Concluziile avocatului general domnul P. Mengozzi prezentate la 29 noiembrie 2017.#J. Klein Schiphorst împotriva Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen.#Cerere de decizie preliminară formulată de Centrale Raad van Beroep.#Trimitere preliminară – Securitate socială – Acord între Comunitatea Europeană și Confederația Elvețiană – Coordonarea sistemelor de securitate socială – Regulamentul (CE) nr. 883/2004 – Articolele 7, 63 și 64 – Ajutoare de șomaj – Șomer care se deplasează în alt stat membru – Menținerea dreptului la prestații – Durată.#Cauza C-551/16.

Un stat membru poate refuza în principiu să acorde unuia dintre resortisanții săi, persoană aflată în căutarea unui loc de muncă, o prelungire a perioadei de export al ajutoarelor de șomaj după termenul de trei luni?

Acesta este obiectul trimiterii preliminare adresate de Centrale Raad van Beroep (Curtea de Apel pentru Litigii de Securitate Socială și de Funcție Publică, Țările de Jos), care privește în esență interpretarea articolului 64 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul (CE) nr. 883/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 privind coordonarea sistemelor de securitate socială ( 2 ).

Această trimitere a fost formulată în cadrul unui litigiu între domnul J. Klein Schiphorst, un resortisant neerlandez, pe de o parte, și Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Consiliul de administrație al Institutul de Administrare a Asigurărilor pentru Lucrătorii Salariați, Țările de Jos, denumit în continuare „Uwv”), pe de altă parte, în legătură cu respingerea de către acesta din urmă a cererii domnului Klein Schiphorst de prelungire a perioadei de trei luni, prevăzută la articolul 64 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 883/2004, în care se menține dreptul la ajutor de șomaj, ajutor care i‑a fost plătit de Uwv de la 1 septembrie până la 30 noiembrie 2012 în contextul căutării de către acesta a unui loc de muncă pe teritoriul Confederației Elvețiene, partenera sa fiind resortisant al acesteia.

Astfel cum arată instanța de trimitere, nu există îndoieli că domnul Klein Schiphorst avea dreptul la menținerea plății ajutorului de șomaj în timpul căutării unui loc de muncă în Elveția pe o perioadă de trei luni, cuprinsă între 1 septembrie și 30 noiembrie 2012.

Astfel, în primul rând, articolul 64 alineatul (1) din Regulamentul nr. 883/2004 prevede că persoana aflată în șomaj total care îndeplinește condițiile impuse de legislația statului membru competent pentru a avea dreptul la prestații și care se deplasează în alt stat membru pentru a căuta de lucru își păstrează dreptul la ajutor de șomaj în numerar, în condițiile și în limitele pe care le enumeră același articol. Printre aceste condiții și limite figurează cele, menționate la litera (c) a alineatului respectiv, privind menținerea prestațiilor „pe o perioadă de trei luni de la data la care șomerul a încetat să se afle la dispoziția serviciilor de ocupare a forței de muncă din statul membru din care a plecat, cu condiția ca durata totală pentru care sunt acordate prestațiile să nu depășească durata totală a perioadei în care șomerul are dreptul la prestații, în temeiul legislației statului membru respectiv” ( 3 ).

În al doilea rând, este cert că, în conformitate cu Acordul dintre Comunitatea Europeană și statele membre ale acesteia, pe de o parte, și Confederația Elvețiană, pe de altă parte, privind libera circulație a persoanelor, semnat la Luxemburg la 21 iunie 1999 ( 4 ) (denumit în continuare „Acordul CE‑Elveția”), și în temeiul anexei II la acordul amintit, astfel cum a fost modificată prin Decizia nr. 1/2012 a Comitetului mixt instituit în temeiul Acordului CE‑Elveția din 31 martie 2012 de înlocuire a anexei II la acordul respectiv referitoare la coordonarea sistemelor de securitate socială ( 5 ), Regulamentul nr. 883/2004 se aplică relațiilor dintre statele membre și Confederația Elvețiană de la 1 aprilie 2012, aceasta din urmă fiind, în vederea aplicării regulamentului menționat, asimilată statelor membre.

În schimb, litigiul principal și întrebările instanței de trimitere privesc în esență interpretarea părții finale a articolului 64 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 883/2004, care precizează că „serviciile sau instituțiile competente pot prelungi termenul de trei luni până la maximum șase luni”.

În această privință, din elementele dosarului reiese că cererea de prelungire a perioadei de export, formulată de domnul Klein Schiphorst, a fost respinsă de Uwv pentru motivul că această administrație refuză în principiu o asemenea prelungire, în aplicarea unor instrucțiuni emise, în ianuarie 2011, de ministrul afacerilor sociale și ocupării forței de muncă neerlandez, cu excepția situației în care acest refuz, în raport cu circumstanțele specifice ale speței, conduce la un rezultat nerezonabil. În opinia Uwv, această derogare nu se putea acorda în situația domnului Klein Schiphorst, întrucât, în pofida inițiativelor acestuia din urmă de a‑și găsi un loc de muncă în Elveția, nu existau perspective concrete de încadrare în muncă în acest stat și nici alte circumstanțe care ar fi condus la obligația de a înlătura necesitatea de a impune întoarcerea domnului Klein Schiphorst în Țările de Jos la expirarea perioadei de trei luni.

Întrucât și acțiunea introdusă de domnul Klein Schiphorst împotriva deciziei Uwv a fost respinsă în primă instanță pentru motivul că această administrație explicase suficient motivele pentru care nu utilizase posibilitatea conferită la articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din Regulamentul nr. 883/2004, reclamantul din litigiul principal a declarat apel în fața instanței de trimitere.

Aceasta din urmă are îndoieli cu privire la conformitatea deciziei Uwv în raport cu dreptul Uniunii.

În această privință, recunoscând totodată că, potrivit articolului 63 din Regulamentul nr. 883/2004, statele membre sunt libere să condiționeze acordarea ajutoarelor de șomaj de o clauză de reședință, instanța de trimitere reamintește că această dispoziție prevede de asemenea că articolul 7 din acest regulament, care conține interzicerea clauzelor de reședință, se aplică în cazurile prevăzute la articolele 64 și 65 din regulamentul menționat și în limitele stabilite de acestea. Astfel, întrucât posibilitatea de a prelungi cu trei luni durata exportului ajutoarelor de șomaj este prevăzută la articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din Regulamentul nr. 883/2004, potrivit instanței de trimitere, aplicarea articolului 7 menționat are incidență asupra interpretării și a punerii în aplicare a acestei posibilități. Instanța de trimitere ridică totodată problema dacă aplicarea dispozițiilor tratatului cu privire la libera circulație a persoanelor și a lucrătorilor ar putea avea de asemenea incidență asupra interpretării posibilității prevăzute la articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din acest regulament.

În aceste condiții, Centrale Raad van Beroep (Curtea de Apel pentru Litigii de Securitate Socială și de Funcție Publică) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Competența conferită prin articolul 64 alineatul (1) […] litera (c) [in fine] din Regulamentul […] nr. 883/2004 poate fi exercitată, având în vedere articolul 63 și articolul 7 din Regulamentul nr. 883/2004, obiectivul și finalitatea [acestui] [r]egulament[…], precum și libera circulație a persoanelor și a lucrătorilor, în sensul respingerii din principiu a unei cereri de prelungire a duratei de export al ajutorului de șomaj, cu excepția situației în care Uwv […] consideră că prelungirea perioadei de export al prestațiilor nu poate fi refuzată în mod rezonabil, în cazul unor circumstanțe specifice ale cazului concret, de exemplu existența unei perspective dovedite și concrete de încadrare în muncă? 2) În cazul unui răspuns negativ, în ce mod trebuie statele membre să exercite competența care le‑a fost conferită prin articolul 64 alineatul (1) […] litera (c) [in fine] din Regulamentul nr. 883/2004?”

Aceste întrebări au făcut obiectul unor observații scrise din partea Uwv, a guvernelor neerlandez, ceh, danez, polonez, suedez și norvegian, precum și din partea Comisiei Europene. Pledoariile acestor părți interesate au fost ascultate în cadrul ședinței din 20 septembrie 2017, cu excepția guvernelor ceh și polonez, care nu au fost reprezentate la ședință.

Astfel cum s‑a subliniat în considerațiile care precedă, articolul 64 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 883/2004 acordă lucrătorilor aflați în șomaj dintr‑un stat membru, în vederea căutării unui loc de muncă în alt stat membru, dreptul la menținerea ajutoarelor de șomaj pe o perioadă de trei luni, perioadă pe care, în temeiul ultimei teze a acestui articol, „serviciile sau instituțiile competente [o] pot prelungi […] până la maximum șase luni”.

Această competență de prelungire a perioadei de export al ajutoarelor de șomaj peste termenul de trei luni în favoarea unei persoane se adresează statelor membre, astfel încât ele sunt, chiar prin aceasta, abilitate să nu se prevaleze de respectiva posibilitate și, așadar, să interzică orice posibilitate pentru administrația competentă de a acorda o asemenea prelungire, astfel cum susțin guvernele neerlandez, danez, suedez și norvegian, sau se adresează doar organelor administrative competente, care, în orice situație, trebuie să aibă posibilitatea de a examina fiecare caz individual, astfel cum susțin guvernele ceh și polonez, precum și Comisia?

Având în vedere circumstanțele din cauza principală, ar fi de dorit să nu se răspundă direct la alternativa prezentată la punctul anterior. Astfel, din înscrisurile din dosar și din explicațiile guvernului neerlandez reiese că, deși Regatul Țărilor de Jos a refuzat, într‑o primă etapă, în conformitate cu instrucțiunile ministrului afacerilor sociale din luna ianuarie 2011, să exercite competența conferită de articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din Regulamentul nr. 883/2004, într‑o a doua etapă, menținând totodată principiul potrivit căruia cererile de prelungire sunt în general refuzate, acest stat membru a „fost obligat” – conform termenilor utilizați de reprezentantul guvernului neerlandez în ședința în fața Curții –, în urma unei hotărâri a rechtbank Amsterdam (Tribunalul din Amsterdam, Țările de Jos) din 2 octombrie 2011, să acorde Uwv sarcina de a examina cererile individuale de prelungire, obligându‑l să motiveze deciziile de refuz al prelungirii.

Prin urmare, Regatul Țările de Jos a exercitat, în definitiv, competența prevăzută la articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din Regulamentul nr. 883/2004, conform formulei „nu, cu excepția situației în care”, pentru a relua expresia utilizată de Comisie, și s‑ar putea pleca astfel de la această premisă pentru a răspunde la prima întrebare adresată de instanța de trimitere.

Considerăm că este însă esențial ca Curtea să soluționeze în mod clar problema de principiu enunțată la punctul 15 din prezentele concluzii, cu privire la domeniul de aplicare al articolului 64 alineatul (1) litera (c) in fine din Regulamentul nr. 883/2004, astfel cum i‑au solicitat părțile care au intervenit în fața sa. În orice caz, apreciem că este de competența avocatului general să răspundă la această problemă, furnizând Curții o clarificare, chiar dacă neexhaustivă, cu privire la problematica posibilităților acordate autorităților naționale de dispozițiile de drept derivat al Uniunii.

În aceste condiții, deși Curtea nu a avut până în prezent ocazia să interpreteze articolul 64 din Regulamentul nr. 883/2004, aceasta a fost însă chemată să clarifice domeniul de aplicare al articolului care l‑a precedat, și anume articolul 69 din Regulamentul (CEE) nr. 1408/71 al Consiliului din 14 iunie 1971 privind aplicarea regimurilor de securitate socială în raport cu lucrătorii salariați și cu familiile acestora care se deplasează în cadrul Comunității ( 6 ).

Această jurisprudență conține repere utile pentru soluționarea prezentei cauze, deși nedecisive, în opinia noastră, întrucât partea tezei în litigiu („serviciile sau instituțiile competente pot prelungi termenul de trei luni până la maximum șase luni”) este o noutate a Regulamentului nr. 883/2004. Jurisprudența dezvoltată în temeiul Regulamentului nr. 1408/71 constituie, așadar, un excelent punct de plecare, însă considerăm că ar fi inutil să se intenționeze să se deducă de aici, astfel cum a încercat Comisia să facă în observațiile sale, un răspuns univoc la prima întrebare adresată de instanța de trimitere.

Este evident, mai întâi, că jurisprudența Curții cu privire la articolul 69 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 1408/71 își păstrează în totalitate pertinența în ceea ce privește perioada de trei luni prevăzută la articolul 64 alineatul (1) litera (c) ab initio din Regulamentul nr. 883/2004.

Astfel, se poate foarte bine afirma că acest articol acordă lucrătorului aflat în căutarea unui loc de muncă posibilitatea de a se sustrage pentru perioada respectivă, ca să caute de lucru în alt stat membru, de la obligația, impusă de diversele legislații naționale, de a se menține la dispoziția serviciilor de ocupare a forței de muncă ale statului competent, fără a pierde însă dreptul la ajutorul de șomaj în raport cu acest stat ( 7 ).

Este vorba în acest caz despre o „facilitate” care se acordă lucrătorului aflat în căutarea unui loc de muncă, în scopul favorizării liberei circulații a persoanelor, care îi conferă un avantaj în raport cu cel care rămâne în statul competent, în măsura în care acest lucrător este eliberat pe o perioadă de trei luni de obligația de a se menține la dispoziția serviciilor de ocupare a forței de muncă din acest stat și de a se supune controlului care se efectuează în statul respectiv, chiar dacă trebuie să se înscrie la serviciile de ocupare a forței de muncă din statul în care se deplasează ( 8 ).

Limitarea unei asemenea facilități la o perioadă de trei luni înseamnă că, la expirarea acestei perioade, lucrătorul care nu și‑a găsit un loc de muncă în statul în care s‑a deplasat trebuie, în principiu, să se întoarcă pe teritoriul statului competent pentru a putea, în conformitate cu legislația acestui stat, să continue să beneficieze de plata ajutorului de șomaj, în lipsa căruia va pierde orice drept la aceste prestații ( 9 ).

Cu alte cuvinte, la expirarea perioadei de trei luni, statul competent este autorizat din nou să subordoneze plata ajutoarelor de șomaj unei condiții de reședință pe teritoriul său.

Curtea a considerat că, alăturând facilității acordate de articolul 69 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 1408/71 condiții și limite, legiuitorul comunitar nu contravenea normelor referitoare la libera circulație a lucrătorilor în Comunitate ( 10 ).

Curtea a admis de asemenea că, în afara situațiilor reglementate de dispozițiile Regulamentului nr. 1408/71, inclusiv cele prevăzute la articolul 69 din acesta, obligația de reședință în statul membru în care se află instituția debitoare, justificată în dreptul intern prin necesitățile de control al respectării condițiilor legale de indemnizare a șomerilor, este compatibilă cu libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii Europene ( 11 ). Astfel cum a arătat guvernul norvegian în observațiile sale scrise, aceasta se explică în special prin necesitatea specială a statelor de a controla condițiile de plată a ajutoarelor de șomaj, control care „prezintă o particularitate care justifică instituirea unor mecanisme mai imperative decât cele impuse cu ocazia controlului cu privire la alte prestații” ( 12 ).

Aceste principii rămân pertinente în temeiul Regulamentului nr. 883/2004.

Astfel, pe de o parte, după cum am indicat deja, articolul 64 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 883/2004 asigură dreptul la menținerea prestațiilor pe o perioadă de trei luni de la data la care șomerul a încetat să se afle la dispoziția serviciilor de ocupare a forței de muncă din statul membru, în timp ce articolul 64 alineatul (2) din acest regulament prevede, în principiu, că șomerul „pierde orice drept la prestații în temeiul legislației statului membru competent în cazul în care nu se întoarce acolo la expirarea termenului menționat sau înainte de expirare”.

Pe de altă parte, astfel cum au admis toate părțile în ședința în fața Curții, articolul 64 din Regulamentul nr. 883/2004 constituie o lex specialis în raport cu articolul 7 din acest regulament, care prevede „[e]liminarea clauzelor de rezidență”, dar numai „în cazurile prevăzute de [articolul] 64 […] și în limitele stabilite de acestea”, conform articolului 63 din regulamentul menționat.

Astfel, unui lucrător aflat în șomaj care îndeplinește toate condițiile enumerate la articolul 64 din Regulamentul nr. 883/2004 trebuie să i se acorde exportul ajutorului său de șomaj pe o perioadă de trei luni, în temeiul alineatului (1) litera (c) al acestui articol, fără ca, potrivit articolului 7 din acest regulament, prestațiile care se plătesc în această perioadă să poată „face obiectul niciunei reduceri, modificări, suspendări, retrageri sau confiscări în temeiul faptului că beneficiarul sau membrii familiei acestuia sunt rezidenți într‑un stat membru, altul decât cel în care este situată instituția responsabilă de furnizarea prestației”.

În schimb, aplicarea articolului 7 din Regulamentul nr. 883/2004 nu poate conduce la depășirea condițiilor și limitelor stabilite prin articolul 64 din acest regulament însuși, în special cele cu privire la durata de export al prestațiilor. Nici articolul 7 din regulamentul menționat nu poate transforma o posibilitate prevăzută la articolul 64 din acest regulament într‑o obligație.

Prin urmare, nu avem niciun fel de îndoială că o persoană aflată în căutarea unui loc de muncă nu poate solicita un drept la exportul ajutoarelor sale de șomaj pe o perioadă mai lungă de trei luni, până la maximum șase luni.

Această constatare decurge deja din modul de redactare a articolului 64 alineatul (1) litera (c) in fine din Regulamentul nr. 883/2004, care precizează că perioada de trei luni „[poate fi prelungită] […] până la maximum șase luni” ( 13 ). De asemenea, este confirmată de lucrările pregătitoare ( 14 ) care au condus la adoptarea acestei dispoziții, care demonstrează că propunerea inițială a Comisiei prin care se urmărea instituirea obligativității perioadei de export pe o perioadă de șase luni nu a putut obține acordul Consiliului (statuând în unanimitate), statele membre ajungând la un acord în cele din urmă cu privire la o formulă de compromis care reflectă textul actual al articolului 64 alineatul (1) litera (c) in fine din Regulamentul nr. 883/2004 ( 15 ).

Această constatare nu permite însă formularea unui răspuns la problema dacă, în ceea ce privește prelungirea perioadei de export al ajutoarelor de șomaj după termenul de trei luni ‐ în privința căreia toate părțile interesate sunt de acord să afirme că aceasta constituie o competență ‐, competența respectivă se adresează doar serviciilor de ocupare a forței de muncă din statul competent, astfel încât aceste servicii trebuie să fie întotdeauna în măsură să facă uz de această posibilitate în fiecare caz individual, sau dacă, dimpotrivă, statele membre au opțiunea de a renunța să exercite această competență.

Această problemă nu a fost soluționată de Curte în jurisprudența sa pentru simplul motiv că regimul facultativ prevăzut la articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din Regulamentul nr. 883/2004 nu exista în temeiul Regulamentului nr. 1408/71.

Astfel cum a arătat în special Comisia, este adevărat că, potrivit modului de redactare a acestuia, articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din Regulamentul nr. 883/2004 acordă această competență de prelungire a plății ajutoarelor de șomaj după termenul de trei luni nu statului (membru) competent, ci „serviciil[or] sau instituțiil[or] competente”.

Comisia, precum și guvernele ceh și polonez concluzionează că statele membre ar avea obligația de a se abține să încalce marja de apreciere lăsată serviciilor sau instituțiilor competente pentru a examina posibilitatea de a prelungi perioada de export după termenul de trei luni în fiecare caz individual.

Această argumentare nu ne convinge.

În primul rând, dacă aceasta ar fi situația, legiuitorul Uniunii ar fi fost, așadar, de acord să fie eliminate, în principiu, clauzele de reședință pe o perioadă mai lungă de trei luni, până la maximum șase luni.

Or, o asemenea decizie de principiu, în special ca urmare a unor consecințe administrative, mai precis cu privire la dificultățile de a asigura un control prelungit, în străinătate, cu privire la activitățile de căutare a unui loc de muncă pentru persoanele interesate, și financiare semnificative pentru statele membre care plătesc ajutoarele de șomaj în temeiul dreptului lor național, ar trebui să reiasă, în opinia noastră, în mod clar din dispozițiile Regulamentului nr. 883/2004. În această privință, asemenea guvernului suedez, trebuie să arătăm că articolul 64 alineatul (1) litera (d) din acest regulament precizează că prestațiile se acordă de către instituția competentă „în conformitate cu legislația pe care o aplică și pe spezele sale”. În contextul competenței prevăzute la articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din regulamentul menționat, instituția competentă nu se poate, așadar, elibera de condițiile legale care se raportează la plata ajutoarelor de șomaj. Aceste condiții le includ în mod necesar pe cele adoptate, dacă este cazul, de legislația și/sau de reglementarea națională, cu privire la dreptul administrației naționale de a acorda aceste prestații pe o perioadă care depășește trei luni unei persoane aflate în căutarea unui loc de muncă și care s‑a deplasat în alt stat care are obligații în temeiul dispozițiilor Regulamentului nr. 883/2004.

În al doilea rând, deși este adevărat că articolul 1 litera (q) punctul (i) din Regulamentul nr. 883/2004 definește „instituți[a] competentă” ca fiind „instituția la care este afiliată persoana în cauză la data la care solicită prestația”, modul de redactare a articolului 64 alineatul (1) litera (c) in fine din acest regulament se referă și „la serviciile competente”, expresie nedefinită în acest act și care, prin caracterul său general, poate desemna în mod valabil orice tip de autoritate sau de organism însărcinat cu sistemele de securitate socială sau responsabil să aplice legislația relevantă, conform ordinii juridice a fiecărui stat membru.

Prin urmare, modul de redactare a articolului 64 alineatul (1) litera (c) in fine din Regulamentul nr. 883/2004 nu permite să se afirme că legiuitorul Uniunii ar fi interzis statelor membre să limiteze exportul ajutoarelor de șomaj la o perioadă de trei luni, obligându‑le să se abțină să interzică, să limiteze sau să delimiteze posibilitatea administrației lor de a prelungi această perioadă până la maximum șase luni.

În al treilea rând, constatarea făcută anterior nu este infirmată de argumentul suplimentar al Comisiei, întemeiat prin analogie pe jurisprudența Curții cu privire la interpretarea articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71, care, în opinia Comisiei, ar lăsa să se înțeleagă că serviciile de ocupare a forței de muncă competente trebuie să poată verifica întotdeauna circumstanțele speciale ale fiecărei spețe.

În această privință trebuie amintit că articolul 69 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71 prevedea pierderea oricărui drept la ajutoarele de șomaj în temeiul legislației statului competent dacă persoana în cauză nu revenea în acest stat la expirarea perioadei de trei luni. În cea de a doua teză, această dispoziție atenua rigoarea consecinței pierderii iremediabile a prestațiilor în cazul unei reveniri tardive, permițând serviciilor sau instituțiilor competente ca, „în cazuri excepționale”, să prelungească termenul de trei luni.

Este adevărat că, astfel cum subliniază Comisia, Curtea a admis că articolul 69 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul nr. 1408/71 permitea îndeplinirea condiției privind respectarea principiului proporționalității, în cadrul căruia serviciile și instituțiile competente trebuiau să ia în considerare, în fiecare caz specific, durata depășirii în timp a termenului de trei luni, motivul întoarcerii tardive a persoanei în cauză în statul competent și gravitatea consecințelor juridice care decurg dintr‑o asemenea întoarcere tardivă ( 16 ).

Comisia pare să deducă de aici că, prin faptul că acceptă ca serviciile de ocupare a forței de muncă din statul competent să poată limita astfel consecințele juridice ale pierderii dreptului la prestații într‑un caz excepțional atunci când persoana în cauză nu revine în acest stat la expirarea perioadei de trei luni, Curtea ar fi admis deja, cel puțin în mod implicit, în temeiul Regulamentului nr. 1408/71, că aceleași servicii sunt autorizate să acorde o prelungire a dreptului la prestații după perioada de trei luni. S‑ar părea, fără a denatura logica raționamentului Comisiei, că ar rezulta că competența prevăzută la articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din Regulamentul nr. 883/2004 nu ar face, în definitiv, decât să confirme interpretarea dată de Curte articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71.

Or, subliniem că, în observațiile sale, Comisia nu evocă circumstanța că articolul 69 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1408/71 a fost înlocuit nu prin articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din Regulamentul nr. 883/2004, ci prin articolul 64 alineatul (2) din același regulament.

Astfel, această din urmă dispoziție prevede că persoana interesată pierde orice drept la prestații în cazul în care nu se întoarce acolo la expirarea termenului menționat sau înainte de expirarea perioadei în care are dreptul la prestații în temeiul articolului 64 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 883/2004, cu excepția cazurilor excepționale în care serviciile sau instituțiile competente pot permite persoanei interesate să se întoarcă la o dată ulterioară fără o pierdere a dreptului său.

În această privință, este inteligibil și logic ca, pentru a aprecia existența unui „caz excepțional” (precum apariția unei boli sau a unui accident) ( 17 ), care permite să se deroge de la consecința juridică a pierderii dreptului la prestații în cazul în care persoana interesată nu se întoarce în statul competent la expirarea perioadei prevăzute la articolul 64 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 883/2004, instanțele competente ale unui stat membru să fie determinate să ia în considerare circumstanțele individuale ale fiecărei „persoane interesate”, astfel cum a afirmat Curtea în jurisprudența sa.

Trebuie să se admită că această jurisprudență rămâne pertinentă, prin analogie, în raport cu articolul 64 alineatul (2) din Regulamentul nr. 883/2004.

Această constatare înseamnă că marja de apreciere acordată serviciilor și instituțiilor competente de articolul 64 alineatul (2) din Regulamentul nr. 883/2004 pentru a verifica existența unui „caz excepțional” se exercită în contextul aplicării perioadei în care persoana interesată are dreptul la prestații, cu alte cuvinte, fie în perioada de trei luni, fie, dacă este cazul, în situația în care statul membru a exercitat competența prevăzută la articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din acest regulament, în perioada ulterioară atunci când persoana aflată în căutarea unui loc de muncă a beneficiat de o prelungire a perioadei de trei luni.

În consecință, nu poate exista o suprapunere a situației în care se permite serviciilor de ocupare a forței de muncă competente să limiteze, într‑un caz excepțional, consecințele juridice ale pierderii dreptului la prestații în lipsa întoarcerii persoanei interesate la expirarea perioadei obligatorii de trei luni (sau facultativă de șase luni) cu cea în care trebuie să se stabilească dacă, într‑un stat membru, un lucrător este susceptibil să beneficieze, în principiu, de o prelungire a perioadei de export de trei luni până la maximum șase luni.

În cazul în care, așa cum susține Comisia, statele membre ar fi obligate să acorde administrațiilor lor respective competența de a aprecia în orice situație posibilitatea de a prelungi perioada de trei luni până la maximum șase luni, „cazul excepțional” enunțat la articolul 64 alineatul (2) din Regulamentul nr. 883/2004 și‑ar pierde efectul util ( 18 ). Astfel, ar fi deci suficient ca fiecare persoană aflată în căutarea unui loc de muncă și care nu se poate întoarce înaintea expirării perioadei de trei luni în statul membru competent nu să invoce un asemenea „caz excepțional”, ci doar să solicite prelungirea perioadei de trei luni până la maximum șase luni, în temeiul articolului 64 alineatul (1) litera (c) in fine din acest regulament.

Faptul că legiuitorul Uniunii a decis să păstreze posibilitatea de a invoca „un caz excepțional” pentru a atenua aplicarea prea strictă a consecințelor juridice ale unei întoarceri pe teritoriul statului membru competent după expirarea perioadei de trei luni confirmă că a admis în mod necesar că perioada de export al ajutoarelor de șomaj putea fi limitată la trei luni, în conformitate cu alegerea pe care legiuitorul însuși a efectuat‑o de a se achita de obligația, care rezultă din misiunea care i‑a fost conferită prin articolul 48 TFUE, de a institui un sistem care să garanteze lucrătorilor depășirea obstacolelor pe care pot să le întâmpine ca urmare a normelor naționale edictate în domeniul securității sociale ( 19 ).

În consecință, în raport cu contextul și cu economia dispozițiilor Regulamentului nr. 883/2004 cu privire la persoanele aflate în căutarea unui loc de muncă și care se deplasează în alt stat membru, articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din acest regulament permite statelor membre să nu exercite competența pe care acesta o enunță și, în consecință, să nu prelungească perioada de export al ajutoarelor de șomaj după perioada de trei luni ( 20 ).

O asemenea concluzie nu contravine, în opinia noastră, obiectivului, prevăzut la articolul 64 din Regulamentul nr. 883/2004, de a favoriza mobilitatea persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă ( 21 ). Astfel, pe de o parte, ele beneficiază deja de exportul ajutoarelor de șomaj pe o perioadă de trei luni. Pe de altă parte, nu se pot prevala oricum de dreptul de a obține prelungirea perioadei de trei luni, chiar dacă autoritățile unui stat membru ar fi exercitat competența conferită de articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din acest regulament, având în vedere tăcerea acestuia din urmă cu privire la condițiile și la criteriile care stau la baza exercitării marjei de apreciere pe care această dispoziție o acordă autorităților respective. Vom reveni ulterior asupra acestui aspect ( 22 ).

În al patrulea rând, pe planul principiilor, dezbaterea dintre părțile în cauză cu privire la destinatarii competenței prevăzute la articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din Regulamentul nr. 883/2004 nu se îndepărtează, în opinia noastră, de cea care a fost soluționată de Curte în contextul interpretării articolului 4 punctul 6 din Decizia‑cadru 2002/584/JAI a Consiliului din 13 iunie 2002 privind mandatul european de arestare și procedurile de predare între statele membre ( 23 ).

Acest articol 4, intitulat „Motive de neexecutare facultativă a mandatului european de arestare”, acordă posibilitatea „autorit[ății] judiciar[e] de executare” de a refuza executarea unui asemenea mandat dacă, potrivit punctului 6 din acest articol, acesta este emis în scopul executării unei pedepse privative de libertate, atunci când persoana căutată rămâne în statul membru de executare, este resortisant sau rezident al acestuia, iar acest stat se angajează să asigure chiar el executarea pedepsei respective.

S‑a ridicat astfel problema dacă punerea în aplicare în dreptul intern a motivului de neexecutare prevăzut la articolul 4 punctul 6 din Decizia‑cadru 2002/584 era lăsată la aprecierea statelor membre sau, dimpotrivă, prezenta un caracter obligatoriu, caz în care „autoritatea judiciară de executare”, prevăzută în mod expres de acest articol, trebuia să poată dispune întotdeauna în dreptul intern de posibilitatea de a se opune executării mandatului european de arestare în condițiile menționate la articolul 4 punctul 6 din această decizie‑cadru, în scopul de a crește șansele de reinserție socială a persoanei căutate după executarea pedepsei la care aceasta din urmă a fost condamnată.

În Concluziile prezentate în cauza Wolzenburg (C‑123/08, EU:C:2009:183, punctele 102-107), avocatul general Bot propusese Curții să urmeze această a doua interpretare, mai fidelă modului de redactare a articolului 4 punctul 6 din Decizia‑cadru 2002/584.

Curtea a statuat diferit în Hotărârea din 5 septembrie 2012, Lopes Da Silva Jorge (C‑42/11, EU:C:2012:517, punctele 35 și 50), precum și în Hotărârea din 29 iunie 2017, Popławski (C‑579/15, EU:C:2017:503, punctul 21). Aceasta a admis astfel că, în pofida articolului 4 punctul 6 din Decizia‑cadru 2002/584, care se adresează autorității judiciare de executare, statele membre aveau posibilitatea de a alege liber să pună sau să nu pună în aplicare, în dreptul intern, motivul de neexecutare facultativ enunțat la acest articol.

Cu alte cuvinte, statele membre nu sunt obligate să exercite competența enunțată la articolul 4 punctul 6 din Decizia‑cadru 2002/584.

Aceeași este situația în ceea ce privește competența conferită de articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din Regulamentul nr. 883/2004.

Desigur, natura actului în discuție în prezenta cauză, și anume un regulament, diferă, în principiu, de cea a unei decizii‑cadru.

Astfel, contrar deciziilor‑cadru adoptate în temeiul ex‑articolului 34 alineatul (2) litera (b) UE, care nu au efect direct ( 24 ), un regulament este, potrivit articolului 288 al doilea paragraf TFUE, obligatoriu în toate elementele sale și se aplică direct în fiecare stat membru, ceea ce înseamnă că dispozițiile sale nu necesită, în principiu, adoptarea unor măsuri de aplicare de către statele membre ( 25 ).

Nu este mai puțin adevărat că, pe de o parte, independent de natura actului în discuție, o competență rămâne o competență, Curtea admițând că un stat membru care a ales să nu exercite o asemenea competență, oferită printr‑un regulament al Consiliului, nu încalcă articolul 288 TFUE ( 26 ). Pe de altă parte, astfel cum constată în mod regulat Curtea, rezultă că dispozițiile unui regulament, în pofida naturii sale, sunt susceptibile să lase statelor membre sarcina de a adopta ele însele actele cu putere de lege, administrative și/sau financiare necesare pentru ca dispozițiile respective să poată fi aplicate efectiv ( 27 ).

Articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din Regulamentul nr. 883/2004 corespunde, în opinia noastră, acestor două situații.

Astfel, în primul rând, după cum am indicat, articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din Regulamentul nr. 883/2004 nu impune nicidecum statelor membre să asigure că termenul obligatoriu de trei luni de export al ajutoarelor de șomaj poate fi prelungit la maximum șase luni.

În al doilea rând, în cazul în care un stat membru alege să exercite competența conferită de articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din Regulamentul nr. 883/2004, trebuie să se arate că această dispoziție nu indică niciun criteriu în temeiul căruia administrația națională competentă va putea prelungi până la maximum șase luni perioada de export al ajutoarelor de șomaj. Prin urmare, pentru a fi pe deplin operațional și pentru a se asigura în același timp securitatea juridică și egalitatea de tratament a persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă, acest articol necesită adoptarea unor măsuri naționale care să precizeze condițiile în care prelungirea perioadei de trei luni va fi sau nu va fi acordată sau care să delimiteze marja de apreciere lăsată administrației naționale competente prin articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din acest regulament.

Această constatare permite să se deducă de aici că un stat membru care, asemenea Regatului Țărilor de Jos, a exercitat această competență poate decide totuși să refuze, în principiu, orice cerere de prelungire a perioadei de trei luni, cu excepția situației în care, având în vedere circumstanțele specifice ale speței, o asemenea soluție conducea la un rezultat nerezonabil, cu alte cuvinte, în definitiv, disproporționat?

Un răspuns afirmativ ar fi de înțeles deja a priori pe baza principiului qui potest maius potest et minus.

Cu toate acestea, Comisia propune să se răspundă negativ la întrebarea prezentată la punctul 71 din prezentele concluzii. Aceasta susține că instanța națională competentă ar trebui, în orice situație, să își poată exercita marja de apreciere nu potrivit formulei „nu, cu excepția situației în care”, ci „da, cu excepția situației în care”.

Nu suntem de acord cu acest punct de vedere.

Astfel, pe de o parte, după cum am evocat deja, articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din Regulamentul nr. 883/2004 nu prevede criteriile în raport cu care administrația națională competentă trebuie să examineze o cerere de prelungire a perioadei de trei luni și nici nu indică modalitățile potrivit cărora marja de apreciere astfel acordată acestei administrații trebuie exercitată, după cum a admis în special, în esență, guvernul polonez.

Pe de altă parte, deși este adevărat că, în exercitarea marjei sale de apreciere, administrația națională competentă trebuie să respecte și dreptul Uniunii, în special principiile nediscriminării și proporționalității, această obligație nu înseamnă că o asemenea marjă de apreciere trebuie exercitată conform unei anumite modalități de tipul „da, cu excepția situației în care”, astfel cum susține Comisia.

Cu alte cuvinte, articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din Regulamentul nr. 883/2004, interpretat în lumina principiilor nediscriminării și proporționalității, nu se opune ca, printre altele, un stat membru să stabilească criterii generale, obiective și nediscriminatorii care să delimiteze exercitarea marjei de apreciere a administrației sale, enunțând circumstanțele sau ipotezele în care aceasta din urmă va putea fi determinată, cu titlu excepțional, să admită că o persoană aflată în căutarea unui loc de muncă în alt stat membru prelungește exportul ajutoarelor de șomaj până la maximum șase luni.

Astfel, un stat membru rămâne, în opinia noastră, în limitele permise de dreptul Uniunii în cazul în care adoptă măsuri în temeiul cărora prelungirea perioadei de export al ajutoarelor de șomaj până la maximum șase luni poate fi acordată numai în cazul în care sunt îndeplinite anumite condiții, precum cele menționate de instanța de trimitere, și anume că persoana interesată se află într‑un proces de natură să conducă în mod concret la o încadrare în muncă ce necesită prelungirea șederii în statul membru în cauză sau că persoana aflată în căutarea unui loc de muncă a furnizat o declarație de intenție din partea unui angajator în statul membru respectiv care îi oferă o perspectivă reală de angajare. Asemenea măsuri naționale chiar pot întări securitatea juridică a persoanelor interesate, permițându‑le să cunoască în prealabil condițiile și/sau criteriile pe baza cărora administrația națională își va exercita puterea sa de apreciere, precum și, dacă este cazul, să faciliteze controlul jurisdicțional al deciziilor adoptate de aceasta din urmă.

De altfel, contrar celor pretinse de Comisie, din formularea primei întrebări preliminare, precum și din observațiile Uwv rezultă că această administrație nu a renunțat să verifice dacă circumstanțele specifice ale speței justificau să se acorde reclamantului din litigiul principal o prelungire a perioadei de export al ajutoarelor de șomaj după cele trei luni acordate deja acestuia din urmă în temeiul Regulamentului nr. 883/2004.

Adăugăm că faptul că condițiile și/sau criteriile care stau la baza acordării unei prelungiri a perioadei de export al ajutoarelor de șomaj sunt susceptibile să varieze între statele membre care au optat pentru competența prevăzută la articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din Regulamentul nr. 883/2004 rezultă mai precis din marja de apreciere acordată acestora din urmă de către legiuitorul Uniunii la adoptarea acestui regulament.

Aceste disparități între sistemele și măsurile statelor membre care au pus în aplicare competența prevăzută la articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din Regulamentul nr. 883/2004 au fost asumate de legiuitorul Uniunii ( 28 ). Ele nu pot fi considerate drept restricții privind libera circulație a lucrătorilor din moment ce rezultă din lipsa unei armonizări a condițiilor și a modalităților potrivit cărora administrațiile statelor membre pot extinde perioada de export al ajutoarelor de șomaj până la maximum șase luni ( 29 ). Această constatare se extinde la dispozițiile cu privire la libera circulație a lucrătorilor prevăzute de Acordul CE‑Elveția, care nu beneficiază de un domeniu de aplicare mai extins decât cele prevăzute de Tratatul FUE.

Nu este de competența Curții, ci a legiuitorului Uniunii să atenueze și chiar să pună capăt respectivelor disparități în cazul în care consideră că este necesar.

Prin urmare, propunem să se răspundă la prima întrebare preliminară adresată de instanța de trimitere că, având în vedere libertatea de circulație a lucrătorilor și principiile nediscriminării și proporționalității, dispozițiile Regulamentului nr. 883/2004 nu se opun ca un stat membru să exercite competența prevăzută la articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din acest regulament, refuzând în principiu orice cerere de prelungire a duratei de export al ajutoarelor de șomaj după trei luni până la maximum șase luni, cu excepția situației în care instanța competentă a acestui stat membru consideră că circumstanțele specifice ale speței, în special existența unor perspective dovedite și concrete de încadrare în muncă, nu îi permit în mod rezonabil să refuze prelungirea duratei de export al acestor ajutoare.

În aceste condiții, răspunsul la cea de a doua întrebare preliminară – care privește modalitățile potrivit cărora statele membre trebuie să exercite competența conferită de articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din Regulamentul nr. 883/2004 – devine superfluu. De altfel, aceasta a fost adresată doar în situația în care prima întrebare ar necesita un răspuns negativ, ipoteză a cărei înlăturare o propunem, pentru motivele prezentate anterior.

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem să se răspundă la cererea de decizie preliminară adresată de Centrale Raad van Beroep (Curtea de Apel pentru Litigii de Securitate Socială și de Funcție Publică, Țările de Jos) după cum urmează: „Având în vedere libertatea de circulație a lucrătorilor și principiile nediscriminării și proporționalității, dispozițiile Regulamentului (CE) nr. 883/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 privind coordonarea sistemelor de securitate socială nu se opun ca un stat membru să exercite competența prevăzută la articolul 64 alineatul (1) litera (c) in fine din acest regulament, refuzând din principiu orice cerere de prelungire a duratei de export al ajutoarelor de șomaj după termenul de trei luni până la maximum șase luni, cu excepția situației în care instanța competentă a acestui stat membru consideră că circumstanțele specifice ale speței, în special existența unor perspective dovedite și concrete de încadrare în muncă, nu îi permit în mod rezonabil să refuze prelungirea duratei de export al acestor prestații.”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

PAOLO MENGOZZI

prezentate la 29 noiembrie 2017 ( 1 )