Ordonanța Tribunalului (Camera întâi) din 11 octombrie 2017.#Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU împotriva Comisiei Europene.#Acțiune în anulare – Ajutoare de stat – Avantaje fiscale acordate de o entitate teritorială a unui stat membru – Schemă de ajutor declarată incompatibilă cu piața internă – Punere în aplicare a deciziei – Obligația de a verifica situația individuală a beneficiarilor – Lipsa luării de poziție de către Comisie – Act care nu poate fi supus căilor de atac – Inadmisibilitate.#Cauza T-170/16.

În perioada cuprinsă între 1994 și 1997, provinciile Álava, Vizcaya și Guipúzcoa, situate în comunitatea autonomă Țara Bascilor (Spania), au introdus șase scheme fiscale de două tipuri: un credit fiscal de 45 % din investiții în favoarea întreprinderilor și o reducere degresivă pe patru ani a bazei de impozitare pentru întreprinderile noi.

Prezenta cauză își are originea în una dintre cele șase scheme fiscale menționate la punctul 1 de mai sus, și anume în aceea adoptată de provincia Álava, care permite, în anumite condiții, să se acorde întreprinderilor din provincia respectivă un credit fiscal de 45 % din investiții.

Schemele fiscale în discuție au rămas în vigoare până în anul 1999 în cazul creditului fiscal de 45 % din investiții în favoarea întreprinderilor adoptat de provincia Álava și până în anul 2000 în cazul celorlalte scheme fiscale.

Niciuna dintre aceste scheme fiscale nu a fost notificată Comisiei Comunităților Europene.

Ca urmare a plângerilor depuse, Comisia a luat cunoștință de existența schemelor fiscale în cauză.

Prin scrisorile din 17 august și din 29 septembrie 1999, Comisia a notificat autorităților spaniole decizia sa de a deschide procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE în ceea ce privește cele șase scheme fiscale, și anume creditul fiscal de 45 % din investiții în favoarea întreprinderilor adoptat de provinciile Vizcaya și Guipúzcoa (JO 1999, C 351, p. 29), reducerile degresive pe patru ani ale bazei de impozitare pentru întreprinderile noi, adoptate de provinciile Álava, Vizcaya și Guipúzcoa (JO 2000, C 55, p. 2), și creditul fiscal de 45 % din investiții aplicat în favoarea întreprinderilor adoptat de provincia Álava (JO 2000, C 71, p. 8).

La 3 noiembrie și la 6 decembrie 1999 au fost introduse acțiuni prin care s‑a solicitat anularea deciziilor de deschidere a procedurii oficiale de investigare.

Aceste acțiuni în anulare au fost respinse de Tribunal prin Hotărârea din 23 octombrie 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa și alții/Comisia (T‑269/99, T‑271/99 și T‑272/99, EU:T:2002:258), și prin Hotărârea din 23 octombrie 2002, Diputación Foral de Álava și alții/Comisia (T‑346/99-T‑348/99, EU:T:2002:259).

La 11 iulie 2001, Comisia a închis faza oficială de investigare prin adoptarea a șase decizii în care a stabilit, în primul rând, că schemele fiscale în cauză reprezentau un ajutor de stat ilegal, întrucât au fost puse în aplicare cu încălcarea obligației privind notificarea prealabilă a Comisiei prevăzută la articolul 108 alineatul (3) TFUE, și, în al doilea rând, că aceste scheme fiscale erau incompatibile cu piața internă.

Cu privire la creditul fiscal de 45 % din investiții în favoarea întreprinderilor adoptat de provincia Álava, Comisia a constatat că această schemă fiscală este incompatibilă cu piața internă în cadrul articolului 1 din Decizia 2002/820/CE din 11 iulie 2001 privind schema de ajutor de stat pusă în aplicare de Spania în favoarea întreprinderilor din provincia Álava sub forma unui credit fiscal de 45 % din investiții (JO 2002, L 296, p. 1, denumită în continuare „Decizia din 2001”).

La articolul 2 din Decizia din 2001, Comisia a solicitat Regatului Spaniei să elimine creditul fiscal de 45 % din investiții în favoarea întreprinderilor adoptat de provincia Álava, în cazul în care acesta era încă în vigoare.

La articolul 3 alineatul (1) al doilea paragraf din Decizia din 2001, Comisia a impus Regatului Spaniei să suspende plata oricărui ajutor care nu fusese acordat încă.

În sfârșit, la articolul 3 alineatul (1) primul paragraf și alineatul (2) din Decizia din 2001, Comisia a obligat Regatul Spaniei să recupereze de la beneficiari ajutoarele individuale acordate în temeiul schemei în cauză, astfel: „(1) Spania adoptă toate măsurile necesare în vederea recuperării de la beneficiari a ajutoarelor menționate la articolul 1 și care deja au fost puse la dispoziția acestora în mod ilegal. […] (2) Recuperarea are loc fără întârziere, conform procedurilor din dreptul național, în măsura în care acestea permit executarea imediată și efectivă a prezentei decizii. […]”

Dispunând recuperarea ajutoarelor acordate în cadrul schemei declarate incompatibile, Comisia a explicat în considerentul (98) al Deciziei din 2001: „Prezenta decizie se raportează la schema fiscală și trebuie să facă obiectul unei executări imediate care să includă recuperarea oricărui ajutor individual acordat în temeiul respectivei scheme. De asemenea, Comisia amintește că, așa cum se întâmplă întotdeauna, prezenta decizie nu aduce atingere posibilității ca ajutoarele individuale să fie considerate, în totalitate sau în parte, compatibile cu piața comună pe baza caracteristicilor lor proprii, fie în cadrul unei decizii ulterioare a Comisiei, fie în aplicarea regulamentelor de exceptare.”

La 25 septembrie, la 22 octombrie și la 21 decembrie 2001 au fost introduse acțiuni în anulare împotriva celor șase decizii adoptate de Comisie la 11 iulie 2001.

La 9 septembrie 2009, Tribunalul a confirmat legalitatea celor șase decizii ale Comisiei din 11 iulie 2001 prin Hotărârea Diputación Foral de Álava și alții/Comisia (T‑227/01-T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 și T‑270/01, EU:T:2009:315), și prin Hotărârea Diputación Foral de Álava și alții (T‑230/01-T‑232/01 și T‑267/01-T‑269/01, nepublicată, EU:T:2009:316).

Prima hotărâre citată la punctul 16 de mai sus privește cele trei decizii ale Comisiei din 11 iulie 2001 prin care aceasta stabilește incompatibilitatea creditelor fiscale de 45 % din investiții aplicate în favoarea întreprinderilor adoptate de provinciile Álava, Vizcaya și Guipúzcoa.

A doua hotărâre citată la punctul 16 de mai sus are ca obiect cele trei decizii ale Comisiei din 11 iulie 2001 referitoare la reducerile degresive pe patru ani ale bazei de impozitare pentru întreprinderile noi adoptate de provinciile Álava, Vizcaya și Guipúzcoa.

La 26 noiembrie 2009 au fost formulate recursuri împotriva celor două hotărâri citate la punctul 16 de mai sus.

La 28 iulie 2011, Curtea a respins recursurile care au fost formulate împotriva acestor două hotărâri prin Hotărârea Diputación Foral de Vizcaya și alții/Comisia (C‑471/09 P-C‑473/09 P, nepublicată, EU:C:2011:521), și prin Hotărârea Diputación Foral de Vizcaya și alții/Comisia (C‑474/09 P-C‑476/09 P, nepublicată, EU:C:2011:522).

La 12 octombrie 2001, Comisia a cerut Regatului Spaniei informații cu privire la măsurile adoptate de acesta pentru a se conforma deciziilor Comisiei din 11 iulie 2001.

Întrucât nu a fost mulțumită de răspunsurile pe care le‑a primit, la 19 noiembrie 2003, Comisia a sesizat Curtea cu o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE.

La 14 decembrie 2006, Curtea a statuat că Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin întrucât nu a adoptat în termenul prevăzut măsurile necesare pentru a se conforma deciziilor Comisiei din 11 iulie 2001 (Hotărârea din 14 decembrie 2006, Comisia/Spania, C‑485/03-C‑490/03, EU:C:2006:777).

Ca urmare a hotărârii citate la punctul 23 de mai sus, autoritățile spaniole au procedat la recuperarea de la beneficiari a unei părți din ajutoarele acordate. Acestea au considerat că cealaltă parte nu trebuia recuperată având în vedere compatibilitatea sa cu piața internă, aplicarea normelor referitoare la ajutoarele de minimis și luarea în considerare a deducerilor fiscale retroactive.

Întrucât a considerat că, acționând astfel, Regatul Spaniei nu a pus în aplicare în întregime deciziile Comisiei din 11 iulie 2001, la 18 aprilie 2011, Comisia a sesizat Curtea cu o a doua acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE.

La 30 octombrie 2013, în cursul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, Comisia a informat Curtea că, în opinia sa, ajutoarele fuseseră recuperate în întregime la 15 octombrie 2013. În consecință, nu mai era necesar, în opinia sa, ca Regatul Spaniei să fie obligat la plata unei penalități cu titlu cominatoriu, ci doar la plata unei sume forfetare (Hotărârea din 13 mai 2014, Comisia/Spania, C‑184/11, EU:C:2014:316, punctele 16 și 17).

În Hotărârea din 13 mai 2014, Comisia/Spania (C‑184/11, EU:C:2014:316), Curtea a statuat că Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi reveneau în temeiul articolului 260 alineatul (1) TFUE și l‑a obligat la plata unei sume forfetare de 30 de milioane de euro, cu titlu de sancțiune pentru perioada în care nu și‑a îndeplinit obligațiile.

Reclamanta, Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU, este o întreprindere cu sediul în Llodio (Spania), în provincia Álava.

Reclamanta a fost autorizată să aplice creditul fiscal de 45 % din investiții în favoarea întreprinderilor pe durata exercițiilor fiscale 1994-1996, în cadrul unui proiect, care s‑a ridicat la suma de 45664899,69 euro, privind construcția unui cuptor pentru sticlă flotată și a unor instalații conexe.

La 22 octombrie 2007, Dirección General de Hacienda de la Diputacion foral de Álava (Direcția generală fiscală a Consiliului foral din Álava, Spania) a notificat reclamantei Resolución 1943/2007, de 19 de octubre, sobre ejecución de la Decisión de la Comisión C(2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España a favor de las empresas de Álava en formato de crédito fiscal del 45 % de las inversiones, en relación con la entidad Guardian Llodio, SLU, como contiunadora de Guardian Llodio, SA, con NIF: B‑01.000.702 (Decizia 1943/2007 privind punerea în aplicare a Deciziei din 2001 în ceea ce o privește pe reclamantă, denumită în continuare „Decizia 1943/2007”). În această decizie, Direcția generală fiscală a dispus rambursarea de către reclamantă a unei părți a creditelor fiscale acordate, afirmând că cealaltă parte trebuia considerată ca fiind un ajutor pentru investiții compatibil cu piața internă, în conformitate cu Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale (JO 1998, C 74, p. 9, denumite în continuare „Liniile directoare din 1998”).

La 21 noiembrie 2007, reclamanta a formulat o cale de atac administrativă împotriva Deciziei 1943/2007 în fața Organismo Jurídico‑Administrativo de Álava (Administrația fiscală din Álava), apoi o acțiune în instanță în fața Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Curtea Superioară de Justiție a comunității autonome Țara Bascilor) și, în cele din urmă, un recurs în fața Tribunal Supremo (Curtea Supremă, Spania).

La 7 februarie 2012, Direcția generală fiscală a Consiliului foral din Álava a notificat reclamantei o a doua decizie, și anume Resolución 324/2012, de 2 de octubre, sobre ejecución de la Decisión de la Comisión C(2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España a favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones, en relación con la entidad Guardian Llodio, SLU, como contiunadora de Guardian Llodio, SA, con NIF: B‑01.000.702 (Decizia 324/2012 referitoare la punerea în aplicare suplimentară a Deciziei din 2001 în ceea ce o privește pe reclamantă, denumită în continuare „Decizia 324/2012”). Prin această decizie, Direcția generală fiscală a solicitat reclamantei rambursarea părții creditului fiscal care fusese considerată compatibilă cu piața internă prin Decizia 1943/2007 și, în consecință, rambursarea integrală a ajutoarelor primite.

Reclamanta a introdus o acțiune și împotriva Deciziei 324/2012 în fața instanțelor spaniole, pe care acestea au admis‑o în parte.

La 25 mai 2012, autoritățile spaniole au furnizat Comisiei certificatele bancare care atestau rambursarea ajutoarelor primite de reclamantă.

La 14 iulie 2014, Diputación Foral de Álava (Consiliul foral din Álava, Spania) a depus un memoriu în răspuns la instanțele spaniole, în cadrul acțiunii introduse împotriva Deciziei 324/2012. Acesta a indicat în memoriu că examinarea definitivă a situației reclamantei era încă în curs, „întrucât Comisia, căreia îi [revenea] obligația de a se pronunța asupra compatibilității unui ajutor, nu [stabilise] încă, ținând seama de afirmațiile și de documentele prezentate, dacă investiția realizată [putea] fi considerată ca îndeplinind criteriul privind efectul de stimulare prevăzut de Liniile directoare [din 1998] pentru ca investițiile realizate să beneficieze de deducere sub forma ajutoarelor regionale”.

La 16 ianuarie 2015, reclamanta s‑a adresat Comisiei pentru a‑i solicita să o informeze cu privire la orice contact pe care aceasta din urmă l‑ar avea cu autoritățile spaniole referitor la ajutoarele de care beneficiase. În această scrisoare, reclamanta a arătat că aprecia că avea un drept de acces la dosar, dreptul de a fi ascultată și de a‑și prezenta apărarea, precum și dreptul de a‑i fi notificată orice decizie care ar fi adoptată de Comisie în privința ajutoarelor respective.

Prin scrisoarea din 9 februarie 2015, Direcția Generală (DG) Concurență a Comisiei i‑a răspuns reclamantei, amintind caracterul bilateral al procedurii de recuperare a ajutoarelor de stat, care se desfășoară între Comisie și autoritățile spaniole și care exclude astfel contactul direct al beneficiarilor acestor ajutoare cu serviciile Comisiei.

Prin scrisoarea din 16 martie 2015, reclamanta și‑a exprimat dezacordul față de Comisie.

Ca urmare a acțiunii introduse împotriva Deciziei 324/2012, Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Curtea Superioară de Justiție a comunității autonome Țara Bascilor) a statuat că dreptul la apărare al reclamantei fusese încălcat întrucât aceasta nu a fost ascultată înainte de adoptarea deciziei respective. Prin urmare, reclamanta a fost invitată să compară în fața Consiliului Foral din Álava.

La 19 februarie 2016, la cea de a doua înfățișare, administrația a înmânat reclamantei un document, datat 15 iulie 2015, intitulat „Litigii fiscale din Țara Bascilor (Álava) – Mesaj informal referitor la argumentele suplimentare privind compatibilitatea cu [Liniile directoare din 1998]” (denumit în continuare „actul atacat”).

Actul atacat nu este semnat, nu menționează autorii săi și nu conține niciun antet al Comisiei. Acesta este însoțit de un e‑mail care arată că a fost adresat Reprezentanței Permanente a Regatului Spaniei pe lângă Uniunea Europeană de către un funcționar din cadrul DG Concurență a Comisiei.

Actul atacat conține două secțiuni: o secțiune generală și o secțiune care expune situația individuală a fiecărei întreprinderi în cauză.

În prima secțiune a actului atacat se menționează următoarele: – autoritățile basce au furnizat serviciilor Comisiei informații suplimentare cu privire la afirmațiile formulate de beneficiarii ajutoarelor referitoare la compatibilitatea schemei de credit fiscal de 45 % cu Liniile directoare din 1998; – deși recuperarea a fost finalizată în octombrie 2013, DG Concurență a reexaminat dosarele, la cererea autorităților din provincia Álava; – serviciile Comisiei au permis în mod excepțional autorităților spaniole să demonstreze compatibilitatea sumelor care trebuie deduse din sumele care trebuie recuperate, prin aplicarea schemei incompatibile nu doar din perspectiva schemelor deja autorizate, conform practicii obișnuite, ci și din perspectiva Liniilor directoare din 1998; – pentru niciunul dintre dosarele examinate nu există probe suficiente pentru a se constata că exista un efect de stimulare a investițiilor sau, altfel spus, pentru a se constata că ajutoarele au fost solicitate înainte de începerea punerii în aplicare efective a proiectelor, astfel cum se prevede la punctul 4.2 din Liniile directoare din 1998.

Cea de a doua secțiune a actului atacat conține o evaluare a afirmațiilor reclamantei pe baza informațiilor furnizate, iar examinarea afirmațiilor celorlalți beneficiari a fost ocultată.

Potrivit actului atacat, nu se poate stabili că investițiile reclamantei au fost efectuate după ce aceasta formulase cererea de acordare a ajutorului.

Autorul actului atacat precizează că, pe baza informațiilor aflate la dispoziția sa, reclamanta a prezentat cererea de acordare a ajutorului la 17 februarie 1995 și că a indicat în cerere costul estimat al proiectului său de investiții pentru perioada cuprinsă între anii 1994 și 1996. Acesta arată că, prin decizia din 8 aprilie 1995, autoritățile din provincia Álava au acordat ajutorul nu doar pentru investițiile prevăzute pentru perioada cuprinsă între anii 1995 și 1996, ci și pentru costurile suportate de întreprindere înainte de introducerea cererii de acordare a ajutorului (între anii 1994 și 1995).

În actul atacat se menționează că aceste costuri includeau costul „studiilor pregătitoare sau de fezabilitate” și costurile unei achiziții de echipamente informatice și de alte bunuri anterioară cererii de acordare a ajutorului. Autorul respectivului act precizează că reclamanta a propus excluderea costurilor care intrau în această a doua categorie, pentru motivul că nu erau legate de proiectul de investiție și, prin urmare, nu compromiteau efectul de stimulare.

Autorul actului atacat face de asemenea trimitere la Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale pentru perioada 2007-2013 (JO 2006, C 54, p. 13, denumite în continuare „Liniile directoare din 2006”). Acesta arată că au fost solicitate probe pentru a se stabili dacă reclamanta se încadra în categoria întreprinderilor mici și mijlocii (IMM), deoarece, într‑un litigiu anterior, privind recuperarea de la un alt beneficiar al aceleiași scheme, afirmațiile privind compatibilitatea referitoare la costul studiilor de fezabilitate ar fi fost admise întrucât erau îndeplinite condițiile prevăzute la punctul 51 din liniile directoare menționate.

În actul atacat se precizează că punctul 51 din Liniile directoare din 2006 permite subvenționarea costului studiilor pregătitoare atunci când beneficiarul este un IMM. S‑a constatat că reclamanta nu putea fi considerată IMM în perioada 1994-1996. Autorul actului atacat concluzionează că „realizarea investițiilor este anterioară datei cererii de acordare a ajutorului” și că „aceste investiții nu erau destinate exclusiv studiilor pregătitoare”.

Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 19 aprilie 2016, reclamanta a introdus prezenta acțiune.

La 20 iulie 2016, Regatul Spaniei a depus o cerere de intervenție în susținerea concluziilor Comisiei.

Printr‑un înscris separat depus la grefa Tribunalului la 22 iulie 2016, Comisia a ridicat o excepție de inadmisibilitate în temeiul articolului 130 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului.

Reclamanta a prezentat observații cu privire la excepția de inadmisibilitate, pe care le‑a depus la grefa Tribunalului la 6 septembrie 2016.

Prin intermediul unei prime măsuri de organizare a procedurii, întemeiată pe articolul 89 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, Tribunalul a solicitat Comisiei, prin scrisoarea din 24 noiembrie 2016, să prezinte o copie integrală a actului atacat în versiunea sa originală, precum și corespondența cu autoritățile spaniole referitoare la ajutoarele acordate reclamantei. Comisia a dat curs acestei solicitări în termenul stabilit.

Prin intermediul unei a doua măsuri de organizare a procedurii, Tribunalul a invitat Comisia, prin scrisoarea din 8 martie 2017, să răspundă la o serie de întrebări scrise. Comisia a dat curs acestei solicitări în termenul stabilit. În urma primirii răspunsurilor formulate de Comisie, reclamanta a fost invitată să prezinte observații scrise. Ea a dat curs acestei solicitări în termenul stabilit.

În cererea introductivă, reclamanta solicită Tribunalului: – admiterea motivelor de anulare invocate și, în consecință, anularea actului atacat; – pe cale de consecință, dispunerea deschiderii unei proceduri oficiale de investigare în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE; – obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.

În excepția de inadmisibilitate, Comisia solicită Tribunalului: – declararea acțiunii ca inadmisibilă; – obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.

În cadrul observațiilor cu privire la excepția de inadmisibilitate, reclamanta solicită Tribunalului să respingă excepția de inadmisibilitate.

În temeiul articolului 130 alineatele (1) și (7) din Regulamentul de procedură, Tribunalul poate să statueze asupra inadmisibilității sau a necompetenței, dacă pârâta solicită acest lucru, fără a intra în dezbaterea fondului.

În speță, întrucât Comisia a solicitat ca Tribunalul să se pronunțe asupra inadmisibilității, acesta consideră că înscrisurile de la dosarul cauzei sunt suficient de lămuritoare și decide să se pronunțe fără continuarea procedurii.

În susținerea excepției de inadmisibilitate, Comisia afirmă, în primul rând, că actul atacat nu poate face obiectul unei acțiuni în anulare. În al doilea rând, aceasta afirmă în esență că reclamanta nu are calitate procesuală activă și nici interesul necesar pentru a putea introduce o acțiune în anulare.

În ceea ce privește caracterul atacabil al actului atacat, Comisia susține, în principal, că actul atacat nu are caracter decizional. În ipoteza în care Tribunalul ar considera actul atacat ca fiind o decizie, Comisia precizează, în subsidiar, că această decizie doar ar confirma Decizia din 2001, care a devenit definitivă, și că, întrucât este doar o decizie de confirmare, actul atacat nu ar putea face obiectul unei acțiuni în anulare.

Pentru a adopta o poziție cu privire la caracterul atacabil al actului atacat, trebuie să se examineze argumentele formulate de părți în această privință. Aceste argumente privesc efectele juridice obligatorii pe care se susține că le are actul atacat, forma actului atacat, presupusa notificare trimisă Comisiei cu privire la ajutoarele acordate reclamantei și, respectiv, efectele juridice pe care autoritățile spaniole le‑ar fi atribuit actului atacat.

Comisia susține că actul atacat nu produce efecte juridice obligatorii întrucât se înscrie într‑un schimb informal de corespondență între ea și Regatul Spaniei în vederea depășirii dificultăților create de punerea în aplicare a Deciziei din 2001.

Potrivit Comisiei, actul atacat conține o luare de poziție adoptată de ea în cadrul punerii în aplicare a unei decizii negative în materia ajutoarelor de stat. Or, o asemenea luare de poziție nu ar figura printre actele care pot fi adoptate în temeiul Regulamentului (UE) 2015/1589 al Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 TFUE (JO 2015, L 248, p. 9) și ar fi lipsită de orice valoare obligatorie conform jurisprudenței prezentate în Hotărârea din 13 februarie 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71).

Reclamanta arată că, în ceea ce o privește, conținutul actului atacat indică, dimpotrivă, că, la cererea Regatului Spaniei, Comisia exprimă o apreciere definitivă cu privire la compatibilitatea unui ajutor. Comisia ar fi examinat în acest scop informațiile furnizate de autoritățile spaniole de care nu dispunea atunci când a adoptat Decizia din 2001. În consecință, actul atacat nu ar putea fi analizat ca o simplă confirmare sau ca o aplicare automată a respectivei decizii.

În această privință, trebuie amintit că, potrivit jurisprudenței, doar actele care produc efecte juridice obligatorii de natură a afecta interesele părții reclamante, modificând în mod distinct situația juridică a acesteia, constituie acte susceptibile de a face obiectul unei acțiuni în anulare în sensul articolului 263 TFUE (Hotărârea din 11 noiembrie 1981, IBM/Comisia, 60/81, EU:C:1981:264, punctul 9, Hotărârea din 12 septembrie 2006, Reynolds Tobacco și alții/Comisia, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, punctul 54, și Hotărârea din 6 decembrie 2007, Comisia/Ferriere Nord, C‑516/06 P, EU:C:2007:763, punctul 27).

Pentru a stabili dacă un act produce astfel de efecte, trebuie examinată însăși substanța actului respectiv (Hotărârea din 11 noiembrie 1981, IBM/Comisia, 60/81, EU:C:1981:264, punctul 9, Hotărârea din 22 iunie 2000, Țările de Jos/Comisia, C‑147/96, EU:C:2000:335, punctul 27, și Hotărârea din 18 noiembrie 2010, NDSHT/Comisia, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, punctul 46).

În speță trebuie precizat că, în Decizia din 2001, Comisia a examinat caracteristicile generale ale creditului fiscal de 45 % din investiții în favoarea întreprinderilor adoptat de provincia Álava, a stabilit incompatibilitatea acestei scheme fiscale și a dispus recuperarea creditelor acordate în temeiul respectivei scheme fiscale fără a analiza cazurile individuale în care acestea au fost acordate.

Această practică este conformă cu jurisprudența conform căreia, în prezența unei scheme de ajutoare, Comisia nu este obligată să efectueze o analiză a ajutoarelor acordate în cazuri individuale în temeiul unei astfel de scheme (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 iunie 2011, Comitato Venezia vuole vivere și alții/Comisia, C‑71/09 P, C‑73/09 P și C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punctul 63 și jurisprudența citată). Astfel, în temeiul acestei jurisprudențe, Comisia se poate pronunța asupra caracteristicilor generale ale schemei în cauză fără a fi obligată să examineze fiecare caz concret de aplicare.

În plus, atunci când Comisia se pronunță de manieră generală și abstractă asupra unei scheme de ajutoare de stat pe care o declară incompatibilă cu piața internă și dispune recuperarea sumelor primite în temeiul acestei scheme, revine statului membru obligația de a verifica situația individuală a fiecărei întreprinderi vizate de o astfel de operație de recuperare (Hotărârea din 9 iunie 2011, Comitato Venezia vuole vivere și alții/Comisia, C‑71/09 P, C‑73/09 P și C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punctul 64).

Dacă un stat membru se confruntă cu dificultăți neprevăzute și imprevizibile pe durata punerii în aplicare a unei decizii în materie de ajutoare de stat, acesta trebuie să se adreseze Comisiei (a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 decembrie 2013, Comisia/Italia, C‑411/12, nepublicată, EU:C:2013:832, punctul 38).

Atunci când Comisia și un stat membru inițiază o discuție menită să asigure punerea în aplicare a unei decizii a Comisiei în materie de ajutoare de stat, ambele părți trebuie să colaboreze cu bună‑credință, în temeiul obligației de cooperare loială care le revine, pentru a depăși aceste dificultăți, cu respectarea deplină a dispozițiilor Tratatului FUE și în special a dispozițiilor referitoare la ajutoarele de stat (Hotărârea din 12 decembrie 2013, Comisia/Italia, C‑411/12, nepublicată, EU:C:2013:832, punctul 38).

Pe de altă parte, conform jurisprudenței, scrisorile Comisiei adresate autorităților naționale în cadrul punerii în aplicare a unei decizii a Comisiei care declară o schemă de ajutor nelegală și incompatibilă cu piața internă și care dispune recuperarea ajutoarelor în cauză, dar care nu identifică beneficiarii individuali ai acestor ajutoare și nu stabilește sumele exacte care trebuie restituite sunt lipsite de orice caracter obligatoriu (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 februarie 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, punctul 24).

Într‑un astfel de cadru, Comisia nu face decât să își exprime opinia cu privire la caracterul acceptabil din punctul de vedere al dreptului Uniunii Europene al măsurilor de punere în aplicare propuse de statul membru în cauză, ca urmare a dificultăților cu care acesta din urmă s‑a confruntat [a se vedea în acest sens Hotărârea din 31 mai 2006, Kuwait Petroleum (Nederland)/Comisia, T‑354/99, EU:T:2006:137, punctul 69].

În prezenta cauză, trebuie, așadar, să se stabilească dacă obiectul schimbului de corespondență dintre Regatul Spaniei și Comisie, astfel cum apare în actul atacat, se înscrie, așa cum susține Comisia, în executarea Deciziei din 2001, urmărind să pună în aplicare elemente conținute în decizia menționată.

În această privință trebuie să se constate că în actul atacat se discută despre presupusul efect de stimulare al ajutoarelor acordate reclamantei.

În actul atacat se indică faptul că, pentru a fi autorizat, un ajutor trebuie să aibă un efect de stimulare. Potrivit autorului actului atacat, această condiție presupune ca cererile de ajutor prezentate de beneficiari să fie anterioare executării proiectului lor. Cu privire la ajutorul acordat reclamantei, se arată că, potrivit informațiilor disponibile, el nu pare a avea un efect de stimulare, pentru că a fost solicitat de reclamantă la 17 februarie 1995 în vederea acoperirii unor costuri suportate anterior acestei date. Aceste costuri, care se ridicau la suma de 1161778 de euro, acopereau două categorii de cheltuieli: cheltuieli legate de studiile pregătitoare sau de fezabilitate și cheltuieli legate de achiziția unor echipamente informatice și a altor bunuri.

Ca răspuns la informații furnizate de autoritățile spaniole, actul atacat indică, pe de altă parte, că, în temeiul Liniilor directoare din 2006, costurile studiilor pregătitoare pot fi subvenționate atunci când beneficiarul ajutorului este un IMM. Acesta precizează că reclamanta nu poate beneficia de respectiva dispoziție deoarece la momentul faptelor nu deținea numărul necesar de persoane angajate pentru a fi considerată IMM, iar cifra sa de afaceri anuală depășea plafonul stabilit pentru a putea fi considerată astfel.

Trebuie să se constate că diferitele aspecte care au fost prezentate se înscriu în contextul schimburilor de corespondență dintre Comisie și autoritățile spaniole în vederea asigurării punerii în aplicare a Deciziei din 2001. Astfel, în această decizie, Comisia a considerat că schema analizată putea fi calificată drept un ajutor pentru investiții, conform definiției oferite în anexa I la Liniile directoare din 1998. În plus, ea a indicat că, potrivit liniilor directoare respective, sumele acordate beneficiarilor trebuiau să prezinte un efect de stimulare pentru a fi declarate compatibile cu piața internă.

În temeiul jurisprudenței citate la punctul 71 de mai sus, revine Regatului Spaniei, în circumstanțele speței, să verifice în ce măsură condiția privind efectul de stimulare al ajutoarelor este îndeplinită în cazul întreprinderilor care au beneficiat de creditul fiscal de 45 % din investiții în favoarea întreprinderilor adoptat de provincia Álava. În acest cadru, după cum s‑a menționat la punctul 72 de mai sus, statul membru respectiv avea obligația să consulte Comisia în caz de dificultăți neprevăzute și imprevizibile cu privire la modalitatea de aplicare în cazuri individuale a deciziei luate de aceasta.

Această situație s‑a regăsit și în speță. La momentul recuperării ajutoarelor în cauză, autoritățile spaniole au examinat dacă în ceea ce privește ajutorul acordat reclamantei era îndeplinită condiția referitoare la efectul de stimulare al respectivelor ajutoare. În acest cadru, autoritățile au adresat o întrebare Comisiei cu privire la modul în care trebuiau să interpreteze această condiție prevăzută în Decizia din 2001. Tocmai pentru a răspunde la această întrebare, furnizând informații cu privire la interpretarea care trebuie dată cerinței privind efectul de stimulare, autorul actului atacat a întocmit acest act și l‑a comunicat autorităților spaniole.

Prin urmare, la fel ca în Hotărârea din 13 februarie 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71), și contrar a ceea ce afirmă reclamanta în înscrisurile sale, actul atacat constituie o scrisoare a Comisiei adresată autorităților naționale în cadrul schimburilor de corespondență menite să asigure punerea în aplicare imediată și efectivă a unei decizii a Comisiei în materie de ajutoare de stat și nu poate, în acest temei, să fie analizat ca un act care produce efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele reclamantei, modificând în mod distinct situația juridică a acesteia.

Comisia susține că actul atacat nu ar putea, ținând seama de forma sa, să fie considerat un act cu caracter decizional. Ar fi vorba despre un răspuns informal din partea unor funcționari ai Comisiei la o simplă cerere de informații formulată de autoritățile spaniole.

În această privință trebuie arătat că, potrivit jurisprudenței, forma în care se adoptă un act este, în principiu, lipsită de relevanță pentru admisibilitatea unei acțiuni în anulare (Hotărârea din 18 noiembrie 2010, NDSHT/Comisia, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, punctul 47).

Se evită astfel ca forma sau denumirea atribuite unui act de către autorul său să poată conduce la excluderea acestui act de la orice acțiune în anulare, deși, în realitate, acesta ar produce efecte juridice (Hotărârea din 4 martie 2015, Regatul Unit/BCE, T‑496/11, EU:T:2015:133, punctul 30).

În schimb, forma unui act poate fi luată în considerare în măsura în care poate contribui la identificarea naturii actului (a se vedea în acest sens Hotărârea din 26 mai 1982, Germania și Bundesanstalt für Arbeit/Comisia, 44/81, EU:C:1982:197, punctul 12, și Ordonanța din 12 februarie 2010, Comisia/CdT, T‑456/07, EU:T:2010:39, punctul 58).

În această privință trebuie observat că, în speță, actul atacat are forma unei scrisori nedatate. Această scrisoare este, pe de altă parte, nesemnată. Ea nu prezintă nici antetul Comisiei.

Rezultă din aceste elemente că actul atacat se prezintă ca un document informal, care nu are una dintre formele general utilizate de o instituție pentru a adopta un act care are drept efect sau drept obiect producerea de efecte juridice.

Aceeași observație poate fi formulată pe baza titulaturii atribuite actului atacat de către autorul său, și anume „Mesaj informal”.

O observație identică poate de asemenea să fie formulată pe baza diverșilor termeni utilizați în actul atacat, în special expresiile „nu pare […]”, „la prima vedere” și „pe baza informațiilor furnizate”. Astfel de expresii arată că, prin intermediul acestui mesaj, funcționarul care l‑a redactat nu a dorit să modifice situația juridică a întreprinderii în cauză, ci a încercat mai degrabă să furnizeze, ca răspuns la o cerere a autorităților provinciei Álava, o informație cu privire la aplicarea Deciziei din 2001 în cazul prezentat acestor autorități.

În consecință, absența unor efecte juridice obligatorii produse de actul atacat, care decurge din substanța sa, este confirmată de forma în care acesta a fost adoptat.

Comisia susține că, în absența unei notificări a unui ajutor de către un stat membru, nu ar putea să existe o decizie a sa privind compatibilitatea respectivului ajutor cu piața internă. Potrivit Comisiei, autoritățile spaniole ar fi putut să notifice ajutoarele acordate reclamantei pentru ca ea să adopte o decizie în ceea ce le privește, dar autoritățile nu au făcut acest lucru. Autoritățile spaniole i‑ar fi adus la cunoștință doar o cerere formulată de reclamantă prin care se urmărea „reexaminarea” informală a argumentelor acesteia privind compatibilitatea creditelor fiscale primite.

Reclamanta afirmă, în ceea ce o privește, că autoritățile spaniole urmăreau să obțină o decizie formală a Comisiei privind compatibilitatea ajutoarelor care i‑au fost acordate. În acest scop, autoritățile respective ar fi transmis instituției menționate informații pe care aceasta din urmă le‑ar fi considerat suficiente, dovada fiind că a răspuns solicitării autorităților spaniole. În consecință, potrivit reclamantei, trebuie să se considere că ajutoarele au fost notificate.

În sensul articolului 2 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (JO 1999, L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41), în vigoare la momentul faptelor, orice proiect de acordare a unui ajutor nou se notifică în timp util Comisiei de statul membru în cauză.

Conform articolului 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 659/1999, statul membru furnizează în notificarea trimisă informațiile necesare pentru a permite Comisiei să adopte o decizie.

Această obligație de notificare permite Comisiei să își exercite controlul, în timp util și în interesul general al Uniunii, cu privire la orice proiect care încearcă să instituie sau să modifice ajutoare (Ordonanța din 5 noiembrie 2003, Kronoply/Comisia, T‑130/02, EU:T:2003:293, punctul 49).

Pentru a se stabili dacă ajutoarele acordate reclamantei au fost notificate Comisiei, trebuie să se examineze conținutul corespondenței schimbate între autoritățile spaniole și Comisie până la momentul adoptării actului atacat.

Din corespondența respectivă reiese că autoritățile spaniole și Comisia au schimbat informații în cursul celei de a doua proceduri în constatarea neîndeplinirii obligaților, evocând situația anumitor beneficiari, inclusiv pe cea a reclamantei.

Într‑o scrisoare din 23 mai 2013, Reprezentanța Permanentă a Regatului Spaniei pe lângă Uniunea Europeană a transmis Secretariatului General al Comisiei două documente datând din anul 2011, întocmite de reclamantă, care abordau chestiunea efectului de stimulare al ajutoarelor de care aceasta din urmă a beneficiat.

La 28 mai 2013, autorul actului atacat a adresat prin e‑mail Reprezentanței Permanente a Regatului Spaniei pe lângă Uniunea Europeană, ca răspuns la această scrisoare, un document intitulat „Litigii fiscale în Țara Bascilor – Procedură în constatarea neîndeplinirii obligațiilor 2007/2215 (Álava). Mesaj informal ca răspuns la scrisoarea din 23 mai privind Guardian Llodio (Álava)”.

Prima parte a documentului menționat la punctul 101 de mai sus se prezintă ca o versiune preliminară a actului atacat. Cea de a doua parte a respectivului document cuprinde o serie de întrebări prin care se urmărește obținerea de informații suplimentare pentru a aprecia pretențiile reclamantei privind efectul de stimulare al ajutoarelor de care aceasta a beneficiat.

Prin scrisorile din 31 iulie și din 24 octombrie 2013 adresate Secretariatului General al Comisiei, Reprezentanța Permanentă a Regatului Spaniei pe lângă Uniunea Europeană a furnizat informații suplimentare.

Acesta este contextul în care, după cum s‑a menționat la punctele 26 și 27 din prezenta ordonanță, Comisia a indicat Curții, sesizată cu o a doua acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, că a considerat că Regatul Spaniei și‑a îndeplinit obligația de recuperare a ajutoarelor, iar Curtea a obligat Regatul Spaniei la plata unei sume forfetare de 30 de milioane de euro pentru perioada în care nu și‑a îndeplinit obligațiile (Hotărârea din 13 mai 2014, Comisia/Spania, C‑184/11, EU:C:2014:316).

Prin scrisorile din 10 iunie 2014 și din 11 februarie 2015, autoritățile spaniole au furnizat informații Secretariatului General al Comisiei cu privire la sumele recuperate de la beneficiari, precum și cu privire la acțiunile introduse de beneficiari în fața instanțelor spaniole împotriva ordinelor de recuperare.

La 3 iunie 2015, autoritățile din provincia Álava au adresat autorului actului atacat un e‑mail, care a fost urmat de un răspuns din partea acestuia din urmă sub forma actului atacat.

În acest e‑mail, autoritățile din provincia Álava au comunicat o listă a întreprinderilor care erau părți în litigii aflate pe rolul instanțelor spaniole. Se precizează că, în cadrul acestor litigii, se așteaptă din partea autorităților respective un răspuns privind efectul de stimulare al ajutoarelor care au fost acordate acestor întreprinderi. Reclamanta figurează printre întreprinderile menționate.

În lumina acestor schimburi de corespondență, nu se poate considera că Regatul Spaniei a procedat la notificarea ajutoarelor acordate reclamantei, care ar fi impus Comisiei obligația să se pronunțe asupra compatibilității acestor ajutoare prin intermediul unei decizii.

Astfel, nu se menționează niciunde că autoritățile spaniole intenționau să procedeze la notificarea ajutoarelor acordate reclamantei.

Actul atacat nu conține, pe de altă parte, nicio trimitere explicită la articolul 108 alineatul (3) TFUE, care constituie temeiul juridic al obligației de notificare.

În schimb, rezultă din termenii utilizați în corespondența schimbată și în special în e‑mailul trimis de autoritățile din provincia Álava la 3 iunie 2015 că, prin cererile formulate, aceste autorități doreau să obțină informații din partea Comisiei pentru a răspunde, în concluziile pe care trebuiau să le depună în fața instanțelor spaniole, la întrebările ridicate în privința anumitor beneficiari care au contestat ordinele de recuperare.

În aceste condiții, e‑mailul adresat de autoritățile din provincia Álava nu poate fi analizat ca reprezentând o notificare privind ajutoarele acordate reclamantei, notificare care ar fi impus Comisiei să adopte o decizie în temeiul Regulamentului nr. 659/1999.

Reclamanta susține că actul atacat are o natură decizională pentru că autoritățile spaniole i‑ar fi atribuit un caracter obligatoriu în fața instanțelor spaniole. Potrivit reclamantei, aceste autorități s‑au declarat necompetente să examineze în mod definitiv situația sa, explicând, într‑un memoriu depus la 14 iulie 2014, că „aprecierea asupra compatibilității intră în competența exclusivă a Comisiei”.

În această privință trebuie amintit că, potrivit jurisprudenței, existența efectelor juridice obligatorii de natură să afecteze interesele părții reclamante, modificând în mod distinct situația juridică a acesteia, trebuie stabilită pe baza substanței actului în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 noiembrie 1981, IBM/Comisia, 60/81, EU:C:1981:264, punctul 9, Hotărârea din 22 iunie 2000, Țările de Jos/Comisia, C‑147/96, EU:C:2000:335, punctul 27, și Hotărârea din 18 noiembrie 2010, NDSHT/Comisia, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, punctul 46).

Existența unor astfel de efecte nu poate fi fondată pe alte elemente, în special pe percepția pe care ar putea să o aibă destinatarii ei. Prin natura sa, o asemenea percepție prezintă astfel un caracter subiectiv. Or, condițiile de admitere a unei acțiuni nu pot să depindă de elemente care pot varia în funcție de autorități, întreprinderi sau particulari.

În caz contrar, anumite acte ar fi excluse de la controlul legalității atunci când nu sunt percepute ca obligatorii de unul sau de mai mulți destinatari, deși substanța lor indică faptul că produc, în realitate, efecte juridice obligatorii. În schimb, anumite acte ar fi supuse controlului legalității pe baza percepției destinatarilor lor, deși nu produc niciun efect juridic obligatoriu, iar un astfel de control nu ar fi, prin urmare, necesar sau măcar util.

Astfel, eventuala percepție pe care au avut‑o autoritățile spaniole asupra efectelor juridice produse de actul atacat, presupunând că această percepție ar fi stabilită, nu poate fi utilizată pentru a se aprecia admisibilitatea acțiunii împotriva actului atacat.

În lumina considerațiilor anterioare, trebuie să se concluzioneze că actul atacat a intervenit în cadrul punerii în aplicare a Deciziei din 2001 și că nu răspunde la o notificare a autorităților spaniole susceptibilă de a determina deschiderea unei proceduri distincte în temeiul normelor în materia ajutoarelor de stat.

Având în vedere că nu produce și nici nu este menit să producă efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele reclamantei, modificând în mod distinct situația juridică a acesteia, actul atacat nu poate fi calificat drept act atacabil în sensul articolului 263 TFUE. În consecință, excepția de inadmisibilitate trebuie să fie admisă și, prin urmare, prezenta acțiune trebuie respinsă ca inadmisibilă.

În temeiul articolului 142 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, Tribunalul nu mai trebuie să se pronunțe asupra cererii de intervenție introduse de Regatul Spaniei, având în vedere că acțiunea este inadmisibilă.

În temeiul articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.

Întrucât reclamanta a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata propriilor cheltuieli de judecată, precum și a celor efectuate de Comisie, conform concluziilor formulate de aceasta din urmă.

Pe de altă parte, în temeiul articolului 144 alineatul (10) din Regulamentul de procedură, Regatul Spaniei suportă propriile cheltuieli de judecată aferente cererii de intervenție.

ORDONANȚA TRIBUNALULUI (Camera întâi)

11 octombrie 2017 ( *1 )

Ordonanță

Istoricul cauzei

Cu privire la creditul fiscal adoptat de provincia Álava

Cu privire la examinarea schemei fiscale în cauză de către Comisie

Cu privire la acțiunile în anulare introduse împotriva Deciziei din 2001

Cu privire la controlul punerii în aplicare a Deciziei din 2001

Cu privire la situația reclamantei

Cu privire la actul atacat

Procedura și concluziile părților

În drept

Cu privire la excepția de inadmisibilitate

Cu privire la efectele juridice produse de actul atacat

Cu privire la forma actului atacat

Cu privire la presupusa notificare a ajutoarelor de către autoritățile spaniole

Cu privire la efectul obligatoriu pretins recunoscut de autoritățile spaniole

Cu privire la cererea de intervenție

Cu privire la cheltuielile de judecată