Concluziile avocatului general M. Campos Sánchez-Bordona prezentate la 19 octombrie 2016.#Procedură privind executarea unui mandat european de arestare emis împotriva lui Halil Ibrahim Özçelik.#Cerere de decizie preliminară formulată de rechtbank Amsterdam.#Trimitere preliminară – Procedură preliminară de urgență – Cooperare polițienească și judiciară în materie penală – Mandat european de arestare – Decizia‑cadru 2002/584/JAI – Articolul 8 alineatul (1) litera (c) – Noțiunea „mandat de arestare” – Noțiune autonomă de drept al Uniunii – Mandat de arestare național emis de un serviciu de poliție și validat de un procuror în scopul urmăririi penale.#Cauza C-453/16 PPU.

În sistemul instituit prin Decizia‑cadru 2002/584/JAI ( 2 ), Curtea a subliniat recent necesitatea ca orice mandat european de arestare și predare să fie precedat de un mandat de arestare național sau de o decizie judiciară executorie analogă distinctă.

Această cerință, rezultată, potrivit interpretării Curții, din articolul 8 alineatul (1) litera (c) din decizia‑cadru, este îndeplinită atunci când MA ( 3 ) național a fost emis de poliția statului emitent și validat de Ministerul Public din țara respectivă? Aceasta este în esență întrebarea adresată Curții în cererea de decizie preliminară de către Rechtbank Amsterdam (Tribunalul din Amsterdam, Țările de Jos), în calitate de autoritate de executare a MEA ( 4 ).

Potrivit articolului 6 TUE: „(1) Uniunea recunoaște drepturile, libertățile și principiile prevăzute în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene [denumită în continuare «Carta»] […], care are aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor. Dispozițiile cuprinse în Cartă nu extind în niciun fel competențele Uniunii astfel cum sunt definite în tratate. Drepturile, libertățile și principiile prevăzute în Cartă se interpretează în conformitate cu dispozițiile generale din titlul VII al Cartei privind interpretarea și punerea sa în aplicare și cu luarea în considerare în mod corespunzător a explicațiilor menționate în Cartă, care prevăd izvoarele acestor dispoziții. (2) Uniunea aderă la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale [semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare «CEDO»)]. Competențele Uniunii, astfel cum sunt definite în tratate, nu sunt modificate de această aderare. (3) Drepturile fundamentale, astfel cum sunt garantate prin [CEDO] și astfel cum rezultă din tradițiile constituționale comune statelor membre, constituie principii generale ale dreptului Uniunii.”

Potrivit articolului 47, intitulat „Dreptul la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil”: „Orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac eficientă în fața unei instanțe judecătorești, în conformitate cu condițiile stabilite de prezentul articol. Orice persoană are dreptul la un proces echitabil, public și într‑un termen rezonabil, în fața unei instanțe judecătorești independente și imparțiale, constituită în prealabil prin lege. Orice persoană are posibilitatea de a fi consiliată, apărată și reprezentată. […]”

Considerentul (5) precizează următoarele: „Obiectivul stabilit pentru Uniune, și anume de a deveni un spațiu de libertate, securitate și justiție, duce la eliminarea extrădării între statele membre și la înlocuirea acesteia cu un sistem de predare între autoritățile judiciare. […]”

Potrivit considerentului (6) al deciziei‑cadru: „Mandatul de arestare european prevăzut în prezenta decizie‑cadru constituie prima concretizare, în domeniul dreptului penal, a principiului recunoașterii reciproce pe care Consiliul European l‑a calificat drept «piatra de temelie» a cooperării judiciare.”

Conform considerentului (10) al deciziei‑cadru: „Mecanismul mandatului european de arestare se bazează pe un grad ridicat de încredere între statele membre. Punerea în aplicare a acestuia nu poate fi suspendată decât în caz de încălcare gravă și persistentă de către unul din statele membre a principiilor enunțate la articolul 6 alineatul (1) din Tratatul privind Uniunea Europeană, constatată de Consiliu, în aplicarea articolului 7 alineatul (1) din tratatul menționat anterior și cu consecințele prevăzute la alineatul (2) din același articol.”

Potrivit articolului 1 din decizia‑cadru, intitulat „Definiția mandatului european de arestare și obligația de executare a acestuia”: „(1) Mandatul european de arestare este o decizie judiciară emisă de un stat membru în vederea arestării și a predării de către un alt stat membru a unei persoane căutate, pentru efectuarea urmăririi penale sau în scopul executării unei pedepse sau a unei măsuri de siguranță privative de libertate. (2) Statele membre execută orice mandat european de arestare, pe baza principiului recunoașterii reciproce și în conformitate cu dispozițiile prezentei decizii‑cadru. (3) Prezenta decizie‑cadru nu poate avea ca efect modificarea obligației de respectare a drepturilor fundamentale și a principiilor juridice fundamentale, astfel cum sunt acestea consacrate de articolul 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană.”

Articolul 6 din decizia‑cadru, intitulat „Stabilirea autorităților judiciare competente”, prevede: „(1) Autoritatea judiciară emitentă este autoritatea judiciară a statului membru emitent care este competentă să emită un mandat european de arestare, în conformitate cu dreptul acestui stat. (2) Autoritatea judiciară de executare este autoritatea judiciară a statului membru de executare, care este competentă să execute mandatul european de arestare, în conformitate cu dreptul acestui stat. (3) Fiecare stat membru informează Secretariatul General al Consiliului despre autoritatea judiciară competentă, în conformitate cu dreptul intern.”

Conform articolului 8 alineatul (1) din decizia‑cadru, referitor la conținutul și la forma mandatului european de arestare: „(1) Mandatul european de arestare conține următoarele informații, prezentate în conformitate cu formularul din anexă: […] (c) indicarea existenței unei hotărâri executorii, a unui mandat de arestare sau a oricărei alte decizii judiciare executorii având același efect, intrând în sfera de aplicare a articolelor 1 și 2; […]”

În ceea ce privește raporturile cu alte instrumente juridice, articolul 31 alineatul (1) litera (a) din decizia‑cadru prevede: „(1) Fără a aduce atingere aplicării acestora în relațiile dintre statele membre și statele terțe, prezenta decizie‑cadru înlocuiește, de la 1 ianuarie 2004, dispozițiile corespunzătoare ale următoarelor convenții aplicabile în materie de extrădare, în relațiile dintre statele membre: (a) Convenția europeană privind extrădarea din 13 decembrie 1957, Protocolul adițional al acesteia din 15 octombrie 1975, al doilea Protocol adițional al acesteia din 17 martie 1978 și Convenția europeană pentru reprimarea terorismului din 27 ianuarie 1977, în partea referitoare la extrădare; […]”

Potrivit informațiilor puse la dispoziția instanței de trimitere de către Ministerul Justiției din Ungaria la 14 iulie 2016, precum și celor furnizate de guvernul acestui stat, Ministerul Public este independent de puterea executivă, ministrul de resort fiind desemnat de Parlament pentru un mandat de nouă ani.

Articolul 28 alineatele (3) și (4) din Codul de procedură penală maghiar ( 5 ) atribuie Ministerului Public competența de a dispune deschiderea „investigațiilor” de către autoritățile competente (inclusiv organele de poliție) și de a controla conformitatea acestor investigații cu legea. Ministerul Public poate realiza însă chiar el aceste investigații ( 6 ). În particular, acestui minister îi revine atribuția de „a supraveghea legalitatea executării măsurilor coercitive dispuse în cursul procedurii penale, care implică limitarea libertății personale sau privarea de libertate” ( 7 ).

În acest context, printre competențele procurorului se numără confirmarea, modificarea sau respingerea unei măsuri de „reținere” luate de poliție. Articolul 28 alineatul (4) litera (c) din Codul de procedură penală permite „modificarea sau revocarea deciziei autorității de investigare” de către procuror.

Articolul 126 din Codul de procedură penală prevede posibilitatea ca o persoană să fie „reținută”, și anume să fie privată temporar de libertate, atunci când există o suspiciune rezonabilă că a comis o faptă sancționată de legea penală cu închisoare și există motive pentru a considera că o decizie de „arest provizoriu” se va pronunța împotriva sa. „Reținerea” poate fi dispusă de un judecător, de procuror sau de autoritatea de investigare, iar durata sa nu va depăși 72 de ore, după expirarea acestui termen urmând ca persoana în cauză să fie repusă în libertate, cu excepția cazului în care instanța decide „arestarea preventivă”.

În temeiul articolului 129 și următoarelor din Codul de procedură penală, judecătorii au competența exclusivă de a dispune „arestul preventiv” (care implică „privarea judiciară de libertate a deținutului anterior pronunțării hotărârii executorii”) ( 8 ), decizie care poate fi luată înainte sau după actul de acuzare formulat de procuror.

În cadrul urmăririi penale inițiate împotriva domnului Halil Ibrahim Özçelik, cetățean turc, Tribunalul Districtual din Veszprém (Ungaria) a emis, la 21 iunie 2016, un mandat european de arestare (MEA), solicitând predarea acestuia pentru două fapte comise în Ungaria și sancționate penal în acest stat membru ( 9 ).

În prezent, domnul Özçelik se află în centrul de detenție din Zwaag (Țările de Jos), în așteptarea deciziei Rechtbank Amsterdam (Tribunalul din Amsterdam).

Punctul 1 litera (b) al formularului anexat mandatului european de arestare emis de Tribunalul Districtual din Veszprém menționează că acest mandat european de arestare se grefează pe mandatul de arestare (național) nr. 19060/93/2014.bü emis de Departamentul de Poliție din Ajka (Ungaria) și confirmat prin decizia din 14 iunie 2016 a procurorului din aceeași localitate.

La 8 iulie 2016, Rechtbank Amsterdam (Tribunalul din Amsterdam) a solicitat autorităților maghiare anumite clarificări cu privire la rolul Ministerului Public, în special cu privire la independența acestuia față de puterea executivă, la validarea mandatelor emise de poliție și la criteriile aplicate în acest sens, precum și cu privire la efectele unei astfel de validări. De asemenea, Rechtbank Amsterdam ridica problema posibilității persoanei care a validat un mandat emis de poliție de a interveni ulterior în aceeași cauză ca reprezentant al Ministerului Public.

În răspunsul din 14 iulie 2016, autoritățile maghiare au subliniat independența Ministerului Public față de puterea executivă, misiunea acestuia de a asigura respectarea drepturilor deținutului de către poliție, dreptul său de a modifica sau de a anula o decizie luată de poliție, în calitate de autoritate responsabilă cu ancheta penală, inclusiv un mandat de arestare, în cazul în care o consideră contrară legii sau obiectului anchetei, posibilitatea unui membru al Ministerului Public care a validat un mandat de arestare național să intervină ulterior ca reprezentant al acestei autorități în procedura penală.

Ținând seama de aceste informații, Rechtbank Amsterdam (Tribunalul din Amsterdam) nu este convins de faptul că un mandat de arestare național emis de poliție și validat ulterior de Ministerul Public maghiar poate fi calificat drept „decizie judiciară” în sensul articolului 8 alineatul (1) litera (c) din decizia‑cadru. Acesta a decis, așadar, să suspende procedura și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Expresia «decizie judiciară», în sensul articolului 8 alineatul (1) litera (c) din Decizia‑cadru 2002/584/JAI, este o noțiune a dreptului Uniunii ce trebuie interpretată în mod autonom și uniform? 2) În cazul unui răspuns afirmativ, care este semnificația acestei noțiuni? 3) Validarea de către un membru al Ministerului Public a unui mandat de arestare național emis în prealabil de poliție, validare în discuție în prezenta cauză, este o astfel de «decizie judiciară»?”

Instanța de trimitere apreciază următoarele (conform expunerii de la subpunctele din cadrul punctului 4.3 al deciziei de trimitere): — deși articolul 8 alineatul (1) litera (c) din decizia‑cadru nu face în mod expres referire la dreptul statelor membre în ceea ce privește semnificația și domeniul de aplicare al acestei noțiuni, nu este clar dacă ea trebuie interpretată în mod autonom și uniform în toate statele membre; — versiunea în limba germană a articolului 8 alineatul (1) litera (c) din Decizia‑cadru vorbește despre „justizielle Entscheidung”, iar versiunea în limba engleză, de „judicial decision”. Așadar, aceste versiuni lingvistice aplică o noțiune mai largă decât „rechterlijke beslissing”, ceea ce ar putea sugera că noțiunea de „decizie judiciară” include și o decizie a Ministerului Public. Cu toate acestea, una sau mai multe dintre versiunile lingvistice ale unei dispoziții a dreptului Uniunii nu pot servi drept unică bază pentru interpretarea acesteia; — punctele 52-57 din Hotărârea Curții din 1 iunie 2016, Bob‑Dogi ( 10 ), ar putea fi interpretate în sensul că „nu implică nicio cerință de fond pe care ar trebui să o îndeplinească competențele și poziția autorității care emite mandatul de arestare național și procedura pe care a urmat‑o în acest scop, ci exprimă premisa că, din menționarea unui mandat de arestare național rezultă că, în cursul procedurii de emitere a acestui mandat, garanțiile procedurale au fost aplicate și drepturile fundamentale ale persoanei a cărei predare este solicitată au fost protejate”; — întrucât în ordinile juridice naționale ale unor state membre, inclusiv în ordinea juridică neerlandeză, procurorul participă la administrarea justiției penale și are competența de a dispune arestarea suspectului, precum și eventuala prelungire a detenției sale, interpretarea punctelor 52-57 din Hotărârea Bob‑Dogi ( 11 )„ar putea conduce la o interpretare a noțiunii «decizie judiciară» în sensul că desemnează o decizie pronunțată de un judecător sau de un procuror”; — nu este clară interpretarea noțiunilor „decizie judiciară”, menționată în articolul 1 alineatul (1) din Decizia‑cadru, și „autoritate judiciară”, în sensul articolului 6 din aceeași Decizie‑cadru. Prin urmare, Rechtbank Amsterdam (Tribunalul din Amsterdam) nu este convins că se poate inspira din noțiunea „instanță judecătorească” în sensul articolului 267 TFUE sau din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului cu privire la articolul 5 din CEDO.

Cererea de decizie preliminară a fost depusă la Curte la 16 august 2016, cu solicitarea de a fi judecată potrivit procedurii de urgență (articolul 267 al patrulea paragraf TFUE). Instanța de trimitere și‑a justificat solicitarea prin faptul că domnul Özçelik era privat de libertate, iar menținerea sa în această situație depindea de soluționarea pe fond a cauzei.

În cadrul reuniunii administrative din 1 septembrie 2016, Curtea a decis soluționarea trimiterii preliminare potrivit procedurii de urgență.

Au depus observații scrise guvernele maghiar și neerlandez, precum și Comisia Europeană.

La 5 octombrie 2016 a avut loc o ședință, în cadrul căreia persoanele interesate prevăzute la articolului 23 din Statutul Curții de Justiție, în speță guvernul maghiar, au fost invitate să răspundă la întrebările care le fuseseră adresate.

Reprezentanții guvernelor neerlandez, german și maghiar, precum și Comisia și‑au prezentat observațiile în cadrul acestei ședințe.

La punctele 26-31 din Concluziile pe care le prezentăm tot astăzi în cauza Poltorak ( 12 ) explicăm motivele care ne determină să apărăm caracterul autonom al noțiunilor „autoritate judiciară” și „decizie judiciară” utilizate în decizia‑cadru. Pentru a evita o dimensiune excesivă a prezentului document, ne limităm la a face trimitere la acele concluzii.

La punctul 32 și următoarele din aceleași concluzii propunem o interpretare a ambelor noțiuni conform criteriilor de interpretare utilizate în mod obișnuit de Curte, care pune accentul pe prima noțiune (autoritate judiciară), ținând seama de „legătura strânsă dintre natura unei decizii judiciare și calitatea de autoritate judiciară a emitentului” ( 13 ).

Având în vedere că îndoielile instanței de trimitere se referă la autonomia noțiunii „decizie judiciară” din decizia‑cadru și la semnificația acesteia, considerăm că opinia noastră în acest sens este suficient de argumentată în concluziile paralele din cauza Poltorak.

Spre deosebire însă de cererea de decizie preliminară din cauza Poltorak, întrebările instanței din prezenta trimitere nu se referă la autoritatea competentă să emită un mandat european de arestare, ci la cea competentă să emită mandatul de arestare național prealabil.

Îndoielile instanței neerlandeze de executare rezultă ca urmare a faptului că autoritatea maghiară emitentă a mandatului național de arestare împotriva domnului Özçelik este departamentul de poliție din Ajka, a cărui decizie a fost confirmată sau validată de Ministerul Public din Ungaria la 14 iunie 2016.

Se impune să subliniem încă de la început că, spre deosebire de mandatul de arestare național, mandatul european de arestare împotriva domnului Özçelik a fost emis la 21 iunie 2016 de o instanță maghiară (Tribunalul Districtual din Veszprém), caracterul de „autoritate judiciară” al acestei instanțe în sensul deciziei‑cadru nefiind negat sau contestat. În opinia noastră, acest aspect poate avea repercusiuni relevante asupra răspunsului la cererea de decizie preliminară, repercusiuni la care ne vom referi ulterior.

Vom porni de la premisa că validarea sau confirmarea de către Ministerul Public a mandatului de arestare național, până la acea dată semnat doar de poliție, face ca Ministerul Public să devină adevăratul emitent (sau coemitent) al respectivului mandat. Ministerul Public și‑a asumat decizia poliției, în limitele competențelor sale în cadrul unei proceduri penale, ca pe o decizie proprie, atribuindu‑i astfel efectele oricărei alte decizii proprii. Prin urmare, putem interpreta că Ministerul Public maghiar este „autorul” real al mandatului de arestare național în procedura penală împotriva domnului Özçelik.

Acceptarea acestei premise atrage cel puțin două consecințe. În primul rând, în prezenta cerere de decizie preliminară nu este necesară o decizie privind dreptul, în abstract, al ministerelor publice ale statelor membre [în situația în care au fost menționate în informațiile privind autoritățile judiciare competente transmise Consiliului conform articolului 6 alineatul (3) din decizia‑cadru] de a emite mandate europene de arestare, în sensul articolului 1 și al articolului 6 alineatul (1) din decizia‑cadru. Reiterăm că în litigiul principal mandatul european de arestare a fost transmis Rechtbank Amsterdam (Tribunalul din Amsterdam) de o instanță districtuală, nu de Ministerul Public.

Cea de a doua consecință a acestei premise este că cererea de decizie preliminară se limitează doar la a clarifica dacă mandatele de arestare naționale emise (mai corect, confirmate sau ratificate) de Ministerul Public maghiar corespund unei categorii juridice utilizate la articolul 8 alineatul (1) litera (c) din Decizia‑cadru, respectiv dacă sunt „hotărâri executorii, […] mandat de arestare sau […] alte decizii judiciare executorii având același efect […]”.

Totuși, în baza acestei strânse legături dintre natura unei decizii judiciare și calitatea de autoritate judiciară a emitentului, la care m‑am referit anterior, răspunsul la aceste întrebări nu poate evita însă anumite considerații introductive cu privire la eventuala calificare a Ministerului Public drept autoritate judiciară în sensul deciziei‑cadru. Din configurarea unei asemenea autorități judiciare se vor putea deduce, în lumina acestui act normativ, anumite caracteristici, care, coroborate cu statutul și cu funcțiile Ministerului Public în procedura penală maghiară, vor facilita o concluzie cu privire la natura de „decizie judiciară” a mandatului național de arestare validat de procurorul maghiar, precum și cu privire la incidența articolului 8 alineatul (1) litera (c) din Decizia‑cadru.

Propunerea inițială de decizie‑cadru ( 14 ) conținea, la articolul 3, o definiție a autorității judiciare (emitentă sau receptoare a mandatului european de arestare) care (în ambele cazuri) includea, în mod expres, Ministerul Public și judecătorii ( 15 ).

Memorandumul explicativ al acestei propuneri adăuga că termenul „autoritate judiciară” corespundea termenului din Convenția europeană de extrădare din 1957, care, la rândul său, recunoștea ca atare „autoritățile judiciare propriu‑zise și Ministerul Public, cu excluderea autorităților polițienești” ( 16 ).

Decizia‑cadru nu a urmat însă linia trasată de articolul 3 din propunere, iar trimiterea la Ministerul Public a fost eliminată de la articolele 1 și 6 din textul aprobat. Interpretarea acestei eliminări nu este simplă: s‑a dorit eliminarea Ministerului Public sau s‑a pornit de la premisa că Ministerul Public este, chiar în lipsa unei mențiuni explicite, una dintre autoritățile judiciare ale statelor membre în sensul mandatului european de arestare? ( 17 )

Incertitudinea privind această chestiune s‑a menținut până în prezent ( 18 ), și – dacă nu ne înșelăm – nicio instanță din statele membre nu a supus atenției Curții această chestiune. Astfel, soluționarea sa se lovește în continuare de numeroase probleme de interpretare.

După aprobarea deciziei‑cadru, unele state membre au comunicat Secretariatului General al Consiliului, în aplicarea articolului 6 alineatul (3) din decizie, că „autoritățile judiciare competente, în conformitate cu dreptul intern”, pentru emiterea sau executarea mandatelor europene de arestare includeau ministerele publice din statele membre respective. Totuși, aceste comunicări nici nu aduc atingere, nici nu condiționează, în termeni strict juridici, adaptarea procedurilor fiecărui stat membru la conținutul deciziei‑cadru. Dispoziția autorizează statele membre să desemneze sau să aleagă autoritățile judiciare competente să primească sau să emită mandate europene de arestare, fără însă a le permite să extindă noțiunea de autoritate judiciară la instituții care nu au acest statut.

Ungaria nu se află însă printre statele membre care au atribuit Ministerului Public calitatea de autoritate judiciară competentă să emită sau să primească mandate europene de arestare. Conform notificării transmise Consiliului de acest stat la 26 aprilie 2004, în temeiul articolului 6 alineatul (3) din Decizia‑cadru, „[…] pentru efectuarea urmăririi penale, autoritatea judiciară emitentă va fi instanța competentă în materie. Pentru executarea unei pedepse sau a unei măsuri de siguranță privative de libertate, instanța de executare va fi competentă să emită un mandat european de arestare”. ( 19 )

Deși ar fi tentant să oferim acum un răspuns general la întrebările privind competența ministerelor publice ale statelor membre de a emite mandate europene de arestare, prezenta cerere de decizie preliminară nu este o oportunitate adecvată întrucât, astfel cum am subliniat, mandatul european de arestare a fost transmis Rechtbank Amsterdam (Tribunalul din Amsterdam) de o instanță maghiară, care acționa în conformitate cu notificarea transmisă Consiliului de Ungaria în temeiul articolului 6 alineatul (3) din decizia‑cadru, Ministerul Public neavând competența să facă acest lucru.

Așadar, revenim la punctul de plecare, și anume la decizia națională prealabilă mandatului european de arestare. În economia deciziei‑cadru, această decizie națională are, desigur, mai puțină relevanță decât mandatul european de arestare în sine. În realitate, este menționată numai în articolul 8, care reglementează „informațiile” pe care mandatul european de arestare trebuie să le conțină, incluse în formularul anexat. În Hotărârea din 1 iunie 2016, Bob‑Dogi ( 20 ), Curtea a reținut obligația ca mandatul de arestare național să preceadă mandatul european de arestare, însă decizia‑cadru insistă asupra acestuia din urmă. Mandatul de arestare național este doar o premisă, deși esențială, a mandatului european de arestare.

Cu privire la regimul aplicabil procedurii penale în oricare dintre fazele sale (atât în etapa de investigație și anchetă, cât și în cea de urmărire penală), Curtea a arătat că „[…] procedur[a] de urmărire penală sau de executare a unei pedepse sau a unei măsuri de siguranță privative de libertate sau […] procedur[a] penal[ă] pe fond […] rămân în afara domeniului de aplicare al deciziei‑cadru sau al dreptului Uniunii” ( 21 ).

Prin urmare, este logic că, pentru a clarifica acest regim, se impune aplicarea legislației fiecărui stat membru, cu condiția ca dispozițiile legale corespunzătoare în materie să respecte drepturile fundamentale prevăzute în CEDO, inclusiv dreptul la libertate și dreptul la o cale efectivă de atac prevăzute la articolele 5 și 13 din Convenție și la articolele 6 și 47 din Cartă.

Intervenția Ministerului Public în investigație și, în cele din urmă, în ancheta din procedurile penale rămâne la latitudinea ordinii juridice a fiecărui stat membru. Dreptul Uniunii acceptă acest principiu și, astfel, în alt domeniu important al cooperării judiciare în materie penală, menționat în articolul 82 TFUE, articolul 2 din Directiva 2014/41/UE ( 22 ) nu a ezitat să menționeze în mod expres Ministerul Public printre autoritățile care pot emite un ordin european de anchetă ( 23 ).

Acceptarea Ministerului Public ca autoritate care poate adopta o „decizie judiciară” pentru obținerea uneia sau mai multor măsuri de anchetă specifice care vor fi puse în aplicare într‑un alt stat (denumit „statul de executare”) în scopul obținerii de probe demonstrează, dacă mai este necesar, percepția legiuitorului Uniunii asupra funcției relevante a Ministerului Public în cadrul procedurilor penale. Nu trebuie uitat că ordinul european de anchetă este un instrument suplimentar, adoptat în domeniul de aplicare al principiului recunoașterii reciproce a hotărârilor judecătorești și a deciziilor judiciare, principiu considerat, începând de la Consiliul European de la Tampere din 15 și 16 octombrie 1999, piatra de temelie a cooperării judiciare în materie penală în Uniune.

Este adevărat că nu se poate pune semnul egalității între activitatea Ministerului Public într‑un domeniu – cel care se referă la libertate, afectată de arestarea persoanelor – și în celalalt – obținerea probelor. Acceptarea sa ca autoritate judiciară în Directiva 2014/41/UE privind ordinul european de anchetă în materie penală nu implică faptul că această acceptare trebuie extinsă asupra deciziei‑cadru pentru mandatele europene de arestare. Aceste date normative susțin însă teza care propune o interpretare extinsă a noțiunii „autoritate judiciară”, care să ne permită să considerăm că Ministerul Public are această calitate, în modalitățile de cooperare judiciară în materie penală (inclusiv cea privind mandatul european de arestare) la care face referire articolul 82 TFUE.

Scopul acestei argumentări este de sublinia o caracteristică distinctivă a Ministerului Public, și anume capacitatea sa – dacă este astfel prevăzută de dispozițiile constituționale sau legale ale fiecărui stat membru – de a participa la administrarea justiției, ca instrument al statului care realizează urmăriri penale, și în baza căreia Ministerul Public poate inclusiv să emită, cel puțin provizoriu și cu o durată limitată, mandate de reținere și arestare sau decizii echivalente, înainte ca deținuții să ajungă în fața instanței care trebuie să decidă eliberarea sau încarcerarea lor.

În același sens, Curtea a subliniat funcția Ministerului Public în procedurile penale și l‑a calificat (raportându‑se la unele dintre deciziile sale din cadrul acestor proceduri) ca „autoritate chemată să participe la administrarea justiției penale în ordinea juridică națională în cauză” ( 24 ).

La rândul său, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a recunoscut că membrii Ministerului Public pot fi asimilați unui „[judecător sau altui] magistrat împuternicit prin lege cu exercitarea atribuțiilor judiciare”, în fața căruia, conform articolului 5 alineatul (3) din CEDO, trebuie adusă orice persoană arestată sau privată de libertate în condițiile prevăzute la alineatul (1) litera (c) din același articol.

Astfel, într‑o serie de hotărâri începând cu cea din 4 decembrie 1979 ( 25 ) și printre care se numără cea pronunțată de Marea Cameră la 29 martie 2010 ( 26 ), Curtea Europeană a Drepturilor Omului a interpretat expresiile „autoritate judiciară competentă” și „judecător sau alt magistrat împuternicit prin lege cu exercitarea atribuțiilor judiciare” (ambele în sensul articolului 5 din CEDO, referitor la dreptul la libertate și siguranță) în termeni care permit includerea membrilor Ministerului Public în sfera lor de aplicare, dacă prezintă garanțiile inerente respectivelor noțiuni (chestiune asupra căreia vom reveni).

În sfârșit, cu privire la dreptul național, se impune precizarea că, în Ungaria, procurorii pot dispune detenția unei persoane (sub forma „reținerii”) dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute în Codul de procedură penală la care am făcut trimitere anterior ( 27 ). Totodată, procurorii au posibilitatea de a confirma sau de a revoca mandatul analog emis anterior de forțele de poliție. În opinia noastră însă, în ambele cazuri, aspectul decisiv este că aceste privări de libertate decise, validate sau confirmate de Ministerul Public au prin lege ( 28 ) o durată limitată, întrucât persoana reținută trebuie adusă în fața instanței sau eliberată în termen de maximum 72 de ore. Instanța este singura autoritate competentă să decidă „arestarea preventivă” a persoanei reținute, înainte ca aceasta să fie judecată.

În acest context normativ, care, în opinia noastră, respectă articolul 5 din CEDO, Ministerul Public maghiar acționează ca autoritate care, fiind independentă de puterea executivă, participă la administrarea justiției prin începerea urmăririi penale publice (mai exact, solicită aplicarea ius puniendi al statului membru) dintr‑o poziție distinctă de cea a instanței și are competența de a dispune măsuri provizorii, cu o durată limitată, care afectează libertatea persoanelor, sub rezerva indispensabilei hotărâri ulterioare a instanței.

Conform interpretării date de Curte articolului 8 alineatul (1) litera (c) din decizia‑cadru, cele trei tipuri de decizii incluse în această noțiune (și anume o hotărâre executorie, un mandat de arestare sau oricare altă decizie judiciară executorie având același efect) intră sub incidența noțiunii „decizie judiciară națională”, distinctă de mandatul european de arestare ulterior ( 29 ). Mai precis, Curtea a afirmat că, înainte de a da curs mandatului european de arestare, o autoritate judiciară națională trebuie să adopte „o decizie, cum ar fi cea de emitere a unui mandat de arestare național, pe care să se grefeze mandatul european de arestare” ( 30 ).

Or, considerăm că această interpretare a articolului 8 alineatul (1) litera (c) din decizia‑cadru susține, în fond, caracterul de „decizie judiciară”, în sensul acestei dispoziții, al mandatelor de arestare naționale emise sau confirmate de Ministerul Public, decizie care stă la baza emiterii ulterioare a mandatului european de arestare de către judecător.

În Hotărârea Bob‑Dogi, pe lângă elementul propriu‑zis de interpretare, Curtea s‑a referit în mod special la faptul că, în lipsa mandatelor de arestare naționale prealabile, se poate aduce atingere „garanțiil[or] procedurale și drepturil[or] fundamentale a căror protecție trebuie să fie asigurată de autoritatea judiciară a statului membru emitent”, întrucât persoana afectată ar fi privată de „primul nivel de protecție” oferit de acestea, și anume de nivelul național ( 31 ).

Nu considerăm că această preocupare este întemeiată în prezenta cauză, având în vedere că, în orice caz, Codul de procedură penală maghiar garantează dreptului deținutului de a fi adus în fața unei instanțe în termen de 72 ore, în situația în care mandatul de arestare național a fost emis de organele de poliție și validat de Ministerul Public. Astfel, sunt respectate cerințele procedurale prevăzute la articolul 5 din CEDO, respectiv controlul de către un judecător al legalității reținerii.

Calificarea Ministerului Public drept „autoritate judiciară” care, în sensul deciziei‑cadru, poate dispune sau confirma, în condițiile limitative menționate anterior, o privare temporară de libertate (respectiv un mandat de arestare național) nu echivalează cu asimilarea acestui minister cu o instanță împuternicită să aplice articolul 267 TFUE ( 32 ). Nu tot ceea ce considerăm „judiciar” este, în accepțiune strictă, „jurisdicțional”, iar instanțele care pot sau trebuie să adreseze întrebări preliminare sunt cele care trebuie să soluționeze litigii, sens în care necesită asistență din partea Curții. Ministerul Public nu este o astfel de instanță, însă, fără a aduce atingere acestui aspect, Ministerul Public poate fi considerat „autoritate judiciară”, în sensul deciziei‑cadru, atunci când legislația națională îi permite să emită mandate de arestare naționale. În consecință, aceste mandate naționale pot fi calificate drept mandate de arestare sau decizii judiciare executorii cu același efect, în sensul articolului 8 alineatul (1) litera (c) din decizia‑cadru.

Nici faptul că membrul acestei instituții care a emis mandatul de arestare național (sau a validat mandatul emis de poliție) este aceeași persoană care o reprezintă ulterior în procedura penală împotriva deținutului nu aduce atingere recunoașterii Ministerului Public drept „autoritate judiciară” împuternicită, în sensul deciziei‑cadru, să emită mandate de arestare naționale. Rezervele exprimate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Hotărârea din 4 decembrie 1979 și în Hotărârea din 29 martie 2010, la care am făcut trimitere anterior ( 33 ), sunt explicabile în contextul articolului 5 paragraful 1 litera c din CEDO ( 34 ), și anume în situația în care Ministerul Public reprezintă o alternativă la judecător pentru a decide cu privire la menținerea privării de libertate a persoanei arestate. Nu aceasta este însă situația în speță, întrucât, astfel cum am analizat, conform Codului de procedură penală maghiar, persoanele arestate (în baza unui ordin al poliției, confirmat ulterior de Ministerul Public) sunt aduse în fața instanței sau eliberate. În acest context, nu există niciun impediment pentru ca reprezentantul Ministerului Public să continue să acționeze în etapele ulterioare ale procedurii.

Ca argument final, se impune să revenim la punctul de plecare: indubitabil, judecătorul maghiar care a emis în prezenta cauză mandatul european de arestare s‑a pronunțat în acest sens după analizarea și aprecierea condițiilor de emitere a mandatului, ceea ce includea existența prealabilă a unui mandat de arestare național. Prin urmare, în mod logic, a fost necesar să aprecieze circumstanțele în care s‑a emis acest mandat de arestare național, cu intervenția Ministerului Public, ceea ce implică asigurarea controlului legalității și a caracterului său adecvat. Dacă Ministerul Public confirmase reținerea de către poliție, la rândul său, Tribunalul Districtual din Vezsprem și‑a dat acordul pentru măsura dispusă de Ministerul Public, ceea ce, în esență, asigură garanțiile necesare pentru procesul de emitere a mandatului european de arestare, în special primul nivel de protecție impus de jurisprudența Curții (Hotărârea din 1 iunie 2016, Bob‑Dogi) ( 35 ).

Având în vedere considerațiile anterioare, propunem Curții să răspundă la întrebările formulate de Rechtbank Amsterdam (Tribunalul din Amsterdam, Țările de Jos) după cum urmează: „1) Expresia «decizie judiciară» în sensul articolului 8 alineatul (1) litera (c) din Decizia‑cadru 2002/584/JAI a Consiliului din 13 iunie 2002 privind mandatul european de arestare și procedurile de predare între statele membre, astfel cum a fost modificată prin Decizia‑cadru 2009/299/JAI a Consiliului din 26 februarie 2009, este o noțiune autonomă a dreptului Uniunii și trebuie interpretată în mod uniform. 2) Un mandat de arestare național emis de poliție și validat ulterior de Ministerul Public în circumstanțele în discuție în prezenta cauză poate fi calificat drept «decizie judiciară» în sensul articolului 8 alineatul (1) litera (c) din Decizia‑cadru menționată pentru a sta la baza emiterii unui mandat european de arestare ulterior.”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

prezentate la 19 octombrie 2016 ( 1 )