Concluziile avocatului general N. Wahl prezentate la 13 septembrie 2018.#Presidenza del Consiglio dei Ministri împotriva Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA.#Cerere de decizie preliminară formulată de Corte suprema di cassazione.#Trimitere preliminară – Ajutoare de stat – Ajutoare existente și ajutoare noi – Calificare – Regulamentul nr. 659/1999 – Articolul 1 litera (b) punctele (iv) și (v) – Principiile securității juridice și protecției încrederii legitime – Aplicabilitate – Subvenții acordate înainte de liberalizarea unei piețe inițial închise concurenței – Acțiune în despăgubire introdusă împotriva statului membru de un concurent al societății beneficiare.#Cauza C-387/17.

Prezenta cauză se înscrie într‑o serie de trimiteri preliminare care privesc plăți, care nu au fost notificate Comisiei Europene, ale unor subvenții, efectuate de Republica Italiană în favoarea întreprinderii de transport maritim Tirrenia di Navigazione SpA (denumită în continuare „Tirrenia”) în perioada 1976-1980.

Această „saga” jurisprudențială se explică în mod cert prin împrejurarea că autoritățile italiene au făcut dovada unei anumite inerții – și, în acest context, au rivalizat în inventivitate și îndrăzneală în elaborarea de argumente juridice – pentru a deduce toate consecințele din calificarea măsurilor în litigiu drept ajutoare de stat acordate ilegal. La aceasta stă mărturie, printre altele, poziția pe care autoritățile menționate intenționează să o susțină în speță.

Litigiul principal privește o acțiune în daune interese formulată de o întreprindere concurentă cu Tirrenia, Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA (denumită în continuare „FTDM”), împotriva Republicii Italiene, pentru a obține repararea prejudiciului pretins suferit ca urmare a acordării acestor subvenții. Acestea din urmă, care au fost calificate drept ajutoare de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE de către instanța de trimitere, nu au făcut, în schimb, obiectul unei decizii a Comisiei în ceea ce privește legalitatea și compatibilitatea lor în raport cu normele Uniunii Europene (situație de „stand‑alone private enforcement”).

Se ridică, printre altele, problema dacă, în vederea calificării drept măsuri de ajutor „existente” sau drept măsuri de ajutor „noi”, este pertinentă împrejurarea că subvențiile în discuție au fost plătite unei întreprinderi care își desfășura activitatea pe o piață care nu fusese încă liberalizată. Se solicită de asemenea Curții să stabilească dacă și, eventual, în ce măsură normele cuprinse în Regulamentul (CE) nr. 659/1999 în materia prescripției acțiunii Comisiei ( 2 ) au vocație să influențeze temeinicia unei acțiuni în reparație precum cea vizată în litigiul principal. Cauza oferă astfel ocazia de a aminti anumite principii cheie referitoare la sistemul de control al ajutoarelor de stat și la rolul pe care instanțele naționale sunt chemate să îl aibă în acest context.

Articolul 1, intitulat „Definiții”, din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 prevedea: „În sensul prezentului regulament: […] (b) «ajutor existent» înseamnă: […] (iv) ajutorul considerat ajutor existent în temeiul articolului 15; (v) ajutorul considerat ajutor existent deoarece se poate dovedi că, în momentul punerii în aplicare, nu reprezenta un ajutor și că a devenit ajutor ulterior, datorită evoluției pieței comune și fără să fi fost modificat de statul membru. Atunci când anumite măsuri devin ajutoare ca urmare a liberalizării unei activități în conformitate cu dreptul comunitar, astfel de măsuri nu sunt considerate ajutor existent după data fixată pentru liberalizare; […]”

Articolul 15, intitulat „Termen de prescripție”, din Regulamentul nr. 659/1999 prevedea: „(1) Prerogativele Comisiei de recuperare a ajutorului sunt supuse unui termen de prescripție de 10 ani. (2) Termenul de prescripție începe să curgă din ziua în care ajutorul ilegal este acordat beneficiarului fie ca ajutor individual, fie ca ajutor în cadrul unei scheme de ajutor. Orice măsură adoptată de către Comisie sau, la solicitarea acesteia, de către un stat membru, cu privire la ajutorul ilegal întrerupe termenul de prescripție. După fiecare întrerupere, începe să curgă un nou termen de prescripție. Termenul de prescripție se suspendă atâta timp cât decizia Comisiei face obiectul unei proceduri în curs de desfășurare în fața Curții de Justiție a Comunităților Europene. (3) Orice ajutor pentru care termenul de prescripție a expirat este considerat ajutor existent.”

Subvențiile în discuție în litigiul principal au fost acordate Tirrenia, întreprindere de navigație concurentă cu FTDM, în temeiul legge n. 684 – Ristrutturazione dei servizi maritimi di preminente interesse nazionale (Legea nr. 684 privind restructurarea serviciilor maritime de interes național preeminent) din 20 decembrie 1974 (GURI nr. 336 din 24 decembrie 1974, p. 9008, denumită în continuare „Legea nr. 684”) și, mai precis, în temeiul articolului 19 din aceasta.

Articolul 7 din Legea nr. 684 prevede: „Ministrul marinei comerciale este autorizat să acorde subvenții destinate prestării de servicii enumerate la articolul precedent, prin încheierea de convenții ad‑hoc anuale, în colaborare cu ministrul trezoreriei și cu ministrul participațiilor statului. Subvențiile prevăzute la alineatul precedent trebuie să asigure timp de trei ani gestiunea serviciilor în condiții de echilibru economic. Aceste subvenții se stabilesc în prealabil pe baza veniturilor nete, a amortizării investițiilor, a costurilor de exploatare, a cheltuielilor de funcționare și a cheltuielilor financiare. […]”

Articolul 8 din Legea nr. 684 prevede: „Serviciile de legătură cu insulele mari și mici, indicate la articolul 1 litera c), precum și eventualele prelungiri tehnice și economice necesare trebuie să asigure îndeplinirea cerințelor privind dezvoltarea economică și socială a regiunilor vizate și în special a regiunii Mezzogiorno. În consecință, ministrul marinei comerciale este autorizat să acorde subvenții pentru prestarea serviciilor menționate, prin încheierea unei convenții ad‑hoc în colaborare cu ministrul trezoreriei și cu ministrul participațiilor statului, pentru o perioadă de 20 de ani.”

Potrivit articolului 9 din Legea nr. 684: „Convenția prevăzută la articolul precedent trebuie să cuprindă: 1) lista cu legăturile care urmează să fie deservite; 2) frecvența fiecărei legături; 3) tipurile de nave care trebuie afectate fiecărei legături; 4) subvenția care trebuie stabilită în funcție de veniturile nete, de amortizarea investițiilor, de costurile de exploatare, de cheltuielile de funcționare și de cheltuielile financiare. Înainte de data de 30 iunie a fiecărui an, se ajustează subvenția care trebuie plătită pentru anul respectiv, dacă cel puțin una dintre componentele economice indicate în convenție a suferit, în cursul anului precedent, modificări care depășesc a douăzecea parte din valoarea luată în considerare pentru același post la momentul stabilirii subvenției anterioare.”

Articolul 18 din Legea nr. 684 prevede: „Sarcina financiară ce rezultă din aplicarea prezentei legi este acoperită până la un plafon de 93 de miliarde de lire din fondurile deja înscrise la capitolul 3061 din estimarea bugetului de cheltuieli al Ministerului Marinei Comerciale pentru exercițiul financiar al anului 1975 și din fondurile care vor fi înscrise în capitolele corespunzătoare ale exercițiilor financiare ulterioare.”

Articolul 19 din Legea nr. 684 prevede: „Până la aprobarea convențiilor prevăzute de prezenta lege, ministrul marinei comerciale, cu acordul ministrului trezoreriei, plătește, în tranșe lunare reportate, aconturi al căror cuantum cumulat nu depășește [90 %] din cuantumul total prevăzut la articolul 18.”

Legea nr. 684 a făcut obiectul unei măsuri de punere în executare, și anume decreto del presidente della Repubblica n. 501 – Regolamento di esecuzione della legge 20 dicembre 1974, n. 684 (Decretul Președintelui Republicii Italiene nr. 501 privind punerea în aplicare a Legii nr. 684) din 1 iunie 1979 (GURI nr. 285 din 18 octombrie 1979, p. 8531), în care se precizează la articolul 7 că aconturile prevăzute la articolul 19 din legea menționată se plătesc societăților care furnizează servicii de interes național preeminent până la data înregistrării de către Curtea de Conturi a actelor privind încheierea unor convenții noi.

Astfel cum reiese din Hotărârea din 13 iunie 2006, Traghetti del Mediterraneo (C‑173/03, EU:C:2006:391), și din Hotărârea din 10 iunie 2010, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑140/09, EU:C:2010:335), pronunțate în urma unor cereri de decizie preliminară formulate în cadrul litigiului principal, la care se face trimitere pentru o expunere mai amplă a situației de fapt și a procedurii care au precedat hotărârile menționate, FTDM și Tirrenia sunt două întreprinderi de transport maritim care, în anii 1970, realizau legături maritime regulate între Italia continentală și insulele Sardinia și Sicilia.

În 1981, FTDM a chemat în judecată Tirrenia la Tribunale di Napoli (Tribunalul din Napoli, Italia) în vederea reparării prejudiciului pe care pretinde că l‑ar fi suferit ca urmare a politicii de prețuri scăzute practicate de Tirrenia între 1976 și 1980 în special în cadrul serviciilor sale de legături maritime. FTDM susținea, printre altele, că această politică de prețuri scăzute fusese posibilă grație obținerii unor subvenții publice cu încălcarea normelor comunitare în materia ajutoarelor de stat.

Cererea formulată de FTDM a fost respinsă prin hotărârea din 26 mai 1993, confirmată prin hotărârea pronunțată de Corte d’appello di Napoli (Curtea de Apel din Napoli, Italia) la 13 decembrie 1996.

Recursul introdus împotriva acestei hotărâri de lichidatorul societății FTDM, care a intrat între timp în procedura falimentului, a fost respins prin hotărârea pronunțată de Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație, Italia) la 19 aprilie 2000, prin care s‑a refuzat în special cererea recurentului de a adresa Curții întrebări privind interpretarea dreptului Uniunii, pentru motivul că soluția adoptată de instanțele de fond respecta dispozițiile relevante și era conformă cu jurisprudența Curții.

Prin înscrisul din 15 aprilie 2002, lichidatorul societății FTDM a chemat în judecată Republica Italiană la Tribunale di Genova (Tribunalul din Genova, Italia), angajând răspunderea acestui stat în diverse temeiuri: în cadrul funcției sale legislative, pentru motivul că a plătit, în conformitate cu Legea nr. 684, ajutoare incompatibile cu Tratatul CE, în cadrul funcției sale jurisdicționale, pentru motivul că a încălcat, prin hotărârea pronunțată de Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație) la 19 aprilie 2000, obligația de a sesiza Curtea cu întrebări preliminare privind conformitatea Legii nr. 684 cu dreptul Uniunii și, în sfârșit, în cadrul funcției sale administrative, pentru motivul că a omis să informeze Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație) cu privire la inițierea unei proceduri de constatare a încălcării obligațiilor în fața Comisiei, în ceea ce privește această lege, încălcând astfel obligațiile de cooperare loială cu instituțiile europene.

Astfel, FTDM a solicitat obligarea Republicii Italiene la repararea prejudiciului suferit, care a fost evaluat la 9240000 de euro.

La 14 aprilie 2003, Tribunale di Genova (Tribunalul din Genova) a sesizat Curtea cu cererea de decizie preliminară care a dus la pronunțarea Hotărârii din 13 iunie 2006, Traghetti del Mediterraneo (C‑173/03, EU:C:2006:391).

În urma acestei hotărâri, Tribunale di Genova (Tribunalul din Genova) a constatat, în hotărârea din 27 februarie 2009, „existența nelegalității săvârșite de statul judecător” și a dispus, printr‑o ordonanță separată, continuarea procedurii pentru a se soluționa cererea de reparare a prejudiciilor rezultate din această nelegalitate. În acest stadiu procedural, instanța menționată a sesizat din nou Curtea, ridicând problema interpretării dreptului Uniunii privind ajutoarele de stat, ceea ce a condus, la 10 iunie 2010, la pronunțarea Hotărârii din 10 iunie 2010, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑140/09, EU:C:2010:335), în care Curtea a declarat: „Dreptul Uniunii trebuie interpretat în sensul că subvențiile plătite în împrejurările din acțiunea principală, în temeiul unei legislații naționale care prevede plata de aconturi înainte de aprobarea unei convenții, constituie ajutoare de stat dacă aceste subvenții pot afecta schimburile dintre statele membre și denaturează sau amenință să denatureze concurența, ceea ce revine instanței naționale să verifice.”

La 30 iulie 2012, Tribunale di Genova (Tribunalul din Genova) a obligat Republica Italiană la plata în favoarea FTDM a sumei de 2330355,78 euro, majorată cu dobânzii legale și supusă reevaluării monetare, cu titlu de reparare a prejudiciului suferit ca urmare a comportamentului ilicit al statului în cadrul funcției sale jurisdicționale.

Această decizie a fost de asemenea atacată, cu titlu principal, de Republica Italiană și, pe cale incidentală, de FTDM.

Corte d’appello di Genova (Curtea de Apel din Genova, Italia), prin hotărârea din 24 iulie 2014, a anulat hotărârea pronunțată în primă instanță și a statuat pe fondul cauzei.

Această instanță a respins cererile de despăgubire ale FTDM întemeiate pe răspunderea Republicii Italiene în cadrul funcțiilor sale jurisdicționale și administrative, admițând în același timp cererea întemeiată pe răspunderea acestui stat membru în cadrul funcției sale legislative, ca urmare a adoptării de către Parlamentul Italiei a Legii nr. 684, obligând astfel statul membru menționat la repararea prejudiciului suferit de FTDM, evaluat la 2330355,78 euro, sumă majorată cu dobânzi legale și supusă reevaluării monetare.

Corte d’appello di Genova (Curtea de Apel din Genova) a considerat, printre altele, că ajutoarele de stat în discuție, întrucât nu erau anterioare intrării în vigoare a Tratatului de instituire a Comunității Europene, trebuiau să fie considerate „ajutoare noi” supuse obligației de notificare în temeiul articolului 93 alineatul (3) din Tratatul CE [devenit articolul 88 alineatul (3) CE, ulterior articolul 108 alineatul (3) TFUE], astfel încât, în lipsa unei astfel de notificări, trebuia constatată o încălcare a dreptului Uniunii.

Hotărârea pronunțată de Corte d’appello di Genova (Curtea de Apel din Genova) a fost atacată în fața instanței de trimitere de către Presidenzia del Consiglio dei Ministri (Președinția Consiliului de Miniștri). Aceasta din urmă susține în special că ajutoarele acordate Tirrenia au fost în mod eronat calificate drept ajutoare noi, iar nu drept ajutoare existente.

Instanța de trimitere arată că, în vederea calificării juridice a unui ajutor de stat plătit în contextul unei piețe neliberalizate precum cea în discuție în litigiul principal drept ajutor existent sau ajutor nou, trebuie examinată, mai întâi, aplicabilitatea ratione temporis a articolului 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul nr. 659/1999, precum și domeniul său de aplicare.

În continuare, această instanță subliniază importanța uneia dintre caracteristicile pieței pertinente, și anume absența liberalizării. Astfel, aceasta apreciază că, la punctul 143 din Hotărârea din 15 iunie 2000, Alzetta și alții/Comisia (T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97-T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98-T‑6/98 și T‑23/98, EU:T:2000:151) (denumită în continuare „Hotărârea Alzetta”), Tribunalul a dedus un principiu potrivit căruia o schemă de ajutor instituită pe o piață inițial închisă concurenței trebuia considerată, la momentul liberalizării acestei piețe, drept o schemă de ajutor existentă. Această afirmație a Tribunalului ar fi fost confirmată la punctele 66-69 din Hotărârea din 29 aprilie 2004, Italia/Comisia (C‑298/00 P, EU:C:2004:240). Prin urmare, în vederea calificării juridice a ajutoarelor de stat în discuție în litigiul principal drept ajutoare existente sau drept ajutoare noi, ar trebui examinat de asemenea domeniul de aplicare al principiului menționat.

În sfârșit, instanța de trimitere are îndoieli în ceea ce privește aplicabilitatea dispoziției prevăzute la articolul 1 litera (b) punctul (iv) din Regulamentul nr. 659/1999 coroborat cu articolul 15 din acest regulament în privința ajutoarelor de stat acordate înainte de intrarea în vigoare a regulamentului menționat. Potrivit acestei instanțe, reiese din Hotărârea din 16 aprilie 2015, Trapeza Eurobank Ergasias (C–690/13, EU:C:2015:235), că aceste dispoziții ar putea fi aplicabile faptelor anterioare intrării în vigoare a aceluiași regulament.

În aceste condiții, Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) În vederea calificării ajutoarelor menționate (drept «existente» și, așadar, nu drept «noi»), se aplică, și în ce condiții, articolul 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul nr. 659/1999, care prevede: «ajutorul considerat ajutor existent deoarece se poate dovedi că, în momentul punerii în aplicare, nu reprezenta un ajutor și că a devenit ajutor ulterior, datorită evoluției pieței comune și fără să fi fost modificat de statul membru. Atunci când anumite măsuri devin ajutoare ca urmare a liberalizării unei activități în conformitate cu dreptul comunitar, astfel de măsuri nu sunt considerate ajutor existent după data fixată pentru liberalizare», sau se aplică, și în ce condiții, principiul (având un conținut diferit formal de cel al dreptului pozitiv menționat mai sus) – enunțat de Tribunal [la punctul 143 din Hotărârea Alzetta] și confirmat, în ceea ce privește soluția care prezintă interes în speță, de Curtea de Justiție a Uniunii Europene prin Hotărârea din 29 aprilie 2004, Italia/Comisia (C‑298/00 P, EU:C:2004:240, punctele 66-69) – potrivit căruia «[…] o schemă de ajutor instituită pe o piață inițial închisă concurenței trebuie considerată, la momentul liberalizării acestei piețe, drept o schemă de ajutor existentă, în măsura în care aceasta nu intra, la momentul instituirii sale, în domeniul de aplicare al articolului 92 alineatul (1) din [Tratatul CE, ulterior articolul 87 alineatul (1) CE], aplicabil numai sectoarelor deschise concurenței, având în vedere condițiile enunțate de dispoziția menționată, referitoare la afectarea schimburilor comerciale dintre statele membre și la repercusiunile asupra concurenței»? 2) Indiferent de situație, de asemenea în vederea calificării ajutoarelor menționate mai sus, se aplică, și în ce condiții, articolul 1 litera (b) punctul (iv) din același Regulament nr. 659/1999, care prevede că este un ajutor «existent»«ajutorul considerat ajutor existent în temeiul articolului 15» – normă care, la rândul său, stabilește un termen de prescripție de 10 ani pentru recuperarea ajutorului acordat ilegal –, sau se aplică, și în ce condiții (similare sau nesimilare principiului enunțat de norma citată de drept pozitiv), principiile protecției încrederii legitime și securității juridice, afirmate în mod repetat de Curtea de Justiție a Uniunii Europene?”

FTDM, guvernele italian și francez, precum și Comisia au prezentat observații scrise. La 7 iunie 2018, a avut loc o ședință la care au participat aceste părți interesate.

Astfel cum indicam în introducerea prezentelor concluzii și astfel cum reiese din expunerea situației de fapt redată mai sus, autoritățile italiene au dovedit o anumită inerție cu scopul de a se sustrage răspunderii cauzate de acordarea subvențiilor în litigiu, și aceasta, în opinia noastră, cu încălcarea normelor în materia ajutoarelor de stat.

Caracterul singular al prezentei cauze ține de faptul că, în pofida împrejurării că Corte d’appello di Genova (Curtea de Apel din Genova) a admis acțiunea în reparație formulată de FTDM pentru motivul, printre altele, că ajutoarele în litigiu trebuiau să fie calificate drept ajutoare „noi” acordate ilegal, autoritățile italiene au continuat să susțină, în fața instanței de trimitere, că aceste ajutoare trebuiau să fie calificate, în realitate, drept ajutoare „existente”. Aceste autorități susțin că ajutoarele menționate, în primul rând, fuseseră acordate într‑o perioadă în care activitatea de cabotaj maritim nu era încă liberalizată și, în al doilea rând, nu fuseseră contestate de Comisie în termenul de prescripție de 10 ani prevăzut la articolul 15 din Regulamentul nr. 659/1999 [a se vedea articolul 1 litera (b) punctul (iv) din acest regulament].

Cu toate că, în susținerea primului motiv invocat în vederea calificării ajutoarelor în discuție drept existente, autoritățile italiene arată că definiția cuprinsă la articolul 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul nr. 659/1999 trebuie înlăturată, întrucât aceasta nu ar reflecta stadiul dreptului aplicabil la data acordării măsurilor în litigiu, acestea arată, în schimb, în susținerea celui de al doilea motiv invocat, că aceste ajutoare corespund definiției cuprinse la articolul 1 litera (b) punctul (iv) din acest regulament ( 3 ).

Astfel, înainte de a examina pe rând întrebările adresate de instanța de trimitere, ni se pare oportun să amintim câteva aspecte elementare cu privire la sfera și la importanța distincției ajutoare existente/ajutoare noi și, în acest context specific, cu privire la influența pe care o pot avea definițiile cuprinse în Regulamentul nr. 659/1999 în scopul calificării drept ajutoare noi sau existente.

Este consacrat faptul că calificarea unei măsuri de stat drept ajutor „nou” sau drept ajutor „existent” implică anumite consecințe juridice importante, în special în ceea ce privește tratament procedural.

În ceea ce privește ajutoarele noi, în primul rând, acestea trebuie să fie notificate de statele membre Comisiei și trebuie să fie autorizate de aceasta din urmă înainte de a fi puse în aplicare. Rezultă de asemenea din articolul 108 alineatele (2) și (3) TFUE că Comisia este însărcinată, fie în etapa procedurii de examinare preliminară, fie în cea a procedurii oficiale de investigare, să controleze compatibilitatea cu piața internă a ajutoarelor noi. Articolele 2-7 din Regulamentul nr. 659/1999 (devenite articolele 2-7 din Regulamentul 2015/1589) prevăd, în special în scopuri de securitate juridică, modalitățile de punere în aplicare a controlului exercitat de Comisie cu privire la proiectele de ajutoare noi.

În al doilea rând, este consacrat faptul că, în cazul în care ajutoarele denumite noi sunt acordate fără autorizarea Comisiei, acestea devin ilegale [a se vedea articolul 1 litera (f) din Regulamentul nr. 659/1999, devenit articolul 1 litera (f) din Regulamentul 2015/1589]. Această calificare drept ajutoare noi implică două serii de consecințe. Pe de o parte, Comisia este obligată să examineze măsurile în cauză și, în cazul în care constată incompatibilitatea acestora, va trebui să dispună recuperarea lor. Pe de altă parte, instanțele naționale, care nu sunt competente să se pronunțe cu privire la compatibilitatea măsurilor de ajutor, pot totuși, în anumite condiții, să dispună recuperarea acestor ajutoare ( 4 ).

Ajutoarele denumite„existente” sunt supuse unui tratament procedural diferit, potrivit chiar articolului 108 alineatul (1) TFUE. Această dispoziție prevede astfel că Comisia, împreună cu statele membre, verifică regimurile ajutoarelor existente în aceste state și că poate propune acestora măsurile utile cerute de dezvoltarea treptată sau de funcționarea pieței interne potrivit unui regim definit în special la articolele 17-19 din Regulamentul nr. 659/1999 (devenite articolele 21-23 din Regulamentul 2015/1589).

Potrivit acestui regim, ajutoarele existente pot fi puse în aplicare în măsura în care Comisia nu a constatat incompatibilitatea acestora ( 5 ). Spre deosebire de ajutoarele noi, ajutoarele existente nu trebuie, așadar, să fie notificate Comisiei și nu pot fi calificate drept ilegale. În plus, măsurile utile pe care Comisia trebuie să le adopte în privința schemelor de ajutoare existente pot viza numai modificarea sau abrogarea pentru viitor a unor astfel de scheme și în niciun caz nu pot impune recuperarea acestora.

Deși are consecințe juridice importante, distincția ajutor existent/ajutor nou nu este mereu ușor de înțeles.

Trebuie amintit, astfel, că noțiunea de ajutor „existent” (și, în caz contrar, de ajutor „nou”), care își are originea în tratate, nu este definită ca atare în acestea, ceea ce impune, printre altele, raportarea la definițiile cuprinse în actele de drept derivat și, mai precis, la cele care prevăd normele de procedură în materia ajutoarelor de stat, și anume Regulamentul nr. 659/1999, pus în discuție în speță (și Regulamentul 2015/1589, care i‑a succedat), precum și la precizările furnizate de Curte și de Tribunal cu ocazia cauzelor cu care sunt sesizate.

Aceste regulamente de „procedură” vizează să codifice și să precizeze practica decizională a Comisiei, nu numai pentru a asigura buna funcționare și eficacitatea procedurilor prevăzute de dispozițiile tratatelor ( 6 ), ci și pentru a răspunde unei preocupări de transparență și de securitate juridică ( 7 ). Obiectivul lor principal este de a clarifica și de a reglementa competențele și modalitățile de acțiune ale Comisiei în domeniul ajutoarelor de stat.

Regulamentele menționate aduc astfel precizări importante, atât cu privire la categoriile de ajutoare care trebuie considerate existente (și, în caz contrar, noi), cât și cu privire la regimul căruia îi sunt supuse aceste diferite categorii de ajutoare de stat în cadrul examinării centralizate a măsurilor de ajutoare de către Comisie.

Deși aceste regulamente reiau orientări în mare parte conforme concluziilor care trebuie deduse din jurisprudența instanțelor Uniunii – jurisprudență care, în acest domeniu, constituie întotdeauna referința primară pentru interpretarea dispozițiilor tratatului ( 8 ) – acestea pot avea de asemenea, cu privire la anumite aspecte, o natură inovatoare.

Aceasta este situația în special în ceea ce privește categoria ajutoarelor existente prevăzute de Regulamentul nr. 659/1999.

Astfel cum a indicat Curtea în jurisprudența anterioară intrării în vigoare a Regulamentului nr. 659/1999, reiese atât din conținutul, cât și din finalitățile dispozițiilor articolului 93 din Tratatul CE (devenit articolul 108 TFUE) că trebuie considerate ajutoare existente în sensul alineatului (1) al acestui articol ajutoarele care existau înainte de data intrării în vigoare a tratatului (așa‑numitele ajutoare „preaderare”) și cele care au putut fi puse în aplicare în mod legal în condițiile prevăzute la articolul 93 alineatul (3) din Tratatul CE, inclusiv cele care rezultă din interpretarea dată de Curte acestui articol în Hotărârea din 11 decembrie 1973, Lorenz (120/73, EU:C:1973:152, punctele 4-6) ( 9 ).

Rezultă de aici că trei din cele cinci categorii de ajutoare existente prevăzute la articolul 1 litera (b) din Regulamentul nr. 659/1999 le reiau astfel pe cele care fuseseră deja identificate de instanța Uniunii, și anume ajutoarele puse în aplicare înainte de intrarea în vigoare a tratatului în statul membru respectiv [articolul 1 litera (b) punctul (i)], precum și cele două categorii de ajutoare denumite autorizate [articolul 1 litera (b) punctele (ii) și (iii)].

Prezintă, în schimb, un caracter inovator în raport cu ceea ce putea reieși din textele tratatului, interpretate în lumina jurisprudenței Curții, cele două categorii de ajutoare rămase, și anume ajutoarele pentru care termenul de prescripție a expirat [articolul 1 litera (b) punctul (iv) coroborat cu articolul 15 din Regulamentul nr. 659/1999], precum și măsurile cu privire la care se poate dovedi că în momentul punerii lor în aplicare nu reprezentau ajutoare, însă au devenit ajutoare ulterior, datorită evoluției pieței [articolul 1 litera (b) punctul (v) din același regulament].

Prezenta cauză ne conduce tocmai la abordarea domeniului de aplicare al acestor ipoteze. Prima întrebare privește, astfel, categoria de ajutoare existente prevăzută la articolul 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul nr. 659/1999. A doua întrebare privește, la rândul său, natura ajutoarelor cu privire la care se poate considera că termenul de prescripție a expirat [a se vedea articolul 1 litera (b) punctul (iv) și articolul 15 din Regulamentul nr. 659/1999].

Or, aplicarea ratione temporis a Regulamentului nr. 659/1999 – și, așadar, opozabilitatea în cadrul acțiunii în reparație vizate în litigiul principal a dispozițiilor inovatoare pe care le conține acesta în materia definirii ajutoarelor „existente” – ni se pare în mod clar discutabilă în ceea ce privește subvențiile plătite anterior intrării în vigoare a acestui act ( 10 ).

Deși este incontestabil că Regulamentul nr. 659/1999 reia în mare măsură acquis‑ul comunitar referitor la modalitățile de aplicare a dispozițiilor tratatelor în materia ajutoarelor de stat și că acesta are, în plus, un conținut în esență procedural – ceea ce implică, în principiu, că se consideră că se aplică la data la care a intrat în vigoare ( 11 ) –, totuși definiția cuprinsă la articolul 1 litera (b) din regulamentul menționat, referitoare la împrejurările în care un ajutor trebuie să fie considerat existent, apare ca fiind mai largă decât cea care rezulta până la acel moment din jurisprudența Curții ( 12 ).

În speță, ne îndoim că autoritățile italiene se pot prevala, în orice caz, de categoria de ajutoare existente prevăzute la articolul 1 litera (b) punctul (iv) din Regulamentul nr. 659/1999 și, respectiv, la articolul 1 litera (b) punctul (v) din acest regulament pentru a se opune acțiunilor în reparație formulate de FTDM, având ca obiect sancționarea încălcării obligației de notificare a măsurilor în litigiu, cu privire la care totul sugerează că ele constituiau, la momentul faptelor pertinente, ajutoare noi.

În această privință, este semnificativ să se constate că autoritățile italiene au considerat oportun să invoce aceste dispoziții abia într‑un stadiu deja foarte avansat al examinării de către instanțele naționale a acțiunilor în reparație formulate de FTDM, examinare care s‑a întins pe mai multe decenii.

În sfârșit, ni se pare important să amintim că dispozițiile Regulamentului nr. 659/1999 (și ale Regulamentului 2015/1589, care i‑a succedat) au ca vocație principală clarificarea practicii și a normelor de procedură care vor fi urmate de Comisie în cadrul examinării sale cu privire la măsurile de ajutor. Aceste regulamente nu au ca obiect, a priori, reglementarea examinării de către instanțele naționale a măsurilor de ajutor cu care sunt sesizate ( 13 ), chiar dacă definițiile prevăzute de acestea pot ghida instanța națională ( 14 ).

Vom examina întrebările preliminare ținând seama de ansamblul acestor considerații, care se vor dovedi importante în ipoteza în care Curtea ar considera că ajutoarele în litigiu sunt de natură să fie calificate drept ajutoare existente în temeiul dispozițiilor articolului 1 litera (b) din Regulamentul nr. 659/1999 – ceea ce, astfel cum vom explica în continuare, nu considerăm că este cazul.

Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere ridică problema criteriului pertinent în vederea calificării ajutoarelor de stat vizate în cauza principală drept ajutoare „noi” sau „existente” în cazul unei piețe care nu a fost încă liberalizată în mod formal.

Potrivit instanței de trimitere, ar exista o opoziție între criteriul prevăzut de prima teză a articolului 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul nr. 659/1999 și cel care ar fi fost enunțat de Tribunal la punctul 143 din Hotărârea Alzetta.

În opinia noastră și independent de aspectul dacă o astfel de opoziție există într‑adevăr, această întrebare se întemeiază pe o premisă eronată ( 15 ).

Pentru a înțelege întinderea categoriei de ajutoare existente prevăzute la articolul 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul nr. 659/1999, trebuie să se facă referire la termenii considerentului (4) al acestui regulament, care precizează că „realizarea și consolidarea pieței comune constituie un proces treptat, reflectat în evoluția permanentă a politicii în domeniul ajutorului de stat; […] ca urmare a acestei evoluții, este posibil ca anumite măsuri, care în momentul punerii în aplicare nu reprezentau ajutor de stat, să fi devenit între timp ajutor” ( 16 ).

Potrivit articolului 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul nr. 659/1999, data liberalizării unei activități în conformitate cu dreptul Uniunii trebuie, în consecință, să fie luată în considerare doar pentru a exclude posibilitatea ca, după această dată, o măsură care nu constituia un ajutor anterior acestei liberalizări să fie calificată ulterior drept ajutor existent. În schimb, simpla existență a unei date de liberalizare care rezultă din intrarea în vigoare a unei reglementări europene nu este suficientă pentru a exclude posibilitatea ca o măsură să fie calificată drept ajutor nou în cazul în care, pe baza criteriului evoluției pieței, se poate dovedi că măsura fusese adoptată pe o piață care era deja, total sau parțial, deschisă concurenței înainte de data liberalizării activității vizate de dreptul Uniunii ( 17 ).

Altfel spus, pentru aplicarea acestei dispoziții, se consideră că măsurile de stat în discuție nu constituiau ajutoare de stat la momentul adoptării lor tocmai pentru că nu îndeplineau condițiile referitoare la afectarea schimburilor comerciale dintre statele membre și la denaturarea concurenței.

Această presupoziție este de asemenea prezentă în Hotărârea Alzetta. În această hotărâre, Tribunalul luase astfel în considerare, pentru a exclude posibilitatea ca măsurile în litigiu să fie calificate drept ajutoare noi, faptul că „schemele de ajutoare în discuție nu intrau, la momentul instituirii lor, în 1981 și în 1985, în ceea ce privește ajutoarele acordate în sectorul transportului local, regional sau național, în domeniul de aplicare al articolului 92 alineatul (1) din tratat [devenit articolul 107 alineatul (1) TFUE]” ( 18 ).

În această privință, trebuie amintit că, pentru a putea fi calificată drept ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, o măsură trebuie să îndeplinească patru condiții cumulative. În primul rând, trebuie să fie vorba despre o intervenție a statului sau prin intermediul resurselor de stat. În al doilea rând, această intervenție trebuie să fie susceptibilă să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre. În al treilea rând, aceasta trebuie să acorde un avantaj selectiv beneficiarului său. În al patrulea rând, aceasta trebuie să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența ( 19 ).

În ceea ce privește piețele care nu sunt încă deschise concurenței, deși este adevărat că un ajutor de stat poate fi considerat, în principiu, ajutor existent, întrucât se poate dovedi că, la momentul punerii sale în aplicare, nu reprezenta un ajutor, în special din cauza lipsei liberalizării acestor piețe, Curtea a declarat deja că o astfel de lipsă a liberalizării nu exclude în mod obligatoriu posibilitatea ca ajutoarele de stat să fie susceptibile să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre și ca acestea să fie capabile să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența ( 20 ).

Astfel, împrejurarea că piața cabotajului maritim în discuție în prezenta cauză a fost liberalizată pe cale normativă abia la mult timp după plata subvențiilor în litigiu ( 21 ) nu permite să se excludă faptul că acestea constituiau ajutoare care îndeplineau condițiile amintite mai sus.

În special, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 50 din Hotărârea pronunțată în cauza Fallimento Traghetti del Mediterraneo, nu se poate exclude, pe de o parte, că Tirrenia a fost în concurență cu întreprinderi din alte state membre pe liniile interne vizate și, pe de altă parte, că aceasta a fost în situație de concurență cu astfel de întreprinderi pe linii internaționale. Nu se poate exclude nici faptul că, în lipsa unei contabilități separate pentru diferitele sale activități, a existat un risc de subvenții încrucișate, mai precis, în speță, riscul ca veniturile obținute din activitatea sa de cabotaj, care a beneficiat de subvențiile în discuție în litigiul principal, să fi fost utilizate în favoarea activităților exercitate de aceasta pe respectivele linii internaționale ( 22 ).

Astfel cum a menționat, de altfel, instanța de trimitere, reiese dintr‑o serie de cauze privind întreprinderile Gruppo Tirrenia di Navigazione, în care s‑au pronunțat Hotărârea din 10 mai 2005, Italia/Comisia (C‑400/99, EU:C:2005:275), Hotărârea din 20 iunie 2007, Tirrenia di Navigazione și alții/Comisia (T–246/99, nepublicată, EU:T:2007:186), și Hotărârea din 4 martie 2009, Tirrenia di Navigazione și alții/Comisia (T–265/04, T–292/04 și T‑504/04, nepublicată, EU:T:2009:48), că lipsa liberalizării formale a pieței cabotajului maritim era lipsită de pertinență pentru calificarea anumitor măsuri statale în discuție în aceste cauze drept ajutoare noi.

Prin urmare, împrejurarea că ajutoarele de stat vizate erau destinate să susțină întreprinderi în cadrul unor piețe care nu erau încă liberalizate nu exonera autoritățile statale respective de obligația de a respecta dispozițiile tratatului referitoare la ajutoarele de stat noi.

În cazul în care o măsură națională intră, la momentul punerii sale în aplicare, sub incidența noțiunii de ajutor de stat ca urmare a faptului că îndeplinește toate condițiile menționate mai sus și în măsura în care este cert în special că aceasta este susceptibilă să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre și să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența, această măsură nu poate fi calificată, în principiu, drept ajutor existent numai din cauza lipsei formale a liberalizării pieței pertinente.

În speță, reiese din dosarul prezentat Curții că instanța de trimitere a verificat dacă condițiile pentru calificarea subvențiilor în discuție drept ajutoare de stat erau întrunite. Această instanță a confirmat, după toate probabilitățile, aprecierea Corte d’appello di Genova (Curtea de Apel din Genova) potrivit căreia piața în discuție era, la momentul faptelor pertinente, o piață concurențială. În special, reiese din cuprinsul punctelor 22 și 54 din decizia de trimitere că, printre altele, potrivit acestei instanțe, subvențiile acordate Tirrenia erau susceptibile să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre și „că acestea erau potențial capabile să afecteze schimburile comerciale și libera concurență”. Însăși instanța de trimitere consideră, așadar, că aceste subvenții erau capabile să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența ( 23 ).

Prin urmare, în ceea ce privește răspunsul la prima întrebare, trebuie să se considere că subvențiile în discuție în litigiul principal nu pot fi calificate drept ajutoare de stat existente numai din cauza lipsei formale a liberalizării, în măsura în care este cert, pe de o parte, că aceste ajutoare erau susceptibile să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre și, pe de altă parte, că acestea denaturau sau amenințau să denatureze concurența.

Astfel, nici articolul 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul nr. 659/1999, nici principiul enunțat de Tribunal în Hotărârea Alzetta nu ni se par aplicabile în speță.

Împărtășim, așadar, pe deplin poziția Comisiei potrivit căreia, în ceea ce privește răspunsul la prima întrebare, trebuie să se considere că subvențiile în discuție în litigiul principal nu pot fi calificate drept ajutoare de stat existente numai din cauza lipsei formale a liberalizării, în măsura în care este cert, pe de o parte, că aceste ajutoare erau susceptibile să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre și, pe de altă parte, că acestea denaturau sau amenințau să denatureze concurența.

Având în vedere ansamblul acestor considerații și fără a fi necesar, prin urmare, să se examineze în continuare dacă dispozițiile Regulamentului nr. 659/1999 sunt aplicabile ratione temporis, trebuie să se răspundă la prima întrebare că, în vederea calificării ajutoarelor de stat în discuție în litigiul principal drept ajutoare existente sau ajutoare noi, nu trebuie aplicată nici norma prevăzută la articolul 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul nr. 659/1999, nici principiul enunțat în Hotărârea Alzetta, potrivit căruia ajutoarele plătite întreprinderilor care își desfășoară activitatea pe o piață care nu a fost încă liberalizată ar trebui considerate ajutoare existente.

Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere ridică problema dacă, în vederea calificării ajutoarelor în litigiu în cauza principală drept ajutoare existente sau noi, se poate întemeia pe articolul 1 litera (b) punctul (iv) din Regulamentul nr. 659/1999, care prevede că este un ajutor „existent”„ajutorul considerat ajutor existent în temeiul articolului 15” din acest regulament, sau dacă este necesar mai degrabă să se raporteze la principiile protecției încrederii legitime și securității juridice.

Trebuie arătat că cauza principală privește o acțiune în angajarea răspunderii statului pentru încălcarea dispozițiilor aplicabile în materia ajutoarelor de stat și în special a obligației sale de notificare prealabilă a măsurilor de ajutor, cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) TFUE. Recurenta din litigiul principal, întreprindere concurentă a beneficiarului ajutorului, urmărește să obțină repararea prejudiciului pe care apreciază că l‑ar fi suferit ca urmare a acordării ilegale a subvențiilor în litigiu.

Reiese, în plus, din dosarul prezentat Curții că Comisia nu a adoptat o decizie privind legalitatea și compatibilitatea ajutoarelor de stat în discuție în litigiul principal (situație de stand‑alone private enforcement).

Or, astfel cum Curtea a avut deja ocazia de a preciza în Hotărârea Transalpine Ölleitung in Österreich, deși normele de natură procedurală cuprinse în Regulamentul nr. 659/1999 se aplică tuturor procedurilor administrative în materia ajutoarelor de stat care sunt pendinte în fața Comisiei la data la care acest regulament a intrat în vigoare, și anume 16 aprilie 1999, acest regulament nu conține, în schimb, nicio dispoziție referitoare la competențele și la obligațiile instanțelor naționale, care rămân reglementate de dispozițiile tratatului, astfel cum au fost interpretate de Curte ( 24 ).

Rezultă, astfel, dintr‑o jurisprudență consacrată că, în cadrul controlului respectării de către statele membre a obligațiilor care le revin în temeiul articolelor 107 și 108 TFUE, instanțele naționale și Comisia îndeplinesc roluri complementare și separate. În timp ce aprecierea compatibilității unor măsuri de ajutor cu piața comună este de competența exclusivă a Comisiei, care acționează sub controlul instanțelor comunitare, instanțele naționale asigură protecția drepturilor justițiabililor în cazul încălcării obligației de notificare prealabilă a ajutoarelor de stat către Comisie, prevăzută în prezent la articolul 108 alineatul (3) TFUE ( 25 ).

În exercitarea competențelor lor de protecție a drepturilor justițiabililor, instanțele naționale dispun de o anumită independență și autonomie în raport cu intervenția Comisiei.

Aceasta este situația în special atunci când acestea sunt chemate să se pronunțe cu privire la cereri de despăgubire formulate de concurenții întreprinderilor beneficiare ale măsurilor de ajutor pentru prejudiciile pretins cauzate prin acordarea ilegală a acestor măsuri.

Astfel, posibilitatea de a solicita despăgubiri este, în principiu, independentă de orice investigație paralelă desfășurată de Comisie cu privire la ajutorul în cauză.

În această privință, Curtea a considerat deja în mai multe rânduri că deschiderea de către Comisie a procedurii oficiale de investigare a ajutoarelor de stat nu poate înlătura obligația instanțelor naționale de protecție a drepturilor justițiabililor în raport cu o încălcare eventuală a articolului 108 alineatul (3) TFUE ( 26 ).

De asemenea, trebuie amintit, în ceea ce privește nivelul de autonomie al instanțelor naționale, că, cu riscul de a aduce atingere efectului direct al articolului 108 alineatul (3) ultima teză TFUE și de a nu ține seama de interesele justițiabililor, care trebuie protejate de instanțele naționale, o decizie a Comisiei prin care aceasta declară un ajutor care nu a fost notificat ca fiind compatibil cu piața comună nu are drept consecință să facă conforme cu legea, a posteriori, actele de executare care erau nevalide, pentru motivul că fuseseră adoptate cu încălcarea interdicției prevăzute de această dispoziție. Orice altă interpretare ar avea ca efect să favorizeze nerespectarea de către statul membru respectiv a dispoziției menționate și ar priva‑o de efectul său util ( 27 ).

Prin urmare, atunci când un reclamant poate stabili, în fața instanței naționale, că a suferit un prejudiciu cauzat de punerea în aplicare prematură a ajutorului și, mai specific, de avantajul concurențial ilegal pe care l‑a obținut beneficiarul, acțiunea în daune interese poate fi admisă chiar dacă, la momentul la care instanța națională se pronunță cu privire la cerere, Comisia a aprobat deja ajutorul respectiv.

Această concluzie se aplică mutatis mutandis în situația în care, precum în speță, Comisia nu a adoptat o decizie prin care să se pronunțe în mod expres cu privire la legalitatea măsurilor de ajutor în discuție. În același mod în care o decizie prin care este admisă compatibilitatea ajutoarelor ilegale ulterior acordării lor nu are drept consecință să facă conforme cu legea, a posteriori, actele de executare a acestor ajutoare – care erau inițial nevalide deoarece fuseseră adoptate cu încălcarea obligațiilor de notificare și de suspendare (standstill) prevăzute de tratat, absența unei decizii a Comisiei cu privire la măsurile de ajutor nu poate avea, a fortiori, ca efect să facă conforme cu legea, prin efectul timpului, astfel de măsuri.

În acest context și având în vedere în special rolul pe care îl au instanțele naționale atunci când sunt sesizate cu astfel de acțiuni în daune interese în situația de „stand‑alone”, precum și nivelul de independență al acestor instanțe în raport cu Comisia, reiese că noțiunea de ajutoare existente în sensul articolului 1 litera (b) punctul (iv) din Regulamentul nr. 659/1999 este intrinsec legată de normele în materia prescripției prevăzute la articolul 15 din acest regulament, norme care privesc, astfel cum rezultă din alineatul (1) al acestui din urmă articol, „prerogativele Comisiei de recuperare a ajutorului”.

Această noțiune, astfel cum este definită la articolul 1 litera (b) punctul (iv) din Regulamentul nr. 659/1999, desemnează orice ajutor în privința căruia termenul de prescripție de 10 ani, căruia îi sunt supuse prerogativele specifice ale Comisiei de recuperare a ajutorului, a expirat. Această normă privind prescripția urmărește să asigure că orice decizie a Comisiei este adoptată într‑un termen rezonabil, în lipsa căruia aceasta este de natură să justifice o încredere legitimă din partea persoanelor vizate ( 28 ).

Expirarea termenului de prescripție de 10 ani prevăzut la articolul 15 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 nu face decât să limiteze în timp prerogativele Comisiei în ceea ce privește recuperarea ajutorului ilegal. Limitarea subiectivă a puterii de acțiune suspensivă prevăzute la alineatul (2) al acestui articol indică, în opinia noastră, în mod clar că termenul în discuție nu face decât să stabilească limitele temporale ale prerogativelor Comisiei de recuperare a ajutoarelor ilegale ( 29 ).

În schimb, această limitare temporală a prerogativelor Comisiei nu afectează posibilitatea instanțelor naționale de a constata că un ajutor este ilegal. Faptul că ajutorul poate deveni un ajutor existent în temeiul articolului 15 alineatul (3) din Regulamentul nr. 659/1999 nu remediază nelegalitatea săvârșită de stat prin lipsa notificării.

Cu alte cuvinte, expirarea termenului de prescripție nu poate avea ca efect să facă conforme cu legea în mod absolut și retroactiv ajutoarele de stat în cauză, transformându‑le în ajutoare existente, cu consecința eliminării ulterioare a temeiului juridic al unei acțiuni formulate împotriva statului membru respectiv de particulari și de concurenții afectați de acordarea ajutorului ilegal.

Orice altă interpretare ar avea drept efect reducerea domeniului de aplicare al obligației de notificare a măsurilor de ajutor care revine statelor membre ( 30 ) și, astfel, privarea articolului 108 alineatul (3) TFUE de efectul său util.

Aceasta ar implica, în plus, o afectare a drepturilor particularilor care sunt de asemenea beneficiari și destinatari direcți ai protecției conferite de această dispoziție. Nu există, în opinia noastră, niciun motiv pentru ca acțiunile în despăgubire formulate de particularii care au fost eventual prejudiciați de acordarea ajutoarelor ilegale prin faptul că acestea au dat naștere, în detrimentul lor, unei denaturări a concurenței să fie compromise ca urmare a inacțiunii Comisiei sau a faptului că aceasta nu a adoptat o decizie în privința măsurilor în cauză.

În speță, calificarea măsurilor în discuție drept ajutoare existente în temeiul articolului 1 litera (b) punctul (iv) din Regulamentul nr. 659/1999 ar avea ca efect să reducă eficiența controlului jurisdicțional cu privire la măsurile de ajutoare de stat acordate ilegal Tirrenia, ceea ce ar afecta așteptările legitime ale FTDM, care a formulat o acțiune în reparație împotriva statului italian având încredere în principiile și în orientările care constituiau acquis‑ul comunitar în momentul în care au fost plătite ajutoarele de stat.

În speță, subvențiile anuale de care a beneficiat Tirrenia din 1976 până în 1980 constituiau ajutoare de stat care trebuie calificate drept ajutoare noi. În calitate de ajutoare noi, Republica Italiană ar fi trebuit să le notifice înainte să le pună în aplicare, în temeiul articolului 93 alineatul (3) din Tratatul CE [devenit articolul 108 alineatul (3) TFUE]. Or, întrucât această notificare prealabilă nu a avut loc, ajutoarele de care a beneficiat Tirrenia din 1976 până în 1980 trebuiau să fie calificate drept ajutoare de stat ilegale.

Împrejurarea că ajutorul poate deveni un ajutor existent în temeiul articolului 15 alineatul (3) din Regulamentul nr. 659/1999 nu ar remedia nelegalitatea săvârșită cu ocazia punerii în aplicare a ajutorului.

Singurele norme de prescripție care sunt eventual aplicabile în fața instanței naționale sunt cele care rezultă din dreptul național, interpretate în lumina principiilor efectivității și echivalenței ( 31 ).

Se impune în acest context o ultimă precizare referitoare la posibilitatea de a invoca dispozițiile Regulamentului nr. 659/1999 în fața instanței naționale.

Instanța de trimitere a apreciat, astfel, că Curtea a considerat deja, în Hotărârea din 16 aprilie 2015, Trapeza Eurobank Ergasias (C‑690/13, EU:C:2015:235), că Regulamentul nr. 659/1999 este aplicabil, printre altele, în vederea aprecierii de către o instanță națională a aspectului dacă ajutoarele de stat în cauză au fost efectiv ajutoare existente, chiar și într‑o situație în care ajutoarele au fost acordate înainte de intrarea în vigoare a acestui regulament.

Or, se observă că, în această cauză, i s‑a solicit Curții să stabilească, printre altele, dacă, atunci când privilegii precum cele în discuție în cauza menționată intră în domeniul de aplicare al acestei dispoziții, statul membru care le‑a instituit este obligat să urmeze procedura de control prealabil prevăzută la articolul 88 alineatul (3) CE [devenit articolul 108 alineatul (3) TFUE] referitoare la ajutoarele noi. Cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre nu privea o acțiune în daune interese, ci neaplicarea eventuală a dispozițiilor naționale care au instituit privilegii potențial incompatibile cu normele legislației privind ajutoarele de stat.

Prin urmare, această jurisprudență nu poate constitui un argument pentru a se prevala de opozabilitatea definiției cuprinse la articolul 1 litera (b) punctul (iv) din Regulamentul nr. 659/1999 în cadrul examinării cererii de despăgubire vizate în speță.

Rezultă din ansamblul acestor considerații că definiția ajutorului existent cuprinsă la articolul 1 litera (b) punctul (iv) din Regulamentul nr. 659/1999 nu este aplicabilă într‑o situație precum cea în discuție în litigiul principal. Cu alte cuvinte, dispozițiile Tratatului FUE în materia ajutoarelor de stat se opun ca expirarea termenului de prescripție în materia recuperării ajutoarelor prevăzut la articolul 15 din Regulamentul nr. 659/1999 să împiedice angajarea în fața instanței naționale a răspunderii statului pentru încălcarea obligației de notificare prealabilă prevăzută la articolul 108 alineatul (3) TFUE.

Mai rămâne de examinat, astfel cum ne invită instanța de trimitere în cea de a doua parte a celei de a doua întrebări, dacă și, eventual, în ce condiții autoritățile italiene se pot prevala, în cadrul acțiunii în reparație îndreptate împotriva lor, de principiile încrederii legitime și securității juridice.

În speță, în absența unei decizii a Comisiei cu privire la subvențiile în litigiu, va reveni instanței de trimitere sarcina de a stabili, poziționându‑se la data la care statul a decis să acorde aceste subvenții, dacă, având în vedere numai împrejurările din cauza principală, ajutoarele în discuție trebuie să fie calificate drept ajutoare existente sau drept ajutoare noi și, în această din urmă ipoteză, de a stabili dacă aceste ajutoare sunt sau nu sunt ilegale.

În cazul în care s‑ar confirma că măsurile de ajutor în litigiu au fost acordate cu încălcarea obligației, în principiu absolută și necondiționată, de notificare prealabilă, considerăm că autoritățile statale în cauză nu se pot prevala de principiile încrederii legitime și securității juridice pentru a se sustrage obligațiilor lor în cadrul unei acțiuni în reparație formulată de o întreprindere concurentă a beneficiarului ajutoarelor.

În ceea ce privește, mai întâi, principiul încrederii legitime, este suficient să amintim că dreptul de a se prevala de acesta, care este, în principiu, deschis oricărei persoane pe care o instituție a determinat‑o să nutrească speranțe întemeiate, este lipsit de pertinență în speță, din moment ce nu există asigurări precise furnizate de aceasta.

În orice caz, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că protecția încrederii legitime nu poate fi invocată de o persoană care a încălcat dreptul în vigoare ( 32 ). Astfel, este consacrat faptul că întreprinderile beneficiare ale unui ajutor nu pot avea, în principiu, încredere legitimă în legalitatea ajutorului decât dacă acesta a fost acordat cu respectarea procedurii prevăzute la articolul 108 TFUE. Această concluzie este valabilă cu atât mai mult tocmai în privința entităților statale care au acordat ajutorul, care nu pot profita în niciun caz de inacțiunea Comisiei sau de faptul că aceasta nu a adoptat o decizie cu privire la ajutorul menționat ( 33 ).

Aceste autorități nu se pot prevala nici de principiul securității juridice.

Desigur, Curtea a statuat că, chiar în lipsa unui termen de prescripție stabilit de legiuitorul Uniunii, cerința fundamentală de securitate juridică se opune posibilității Comisiei de a întârzia la nesfârșit exercitarea competențelor sale ( 34 ). În această privință, întârzierea Comisiei în a decide că un ajutor este ilegal și că acesta trebuie desființat și recuperat de un stat membru poate, în anumite împrejurări, să determine o încredere legitimă a beneficiarilor ajutorului menționat de natură să împiedice Comisia să solicite statului membru respectiv să dispună restituirea acestui ajutor ( 35 ).

Totuși, pe lângă faptul că această jurisprudență era menită să protejeze încrederea legitimă a beneficiarului ajutorului – care este, în principiu, lipsită de pertinență în cadrul unei acțiuni în despăgubire îndreptate împotriva autorităților statale care au acordat ajutorul –, ea privea împrejurări excepționale ( 36 ), care nu ni se pare că prezintă similitudini cu situația în discuție în cauza principală.

În definitiv, considerăm că, deși principiul securității juridice poate ajunge eventual să joace un rol în cazul în care statul în cauză a notificat în mod corespunzător măsurile de ajutor pe care intenționează să le pună în aplicare, situația nu este aceasta atunci când statul menționat nu s‑a conformat obligației de notificare prealabilă în temeiul articolului 108 alineatul (3) TFUE, chiar și în cazul în care au putut exista îndoieli rezonabile cu privire la legalitatea acestor măsuri din perspectiva legislației privind ajutoarele de stat.

În consecință, nici principiul încrederii legitime – care, în orice caz, nu poate fi invocat de o persoană care a încălcat dreptul în vigoare –, nici principiul securității juridice – care nu se poate aplica într‑o situație în care autoritățile naționale competente nu au notificat măsuri de ajutor noi – nu vin în sprijinul poziției susținute de autoritățile italiene.

Prin urmare, se propune să se răspundă la a doua întrebare preliminară că articolul 1 litera (b) punctul (iv) din Regulamentul nr. 659/1999 nu este aplicabil într‑o situație precum cea în discuție în litigiul principal. Pe de altă parte, în măsura în care ajutoarele în discuție în litigiul principal nu au fost acordate cu respectarea obligației de notificare a ajutoarelor de stat către Comisie, statul membru nu poate invoca principiile protecției încrederii legitime și securității juridice pentru a se sustrage obligației de restituire în cadrul unei acțiuni în daune interese.

Ținând seama ansamblul acestor considerații, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație, Italia) după cum urmează: „1) Nici articolul 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [108 TFUE], nici norma dedusă la punctul 143 din Hotărârea din 15 iunie 2000, Alzetta și alții/Comisia (T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97-T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98-T‑6/98 și T‑23/98, EU:T:2000:151) nu sunt aplicabile în privința unei măsuri naționale care constituie un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, în cazul în care, la momentul punerii sale în aplicare, această măsură era susceptibilă să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre și să influențeze jocul concurenței. 2) Articolul 1 litera (b) punctul (iv) din Regulamentul nr. 659/1999 nu este aplicabil într‑o situație precum cea în discuție în litigiul principal. Cu alte cuvinte, dispozițiile Tratatului FUE în materia ajutoarelor de stat se opun ca expirarea termenului de prescripție în materia recuperării ajutoarelor prevăzut la articolul 15 din Regulamentul nr. 659/1999 să împiedice angajarea în fața instanței naționale a răspunderii statului pentru încălcarea obligației de notificare prealabilă prevăzută la articolul 108 alineatul (3) TFUE. Pe de altă parte, în măsura în care ajutoarele în discuție în litigiul principal nu au fost acordate cu respectarea obligației de notificare a ajutoarelor de stat către Comisie, statul membru nu poate invoca principiile protecției încrederii legitime și securității juridice pentru a înlătura angajarea răspunderii în cadrul unei acțiuni în daune interese formulată de particulari pentru motivul încălcării dreptului Uniunii.”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

NILS WAHL

prezentate la 13 septembrie 2018 ( 1 )

Introducere

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii

Dreptul italian

Litigiul principal, întrebările preliminare și procedura în fața Curții

Analiză

Observații introductive cu privire la distincția ajutoare existente/ajutoare noi și cu privire la domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 659/1999 în această privință

Cu privire la prima întrebare preliminară: criteriul pertinent pentru calificarea drept ajutoare noi sau existente în cazul unei piețe care nu a fost încă liberalizată

Cu privire la a doua întrebare preliminară: aplicabilitatea articolului 1 litera (b) punctul (iv) din Regulamentul nr. 659/1999 sau a principiilor încrederii legitime și securității juridice

Cu privire la posibila raportare la articolul 1 litera (b) punctul (iv) din Regulamentul nr. 659/1999

Cu privire la posibilitatea de a invoca principiul încrederii legitime și securității juridice

Concluzie