Concluziile avocatului general E. Sharpston prezentate la 19 aprilie 2018.#Nefiye Yön împotriva Landeshauptstadt Stuttgart.#Cerere de decizie preliminară formulată de Bundesverwaltungsgericht.#Trimitere preliminară – Asociere CEE Turcia – Decizia nr. 2/76 – Articolul 7 – Clauza de standstill – Drept de ședere al membrilor familiei unui lucrător turc – Obligația de a obține o viză pentru admisia pe teritoriul unui stat membru.#Cauza C-123/17.

Acordurile bilaterale dintre Uniunea Europeană și Turcia se opun cerințelor mai restrictive referitoare la imigrație pentru cetățenii turci, introduse de Germania în octombrie 1980, care împiedică reîntregirea familiei între un lucrător turc, rezident pe termen lung în acest stat membru, și soția de cetățenie turcă a acestuia? Prezenta cerere de decizie preliminară formulată de Bundesverwaltungsgericht (Curtea Federală Administrativă, Germania) ridică problema domeniului de aplicare temporal și material al clauzei de standstill de la articolul 7 din Decizia nr. 2/76 ( 2 ) de punere în aplicare a articolului 12 din Acordul de asociere CEE‑Turcia (denumit în continuare „Acordul de asociere”) ( 3 ) referitor la libera circulație a lucrătorilor. Aceasta oferă Curții oportunitatea de a clarifica domeniul de aplicare temporal a două decizii succesive ale Consiliului de asociere CEE‑Turcia ( 4 ), Decizia nr. 2/76 și Decizia nr. 1/80 ( 5 ), și de a oferi explicații suplimentare cu privire la modul în care trebuie interpretate aceste decizii.

Acordul de asociere a fost încheiat în anul 1963. În conformitate cu articolul 2 alineatul (1), scopul Asociației este să promoveze consolidarea continuă și echilibrată a relațiilor comerciale și economice între părțile contractante. Asociația urma să cuprindă o etapă pregătitoare, o etapă de tranziție și o etapă definitivă ( 6 ). Pe parcursul etapei pregătitoare, Turcia urma să își consolideze economia pentru a‑și putea îndeplini obligațiile care i‑ar fi revenit în cele două etape ulterioare ( 7 ). Scopul etapei de tranziție îl constituia instituirea treptată a unei uniuni vamale între părți și apropierea politicilor economice ale acestora ( 8 ). Etapa definitivă, bazată pe uniunea vamală, urma să presupună consolidarea coordonării politicilor economice ale Turciei și ale Uniunii Europene ( 9 ).

Articolul 9 prevede că, în domeniul de aplicare al acordului și fără a aduce atingere dispozițiilor speciale care ar putea fi stabilite în conformitate cu articolul 8, orice discriminare pe motiv de naționalitate este interzisă în conformitate cu principiul prevăzut la actualul articol 18 TFUE.

Capitolul 3 este intitulat „Alte dispoziții cu caracter economic”. În cadrul acestui capitol, articolul 12 prevede că „[p]ărțile contractante convin să se întemeieze pe [articolele 45, 46 și 47 TFUE] pentru a realiza treptat libera circulație a lucrătorilor între acestea”.

În anul 1970, CEE și Turcia au semnat Protocolul adițional la Acordul de asociere, marcând trecerea de la etapa pregătitoare la etapa de tranziție ( 10 ).

Articolul 36 prevede că libera circulație a lucrătorilor între statele membre și Turcia se va realiza treptat, în conformitate cu principiile enunțate la articolul 12 din Acordul de asociere. Acesta împuternicește Consiliul de asociere instituit prin acordul respectiv să decidă cu privire la normele detaliate necesare în acest sens.

Articolul 41 alineatul (1) a introdus o clauză de standstill care interzice părților contractante la Acordul de asociere să introducă între ele „noi restricții cu privire la libertatea de stabilire și libertatea de prestare a serviciilor”.

Articolul 59 prevede că, „[î]n domeniile reglementate de prezentul protocol, Turcia nu poate beneficia de un tratament mai favorabil decât cel pe care statele membre și‑l acordă reciproc în temeiul Tratatului de instituire a Comunității”.

În temeiul articolului 62, Protocolul adițional și anexele sale fac parte integrantă din Acordul de asociere.

Decizia nr. 2/76 a Consiliului de asociere a instituit o serie de măsuri menite să promoveze libera circulație a lucrătorilor. În mod special, aceasta stabilea „normele detaliate pentru punerea în aplicare a articolului 36 din Protocolul adițional”, pentru o primă etapă care „va dura patru ani, începând cu decembrie 1976” ( 11 ). Cu toate acestea, dispozițiile sale urmau să se aplice în continuare până la începutul etapei ulterioare ( 12 ).

Articolul 7 prevede: „Statele membre ale Comunității și Turcia nu pot introduce noi restricții cu privire la condițiile de acces la încadrarea în muncă aplicabile lucrătorilor care au reședința legală și care sunt angajați pe teritoriul acestora.”

Articolul 9 permite derogări de la dispozițiile deciziei pentru motive de ordine publică, de siguranță publică sau de sănătate publică.

Decizia nr. 2/76 a intrat în vigoare la 20 decembrie 1976 ( 13 ).

De asemenea, Decizia nr. 1/80 a fost adoptată de Consiliul de asociere pentru a promova libera circulație a lucrătorilor. Al treilea considerent precizează că, în domeniul social, este „necesar să se îmbunătățească tratamentul de care beneficiază lucrătorii și membrii familiilor acestora, în raport cu regimul instituit prin Decizia nr. 2/76”.

Articolul 13 prevede următoarele: „Statele membre ale Comunității și Turcia nu pot introduce noi restricții privind condițiile de acces la încadrarea în muncă a lucrătorilor și a membrilor familiei lor care se găsesc pe teritoriul acestor state în situație legală în ceea ce privește șederea și accesul pe piața muncii.”

Articolul 14 alineatul (1) face posibilă derogarea de la dispozițiile deciziei pentru motive de ordine publică, de siguranță publică sau de sănătate publică.

Articolul 16 prevedea că Consiliul de asociere urma să examineze rezultatele aplicării acestor dispoziții „în vederea pregătirii soluțiilor care ar putea fi aplicate începând cu 1 decembrie 1983”. Cu toate acestea, nu au fost adoptate astfel de măsuri suplimentare ( 14 ).

Dispozițiile relevante ale Deciziei nr. 1/80 s‑au aplicat de la 1 decembrie 1980 ( 15 ).

La 1 iulie 1980, articolul 1 din Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (Al unsprezecelea regulament de modificare a Regulamentului de punere în aplicare a Legii privind cetățenii străini) a introdus o obligație generală de a deține viză pentru cetățenii turci, cu aplicare de la 5 octombrie 1980. Înainte de această modificare, resortisanții turci erau obligați să dețină un permis de ședere sub forma unei vize numai în scopul de a exercita o activitate profesională în Germania ( 16 ).

În conformitate cu articolul 4 din Aufenthaltsgesetz (Legea privind șederea străinilor), în lipsa oricăror dispoziții contrare în dreptul Uniunii sau într‑un act normativ, și cu excepția cazului în care există un drept de ședere în temeiul Acordului de asociere, cetățenii țărilor terțe trebuie să dețină un permis de ședere pentru a intra și a locui în Germania.

Articolul 5 alineatul (2) din Legea privind șederea prevede că un permis de ședere pe durată determinată poate fi acordat numai în cazul în care cetățeanul țării terțe a intrat în Germania cu viza necesară și, în cererea sa de viză, a furnizat deja informațiile care sunt necesare pentru emiterea permisului de ședere. De la aceste cerințe se poate deroga în cazul în care sunt îndeplinite cerințele de fond pentru un permis de ședere sau dacă, având în vedere circumstanțele specifice din speță, ar fi nerezonabil să fie reinițiată procedura pentru eliberarea vizei. Articolul 6 alineatul (3) prevede că, pentru șederea de lungă durată, este necesară o viză emisă înainte ca străinul să intre pe teritoriul Germaniei.

Articolul 30 din Legea privind șederea are ca obiect reîntregirea familiei cu privire la soți. Soțului cetățeanului unei țări terțe trebuie să i se acorde un permis de ședere pe durată determinată în cazul în care persoana în cauză poate comunica în limba germană cel puțin la un nivel de bază ( 17 ). Un permis de ședere pe durată determinată se acordă fără a se ține seama de această cerință în cazul în care soțul nu este în măsură să facă dovada cunoașterii la nivel de bază a limbii germane din cauza unei boli fizice, psihice sau psihologice sau atunci când, în circumstanțele din speță, nu este posibil sau rezonabil să se aștepte ca acesta să dobândească cunoștințe de bază de limba germană înainte de a intra în Germania ( 18 ).

Doamna Nefiye Yön este cetățean turc. Soțul acesteia, de asemenea cetățean turc, a locuit în Germania din anul 1995. El a prezentat o primă cerere de azil, care a fost respinsă. Apoi, el s‑a căsătorit cu o resortisantă germană, de care ulterior a divorțat. Cu doamna Yön s‑a căsătorit în anul 2004. El deține un permis de ședere permanentă cel puțin din anul 2005 și este angajat într‑o brutărie din anul 2009. Cuplul are trei copii majori, care locuiesc în Austria, în Germania și, respectiv, în Turcia.

Doamna Yön a depus în anul 2007 o primă cerere pentru acordarea unei vize la Ambasada Germaniei la Ankara, pentru a se alătura soțului ei în scopul reîntregirii familiei. Ea a depus alte două cereri în anul 2011. Toate cele trei cereri au fost respinse din cauza cunoștințelor insuficiente de limbă germană ale reclamantei. În luna martie 2013, doamna Yön a intrat în Țările de Jos cu o viză Schengen olandeză, pentru a o vizita pe sora sa, care locuia acolo. În aprilie 2013, reclamanta a călătorit în Germania pentru a se alătura soțului său. În luna mai 2013, aceasta a solicitat acordarea unui permis de ședere temporară în scopul reîntregirii familiei. Reclamanta ar avea probleme de sănătate și ar fi analfabetă. Ca urmare a acestor probleme, ea ar depinde de ajutorul soțului său.

În luna martie 2014, Landeshauptstadt Stuttgart (orașul Stuttgart, capitala landului) a respins cererea doamnei Yön pentru motivele că aceasta nu demonstrase că este capabilă să comunice în limba germană la nivel de bază și că intrase în Germania fără viza națională necesară.

Verwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ, Germania) a admis calea de atac a doamnei Yön îndreptată împotriva acestei decizii. Instanța a considerat că motivele pe baza cărora a fost respinsă cererea acesteia erau contrare clauzelor de standstill din Deciziile nr. 2/76 și nr. 1/80.

Landeshauptstadt Stuttgart a formulat recurs împotriva acestei hotărâri în fața Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania, denumită în continuare „instanța de trimitere”).

Instanța de trimitere apreciază că, în cazul în care condiția referitoare la cunoștințele lingvistice pentru eliberarea permisului de ședere pe durată determinată, prevăzută la articolul 30 alineatul (1) din Legea privind șederea, ar trebui considerată o „nouă restricție” în ceea ce privește clauzele de standstill, aceasta ar putea totuși să fie justificată pe baza unui motiv imperativ de interes general. Legea privind șederea a fost modificată pentru a se conforma principiului proporționalității prin introducerea posibilității ca un solicitant să fie scutit de condiția referitoare la cunoștințele lingvistice. Cu toate acestea, instanța de trimitere explică că prezenta cerere de decizie preliminară nu privește condiția referitoare la cunoștințele lingvistice, întrucât această problemă nu a fost încă abordată de instanțele naționale, ci mai degrabă obligația [prevăzută la articolul 5 alineatul (2) din Legea privind șederea] de a intra pe teritoriul național cu viza necesară, care reprezintă o condiție prealabilă pentru eliberarea unui permis de ședere.

În continuare, instanța de trimitere observă că obligația de a deține viză poate fi calificată drept „o nouă restricție” privind libera circulație a lucrătorilor turci. În acest context, instanța de trimitere a adresat Curții următoarele întrebări: „1) Clauza de standstill prevăzută la articolul 7 din Decizia nr. 2/76 a Consiliului de asociere a fost înlocuită în întregime de clauza de standstill prevăzută la articolul 13 din Decizia nr. 1/80 a Consiliului de asociere sau legalitatea noilor restricții cu privire la libera circulație a lucrătorilor, care au fost introduse între data intrării în vigoare a Deciziei nr. 2/76 și momentul în care articolul 13 din Decizia nr. 1/80 a devenit aplicabil, trebuie să fie apreciată în continuare în lumina articolului 7 din Decizia nr. 2/76? 2) În cazul în care la prima întrebare trebuie să se răspundă în sensul că articolul 7 din Decizia nr. 2/76 nu a fost înlocuit în întregime: jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene referitoare la articolul 13 din Decizia nr. 1/80 trebuie să fie transferată în totalitate asupra aplicării articolului 7 din Decizia nr. 2/76, consecința fiind că articolul 7 din Decizia nr. 2/76 cuprinde de asemenea o dispoziție națională aplicabilă cu începere din data de 5 octombrie 1980, care prevede că posibilitatea soției unui lucrător turc de a i se alătura lucrătorului respectiv în scopul reîntregirii familiei depinde de acordarea unei vize naționale? 3) Introducerea unei astfel de dispoziții în legislația națională poate fi justificată pe baza unor motive imperative de interes general, în special obiectivul realizării unui control efectiv al migranților și al ghidării fluxurilor migratorii, în cazul în care, în împrejurările speciale ale cauzei, se ține seama de circumstanțele excepționale?”

Doamna Yön a prezentat observații scrise foarte scurte. De asemenea, recurentul din procedura principală, guvernul german și Comisia Europeană au prezentat observații scrise mai detaliate. Recurentul din procedura principală, guvernul german și Comisia au prezentat observații orale în ședința din 18 ianuarie 2018.

Scopul Acordului de asociere este să stabilească legături tot mai strânse cu Turcia și să promoveze consolidarea continuă și echilibrată a relațiilor comerciale și economice dintre Turcia și Uniunea Europeană ( 19 ). În timp ce aderarea Turciei la Uniunea Europeană este un obiectiv pe termen lung ( 20 ), obiectivul Acordului de asociere este în esență economic ( 21 ). Aceste două aspecte ale Acordului de asociere nu sunt incompatibile. „Etapa definitivă” a asocierii este declarată expres ca fiind o uniune vamală, iar formularea și structura acordului reflectă natura economică a acestuia ( 22 ). Acordul se referă însă în mod expres și la posibilitatea Turciei de a adera la Uniunea Europeană ( 23 ). Acest obiectiv viitor este menit să se bazeze pe realizările economice ale Acordului de asociere, necesitând, în același timp, acțiuni suplimentare ale părților contractante.

Capitolul 3 din Acordul de asociere (denumit în continuare „Alte dispoziții cu caracter economic”) începe cu articolul 12, care identifică principiul liberei circulații a lucrătorilor. Articolul 36 din Protocolul adițional prevede apoi un termen de 10 ani pentru realizarea liberei circulații a lucrătorilor „în etape progresive” și prevede că Consiliul de asociere trebuie să decidă cu privire la „normele necesare în acest scop”. Consiliul de asociere a adoptat în mod corespunzător Decizia nr. 2/76, care stabilește conținutul primei dintre aceste „etape progresive” ( 24 ). O nouă „revitalizare și dezvoltare” a Acordului a avut loc în anul 1980, prin adoptarea Deciziei nr. 1/80 ( 25 ). Iar în acest punct procesul legislativ a stagnat. Deși articolul 16 din Decizia nr. 1/80 a însărcinat Consiliul de asociere „să examineze rezultatele aplicării dispozițiilor privind libera circulație a lucrătorilor, în vederea pregătirii soluțiilor care s‑ar putea aplica de la 1 decembrie 1983”, nu a mai apărut niciun instrument legislativ care să amplifice libera circulație a lucrătorilor. În consecință, după cum a subliniat Curtea, unele aspecte fundamentale ale acestui obiectiv nu au fost încă realizate, iar instituirea progresivă a libertății de circulație a lucrătorilor nu a fost finalizată ( 26 ).

Spre deosebire de alte acorduri, precum Acordul privind SEE și Acordul privind libera circulație a persoanelor încheiat cu Elveția ( 27 ), Acordul de asociere nu prevede transpunerea generală a dispozițiilor privind piața internă în cazul Turciei. Acesta nu instituie libera circulație a lucrătorilor între Uniunea Europeană și Turcia. Acordul prevede numai stabilirea progresivă a respectivei libertăți de circulație ( 28 ). De aceea, Curtea a afirmat în repetate rânduri că, spre deosebire de lucrătorii din Uniunea Europeană, resortisanții turci nu au în prezent dreptul la libera circulație în cadrul Uniunii Europene; Acordul de asociere garantează exercitarea anumitor drepturi doar pe teritoriul statului membru gazdă ( 29 ).

Un acord internațional încheiat de Uniunea Europeană trebuie să fie interpretat nu doar în funcție de modul său de redactare, ci și în lumina obiectivelor sale ( 30 ). Curtea a reamintit că articolul 31 din Convenția de la Viena privind dreptul tratatelor ( 31 ) prevede că un tratat trebuie să fie interpretat cu bună‑credință, potrivit sensului obișnuit care urmează a fi atribuit termenilor tratatului în contextul lor și în lumina obiectului și a scopului său ( 32 ). Formularea identică a dispozițiilor cuprinse în tratatele Uniunii și în acordurile internaționale nu implică o uniformitate automată a interpretării („principiul consacrat în Hotărârea Polydor”) ( 33 ).

Principiul consacrat în Hotărârea Polydor se aplică de asemenea în contextul Acordului de asociere și al instrumentelor sale de punere în aplicare. Astfel, posibilitatea de a transpune interpretarea unei dispoziții de drept al Uniunii la o dispoziție comparabilă, similară sau chiar identică dintr‑un acord încheiat de Uniunea Europeană cu un stat terț depinde, printre altele, de obiectivul urmărit de fiecare dispoziție în contextul său particular. Pentru a decide dacă o dispoziție a dreptului Uniunii admite o aplicare prin analogie în cadrul asocierii CEE‑Turcia, trebuie să se compare finalitatea urmărită de Acordul de asociere și contextul în care se înscrie aceasta, pe de o parte, și, pe de altă parte, cele ale instrumentului în cauză din dreptul Uniunii ( 34 ). În plus, existența unui obiectiv de aderare nu înseamnă că jurisprudența care interpretează dispozițiile tratatelor trebuie transpusă automat la un acord cu un stat terț ( 35 ).

La articolul 12 din Acordul de asociere, părțile au convenit „să se întemeieze pe” dispozițiile de drept primar al Uniunii cu privire la libera circulație a lucrătorilor. După cum a arătat avocatul general Cruz Villalón, expresia „să se întemeieze pe” demonstrează că libertatea economică identificată prin dreptul primar al Uniunii este menită să servească drept model. Cu toate acestea, formularea aleasă clarifică în egală măsură faptul că libertatea economică identificată de dreptul primar al Uniunii nu trebuie transpusă în întregime la relația de asociere. Expresia „să se întemeieze pe” nu implică identitate, ci, dimpotrivă, permite, în principiu, interpretări diferite ( 36 ).

De la pronunțarea Hotărârii Bozkurt, potrivit jurisprudenței constante, principiile acceptate în contextul dispozițiilor dreptului primar al Uniunii privind libera circulație a lucrătorilor trebuie transpuse, în măsura posibilului, în cazul resortisanților turci care beneficiază de drepturi în cadrul Acordului de asociere ( 37 ). Cu toate acestea, părțile contractante nu sunt obligate să aplice ca atare aceste norme ( 38 ). Mai degrabă, aceste principii trebuie aplicate în raport cu modul lor de redactare, cu obiectivul pe care îl urmăresc și cu sistemul pe care îl instituie ( 39 ).

Curtea s‑a arătat dispusă să aplice larg formula „în măsura posibilului” și nu a ezitat să se prevaleze de dispozițiile dreptului derivat al Uniunii la interpretarea dispozițiilor acordului de asociere și a legislației conexe ( 40 ). Astfel, pentru a interpreta noțiunea „membru de familie” prevăzută la articolul 6 din Decizia nr. 1/80, Curtea a făcut referire la Regulamentul (CEE) nr. 1612/68 ( 41 ). La stabilirea domeniului de aplicare al excepției de ordine publică prevăzute la articolul 14 din Decizia nr. 1/80, Curtea a statuat că „este necesar să se facă trimitere la interpretarea dată aceleiași excepții în materie de liberă circulație a lucrătorilor resortisanți ai statelor membre” și în special la Directiva 64/221/CEE a Consiliului ( 42 ).

Hotărârea din cauza Toprak a formulat chiar analogii între clauza de standstill prevăzută la articolul 13 din Decizia nr. 1/80 și o clauză de standstill din A șasea directivă TVA ( 43 ). (Această cauză a fost soluționată fără concluzii din partea avocatului general și avem unele îndoieli cu privire la aspectul dacă este cu adevărat oportun să se aplice interpretarea legislației fiscale prin analogie la dispoziții referitoare la piața muncii care fac parte din acordurile de asociere dintre Uniunea Europeană și o țară terță).

De asemenea, Curtea a aplicat prin analogie principiile jurisprudenței sale privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul Uniunii Europene în ceea ce privește libera circulație a lucrătorilor între statele membre și Turcia. Încă de la pronunțarea Hotărârii Kus, Curtea s‑a referit la principiile enunțate în Hotărârea Antonissen ( 44 ) pentru a statua că un lucrător turc putea invoca în mod direct articolul 6 alineatul (1) din Decizia nr. 1/80 pentru a obține reînnoirea nu numai a permisului său de muncă, ci și a permisului său de ședere ( 45 ).

De asemenea, Curtea a făcut trimiteri la jurisprudența sa referitoare la alte acorduri internaționale încheiate cu țări terțe, indiferent de natura acestora (indiferent dacă acestea erau sau nu erau acorduri de asociere) și de obiectivul lor (indiferent dacă acestea priveau sau nu priveau aderarea la Uniunea Europeană) ( 46 ).

Cu toate acestea, jurisprudența a recunoscut de asemenea unele limite importante în aplicarea formulei „în măsura posibilului”.

În primul rând, în Hotărârea Demirkan, Curtea a statuat că „interpretarea dată dispozițiilor dreptului Uniunii, inclusiv cele ale tratatului privind piața internă, nu poate fi în mod automat transpusă în privința interpretării unui acord încheiat de Uniune cu un stat terț, cu excepția cazului în care acordul însuși prevede dispoziții exprese în acest scop” ( 47 ).

Astfel, în cazul în care nu există nicio dispoziție specifică în legislația privind asocierea CEE‑Turcia care să abordeze o anumită chestiune, Curtea a respins în mod expres extinderea prin analogie a dispozițiilor de drept al Uniunii la această chestiune. În Hotărârea Bozkurt, aceasta a statuat că, în lipsa unei dispoziții specifice care să confere lucrătorilor turci dreptul de a rămâne pe teritoriul unui stat membru după ce au lucrat acolo, dreptul de ședere al unui resortisant turc încetează dacă intervine incapacitatea de muncă totală și permanentă a persoanei respective. Întrucât condițiile în care lucrătorii din Uniune își pot exercita dreptul de a rămâne erau subordonate, în conformitate cu actualul articol 45 alineatul (3) litera (d) TFUE, unor regulamente care urmau să fie adoptate de Comisie, normele aplicabile în temeiul acestor regulamente nu ar putea fi transpuse pur și simplu în cazul lucrătorilor turci ( 48 ).

În al doilea rând, în cazul în care obiectivele și conținutul dispozițiilor dreptului derivat al Uniunii le depășesc pe cele ale dispozițiilor echivalente din legislația privind asocierea CEE‑Turcia, Curtea a exclus interpretarea acesteia din urmă prin analogie cu cel dintâi. De exemplu, sistemul de protecție împotriva expulzării, de care beneficiază cetățenii Uniunii în temeiul articolului 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38/CE, ( 49 ) nu ar putea fi transpus mutatis mutandis la garanțiile împotriva expulzării acordate resortisanților turci în temeiul articolului 14 alineatul (1) din Decizia nr. 1/80. Statuând astfel, Curtea a precizat că scopul Directivei 2004/38/CE nu era exclusiv economic, ci privea de asemenea consolidarea drepturilor cetățenilor Uniunii, că temeiul juridic al acesteia nu se limitează la dispozițiile privind libera circulație a lucrătorilor și că cele două sisteme juridice în cauză nu puteau fi considerate echivalente ( 50 ).

În al treilea rând, Curtea a refuzat să transpună interpretarea jurisprudenței sale referitoare la o libertate din dreptul Uniunii la Acordul CEE‑Turcia atunci când această jurisprudență este ulterioară adoptării normelor de asociere și nu există niciun indiciu că, în momentul semnării Acordului de asociere și a Protocolului adițional, părțile contractante intenționau ca instrumentele respective să fie interpretate în acest mod. Prin urmare, interpretarea în dreptul Uniunii a liberei prestări a serviciilor în sensul că include libertatea „pasivă” a destinatarilor serviciilor de a se deplasa în alt stat membru pentru a beneficia de un serviciu acolo, recunoscută de jurisprudență în anul 1984 ( 51 ), nu putea fi transpusă la clauza de standstill privind libertatea de a presta servicii prevăzută la articolul 41 alineatul (1) din Protocolul adițional, semnat în anul 1970 ( 52 ).

Clauzele de standstill din deciziile Consiliului de asociere au făcut obiectul mai multor trimiteri preliminare începând cu Hotărârea Sevince. În hotărârea respectivă, Curtea a recunoscut că asemenea clauze au efect direct ( 53 ).

O clauză de standstill nu creează prin ea însăși drepturi ( 54 ). Obligația pe care aceasta o prevede este o simplă inacțiune. O clauză de standstill nu operează în același mod ca o normă de fond, care face inaplicabil dreptul material pertinent pe care îl substituie. Dimpotrivă, aceasta este o normă de natură cvasiprocedurală ce prevede, ratione temporis, care sunt dispozițiile din legislația unui stat membru în raport cu care trebuie examinată situația unui resortisant turc care intenționează să își exercite libertățile economice într‑un stat membru ( 55 ). Aceste dispoziții pot guverna, printre altele, condițiile de fond sau de procedură în materie de primă admitere pe teritoriul statului membru vizat a resortisanților turci care intenționează să exercite libertățile economice menționate ( 56 ).

Clauzele de standstill din deciziile Consiliului de asociere nu pun sub semnul întrebării competența de principiu a statelor membre de a conduce propria politica națională privitoare la imigrație ( 57 ). Acestea doar împiedică adoptarea de noi restricții în legislația națională, care ar putea plasa noi obstacole în calea stabilirii treptate a liberei circulații a lucrătorilor între statele membre și Turcia. Pentru a ne exprima în mod plastic: acestea îngheață, la momentul intrării în vigoare a clauzei de standstill, legislația aplicabilă în fiecare stat membru în ceea ce privește restricțiile privind condițiile de acces la încadrarea în muncă pentru cetățenii turci.

Prima întrebare privește domeniul de aplicare temporal al clauzei de standstill din Decizia nr. 2/76. Instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă această decizie este încă aplicabilă legislației naționale în cauză, care a fost introdusă la 5 octombrie 1980 (și anume înainte de intrarea în vigoare a Deciziei nr. 1/80, la 1 decembrie 1980).

Landeshauptstadt Stuttgart și guvernul german afirmă că Decizia nr. 2/76 și clauza de standstill din aceasta nu mai sunt aplicabile. Aceștia susțin că articolul 59 alineatul (1) litera (a) din CVDT și jurisprudența Curții în cauza Bozkurt pledează în favoarea acestei abordări ( 58 ). Guvernul german a susținut în ședință că odată ce Decizia nr. 1/80 a intrat în vigoare, aceasta a înlocuit cu efect retroactiv Decizia nr. 2/76 în toate privințele și a devenit astfel singurul punct de referință pentru evaluarea validității noilor restricții. Cu toate acestea, întrucât legislația germană în cauză exista deja la data intrării în vigoare a Deciziei nr. 1/80, aceasta nu intră sub incidența clauzei de standstill prevăzute la articolul 13 din decizia menționată.

Comisia susține că clauza de standstill prevăzută la articolul 7 din Decizia nr. 2/76 continuă să se aplice în cazul măsurilor naționale introduse între 1 decembrie 1976 și 30 noiembrie 1980, inclusiv.

Suntem de acord cu Comisia.

Domeniul de aplicare temporal al Deciziei nr. 2/76 este definit în mod expres de această decizie coroborată cu Decizia nr. 1/80. Decizia nr. 2/76 a intrat în vigoare la 20 decembrie 1976 ( 59 ) și s‑a aplicat pentru o „primă etapă” de patru ani, începând de la 1 decembrie 1976. Decizia nr. 2/76 urma să „continue să se aplice până la începutul etapei următoare” ( 60 ). Decizia nr. 1/80 a marcat începutul etapei următoare. Această decizie a intrat în vigoare la 1 iulie 1980 ( 61 ), dar secțiunea 1 (intitulată „Aspecte legate de ocuparea forței de muncă și libera circulație a lucrătorilor”) din capitolul II (intitulat „Dispoziții sociale”) era aplicabilă de la 1 decembrie 1980 ( 62 ).

Textul celor două decizii și sistemul de punere în aplicare treptată a liberei circulații a lucrătorilor avute în vedere de legislația privind asocierea CEE‑Turcia demonstrează în mod clar că Decizia nr. 1/80 era menită să urmeze imediat Deciziei nr. 2/76, fără întrerupere. Astfel, Decizia nr. 2/76 s‑a aplicat de la 20 decembrie 1976 până la 30 noiembrie 1980 ( 63 ). Secțiunea relevantă din Decizia nr. 1/80 s‑a aplicat începând de la 1 decembrie 1980 ( 64 ).

Nicio dispoziție din Decizia nr. 1/80 sau din sistemul general al legislației derivate din Acordul de asociere CEE‑Turcia nu constituie o indicație a faptului că această decizie era destinată să aibă efect retroactiv cu privire la domeniul de aplicare temporal al Deciziei nr. 2/76 sau să o anuleze ex tunc. Înlocuirea unui act juridic de cel care îi urmează produce efecte ex nunc, cu excepția cazului în care actului juridic ulterior i se atribuie un efect retroactiv sau acesta anulează actul anterior ex tunc ( 65 ).

În plus, interpretarea propusă de guvernul german ar crea, ex post, un vid juridic. Decizia nr. 1/80 nu se poate aplica retroactiv la situații care au apărut înainte de 1 decembrie 1980. Astfel de situații, care anterior au fost reglementate de Decizia nr. 2/76, ar rămâne nereglementate, în conformitate cu logica guvernului german, odată cu intrarea în vigoare a Deciziei nr. 1/80. Această abordare nu poate fi corectă.

În Hotărârea Bozkurt, Curtea a constatat că Decizia nr. 1/80 constituie un stadiu suplimentar în asigurarea liberei circulații a lucrătorilor și a înlocuit, de la intrarea sa în vigoare, dispozițiile corespunzătoare, mai puțin favorabile, ale Deciziei nr. 2/76 ( 66 ). Cu toate acestea, potrivit modului în care interpretăm această hotărâre, Curtea nu a sugerat nicăieri că, la intrarea în vigoare, Decizia nr. 1/80 a eliminat efectele juridice produse de Decizia nr. 2/76 în ceea ce privește evenimentele (în acest caz, intrarea în vigoare a normelor germane în litigiu la 5 octombrie 1980) care au avut loc în perioada de valabilitate a celei din urmă.

În consecință, concluzionăm că legalitatea noilor restricții privind libera circulație a lucrătorilor introduse de un stat membru între data intrării în vigoare a Deciziei nr. 2/76 și data intrării în vigoare a Deciziei nr. 1/80 trebuie să fie apreciată în lumina articolului 7 din Decizia nr. 2/76.

Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă, în lumina jurisprudenței Curții privind clauza de standstill prevăzută la articolul 13 din Decizia nr. 1/80, clauza de standstill prevăzută la articolul 7 din Decizia nr. 2/76 trebuie interpretată în sensul că interzice impunerea unor noi restricții privind reîntregirea familiei pentru membrii familiei lucrătorilor turci.

Landeshauptstadt Stuttgart și guvernul german susțin că reîntregirea familiei nu intră în domeniul de aplicare al clauzei de standstill prevăzute la articolul 7 din Decizia nr. 2/76, întrucât această dispoziție nu ar privi membrii de familie ai resortisanților turci. Landeshauptstadt Stuttgart adaugă că cetățenii turci sunt de asemenea supuși obligației de a deține viză în temeiul dreptului Uniunii ( 67 ).

Comisia susține că, asemenea clauzelor de standstill prevăzute la articolul 13 din Decizia nr. 1/80 și la articolul 41 alineatul (1) din Protocolul adițional, articolul 7 din Decizia nr. 2/76 reglementează și reîntregirea familiei ( 68 ). Jurisprudența Curții cu privire la celelalte dispoziții ar trebui în prezent să fie transpusă la clauza de standstill din Decizia nr. 2/76.

După cum a constatat în mod întemeiat Comisia în observațiile sale scrise, aspectul dacă noțiunea de „noi restricții privind condițiile de acces la încadrarea în muncă” ar trebui să includă restricții privind reîntregirea familiei nu a fost reglementat de niciun act legislativ din legislația privind asocierea CEE‑Turcia. În consecință, vom analiza mai întâi domeniul de aplicare și interpretarea acestei fraze, iar apoi vom analiza dacă jurisprudența Curții privind interpretarea acestei expresii în contextul Deciziei nr. 1/80 trebuie transpusă la decizia anterioară, nr. 2/76.

Chestiunea reîntregirii familiei în contextul acordului de asociere CEE‑Turcia privind libera circulație a lucrătorilor a fost abordată pentru prima dată în Hotărârea Demirel ( 69 ), în care soția unui resortisant turc care locuia și lucra în Germania a fost obligată să părăsească țara la expirarea vizei. Viza în cauză era valabilă numai în scopul unei vizite, iar nu pentru reîntregirea familiei.

În concluziile sale, avocatul general Darmon a examinat domeniul de aplicare al clauzei de standstill din Decizia nr. 1/80 în contextul reîntregirii familiei. Acesta a subliniat că dreptul la reîntregirea familiei pentru lucrătorii care sunt resortisanți ai unui stat membru ar fi trebuit să fie introdus prin intermediul unei dispoziții exprese din Regulamentul nr. 1612/68. În lipsa unei dispoziții analoge în legislația derivată din Acordul de asociere CEE‑Turcia, nu se poate considera că un astfel de drept rezultă în mod implicit. Deși reunificarea familiei este cu siguranță un element necesar pentru punerea în aplicare a liberei circulații a lucrătorilor, aceasta nu devine un drept înainte ca libertatea pe care o reprezintă să fie pusă în aplicare și ca o dispoziție specială în materie să fie adoptată. Avocatul general Darmon a concluzionat în sensul în care clauza de standstill prevăzută la articolul 13 din Decizia nr. 1/80 „se referă la accesul la încadrarea în muncă, iar nu la reîntregirea familiei. Aceasta condiționează reședința membrilor familiei de autorizarea din partea autorităților competente ale părților contractante. În consecință, nu poate fi interpretată în sensul că corespunde dreptului la reîntregirea familiei […]” ( 70 ).

Curtea a confirmat această concluzie. Acesta a arătat că Decizia nr. 1/80 a fost singura decizie adoptată de către Consiliul de asociere pentru realizarea progresivă a liberei circulații a lucrătorilor ( 71 ) și că această decizie interzicea noi restricții privind condițiile de acces la încadrarea în muncă a lucrătorilor turci care erau deja integrați în mod corespunzător pe piața forței de muncă dintr‑un stat membru. Nicio decizie nu fusese adoptată în domeniul reîntregirii familiei ( 72 ). În consecință, Curtea a procedat la analiza cauzei cu care a fost sesizată exclusiv pe baza articolelor 7 și 12 din Acordul de asociere și a articolului 36 din Protocolul adițional. Curtea a statuat că articolul 12 din Acordul de asociere și articolul 36 din Protocolul adițional „servesc, în esență, la stabilirea unui program și nu sunt suficient de precise și de necondiționate pentru a putea guverna în mod direct circulația lucrătorilor” și că „nu este posibil să se deducă din articolul 7 din Acordul de asociere o interdicție cu privire la introducerea unor noi restricții referitoare la reîntregirea familiei” ( 73 ). În consecință, este foarte clar că, în Hotărârea Demirel, Curtea a considerat că Decizia nr. 1/80 (inclusiv clauza de standstill prevăzută la articolul 13 din aceasta) nu cuprindea restricții privind reîntregirea familiei pentru lucrătorii turci.

29 de ani mai târziu, întrebarea a fost din nou adresată Curții, în cauza Genc ( 74 ). Curtea a comprimat cele patru întrebări foarte detaliate și avizate ale instanței de trimitere într‑o singură întrebare care cuprinde două aspecte: (i) o măsură națională care făcea mai dificilă reîntregirea familiei intra sub incidența clauzei de standstill prevăzute la articolul 13 din Decizia nr. 1/80 și, (ii) în cazul unui răspuns afirmativ, restricția conținută în măsura națională în litigiu putea fi totuși justificată? Îndepărtându‑se de la răspunsul clar dat în cauza Demirel (fără să se refere însă la această hotărâre), Curtea a răspuns la cele două aspecte, prin „da” și, respectiv, „nu”. Merită să examinăm cu grijă calea urmată de Curte pentru a ajunge la prima parte a acestei concluzii, înainte de a ridica problema dacă aceasta ar trebui să fie transpusă din Decizia nr. 1/80 la predecesoarea sa, Decizia nr. 2/76.

Curtea a început prin a menționa, drept jurisprudență consacrată, o cauză privind libertatea de stabilire (Savas) ( 75 ) și o cauză privind Decizia nr. 1/80 referitoare la taxe pentru eliberarea permisului de ședere (Sahin) ( 76 ), pentru ipoteza conform căreia „clauzele de standstill prevăzute la articolul 13 din Decizia nr. 1/80 și la articolul 41 alineatul (1) din Protocolul adițional interzic în mod general introducerea oricărei măsuri interne noi care ar avea ca obiect sau ca efect să facă să depindă exercitarea de către un resortisant turc a unei libertăți economice pe teritoriul statului membru în cauză de îndeplinirea unor condiții mai restrictive decât cele care erau aplicabile la data intrării în vigoare a deciziei menționate sau a respectivului protocol față de acest stat membru” ( 77 ). În Hotărârea Savas (la punctele 56-63), Curtea s‑a bazat în mare măsură pe hotărâri care privesc Decizia nr. 1/80 pentru principii care „trebuie să se aplice, de asemenea, prin analogie, în contextul […] dreptului de stabilire”. În Hotărârea Sahin (la punctul 65), Curtea a precizat deja că „[î]ntrucât […] clauz[a] de «standstill» enunțată la articolul 13 din Decizia nr. 1/80 are aceeași natură ca și clauza prevăzută la articolul 41 alineatul (1) din Protocolul adițional și că ambele clauze menționate urmăresc un obiectiv identic [a se vedea Hotărârea din 11 mai 2000, Savas (C‑37/98, EU:C:2000:224, punctul 50), precum și Hotărârea Abatay și alții, citată anterior, punctele 70-74), interpretarea [articolului 41 alineatul (1) din Protocolul adițional] amintită la punctul precedent[ ( 78 )] trebuie să își păstreze valabilitatea și în contextul obligației de statu quo, care reprezintă fundamentul articolului 13 în materia libertății de circulație a lucrătorilor”.

Observăm, cu titlu incident, că, în Hotărârea Abatay și alții, Curtea confundase deja modul de redactare a articolului 41 alineatul (1) din Protocolul adițional, care se opune, în termeni generali, introducerii „oricăror noi restricții privind libertatea de stabilire și libertatea de a presta servicii”, și modul de redactare a articolului 13 din Decizia nr. 1/80, care interzice „noi restricții privind condițiile de acces la încadrarea în muncă aplicabile lucrătorilor și membrilor familiilor acestora care au reședința legală și sunt angajați [în Uniunea Europeană și în Turcia]” (sublinierea noastră) ( 79 ). Cu toate acestea, este evident că modul de redactare a celor două dispoziții este semnificativ diferit. În aplicarea principiilor de interpretare consacrate de Curte în jurisprudența anterioară – în special principiul consacrat în Hotărârea Polydor și principiile generale de interpretare, precum și principiul „ în măsura posibilului” ( 80 ) – ar fi necesar să se țină seama în mod corespunzător de această divergență de formulare, precum și de contextul general și de sistemul măsurilor [libertatea de stabilire și libertatea de a presta servicii în termeni generali, prevăzute la articolul 41 alineatul (1) din Protocolul adițional; asigurarea liberei circulații a lucrătorilor în etape progresive, prevăzută în articolul 36 din Protocolul adițional, pe care se întemeiază Decizia nr. 1/80]. Astfel, atât o abordare literală, cât și una teleologică indică faptul că cele două seturi de dispoziții nu ar trebui să aibă exact aceeași interpretare și același domeniu de aplicare.

În Hotărârea Genc, Curtea a confirmat apoi că punctul de referință pentru analiza efectuată în temeiul articolului 13 din Decizia nr. 1/80 nu este membrul de familie nou‑venit, ci lucrătorul turc care are reședința în statul membru în cauză ( 81 ). În consecință, în prezenta cauză, se ridică problema dacă soțul, domnul Yön, este afectat în mod negativ de măsurile în litigiu (presupunând că acestea sunt „noi” restricții), iar nu aspectul dacă doamna Yön este afectată de acestea. Accentul trebuie să fie pus pe drepturile de liberă circulație ale lucrătorului.

Curtea a continuat prin a prelua raționamentul din Hotărârea sa recentă pronunțată în cauza Dogan. În această cauză, soția unui om de afaceri turc (directorul general al unei mici societăți) stabilit în Germania și rezident în acea țară din anul 1998 a solicitat în Turcia o viză în scopul reîntregirii familiei. Cererea a fost respinsă pe motiv că ea nu avea cunoștințele de bază necesare de limbă germană pentru a i se acorda o viză în scopul reîntregirii familiei ( 82 ). Curtea a considerat că această condiție, introdusă după intrarea în vigoare a Protocolului adițional, era interzisă de clauza de standstill prevăzută la articolul 41 alineatul (1) din acesta ( 83 ).

Citând Hotărârea Dogan, Curtea a subliniat că „decizia unui resortisant turc de a se stabili într‑un stat membru pentru a exercita în acest stat o activitate economică în mod stabil poate fi influențată negativ în cazul în care legislația acestui stat membru face dificilă sau imposibilă reîntregirea familiei, astfel încât resortisantul menționat poate, după caz, să se vadă obligat să aleagă între activitatea sa în statul membru în cauză și viața sa de familie în Turcia” ( 84 ). Pe baza faptului că clauza de standstill enunțată la articolul 13 din Decizia nr. 1/80 și cea prevăzută la articolul 41 alineatul (1) din Protocolul adițional au aceeași natură și urmăresc un obiectiv identic, Curtea a concluzionat că interpretarea dată articolului 41 alineatul (1) din Protocolul adițional în Hotărârea Dogan poate fi transpusă la Hotărârea Genc ( 85 ). Curtea a adăugat imediat că, „numai în măsura în care o reglementare națională care înăsprește condițiile privind reîntregirea familiei […] este de natură să afecteze desfășurarea de către lucrătorii turci […] a unei activități economice pe teritoriul statului membru în cauză, trebuie să se considere că o astfel de reglementare intră în domeniul de aplicare al […] articolul[ui] 13 din Decizia nr. 1/80” și că „clauzele de standstill prevăzute la articolul 13 din Decizia nr. 1/80 și la articolul 41 alineatul (1) din Protocolul adițional, astfel cum au fost interpretate de Curte, nu implică nicidecum recunoașterea unui drept la reîntregirea familiei și nici a unui drept de stabilire și de ședere în favoarea membrilor familiei lucrătorilor turci” ( 86 ).

În cele din urmă, Curtea a marcat o diferență față de Hotărârea Demirkan ( 87 ) pe baza situației de fapt (întrucât această cauză privea un beneficiar pasiv al dreptului de a primi servicii, nu exista nicio legătură cu exercitarea unei activități economice) și a afirmat că interpretarea pe care o dă, întemeiată pe Hotărârea Dogan, era „coerentă cu cea dezvoltată de Curte, în ceea ce privește articolul 7 primul paragraf din Decizia nr. 1/80, potrivit căreia obiectivul acestei dispoziții […] constă în a favoriza reîntregirea familiei în statul membru gazdă în vederea înlesnirii încadrării în muncă și a șederii lucrătorului turc încadrat în muncă în mod legal în statul membru în cauză” ( 88 ).

Cu tot respectul datorat Curții, pot fi identificate anumite dificultăți cu privire la abordarea adoptată în Hotărârea Genc.

În primul rând, aceasta ignoră diferența semnificativă de redactare între două clauze de standstill conținute în două instrumente juridice cu statut diferit în ierarhia normelor juridice. Părțile contractante au convenit să includă în Protocolul adițional o clauză de standstill generală având ca obiect „orice noi restricții privind libertatea de stabilire și libertatea de prestare a serviciilor” ( 89 ). Consiliul de asociere, în temeiul competențelor delegate întemeiate pe articolul 36 din Protocolul adițional pentru a realiza „treptat” libera circulație a lucrătorilor, a redactat o clauză de standstill mult mai limitată în Decizia nr. 1/80, care se referă numai la „noi restricții privind condițiile de acces la încadrarea în muncă a lucrătorilor și a familiilor acestora care au reședința legală și sunt angajați în [Uniunea Europeană și în Turcia]”.

În al doilea rând, Hotărârea Genc este contrară atât Hotărârii Demirel, cât și jurisprudenței mai recente privind asocierea CEE‑Turcia, în care Curtea a statuat că o dispoziție expresă dintr‑o decizie a Consiliului de asociere trebuie să confere un drept suplimentar unui lucrător turc ( 90 ). În opinia noastră, Consiliul de asociere putea fără îndoială să legifereze, pe baza articolului 36 din Protocolul adițional, asupra condițiilor care împiedică reîntregirea familiilor lucrătorilor turci, dar până în prezent nu a procedat astfel. În mod alternativ, Curtea ar fi putut să abordeze Hotărârile Demirel și Bozkurt în Hotărârea pronunțată în cauza Genc și, dacă ar fi dorit să se îndepărteze de la acestea, ar fi putut să construiască o argumentație mai detaliată (eventual bazată pe evoluția generală a jurisprudenței, pe rolul Cartei drepturilor fundamentale și așa mai departe). Dar aceasta nu a procedat astfel.

În al treilea rând, este demn de remarcat că dreptul primar al Uniunii privind libera circulație a lucrătorilor (articolul 45 TFUE) nu include dreptul la reîntregirea familiei. Acest drept al lucrătorilor care sunt resortisanți ai Uniunii a fost introdus în mod expres prin dreptul derivat ( 91 ). În cadrul Regulamentului nr. 1612/68 (JO 1968, L 257, p. 2, Ediție specială, 05/vol. 1, p. 11) (utilizat deja de Curte ca îndreptar în interpretarea Deciziei nr. 1/80) ( 92 ), titlul I din partea 1 este cel care privește accesul la încadrarea în muncă. O secțiune ulterioară (titlul III din partea 1, intitulat „Familiile lucrătorilor”) reglementează reîntregirea familiei în raport cu lucrătorii care sunt resortisanți ai unui stat membru și care sunt deja angajați într‑un alt stat membru. Așadar, Regulamentul nr. 1612/68 nu leagă reîntregirea familiei de accesul la un loc de muncă (singurul obiect identificat de dispozițiile articolului 13 din Decizia nr. 1/80).

În al patrulea rând, alte dispoziții ale Deciziei nr. 1/80 privind membrii de familie ai lucrătorilor au ca obiect persoanele care „au fost autorizate să se alăture” acelor lucrători ( 93 ) sau care au reședința legală în statul membru gazdă ( 94 ). Acest lucru sugerează că Consiliul de asociere nu a intenționat ca Decizia nr. 1/80 să reglementeze prima intrare pe teritoriu a membrilor de familie. De altfel, Curtea a hotărât în mod expres în alte hotărâri că, în contextul legislației derivate din Acordul de asociere CEE‑Turcia, „reîntregirea familiei nu constituie un drept pentru membrii familiei lucrătorului migrant turc, ci, dimpotrivă, depinde de o decizie a autorităților naționale, adoptată numai pe baza dreptului statului membru în cauză” ( 95 ), și că „[s]tatele membre au păstrat […] competența de a reglementa […] intrarea pe teritoriul lor a unui membru al familiei unui lucrător turc” ( 96 ).

În sfârșit, chiar Hotărârea Genc reiterează că articolul 13 din Decizia nr. 1/80 se concentrează pe situația lucrătorului turc, iar nu a membrului de familie ( 97 ). Prima intrare a unui cetățean turc într‑un stat membru este condiționată de intenția acestuia de a‑și exercita libertatea economică de a lucra acolo ( 98 ). În mod surprinzător, intrarea ulterioară a unui membru al familiei în scopul reîntregirii familiei cu acel lucrător pare, în prezent, să facă obiectul a mai puține cerințe decât dreptul principal al lucrătorului însuși.

Prin intermediul acestor observații nu sugerăm că condițiile de intrare și de ședere a membrilor de familie ai unui resortisant turc în scopul reîntregirii familiei nu ar influența în vreun fel deciziile pe care acesta le ia cu privire la chestiunea dacă și pentru cât timp exercită o activitate economică în cadrul Uniunii Europene. Bineînțeles că le vor influența. Întrebarea care se pune aici este pur și simplu dacă, potrivit unei interpretări literale și teleologice, articolul 13 din Decizia nr. 1/80 are în mod convingător semnificația atribuită de Curte în Hotărârea Genc.

Nu contestăm nici abordarea liberală adoptată de Curte prin constatarea unor „noi restricții” cu privire la libertatea economică a lucrătorilor turci, în relație, printre altele, cu cerința unui permis de muncă pentru șoferii de camioane ( 99 ), cu obligația de a deține viză pentru șoferii de camioane care nu sunt stabiliți într‑un stat membru ( 100 ) și cu introducerea de taxe administrative pentru obținerea unui permis de ședere în statul membru gazdă ( 101 ). Toate aceste decizii implicau restricții care ar putea fi încadrate, fără mare dificultate, în modul de interpretare și în finalitatea articolului 13 din Decizia nr. 1/80. Nu credem că se poate spune același lucru despre noile restricții care afectează reîntregirea familiei.

Punctul nostru de plecare este acela că legislația derivată din Acordul de asociere CEE‑Turcia prevede o îmbunătățire treptată a condițiilor care reglementează încadrarea în muncă a lucrătorilor turci în cadrul Uniunii Europene.

Decizia nr. 2/76 a stabilit normele detaliate pentru „prima etapă” de după adoptarea Protocolului adițional ( 102 ). Articolul 3 din această decizie prevede că „copiii turci care au reședința legală cu părinții lor într‑un stat membru […] beneficiază de acces […] la cursuri de învățământ general” și le oferă astfel dreptul de a beneficia de „avantajele prevăzute în această privință în temeiul dreptului național” ( 103 ). În alte privințe, nu există nicio mențiune cu privire la membrii de familie ai lucrătorilor turci în Decizia nr. 2/76. Textul clauzei de standstill din această decizie (articolul 7) nu conține niciun indiciu în sensul că aceasta era menită să includă reîntregirea familiei.

Decizia nr. 1/80 reține că „este necesar să se îmbunătățească tratamentul acordat lucrătorilor și membrilor familiilor acestora în legătură cu regimul introdus prin Decizia nr. 2/76” ( 104 ). Singura diferență în modul de redactare între cele două clauze de standstill – articolul 7 din Decizia nr. 2/76 și articolul 13 din Decizia nr. 1/80 – este într‑adevăr aceea că cel din urmă include, după expresia „noi restricții privind condițiile de acces la încadrarea în muncă a lucrătorilor”, cinci cuvinte suplimentare: „și a membrilor familiilor acestora”.

Având în vedere că cele două decizii reprezintă pași succesivi în „etapele progresive” ale asigurării liberei circulații a lucrătorilor și că Decizia nr. 1/80 are ca scop să „îmbunătățească tratamentul” acordat lucrătorilor și familiilor acestora prin Decizia nr. 2/76, tendința în timp ar trebui să fie de la un „tratament mai puțin favorabil” la un „tratament mai favorabil”. În consecință, nu ar fi neobișnuit ca dispozițiile Deciziei nr. 2/76 să fie interpretate într‑un mod mai puțin extensiv în ceea ce privește aspectele legate de viața de familie și de membrii familiei, decât dispozițiile Deciziei nr. 1/80, care a înlocuit‑o.

Din motivele pe care le‑am indicat mai sus ( 105 ), analiza efectuată de Curte în Hotărârea Genc cu privire la articolul 13 din Decizia nr. 1/80 nu este atât de solidă pe cât ar fi de dorit. Solicităm Curții să nu transpună această interpretare la clauza de standstill precedentă, referitoare la restricțiile privind accesul lucrătorilor la încadrare în muncă, și anume articolul 7 din Decizia nr. 2/76.

Adăugăm că rezultatul nu este acela de a priva lucrătorii turci de orice drept de a se reuni cu membrii familiilor lor pe teritoriul Uniunii Europene. Directiva 2003/86/CE a Consiliului (JO 2003, L 251, p. 12, Ediție specială, 19/vol. 6, p. 164) conține o lex generalis, care reglementează reîntregirea familiei ( 106 ). Legislația derivată din Acordul de asociere CEE‑Turcia este o lex specialis, care introduce dispoziții mai precise aplicabile resortisanților turci în ceea ce privește aspectele la care aceasta se aplică ( 107 ). Dacă lucrătorii turci nu intră sub incidența unei lex specialis, ei se pot baza în continuare pe lex generalis.

În cazul în care Curtea, contrar opiniilor pe care le‑am exprimat, consideră că reglementarea națională în cauză intră sub incidența articolului 7 din Decizia nr. 2/76, este necesar să se examineze dacă articolul 59 din Protocolul adițional prevalează asupra aplicării acestei clauze de standstill.

Articolul 59 din Protocolul adițional prevede că, „[î]n domeniile reglementate de prezentul protocol, Turcia nu poate beneficia de un tratament mai favorabil decât cel pe care statele membre și‑l acordă reciproc în temeiul [tratatelor Uniunii]”. Astfel, acesta reflectă principiul conform căruia statutul de membru al Uniunii Europene este cea mai profundă și mai specială relație pe care un stat o poate obține și orice altă relație dintre o țară terță și Uniunea Europeană (precum Acordul de asociere CEE‑Turcia) trebuie, în consecință, să fie în mod necesar mai puțin privilegiată.

Protocolul adițional este drept primar în cadrul ierarhiei legislației derivate din Acordul de asociere CEE‑Turcia. Deciziile adoptate de Consiliul de asociere în exercițiul competențelor delegate trebuie, în consecință, să fie interpretate într‑un mod care este conform cu regula „[interzicerii] […] un[ui] tratament mai favorabil” pe care o prevede. Observăm că hotărârile recente care au inclus reîntregirea familiei în domeniul de aplicare al clauzei de standstill prevăzută la articolul 13 din Decizia nr. 1/80 nu par să fi examinat acest criteriu de interpretare suplimentar și necesar ( 108 ).

Acestea fiind spuse, Curtea a aplicat anterior articolul 59 din Protocolul adițional în contextul liberei circulații a lucrătorilor turci și a susținut în mod constant că resortisanții turci nu se pot găsi într‑o situație mai avantajoasă decât cea a cetățenilor Uniunii ( 109 ). Există două curente jurisprudențiale, unul privind drepturile materiale (pozitive) acordate lucrătorilor turci și membrilor familiilor acestora, iar celălalt referitor la obligația de inacțiune (negativă) impusă statelor membre de clauzele de standstill.

În cadrul primului curent, Curtea a analizat mai degrabă situația de ansamblu decât o echivalență exactă în ceea ce privește drepturile acordate resortisanților turci și drepturile acordate cetățenilor Uniunii ( 110 ). Astfel, de exemplu, Curtea a refuzat să compare situația copilului unui lucrător turc cu aceea a unui descendent al unui resortisant dintr‑un stat membru, având în vedere diferențele importante care există între situațiile lor juridice respective ( 111 ).

În cadrul celui de al doilea curent, care constă în două cauze privind introducerea unor taxe administrative pentru obținerea unui permis de ședere în Țările de Jos, Curtea a adoptat o abordare diferită și a considerat că articolul 13 din Decizia nr. 1/80, aplicat împreună cu regula „[interzicerii] […] un[ui] tratament mai favorabil”, nu se opune introducerii unei reglementări care să condiționeze acordarea unui permis de ședere sau prelungirea perioadei de valabilitate a acestuia de plata unor taxe administrative de către resortisanții turci care locuiesc pe teritoriul statului membru gazdă. Curtea a analizat în continuare proporționalitatea noii restricții care altfel ar fi interzisă de clauza de standstill ( 112 ).

Din analiza noastră cu privire la jurisprudență deducem următoarele principii: (i) articolul 59 din Protocolul adițional nu se opune adoptării de noi restricții care se aplică în același mod resortisanților turci și cetățenilor Uniunii; (ii) cu toate acestea, este necesar să se compare situația juridică a resortisanților turci, pe de o parte, și cea a cetățenilor Uniunii, pe de altă parte; (iii) noile restricții pentru lucrătorii turci nu trebuie să fie identice cu cele care revin cetățenilor Uniunii, dar trebuie să fie echivalente, având în vedere situațiile diferite ale celor două categorii ( 113 ); (iv) noile restricții aplicabile lucrătorilor turci nu trebuie să fie disproporționate în raport cu cele prevăzute pentru cetățenii Uniunii ( 114 ); (v) restricțiile noi disproporționate ar fi de asemenea contrare principiului general de nediscriminare prevăzut la articolul 9 din Acordul de asociere ( 115 ).

În prezenta cauză, comparația adecvată este între un lucrător turc care lucrează în Germania și care dorește ca soția sa de cetățenie turcă să i se alăture și un cetățean al altui stat membru al Uniunii care lucrează în Germania și care dorește ca soția sa, cetățean al unei țări terțe care poate fi Turcia, să i se alăture.

Cu excepția cazului în care membrul de familie în cauză deține deja un permis de ședere valabil, articolul 5 alineatul (2) din Directiva 2004/38 impune o viză de intrare în conformitate cu Regulamentul nr. 539/2001 (JO 2001, L 81, p. 1, Ediție specială, 19/vol. 3, p. 97) sau, de la caz la caz, cu dreptul național ( 116 ). De la intrarea în vigoare a acestei directive, considerăm că statele membre ar avea dreptul să introducă o cerință de viză similară pentru membrii de familie ai lucrătorilor turci, în condițiile în care cerințele impuse acestora nu sunt disproporționate în raport cu obligația de a deține viză introdusă de Directiva 2004/38 ( 117 ).

În plus, articolul 5 alineatul (2) din Directiva 2004/38 prevede că, în cazul în care un membru de familie al unui cetățean al Uniunii nu deține documentele necesare sau viza de intrare, acesta nu trebuie să fie returnat în mod automat, ci trebuie să i se acorde toate posibilitățile rezonabile pentru a obține documentele necesare. Pentru aceeași categorie de persoane, articolul 9 alineatul (3) prevede că nerespectarea cerinței de a solicita un permis de ședere poate face persoana respectivă pasibilă de sancțiuni nediscriminatorii și proporționale. De aceea, Comisia consideră că membrii de familie ai lucrătorilor turci nu se află într‑o situație mai favorabilă decât membrii de familie ai cetățenilor Uniunii care sunt resortisanți ai unei țări terțe, întrucât pentru aceștia din urmă intrarea ilegală într‑un stat membru nu justifică refuzul unui permis de ședere. Prin urmare, articolul 59 din Protocolul adițional nu ar avea ca efect să modifice rezultatul obținut prin aplicarea clauzei de standstill. Cu toate acestea, în cazul în care aplicarea clauzei de standstill ar determina lipsa oricărei obligații de obținere a unei vize pentru membrii familiei unui resortisant turc care sunt resortisanți ai unui stat terț, în condițiile în care membrii familiei unui cetățean al Uniunii care sunt resortisanți ai unei țări terțe ar fi supuși unei astfel de obligații, articolul 59 din Protocolul adițional s‑ar opune.

Faptul că o cerință impusă unui resortisant turc este mai strictă decât cea impusă cetățenilor Uniunii nu înseamnă, prin el însuși, că aceasta din urmă este disproporționată ( 118 ). Trebuie să se ia în considerare situația specială a cetățenilor turci ca resortisanți ai unei țări terțe, necesitatea statelor membre de a emite o autorizație în conformitate cu legislația națională pentru ca membrii de familie să se poată alătura unui lucrător turc, precum și procedura de punere în aplicare a unei astfel de cerințe.

De asemenea, este necesar să se examineze dacă consecințele nerespectării regulilor sunt de o severitate disproporționată pentru un membru de familie al unui lucrător turc în comparație cu cele aplicabile membrilor de familie ai cetățenilor Uniunii care sunt resortisanți ai unei țări terțe. În această privință, precizăm că articolul 5 alineatul (2) din Legea privind șederea prevede că se poate renunța la obligația de a deține viză înainte de intrarea în Germania dacă, ținând seama de circumstanțele specifice din speță, ar fi nerezonabil să se reinițieze procedura de eliberare a vizei. Considerăm că aceasta este o abordare adecvată a proporționalității.

Pentru a concluziona cu privire la cea de a doua întrebare preliminară, considerăm că trebuie să se răspundă la această întrebare în sensul că introducerea obligației de a deține viză pentru soția unui lucrător turc care intenționează să se alăture acestui lucrător în scopul reîntregirii familiei nu intră în domeniul de aplicare al articolului 7 din Decizia nr. 2/76.

Cea de a treia întrebare este pertinentă numai în cazul în care, contrar poziției pe care tocmai am exprimat‑o, Curtea decide să transpună soluția din cauza Genc la clauza de standstill prevăzută la articolul 7 din Decizia nr. 2/76. Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă măsura națională care impune o viză poate fi justificată de motive imperative de interes general, în special de obiectivul realizării unui control efectiv al migranților și al ghidării fluxurilor migratorii, în cazul în care o clauză de o severitate excesivă ține seama de împrejurările speciale ale cauzei.

Landeshauptstadt Stuttgart, guvernul german și Comisia susțin că clauza de standstill din Decizia nr. 2/76 nu se opune introducerii unei reglementări naționale adoptate cu acest obiectiv, cu condiția ca această reglementare să respecte principiul proporționalității.

Suntem de acord cu acest argument.

În primul rând, această interpretare este conformă cu principiile TFUE și cu jurisprudența Curții privind libera circulație a lucrătorilor, care trebuie aplicate, în măsura posibilului, liberei circulații a lucrătorilor în contextul Acordului de asociere CEE‑Turcia ( 119 ).

Curtea a introdus noțiunea de obiective legitime care pot justifica măsuri naționale restrictive privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul Uniunii Europene ca urmare a domeniului larg de aplicare al articolului 45 TFUE și a interpretării stricte a excepțiilor de la libera circulație a lucrătorilor prevăzute la articolul 45 alineatul (3) TFUE. Astfel, un obstacol în calea liberei circulații a lucrătorilor poate fi totuși compatibil cu articolul 45 TFUE, cu condiția să urmărească un scop legitim compatibil cu tratatul, să fie justificat de rațiuni imperative de interes general și ca aplicarea acestuia să fie de natură să garanteze realizarea obiectivului în cauză și să nu depășească ceea ce este necesar pentru a‑l atinge ( 120 ).

În mod similar, în contextul legislației derivate din Acordul de asociere CEE‑Turcia, interpretarea în sens larg a liberei circulații a lucrătorilor prevăzute de Decizia nr. 2/76 și de Decizia nr. 1/80 coroborată cu interpretarea restrictivă a derogărilor pentru motive de ordine publică, de siguranță publică și de sănătate publică (prevăzute la articolul 9 și, respectiv, la articolul 14 din aceste decizii) ( 121 ) face ca noțiunea de cerințe imperative de interes general să fie necesară pentru a stabili un echilibru adecvat al sistemului de liberă circulație a lucrătorilor în cadrul Asociației CEE‑Turcia, prin analogie cu situația din cadrul pieței interne.

În al doilea rând, jurisprudența a recunoscut deja această justificare în contextul interzicerii unor noi condiții privind reîntregirea familiei între lucrătorii turci și membrii de familie ai acestora, în măsura în care restricțiile rezultate sunt de natură să garanteze realizarea obiectivului legitim urmărit și nu depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului respectiv ( 122 ).

Următoarele aspecte au fost deja recunoscute în jurisprudență ca reprezentând cerințe imperative de interes general care justifică introducerea unor noi restricții privind exercitarea libertăților economice în temeiul legislației derivate din Acordul de asociere CEE‑Turcia: prevenirea intrării și a șederii ilegale ( 123 ), prevenirea căsătoriilor forțate ( 124 ), garantarea integrării cu succes a resortisanților unor state terțe ( 125 ) și gestionarea eficientă a fluxurilor de migrare ( 126 ). Lista nu este exhaustivă și suntem de acord cu avocatul general Mengozzi în sensul în care Curtea recunoaște că statele membre beneficiază de o marjă de manevră în materie ( 127 ).

În prezenta cauză, Germania invocă gestionarea eficientă a fluxurilor de migrare pentru a justifica introducerea obligației de a deține viză în scopul reîntregirii familiei cu un lucrător turc. Acest obiectiv a fost deja acceptat ca o cerință imperativă de interes general care urmărește un obiectiv compatibil cu tratatul. În consecință, acesta este, în principiu, de natură să justifice o restricție suplimentară în pofida clauzei de standstill ( 128 ). Cu toate acestea, este necesar de asemenea ca instanța națională să verifice dacă cerința în cauză îndeplinește principiul proporționalității ( 129 ). În acest sens, ea trebuie să analizeze dacă măsura națională este de natură să garanteze realizarea obiectivului legitim urmărit și nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului respectiv ( 130 ).

În ceea ce privește caracterul adecvat al măsurii, considerăm că jurisprudența a acceptat deja că obligația de a deține viză, fapt care permite monitorizarea fluxurilor migratorii, este de natură să garanteze realizarea obiectivului de gestionare eficientă a fluxurilor migratorii ( 131 ).

În ceea ce privește problema dacă măsura în cauză depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit, Curtea a explicat că, în principiu, obligația impusă resortisanților statelor terțe de a deține viză pentru intrarea și șederea într‑un stat membru nu poate fi considerată prin ea însăși disproporționată în raport cu obiectivul urmărit. Cu toate acestea, principiul proporționalității impune de asemenea ca modalitățile de punere în aplicare a unei astfel de obligații să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit ( 132 ).

În această privință, legislația germană în cauză impune unui resortisant al unei țări terțe care dorește să obțină un permis de ședere să fi intrat în țară cu viza necesară și să fi furnizat deja, în cererea sa de viză, informațiile esențiale necesare pentru permisul de ședere. Cu toate acestea, se poate deroga de la obligația de a deține viză în cazul în care, în circumstanțele speciale ale speței, este nerezonabil să se impună reiterarea unei cereri de eliberare a unei vize.

Considerăm că, prin adoptarea unei excepții într‑un caz individual adecvat, procedura prevăzută de reglementarea germană de punere în aplicare a obligației de a deține viză respectă principiul proporționalității.

Revine instanței naționale, care va avea la dispoziție informațiile necesare, sarcina să aprecieze dacă situația doamnei Yön prezintă caracteristicile speciale necesare pentru aplicarea acestei excepții. Factorii relevanți pot include vârsta doamnei Yön, starea sa de sănătate, gradul de dependență față de soțul ei și capacitatea acesteia de a călători ( 133 ).

În consecință, concluzionăm că, în cazul în care Curtea ar constata că o reglementare precum cea în discuție în litigiul principal constituie o nouă restricție privind condițiile de acces la încadrarea în muncă al lucrătorilor turci, în sensul articolului 7 din Decizia nr. 2/76, această restricție poate să fie justificată pe baza unor cerințe imperative de interes general, cum ar fi gestionarea eficientă a fluxurilor migratorii. Orice restricție trebuie să fie de natură să garanteze îndeplinirea obiectivului legitim urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia. Revine instanței naționale sarcina de a stabili dacă această situație se regăsește în speță.

În consecință, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Bundesverwaltungsgericht (Curtea Federală Administrativă, Germania) după cum urmează: „– Legalitatea noilor restricții cu privire la libera circulație a lucrătorilor introduse de un stat membru între data intrării în vigoare a Deciziei nr. 2/76 a Consiliului de asociere CEE‑Turcia și data intrării în vigoare a Deciziei nr. 1/80 a Consiliului de asociere CEE‑Turcia trebuie să fie apreciată în lumina articolului 7 din Decizia nr. 2/76. – Introducerea obligației de a deține viză pentru soția unui lucrător turc care intenționează să se alăture acestui lucrător în scopul reîntregirii familiei nu intră în domeniul de aplicare al articolului 7 din Decizia nr. 2/76. – Noi restricții privind condițiile de acces la încadrarea în muncă al lucrătorilor turci, în sensul articolului 7 din Decizia nr. 2/76, pot să fie justificate pe baza unor cerințe imperative de interes general, cum ar fi gestionarea eficientă a fluxurilor migratorii. Orice restricție trebuie să fie de natură să garanteze îndeplinirea obiectivului legitim urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia. Revine instanței naționale sarcina de a stabili dacă această situație se regăsește în speță.”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

ELEANOR SHARPSTON

prezentate la 19 aprilie 2018 ( 1 )

Dreptul Uniunii

Acordul de asociere și Protocolul adițional

Decizia nr. 2/76

Decizia nr. 1/80

Dreptul german

Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare

Analiză

Observații generale

Obiectivul Acordului de asociere și punerea în aplicare treptată a liberei circulații a lucrătorilor

Interpretarea Acordului de asociere și a deciziilor Consiliului de asociere

Natura și funcția clauzelor de standstill din deciziile Consiliului de asociere

Cu privire la prima întrebare

Cu privire la a doua întrebare

Domeniul de aplicare și interpretarea noțiunii „noi restricții privind condițiile de acces la încadrarea în muncă” din Decizia nr. 1/80

Domeniul de aplicare și interpretarea clauzei de standstill din Decizia nr. 2/76

Cu privire la impactul potențial al articolului 59 din Protocolul adițional

Cu privire la a treia întrebare

Concluzie