredințat EASO misiunea de a elabora rapoarte de informare care să cuprindă o examinare, pe teme, a situației din țara sau din regiunea de origine a solicitantului de protecție internațională. Aceste rapoarte sunt elaborate pe baza colectării de informații „utile, fiabile, corecte și actualizate” privind țările de origine, utilizând toate sursele pertinente de informații, inclusiv de la organizațiile guvernamentale, neguvernamentale și internaționale ( 32 ).

În prezenta cauză, secretarul de stat s‑a referit astfel, în scopul aprecierii sale, la secțiunea „documente oficiale referitoare la starea civilă” din raportul de informare al EASO privind Eritreea ( 33 ).

Cu toate acestea, revine instanței de trimitere sarcina de a se asigura că acest studiu poate reprezenta o sursă de informații suficientă pentru această evaluare și permite în special obținerea unor informații fiabile și precise privind modul real de funcționare a stării civile în zona rurală și/sau în localitatea de origine a susținătoarei reîntregirii, eliberarea certificatelor de deces și a actelor de tutelă și măsura în care aceasta poate în mod concret, în temeiul legislației naționale aplicabile, să solicite acte de stare civilă din țara de origine sau de la reprezentanțele diplomatice ale acesteia din urmă.

Pe de altă parte, explicațiile cu privire la incapacitatea susținătorului reîntregirii de a furniza un document oficial care să dovedească legătura de familie trebuie apreciate în raport cu statutul său individual și cu situația sa personală, în conformitate cu articolul 17 din Directiva 2003/86 și cu jurisprudența Curții. Raportul de informare al EASO nu se substituie astfel unei examinări individuale a cererii care să permită să se țină seama de capacitățile de care dispune susținătorul reîntregirii.

Vârsta și în special minoritatea susținătorului reîntregirii, sexul, nivelul de educație, originea și statutul social, dar și motivele care au justificat acordarea protecției internaționale și traumele trăite pot constitui astfel factori care trebuie luați în considerare pentru a evalua motivele pentru care nu dispune de documente oficiale și pentru a aprecia nivelul dificultăților cu care se poate confrunta.

Având în vedere ansamblul acestor considerații, concluzionăm că articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2003/86 nu se opune unei legislații naționale precum cea în discuție în cazul în care autoritatea națională competentă efectuează o examinare adecvată a explicațiilor furnizate de susținătorul reîntregirii, ținând seama nu numai de informațiile relevante, atât generale, cât și specifice, privind situația în țara de origine a acestuia din urmă, ci și de situația specială în care se află.

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la cea de a doua întrebare preliminară adresată de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Tribunalul din Haga, cu sediul în Haarlem, Țările de Jos) după cum urmează: „Articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2003/86/CE a Consiliului din 22 septembrie 2003 privind dreptul la reîntregirea familiei trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei legislații naționale în temeiul căreia beneficiarul de protecție internațională este obligat, în scopul examinării cererii sale de reîntregire a familiei, să explice în mod plauzibil motivele pentru care se află în incapacitatea de a furniza documente justificative oficiale care să ateste existența unei legături de familie, în măsura în care autoritatea națională competentă apreciază aceste explicații nu numai în raport cu informațiile relevante, atât generale, cât și specifice, privind situația în țara de origine a acestuia din urmă, ci și cu situația specială în care se află.”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

NILS WAHL

prezentate la 29 noiembrie 2018 ( 1 )