Concluziile avocatului general H. Saugmandsgaard Øe prezentate la 14 decembrie 2017.#K. împotriva Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie și H. F. împotriva Belgische Staat.#Cerere de decizie preliminară formulată de Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg, și de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen.#Trimitere preliminară – Cetățenia Uniunii Europene – Dreptul de liberă circulație și de liberă ședere pe teritoriul statelor membre – Directiva 2004/38/CE – Articolul 27 alineatul (2) al doilea paragraf – Restrângere a dreptului de intrare și a dreptului de ședere pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică – Expulzare de pe teritoriu pentru motive de ordine publică sau de siguranță publică – Conduită care constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății – Persoană a cărei cerere de azil a fost respinsă pentru motive care intră sub incidența articolului 1 secțiunea F din Convenția de la Geneva sau a articolului 12 alineatul (2) din Directiva 2011/95/UE – Articolul 28 alineatul (1) – Articolul 28 alineatul (3) litera (a) – Protecție împotriva expulzării – Ședere în statul membru gazdă în cei zece ani anteriori – Motive imperative de siguranță publică – Noțiune.#Cauzele conexate C-331/16 și C-366/16.

Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Tribunalul din Haga, sediul din Middelburg, Țările de Jos) și Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Consiliul Contenciosului privind Străinii, Belgia) solicită Curții să se pronunțe cu privire la interpretarea articolului 27 alineatul (2) și a articolului 28 alineatul (1) și alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38/CE ( 2 ) coroborate cu articolul 7 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) și cu articolul 8 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”).

Aceste cereri de decizie preliminară se înscriu în contextul litigiilor privind conformitatea cu aceste dispoziții a măsurilor care restrâng libertățile de circulație și de ședere întemeiate pe Directiva 2004/38, adoptate împotriva unor persoane care, înainte de a dobândi calitatea de cetățean al Uniunii sau de membru al familiei unui cetățean al Uniunii, au fost excluse de la recunoașterea statutului de refugiat în aplicarea articolului 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva privind statutul refugiaților (denumită în continuare „Convenția de la Geneva”) ( 3 ).

Această dispoziție – ai cărei termeni sunt reluați la articolul 12 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2011/95/UE ( 4 ) – privează de beneficiul protecției rezultate din Convenția de la Geneva solicitanții de azil cu privire la care există motive întemeiate pentru a crede că au săvârșit o crimă împotriva păcii, o crimă de război sau o crimă împotriva umanității.

Instanțele de trimitere urmăresc, în esență, să afle dacă și în ce condiții faptul că unei persoane i‑a fost aplicată în trecut clauza de excludere prevăzută la articolul 1 secțiunea F litera a) din această convenție poate justifica restrângerea libertăților de circulație și de ședere pe care Directiva 2004/38 le conferă acestei persoane.

Articolul 1 din Convenția de la Geneva, după ce definește, printre altele, noțiunea „refugiat” în cadrul secțiunii A, prevede, în cadrul secțiunii F, următoarele: „Dispozițiile acestei convenții nu vor fi aplicabile persoanelor despre care ar exista motive serioase să se creadă: a) că au comis o crimă contra păcii, o crimă de război sau o crimă contra umanității, în sensul instrumentelor internaționale elaborate pentru a prevedea dispoziții cu privire la aceste crime; b) că au comis o crimă gravă de drept comun în afara țării de primire, înainte de a fi admise în aceasta ca refugiați; c) că s‑au făcut vinovate de acțiuni contrare scopurilor și principiilor Organizației Națiunilor Unite.”

Articolul 27 alineatele (1) și (2) din Directiva 2004/38 prevede: „(1) Sub rezerva dispozițiilor prezentului capitol, statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice. (2) Măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică respectă principiul proporționalității și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri. Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății. Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală.”

Potrivit articolului 28 din această directivă: „(1) Înainte de a lua o decizie de expulzare de pe teritoriul său din motive de ordine publică sau siguranță publică, statul membru gazdă ia în considerare diverși factori precum durata șederii individului respectiv pe teritoriul său, vârsta acestuia, starea lui de sănătate, situația sa familială și economică, integrarea sa socială și culturală în statul membru gazdă și legăturile sale cu țara de origine. (2) Statul membru gazdă nu poate lua o decizie de expulzare împotriva unui cetățean al Uniunii sau a membrilor familiei sale, indiferent de cetățenie, care au dobândit dreptul de ședere permanentă pe teritoriul său, cu excepția cazurilor în care există motive imperative [a se citi «motive grave»] de ordine publică sau siguranță publică. (3) Nu se poate lua o decizie de expulzare împotriva cetățenilor Uniunii, indiferent de cetățenia acestora, cu excepția cazului în care decizia se bazează pe motive imperative de siguranță publică definite de statele membre, dacă aceștia: (a) și‑au avut reședința în statul membru gazdă în cei zece ani anteriori […]”

Articolul 12 alineatul (2) din Directiva 2011/95 prevede: „Orice resortisant al unei țări terțe sau orice apatrid este exclus de la recunoașterea statutului de refugiat atunci când există motive întemeiate pentru a crede că: (a) a comis o infracțiune împotriva păcii, o crimă de război sau o crimă împotriva umanității în sensul instrumentelor internaționale elaborate pentru a prevedea dispoziții privind astfel de infracțiuni; […]”

Conform articolului 67 din Vreemdelingenwet (Legea privind străinii) din 23 noiembrie 2000 (denumită în continuare „Legea neerlandeză privind străinii”): „1. Sub rezerva dispozițiilor alineatului 3, [Minister van Veiligheid en Justitie (ministrul securității și justiției, Țările de Jos)] îl poate declara indezirabil pe străin: […] e. în interesul relațiilor internaționale ale Țărilor de Jos. […] 3. Prin derogare de la articolul 8, străinul declarat indezirabil nu poate fi considerat ca aflându‑se în situație de ședere legală.”

Potrivit articolului 40 bis alineatul (2) din wet betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (Legea privind intrarea pe teritoriu, șederea, stabilirea și îndepărtarea străinilor) din 15 decembrie 1980 (denumită în continuare „Legea belgiană privind străinii”), în versiunea în vigoare la data faptelor pertinente în cauza C‑366/16, sunt considerați membri ai familiei unui cetățean al Uniunii, printre altele, ascendenții săi sau cei ai soțului său aflați în întreținerea acestora.

Articolul 43 din legea menționată transpune în dreptul belgian articolul 27 din Directiva 2004/38.

Domnul K. are dublă cetățenie, bosniacă și croată. El a sosit în Țările de Jos în anul 2001, însoțit de soția sa și de fiul său mai mare. Potrivit informațiilor furnizate de instanța de trimitere, domnul K. a locuit în acest stat membru fără întrerupere începând de la acea dată. Fiul său mai mic s‑a născut acolo în anul 2006.

Domnul K. a depus o primă cerere de azil la puțin timp după sosirea sa în Țările de Jos în 2001. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (secretarul de stat pentru securitate și justiție, Țările de Jos, denumit în continuare „Staatssecretaris neerlandez”) a respins această cerere prin decizia din 15 mai 2003. Această decizie era întemeiată pe existența unor motive serioase de a crede că domnul K. săvârșise, pe teritoriul Fostei Iugoslavii, infracțiuni care se încadrează în categoriile prevăzute la articolul 1 secțiunea F literele a) și b) din Convenția de la Geneva în perioada aprilie 1992-februarie 1994. Decizia menționată a devenit definitivă în urma unei hotărâri a Raad van State (Consiliul de Stat, Țările de Jos) din 21 februarie 2005, care a confirmat‑o.

În 2011, domnul K. a introdus a doua cerere de azil, care a fost de asemenea respinsă prin decizia Staatssecretaris neerlandez, la 16 ianuarie 2013, ca urmare a aplicării clauzelor de excludere prevăzute la articolul 1 secțiunea F literele a) și b) din Convenția de la Geneva. Această decizie era însoțită de o interdicție de intrare pe teritoriul neerlandez cu o durată de zece ani. Raad van State (Consiliul de Stat) a confirmat decizia menționată prin hotărârea din 10 februarie 2014, în urma căreia aceasta a rămas definitivă.

Ulterior, domnul K. a solicitat la Staatssecretaris neerlandez anularea interdicției de intrare pe teritoriul Țărilor de Jos emise împotriva sa. Prin decizia din 22 iulie 2015, această autoritate a ridicat această interdicție și a înlocuit‑o cu o declarare ca indezirabil întemeiată pe articolul 67 alineatul 1 litera e din Legea neerlandeză privind străinii. Această decizie a fost adoptată ca urmare a dobândirii de către domnul K. a calității de cetățean al Uniunii începând cu aderarea Republicii Croația la Uniune la 1 iulie 2013. Spre deosebire de o interdicție de intrare, care poate privi numai resortisanții statelor terțe, o declarare ca indezirabil poate fi adoptată cu privire la un cetățean al Uniunii.

Domnul K. a formulat la Staatssecretaris neerlandez o plângere împotriva acestei declarări ca indezirabil. Această plângere a fost respinsă prin decizia din 9 decembrie 2015 (denumită în continuare „decizia în litigiu în cauza C‑331/16”).

În acea decizie, Staatssecretaris neerlandez a făcut referire la deciziile sale din 15 mai 2003 și din 16 ianuarie 2013, prin care a respins cererile de azil formulate de domnul K. Referindu‑se la prima dintre aceste decizii și la proiectul care a dus la adoptarea sa, această autoritate a constatat că domnul K. trebuie să fi avut cunoștință („knowing participation”) de crimele de război și de crimele împotriva umanității săvârșite de unitățile speciale ale armatei bosniace din care a făcut parte și că a participat personal la acestea („personal participation”).

Întemeindu‑se numai pe constatările anterioare, Staatssecretaris neerlandez a considerat că, prin prezența sa în Țările de Jos, domnul K. aduce atingere relațiilor internaționale ale acestui stat membru. Potrivit acestei autorități, trebuie evitat ca Țările de Jos să devină o țară de primire pentru persoane cu privire la care există motive întemeiate de a crede că s‑au făcut vinovate de o conduită de tipul celor prevăzute la articolul 1 secțiunea F din Convenția de la Geneva. În plus, protecția ordinii publice și a siguranței publice ar impune să fie efectuate toate demersurile necesare pentru a împiedica intrarea în contact a cetățenilor neerlandezi cu astfel de persoane și, în special, o confruntare a victimelor infracțiunilor imputate domnului K. sau a membrilor familiilor acestora cu el în Țările de Jos.

Având în vedere ceea ce precedă, autoritatea menționată a concluzionat că domnul K. reprezintă o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății în sensul articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38.

În susținerea unei astfel de concluzii, Staatssecretaris neerlandez a citat hotărârile Raad van State (Consiliul de Stat) din 12 septembrie 2008 ( 5 ), din 16 iunie 2015 ( 6 ) și din 21 august 2015 ( 7 ). În acele hotărâri, această instanță a considerat că, având în vedere gravitatea excepțională a infracțiunilor prevăzute la articolul 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva, o amenințare la adresa unui interes fundamental al societății pe care o implică prezența unei persoane excluse de la recunoașterea statutului de refugiat în temeiul acestei dispoziții este, prin natura sa, prezentă în mod durabil. Potrivit instanței menționate, constatarea unei astfel de amenințări nu necesită evaluarea conduitei viitoare probabile a persoanei în cauză.

Staatssecretaris neerlandez a adăugat că dreptul la respectarea vieții private și de familie consacrat la articolul 8 din CEDO nu se opune ca domnul K. să fie declarat indezirabil.

Domnul K. a introdus la Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Tribunalul din Haga, sediul din Middelburg) o acțiune împotriva deciziei în litigiu în cauza C‑331/16.

În acest context, această instanță ridică, în primul rând, problema compatibilității acestei decizii cu articolul 27 alineatul (2) al doilea paragraf din Directiva 2004/38. Având în vedere, în special, intervalul de timp care a trecut de la perioada în care domnul K. ar fi săvârșit infracțiunile care se încadrează în categoriile prevăzute la articolul 1 secțiunea F literele a) și b) din Convenția de la Geneva, instanța menționată ridică, în esență, problema dacă existența unor motive întemeiate de a crede că domnul K. a săvârșit astfel de infracțiuni este suficientă pentru a justifica faptul că prezența sa pe teritoriul neerlandez constituie o „amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății” în sensul articolului 27 alineatul (2) al doilea paragraf din această directivă. Instanța menționată arată de asemenea că domnul K. nu a făcut obiectul niciunei condamnări penale.

În această privință, instanța de trimitere are îndoieli în ceea ce privește conformitatea cu această dispoziție a jurisprudenței Raad van State (Consiliul de Stat) citate la punctul 19 din prezentele concluzii, pe care se întemeiază decizia în litigiu în cauza C‑331/16. Aceste îndoieli sunt generate atât de modul de redactare a acestei dispoziții, cât și de jurisprudența Curții și, în special, de Hotărârile Bouchereau ( 8 ), B și D ( 9 ), I. ( 10 ), precum și H. T. ( 11 ).

Instanța de trimitere menționează, în plus, o hotărâre pronunțată în Belgia la 27 martie 2013 de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Consiliul Contenciosului privind Străinii) ( 12 ), în care a fost respins orice automatism între aplicarea de către autoritățile neerlandeze a articolului 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva ca urmare a acțiunilor din trecut ale unui membru al familiei unui cetățean al Uniunii și existența unei amenințări care justifică refuzul de a‑i acorda dreptul de liberă circulație și de ședere.

Pe de altă parte, în cadrul acțiunii sale împotriva deciziei în litigiu în cauza C‑331/16, domnul K. arată, printre altele, că relațiile internaționale nu intră sub incidența noțiunii „ordine publică” în sensul articolului 27 alineatul (2) al doilea paragraf din Directiva 2004/38. În plus, abordarea potrivit căreia orice eventual contact al său cu una dintre victimele sale ar crea în sine un pericol pentru ordinea publică ar extinde în mod excesiv această noțiune. În orice caz, Staatssecretaris neerlandez nu ar fi prezentat suficient motivele pentru care prezența sa în Țările de Jos ar aduce atingere relațiilor internaționale ale acestui stat membru. Această autoritate nu ar fi demonstrat în mod plauzibil nici că victimele domnului K. s‑ar afla pe teritoriul neerlandez.

În al doilea rând, Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Tribunalul din Haga, sediul din Middelburg) are îndoieli cu privire la conformitatea acestei decizii cu cerința, prevăzută la articolul 27 alineatul (2) primul paragraf din Directiva 2004/38, potrivit căreia orice restrângere a drepturilor de circulație și de ședere ale unui cetățean al Uniunii trebuie să respecte principiul proporționalității. Această instanță ridică de asemenea problema compatibilității deciziei menționate cu articolul 28 alineatul (1) și alineatul (3) litera (a) din această directivă. Ea face referire, în această privință, la punctul 3.3 din Comunicarea Comisiei privind orientări pentru o mai bună transpunere și aplicare a [Directivei 2004/38] (denumită în continuare „orientările Comisiei”) ( 13 ).

În această privință, instanța de trimitere arată că domnul K. și membrii familiei acestuia sunt perfect integrați în societatea neerlandeză, având în vedere că locuiesc din anul 2001 în Țările de Jos unde s‑a născut al doilea fiu al domnului K. și unde frecventează școala cei doi fii ai săi. În plus, domnul K. a declarat că familia sa a obținut naționalitatea croată din motive pur tehnice, această țară fiindu‑le complet străină, având în vedere că nu au locuit niciodată în aceasta și nu au rude acolo. Pe de altă parte, el susține că, în calitate de croați de religie catolică, nu mai pot locui în Bosnia Herțegovina, țară cu care copiii săi nu au, de altfel, nicio legătură.

În aceste condiții, Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Tribunalul din Haga, sediul din Middelburg) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Potrivit articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, un cetățean al Uniunii cu privire la care, precum în speță, s‑a hotărât printr‑o hotărâre judecătorească definitivă că i se aplică articolul 1 secțiunea F literele a) și b) din Convenția de la Geneva poate fi declarat indezirabil, întrucât, având în vedere gravitatea deosebită a infracțiunilor la care se referă această dispoziție, trebuie să se considere că în esență amenințarea pe care acesta o reprezintă la adresa unui interes fundamental al societății este, prin natura sa, permanent prezentă? 2) În cazul unui răspuns negativ la prima întrebare, în ce mod trebuie să se examineze, în cadrul unei declarații de indezirabilitate, dacă conduita cetățeanului Uniunii menționat anterior, cu privire la care s‑a declarat că i se aplică articolul 1 secțiunea F literele a) și b) din Convenția de la Geneva, trebuie considerată că reprezintă o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății? În ce măsură prezintă relevanță în această situație faptul că conduitele la care se referă articolul 1 secțiunea F din convenția de la Geneva au fost săvârșite, precum în prezenta cauză, într‑un trecut îndepărtat, în speță, în perioada 1992-1994? 3) În ce măsură principiul proporționalității influențează aprecierea aspectului dacă un cetățean al Uniunii cu privire la care s‑a decis, precum în prezenta cauză, că i se aplică articolul 1 secțiunea F literele a) și b) din Convenția de la Geneva poate fi declarat indezirabil? Trebuie luați în considerare și factorii menționați la articolul 28 alineatul (1) din Directiva 2004/38 în cadrul acestei aprecieri sau independent de aceasta? Trebuie să se țină seama și de termenul de 10 ani de ședere în statul membru gazdă menționat la articolul 28 alineatul (3) partea introductivă și litera (a) din această directivă în cadrul acestei aprecieri sau independent de aceasta? Trebuie să se ia în considerare, fără restricții, factorii menționați la punctul 3.3 din [orientările Comisiei]?”

Domnul. H. F. a declarat că deține cetățenia afgană. În anul 2000, acesta a intrat pe teritoriul neerlandez și a introdus o cerere de azil.

Prin decizia din 26 mai 2003, Immigratie- en Naturalisatiedienst (Serviciul pentru Imigrație și Naturalizări, Țările de Jos, denumit în continuare „autoritatea neerlandeză competentă în materie de azil”) l‑a exclus pe domnul H. F. de la recunoașterea statutului de refugiat în temeiul articolului 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva. Prin decizia din 9 ianuarie 2006, această autoritate a refuzat să îi acorde un permis de ședere temporară în temeiul articolului 3 din CEDO. Aceste două decizii au fost confirmate judiciar și au rămas definitive.

Ulterior, Staatssecretaris neerlandez a adoptat o decizie de interdicție de intrare pe teritoriu împotriva domnului H. F. În temeiul acestei decizii, domnul H. F. a fost semnalat în cursul anilor 2013 și 2014 ca inadmisibil sau ca având interdicție de ședere pe teritoriul Schengen pe durată nedeterminată în temeiul articolului 24 din Regulamentul (CE) nr. 1987/2006 ( 14 ).

Din decizia de trimitere reiese că domnul H. F. nu a făcut obiectul niciunei condamnări penale în Belgia sau în Țările de Jos. El a prezentat de asemenea un extras fără mențiuni al cazierului său judiciar din Afganistan.

Fiica majoră a domnului H. F. deține cetățenia neerlandeză. În anul 2011, domnul H. F. și fiica sa s‑au stabilit în Belgia, unde aceasta din urmă este activă din punct de vedere economic.

Domnul H. F. a introdus, la delegatul Staatssecretaris voor Asiel en Migratie, Maatschappelijke Integratie en Armoedebestrijding (secretarul de stat pentru azil și migrație, integrare socială și combatere a sărăciei, Belgia, denumit în continuare „Staatssecretaris belgian”), patru cereri consecutive de acordare a dreptului de ședere. Ultimele trei dintre aceste cereri priveau acordarea unui permis de ședere în calitate de membru al familiei unui cetățean al Uniunii în sensul articolului 2 alineatul (2) litera (d) din Directiva 2004/38, mai precis în calitate de ascendent al fiicei sale majore care are cetățenie neerlandeză și este stabilită în Belgia. Aceste patru cereri au avut drept rezultat patru decizii de refuz al acordării dreptului de ședere, însoțite de un ordin de a părăsi teritoriul belgian.

Decizia de refuz al acordării dreptului de ședere însoțită de un ordin de a părăsi teritoriul belgian adoptată ca răspuns la cea de a patra cerere de acordare a dreptului de ședere formulată de domnul H. F. a fost anulată prin hotărârea Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Consiliul Contenciosului privind Străinii, Belgia) din 17 iunie 2015. În urma acestei hotărâri, delegatul Staatssecretaris belgian a adoptat cu privire la domnul H. F., la 8 octombrie 2015, o nouă decizie de refuz al acordării dreptului de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni, fără ordinul de a părăsi teritoriul (denumită în continuare „decizia în litigiu în cauza C‑366/16”). Această decizie are ca temei juridic articolul 43 din Legea belgiană privind străinii, care transpune în dreptul belgian articolul 27 din Directiva 2004/38.

În susținerea deciziei menționate, delegatul Staatssecretaris belgian s‑a întemeiat pe informațiile cuprinse în dosarul procedurii neerlandeze de azil referitoare la domnul H. F., obținut cu colaborarea acestuia din urmă. Reiese din acest dosar că, potrivit concluziilor autorității neerlandeze competente în materie de azil, există motive întemeiate pentru a crede că domnul H. F. a săvârșit infracțiuni care se încadrează în categoriile prevăzute la articolul 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva. Domnul H. F. ar fi participat la crime de război sau la crime împotriva umanității ori ar fi ordonat săvârșirea unor astfel de crime, datorită funcțiilor pe care le exercita în Afganistan. În calitate de secretar politic, acesta s‑ar fi aflat în contact cu KhAD, un serviciu de informații afgan sub fostul regim comunist și, în acest cadru, ar fi oferit informații cu privire la membrii neloiali. Domnul H. F. i‑ar fi expus astfel pe aceștia din urmă la încălcări ale drepturilor lor fundamentale de către KhAD.

Delegatul Staatssecretaris belgian a considerat că amenințarea la adresa unui interes fundamental al societății care rezultă din prezența în cadrul societății belgiene a unei persoane cu privire la care există motive întemeiate pentru a crede că a săvârșit astfel de infracțiuni prezintă, prin natura sa, un caracter prezent permanent. Evaluarea conduitei viitoare a acestei persoane nu ar fi importantă într‑o asemenea ipoteză, ținând seama de natura și de gravitatea infracțiunilor săvârșite, precum și de timpul, de locul și de împrejurările în care au fost săvârșite. În consecință, caracterul prezent al amenințării care rezultă din conduita persoanei menționate, precum și riscul de recidivă nu ar trebui făcute plauzibile.

Această autoritate a precizat că refuzul de a acorda dreptul de ședere într‑un astfel de caz servește la protejarea victimelor acestor infracțiuni și, în acest mod, a societății belgiene și a ordinii juridice internaționale. Din aceste motive, refuzul de a acorda dreptul de ședere domnului H. F. ar fi conform principiului proporționalității.

Domnul H. F. a introdus împotriva acestei decizii o acțiune în suspendare și în anulare la Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Consiliul Contenciosului privind Străinii).

Această instanță are îndoieli în ceea ce privește conformitatea cu articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38 a tezei reținute în decizia în litigiu în cauza C‑366/16, prezentată la punctul 38 din prezentele concluzii. Ea subliniază că această teză corespunde abordării urmate în Țările de Jos de Raad van State (Consiliul de Stat) în hotărârea din 16 iunie 2015 ( 15 ).

Instanța de trimitere ridică, în special, problema dacă existența unei decizii de excludere de la statutul de refugiat adoptată cu aproximativ zece ani înainte de un alt stat membru dispensează autoritățile statului membru gazdă de a examina caracterul prezent și real al amenințării care decurge din conduita persoanei în cauză. Ea arată, în această privință, că o astfel de decizie privește, prin natura sa, fapte care au avut loc în trecut în țara de origine a acesteia din urmă.

Această instanță precizează că domnul H. F. susține, printre altele, în cadrul acțiunii sale împotriva deciziei în litigiu în cauza C‑366/16, că decizia de excludere de la statutul de refugiat adoptată de autoritatea neerlandeză competentă în materie de azil era întemeiată pe informații inexacte referitoare la Afganistan.

Instanța menționată ridică de asemenea problema compatibilității deciziei în litigiu în cauza C‑366/16 cu dreptul la respectarea vieții private și de familie consacrat la articolul 7 din cartă și la articolul 8 din CEDO.

În aceste condiții, Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Consiliul Contenciosului privind Străinii) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară: „Dreptul Uniunii, în special articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38 coroborat sau necoroborat cu articolul 7 din cartă trebuie interpretat în sensul că cererea privind acordarea dreptului de ședere depusă de un membru de familie, resortisant al unei țări terțe, în scopul reîntregirii familiei alături de un cetățean al Uniunii care, la rândul lui, și‑a exercitat libertatea de circulație și de stabilire poate fi respinsă într‑un stat membru din cauza unei amenințări care ar rezulta din simpla prezență în societate a acestui membru de familie care, în temeiul articolului 1 secțiunea F din Convenția de la Geneva și al articolului 12 alineatul (2) din Directiva 2011/95, a fost exclus de la recunoașterea statutului de refugiat în alt stat membru pentru motivul implicării sale în fapte care s‑au produs într‑un context istorico‑social specific din țara sa de origine, atunci când amenințarea reală și prezentă pe care o reprezintă conduita acestui membru de familie în statul membru gazdă se întemeiază exclusiv pe o trimitere la decizia de excludere fără să se efectueze o apreciere a riscului de recidivă în statul membru gazdă?”

Cererile de decizie preliminară în cauzele C‑331/16 și C‑366/16 au fost înregistrate la grefa Curții la 13 iunie 2016 și, respectiv, la 5 iulie 2016. Prin decizia președintelui Curții din 21 iulie 2016, aceste două cauze au fost conexate pentru buna desfășurare a fazelor scrise și orale ale procedurii, precum și în vederea pronunțării hotărârii.

Au depus observații scrise domnul K., guvernele belgian, elen, francez, neerlandez și al Regatului Unit, precum și Comisia Europeană.

S‑au prezentat la ședința din 10 iulie 2017 domnii K. și H. F., guvernele belgian, francez, neerlandez și al Regatului Unit, precum și Comisia.

La momentul intrării lor pe teritoriul Uniunii, domnii K. și H. F., care la acea dată nu intrau în domeniul de aplicare personal al Directivei 2004/38, au solicitat să li se recunoască statutul de refugiat. Acest statut le‑a fost refuzat în temeiul articolului 1 secțiunea F litera a) – singur, în privința domnului H. F., sau coroborat cu litera b) din această dispoziție, în privința domnului K. – din Convenția de la Geneva.

Domnul K. a dobândit ulterior statutul de cetățean al Uniunii ca urmare a aderării Republicii Croația la Uniune. Potrivit informațiilor furnizate de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Consiliul Contenciosului privind Străinii), domnul H. F. a obținut, în ceea ce îl privește, calitatea de membru al familiei unui cetățean al Uniunii după ce s‑a alăturat, pe teritoriul belgian, fiicei sale de cetățenie neerlandeză ( 16 ). Aceste schimbări de situație au declanșat aplicabilitatea Directivei 2004/38 în privința domnilor K. și H. F.

Articolul 1 secțiunea F din Convenția de la Geneva, deși impune ca persoanele vizate de această dispoziție să fie excluse de la recunoașterea statutului de refugiat în sensul acestei convenții, nu se opune ca acestora din urmă să le fie acordat un drept de ședere diferit de cel care rezultă din acest statut, cu condiția să nu existe riscul ca acest drept de ședere să se confunde cu statutul menționat ( 17 ). Nu se contestă că acordarea în favoarea unei persoane excluse de la recunoașterea statutului de refugiat a unui drept de ședere în calitate de cetățean al Uniunii sau de membru al familiei unui cetățean al Uniunii îndeplinește această condiție.

În speță, drepturile de ședere pe care Directiva 2004/38 le conferă domnilor K. și H. F. au fost restrânse prin măsuri de ordine publică sau de siguranță publică în sensul articolului 27 alineatul (2) din această directivă (denumite în continuare „măsurile restrictive”) ( 18 ). Aceste măsuri se întemeiau pe faptul că aceștia au făcut, în trecut, obiectul unor decizii de excludere de la recunoașterea statutului de refugiat în temeiul articolului 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva adoptate de instanțele de azil ale statului membru gazdă (în cazul domnului K.) sau ale unui alt stat membru (în cazul domnului H. F.).

Instanțele de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă măsurile menționate au fost adoptate cu respectarea condițiilor prevăzute la articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38 – care, întrucât permite să se deroge de la libertățile fundamentale conferite de Tratatul FUE, trebuie interpretat în mod restrictiv ( 19 ).

Acestea solicită de asemenea Curții să se pronunțe cu privire la compatibilitatea măsurilor restrictive în discuție în litigiul principal cu dreptul la respectarea vieții private și de familie întemeiat pe articolul 7 din cartă și pe articolul 8 din CEDO. În plus, Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Tribunalul din Haga, sediul din Middelburg) solicită să se stabilească dacă protecția împotriva expulzării prevăzută la articolul 28 alineatul (1) și alineatul (3) litera (a) din directiva menționată se aplică într‑o situație precum cea a domnului K.

Prin intermediul primei și al celei de a doua întrebări preliminare adresate în cauza C‑331/16, precum și prin intermediul întrebării adresate în cauza C‑366/16, instanțele de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă și, după caz, în ce condiții un stat membru poate considera că prezența pe teritoriul său a unui cetățean al Uniunii sau a unui membru al familiei acestuia constituie o „amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății” în sensul articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, pentru motivul că această persoană a făcut, în trecut, obiectul unei decizii de excludere de la recunoașterea statutului de refugiat în temeiul articolului 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva.

În special, Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Tribunalul din Haga, sediul din Middelburg) solicită Curții să se pronunțe cu privire la pertinența, în acest context, a faptului că un interval de timp important (în speță, peste douăzeci de ani) separă presupusa săvârșire a infracțiunilor care au justificat excluderea de la statutul de refugiat și adoptarea măsurii restrictive în discuție. Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Consiliul Contenciosului privind Străinii) solicită să se stabilească dacă este necesară aprecierea riscului de recidivă a conduitelor prevăzute la articolul 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva în statul membru gazdă, dat fiind că aceste conduite s‑au produs în țara de origine a persoanei în discuție într‑un context istorico‑social specific.

Aceste întrebări exprimă îndoielile instanțelor de trimitere cu privire la conformitatea cu articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38 a motivării deciziilor în litigiu, potrivit căreia aplicarea în trecut a articolului 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva implică, având în vedere gravitatea deosebită a infracțiunilor prevăzute de această dispoziție, faptul că prezența persoanei respective pe teritoriul statului membru gazdă constituie o amenințare care este, „prin natura sa, permanent prezentă” ( 20 ).

Evaluarea unei amenințări în sensul articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38 presupune, într‑o primă etapă, identificarea unui „interes fundamental al societății” a cărui protejare poate ține de ordinea publică sau de siguranța publică. În speță, domnul K. arată că protejarea intereselor invocate în susținerea deciziilor în litigiu nu intră sub incidența noțiunilor „ordine publică” sau „siguranță publică” în sensul acestei dispoziții. Vom începe expunerea prin respingerea acestui argument (secțiunea 1).

Într‑o a doua etapă, constatarea unei asemenea amenințări presupune ca statul membru în cauză să justifice în ce fel sunt amenințate aceste interese, într‑un caz concret, în mod real, prezent și suficient de grav prin conduita persoanei în cauză. Vom dezvolta în continuare implicațiile acestei cerințe în situații precum cele în discuție în litigiile principale (secțiunea 2).

Potrivit unei jurisprudențe constante, noțiunile „ordine publică” și „siguranță publică”, fiind o justificare a unei derogări de la libertățile de circulație și de ședere ale cetățenilor Uniunii sau ale membrilor familiilor lor, trebuie interpretate în mod strict, astfel încât întinderea lor nu poate fi determinată în mod unilateral de fiecare stat membru fără controlul instituțiilor Uniunii. Totuși, dreptul Uniunii nu impune o scară uniformă de valori și recunoaște că cerințele de ordine publică și de siguranță publică pot varia de la un stat membru la altul și de la o perioadă la alta. Statele membre sunt, în esență, libere să stabilească conținutul acestor cerințe, în conformitate cu nevoile lor naționale ( 21 ).

În lumina acestor principii, Curtea a admis deja că cerințele de ordine publică și de siguranță publică în sensul dispozițiilor care permit restrângerea libertăților menționate nu se limitează la protecția liniștii și a siguranței fizice directe a populației împotriva riscului de săvârșire a unor infracțiuni.

Astfel, aceasta a statuat că noțiunea „siguranță publică”, care acoperă atât securitatea internă a statului membru în cauză, cât și securitatea sa externă, include printre altele „atingerea adusă funcționării instituțiilor și a serviciilor publice esențiale, precum și supraviețuirea populației, ca și riscul unei perturbări grave a relațiilor externe sau a conviețuirii în pace a popoarelor ori atingerea adusă intereselor militare” ( 22 ).

Cerințele de ordine publică, deși nu pot include interese economice ( 23 ) și nici simpla prevenire a tulburării ordinii sociale pe care o reprezintă orice încălcare a legii ( 24 ), pot cuprinde protecția diferitor interese pe care statul membru le consideră fundamentale potrivit propriului sistem de valori. În special, Curtea a recunoscut posibilitatea unui stat membru de a invoca, în anumite împrejurări, în temeiul ordinii publice, protecția unui interes fundamental atât de îndepărtat de liniștea și de siguranța fizică directă a populației sale precum necesitatea de a asigura recuperarea creanțelor fiscale ( 25 ).

În speță, astfel cum reiese din decizia de trimitere din cauza C‑331/16, măsura restrictivă adoptată împotriva domnului K. era, în primul rând, întemeiată pe o dispoziție legislativă neerlandeză care permitea ca un străin să fie declarat indezirabil „în interesul relațiilor internaționale ale Țărilor de Jos”. Staatssecretaris neerlandez a invocat, în acest context, necesitatea de a evita ca acest stat membru să devină un teritoriu de primire pentru persoanele care sunt suspectate de săvârșirea unor crime împotriva păcii, crime de război sau crime împotriva umanității. Pe aceeași linie, decizia de trimitere din cauza C‑366/16 arată că măsura restrictivă adoptată împotriva domnului H. F. urmărea, printre altele, protecția ordinii juridice internaționale.

În această privință, guvernul francez a arătat că astfel de măsuri pot răspunde de asemenea interesului de a consacra modalități riguroase de protecție a valorilor fundamentale ale societății franceze și ale ordinii juridice internaționale, prevăzute printre altele la articolul 21 alineatul (1) TUE. Acestea ar fi necesare pentru a contribui la menținerea coeziunii sociale și, astfel cum susține de asemenea guvernul Regatului Unit, a încrederii publice în sistemele de justiție și de imigrare. Acest din urmă guvern invocă, în plus, interesul menținerii credibilității angajamentului Uniunii și al statelor sale membre în ceea ce privește protecția valorilor fundamentale prevăzute la articolele 2 și 3 TUE ( 26 ).

În al doilea rând, Staatssecretaris neerlandez a justificat măsura restrictivă în discuție în această cauză prin necesitatea de a preveni posibilitatea ca populația neerlandeză să intre în contact cu astfel de persoane și, în special, ca victimele lor potențiale sau membri ai familiilor acestora să se regăsească față în față cu ele. În mod similar, decizia de trimitere din cauza C‑366/16 arată că decizia în litigiu în această cauză avea drept scop să protejeze victimele persoanelor excluse de la recunoașterea statutului de refugiat, precum și societatea belgiană.

Guvernele neerlandez și al Regatului Unit adaugă, în această privință, că adoptarea unor măsuri restrictive împotriva unor cetățeni ai Uniunii sau a unor membri ai familiilor lor care au fost excluși de la recunoașterea statutului de refugiat în temeiul articolului 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva răspunde necesității de a preveni apariția prejudiciului social legat de scandalul care ar risca să fie iscat de prezența, în stare de impunitate, a unui presupus criminal de război pe teritoriul statului membru în cauză.

În opinia noastră, statele membre pot considera, fără a depăși marja de apreciere de care dispun în vederea definirii conținutului cerințelor de ordine publică, că protecția intereselor descrise mai sus ține de aceste cerințe. Având în vedere principiile menționate la punctele 60 și 63 din prezentele concluzii, nu întrevedem niciun motiv pentru a exclude posibilitatea statelor membre de a considera că, în conformitate cu propriile scări de valori, interesele menționate constituie interese fundamentale ale societății în sensul articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, a căror protecție ține de ordinea publică.

În aceste condiții, posibilitatea de a restrânge drepturile de circulație și de ședere întemeiate pe Directiva 2004/38 în numele intereselor fundamentale invocate în acest scop intră în domeniul de aplicare al condițiilor prevăzute la articolul 27 alineatul (2) din această directivă.

Potrivit articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, o „amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății” în sensul acestei dispoziții trebuie să rezulte exclusiv din conduita persoanei în cauză. Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală. În plus, existența unor condamnări penale anterioare nu poate motiva în sine adoptarea unei măsuri restrictive.

În această privință, Curtea a considerat în mod repetat că nu poate fi constatată în mod automat o amenințare la adresa unui interes fundamental al societății în temeiul exclusiv al unei condamnări penale anterioare pentru infracțiuni specifice ( 27 ). Totuși, împrejurările care au dus la această condamnare pot fi luate în considerare, ca temei al unei astfel de constatări, în măsura în care indică, în urma unei examinări de la caz la caz, o conduită care constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății gazdă ( 28 ).

În acest context, deși constatarea unei astfel de amenințări „implică, în general, existența unei tendințe a individului în cauză de a‑și menține în viitor [conduita care a fost sancționată penal]” ( 29 ), simpla existență a conduitei din trecut poate întruni, în anumite împrejurări, condițiile unei astfel de amenințări ( 30 ).

Vom prezenta în continuare motivele pentru care considerăm că principiile menționate la punctul 71 din prezentele concluzii sunt aplicabile prin analogie atunci când persoana în cauză nu a făcut anterior obiectul unei condamnări penale, ci al unei decizii de excludere de la recunoașterea statutului de refugiat în temeiul articolului 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva [litera a)].

Vor fi apoi dezvoltate, având în vedere jurisprudența amintită la punctul 72 din prezentele concluzii, motivele care ne conduc la concluzia potrivit căreia conduita din trecut a acestei persoane, astfel cum reiese din constatările pe care se întemeiază această decizie, poate fi suficientă pentru a justifica constatarea unei amenințări „prezente”, în pofida trecerii unei perioade îndelungate de la presupusa săvârșire a infracțiunilor care îi sunt imputate și în pofida absenței înclinației de a reitera astfel de infracțiuni în statul membru gazdă [litera b)] ( 31 ).

Pentru a stabili dacă principiile menționate la punctul 71 din prezentele concluzii pot reglementa în mod adecvat situația unei persoane care a fost exclusă, în trecut, de la recunoașterea statutului de refugiat în temeiul articolului 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva, trebuie să se țină seama de două considerații speciale.

Pe de o parte, caracterul excepțional de grav al infracțiunilor prevăzute de această dispoziție ar putea pleda în favoarea unei abordări mai flexibile a punctului de vedere al statelor membre, care să le permită să constate o amenințare în sensul articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38 pentru simplul motiv că persoanei în cauză i‑a fost aplicată clauza de excludere prevăzută la articolul 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva. Infracțiunile prevăzute de această dispoziție încalcă, astfel, valorile cele mai fundamentale care se află la baza atât a ordinii juridice internaționale, cât și a drepturilor omului ( 32 ) și privesc întreaga comunitate internațională ( 33 ).

Pe de altă parte, faptul că aplicarea acestei dispoziții nu presupune o condamnare ( 34 ) și nici proba în sens penal a infracțiunilor în discuție militează mai degrabă pentru o prudență crescută privind luarea în considerare a împrejurărilor care au dus la decizia de excludere, astfel cum reies din aprecierile autorităților de azil, ca temei al constatării unei astfel de amenințări.

În opinia noastră, aceste considerații nu se opun aplicării principiilor menționate mai sus.

În primul rând, apreciem că o amenințare în sensul articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38 nu poate fi constatată în mod automat, fără o examinare mai amplă, pentru simplul fapt că autoritățile de azil au exclus anterior persoana în cauză de la recunoașterea statutului de refugiat în temeiul articolului 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva. Cerința unei examinări a conduitei individuale care rezultă din modul de redactare a articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38 nu admite, în opinia noastră, derogări, chiar dacă acțiunile imputate persoanei în cauză prezintă o gravitate extremă.

Această abordare este justificată de asemenea de faptul că articolul 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva și articolul 27 din Directiva 2004/38 urmăresc obiective diferite ( 35 ).

Astfel cum a constatat Curtea în Hotărârea B și D ( 36 ), clauzele de excludere prevăzute la articolul 12 alineatul (2) din Directiva 2011/95, care corespunde articolului 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva, au scopul „de a exclude de la recunoașterea statutului de refugiat persoanele care nu sunt considerate demne de protecția conferită de acesta și de a evita ca acordarea acestui statut să permită autorilor anumitor infracțiuni grave să scape de răspunderea penală”.

În schimb, aceste clauze de excludere nu urmăresc să protejeze societatea gazdă împotriva eventualului pericol pe care l‑ar putea reprezenta prezența în cadrul acestei societăți a solicitantului de azil în cauză – un astfel de obiectiv fiind urmărit de alte dispoziții ale Directivei 2011/95 ( 37 ). De aceea, Curtea a statuat că aplicarea articolului 12 alineatul (2) din această directivă nu presupune ca persoana în cauză să reprezinte un pericol actual pentru societatea gazdă ( 38 ).

Ținând seama de obiectivele distincte ale acestor dispoziții, aprecierile pe care se întemeiază aplicarea articolului 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva, ca și cele aflate la baza unei condamnări penale ( 39 ), nu coincid în mod necesar cu cele care trebuie efectuate din perspectiva intereselor inerente protecției ordinii publice și a siguranței publice în temeiul articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38 ( 40 ).

În al doilea rând, însă, motivele pe care se întemeiază o decizie de excludere a recunoașterii statutului de refugiat pot fi luate în considerare atunci când indică, având în vedere împrejurările specifice ale fiecărui caz, o conduită care constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății ( 41 ). Într‑o asemenea situație, considerațiile care au justificat aplicarea articolului 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva pot constitui de asemenea un temei pentru constatarea unei amenințări în sensul articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38 ( 42 ).

Acest principiu nu este repus în discuție de faptul că excluderea recunoașterii statutului de refugiat nu presupune o condamnare penală și nici nu impune ca infracțiunile imputate persoanei în cauză să fie dovedite în conformitate cu standardele privind probațiunea care se aplică în general în dreptul penal în ordinile juridice ale statelor membre și în dreptul penal internațional („dincolo de orice îndoială rezonabilă”) ( 43 ).

Astfel, reiese din jurisprudență că existența unei condamnări penale, deși nu este suficientă, nu este nici necesară pentru a întemeia constatarea unei amenințări reale, prezente și suficient de grave la adresa unui interes fundamental al societății. Dacă este cazul, chiar și o simplă suspiciune privind săvârșirea unei crime poate, împreună cu alte elemente referitoare la cazul concret, să constituie temeiul constatării unei amenințări pentru ordinea publică sau pentru siguranța publică ( 44 ).

A fortiori, „motive întemeiate de a crede” că persoana în cauză a săvârșit o infracțiune de tipul celor prevăzute la articolul 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva – care implică, mai mult decât simple suspiciuni, dovezi clare, fiabile, credibile și convingătoare ( 45 ) – pot fi luate în considerare, împreună cu alte elemente ( 46 ), pentru a justifica o astfel de constatare.

Pe de altă parte, instituirea la articolul 1 secțiunea F din această convenție a acestui standard privind probațiunea mai puțin ridicat decât cel care prevalează în dreptul penal se explică prin faptul că această dispoziție privește cel mai adesea persoane care nu au fost judecate și nici, a fortiori, condamnate pentru infracțiunile care le sunt imputate ( 47 ). Unul dintre obiectivele clauzelor de excludere a recunoașterii statutului de refugiat constă tocmai în combaterea impunității, evitând ca instituția azilului să fie utilizată în scopul sustragerii de la urmărirea penală ( 48 ). Mai mult, autoritățile de azil nu dispun nici de competențe, nici de resurse pentru a dovedi infracțiunile care s‑au produs eventual, în plus, în împrejurări de fapt deosebit de dificil de elucidat ( 49 ).

În speță, reiese din deciziile de trimitere că măsurile restrictive adoptate împotriva domnilor K. și H. F. urmăreau, în special, să evite tulburarea pe care prezența lor pe teritoriul statului membru gazdă ar putea să o creeze în cadrul societății, în special pentru potențialele lor victime. Potrivit guvernului neerlandez, tulburarea invocată constă în șocul pe care l‑ar putea cauza prezența pe acest teritoriu, în stare de impunitate, a persoanelor suspectate de săvârșirea celor mai grave infracțiuni de drept internațional.

Având în vedere tot ceea ce precedă, apreciem că faptul că o persoană a fost exclusă de la recunoașterea statutului de refugiat în temeiul articolului 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva, deși nu poate constitui în mod automat un temei pentru constatarea unei amenințări reale, prezente și suficient de grave la adresa unui interes fundamental al societății, poate fi luat în considerare în acest scop în măsura în care împrejurările care au dus la aplicarea acestei dispoziții, astfel cum reies din aprecierile efectuate de autoritățile de azil, indică o conduită care constituie o astfel de amenințare.

Astfel cum a subliniat Curtea în Hotărârile B și D ( 50 ) și Lounani ( 51 ), excluderea recunoașterii statutului de refugiat presupune o examinare completă a împrejurărilor precise specifice fiecărui caz în parte. Potrivit diverselor luări de poziție ale HCR, acestea includ, pe lângă natura infracțiunilor de care este suspectată persoana în cauză, nivelul de implicare individuală a acesteia din urmă în cadrul infracțiunilor, precum și eventuala existență a unor motive de exonerare de răspunderea penală, precum constrângerea sau legitima apărare ( 52 ).

Ansamblul acestor împrejurări, astfel cum au fost constatate de autoritățile de azil, trebuie luate de asemenea în considerare, în opinia noastră, pentru a evalua dacă conduita persoanei în cauză constituie o amenințare în sensul articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38. În acest context, o pondere considerabilă poate fi acordată gravității deosebite a infracțiunilor, prevăzute la articolul 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva, care îi sunt imputate. Mai trebuie examinați însă și toți ceilalți factori pertinenți.

În ceea ce privește, în special, gradul de implicare personală, observăm că, în temeiul articolului 12 alineatul (3) din Directiva 2011/95, se consideră că un solicitant de azil a „comis” o infracțiune în sensul alineatului (2) al acestui articol în măsura în care a instigat sau a participat în orice fel la această infracțiune ( 53 ).

În această privință, Curtea a statuat, în Hotărârea B și D ( 54 ), că autoritățile de azil nu pot exclude o persoană de la recunoașterea statutului de refugiat numai în temeiul apartenenței sale, în trecut, la o organizație implicată în infracțiuni de tipul celor prevăzute la articolul 1 secțiunea F din Convenția de la Geneva, fără a verifica dacă acesteia i se poate atribui o parte din răspunderea pentru infracțiunile imputate organizației respective, în lumina ansamblului acestor împrejurări. Aceste împrejurări includ „rolul pe care persoana respectivă l‑a avut efectiv în comiterea actelor în cauză, poziția sa în cadrul organizației, măsura în care avea sau ar fi trebuit să aibă cunoștință de activitățile acesteia, eventualele presiuni cărora le‑ar fi fost supusă sau alți factori care ar fi putut influența comportamentul acesteia” ( 55 ).

În speță, domnul K. susține că a fost exclus de la recunoașterea statutului de refugiat în temeiul funcției obligatorii pe care o exercita în armata bosniacă. Potrivit acestuia, practica autorităților de azil neerlandeze nu satisface cerința examinării individuale a nivelului de implicare personală a solicitantului de azil în cauză.

Domnul H. F. susține, la rândul său, că autoritățile de azil neerlandeze i‑au opus o clauză de excludere pentru simplul motiv că ocupa o funcție logistică în cadrul KhAD ( 56 ).

În această privință, amintim că, deși autoritățile statului membru gazdă nu sunt abilitate să pună în discuție, în cadrul adoptării unei măsuri restrictive, temeinicia unei decizii de excludere a recunoașterii statutului de refugiat ( 57 ), le revine totuși sarcina de a verifica dacă elementele pe care autoritățile de azil au întemeiat această decizie sunt de asemenea de natură să justifice constatarea unei amenințări în sensul articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38.

Or, din perspectiva acestei dispoziții, împrejurarea că persoana în cauză face sau a făcut parte în trecut dintr‑o organizație implicată în activități infracționale poate constitui un temei pentru constatarea unei asemenea amenințări numai în măsura în care această împrejurare indică o conduită care aduce atingere ordinii publice sau siguranței publice ( 58 ).

În Hotărârea H. T. ( 59 ), Curtea a aplicat raționamentul dezvoltat în Hotărârea B și D ( 60 ) (prezentat la punctul 94 din prezentele concluzii) prin analogie, în cadrul interpretării articolului 24 alineatul (1) din Directiva 2011/95. Această dispoziție autorizează refuzul de a elibera un permis de ședere unui refugiat din „motive imperioase de siguranță națională sau de ordine publică”. Potrivit Curții, noțiunea „ordine publică” în sensul dispoziției menționate presupune, în mod similar celor prevăzute la articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, „o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății” ( 61 ). Or, Curtea a statuat că o astfel de amenințare nu se poate întemeia numai pe acte din trecut de susținere a unei organizații implicate în acțiuni infracționale, fără o examinare a responsabilității individuale a refugiatului în cauză în punerea în aplicare a acestor acțiuni în raport cu faptele specifice ( 62 ). Această concluzie este, în opinia noastră, valabilă atât în ceea ce privește interpretarea articolului 24 alineatul (1) din Directiva 2011/95, cât și în ceea ce privește interpretarea articolului 27 din Directiva 2004/38, din moment ce Curtea a considerat, în Hotărârea H. T. ( 63 ), că noțiunea „ordine publică”, în sensul acestor două dispoziții, trebuie să primească o interpretare similară.

Va reveni instanțelor de trimitere sarcina de a aprecia dacă măsurile restrictive în discuție în litigiul principal au fost sau nu au fost adoptate în urma unei examinări individuale – aceasta însăși efectuată pe baza constatărilor care au stat la baza excluderii de la recunoașterea statutului de refugiat a domnilor K. și H. F. – a tuturor elementelor pertinente, în lumina considerațiilor de mai sus.

Crimele împotriva păcii, crimele de război și crimele împotriva umanității prevăzute la articolul 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva desemnează în general fapte săvârșite într‑o țară terță, înainte de sosirea solicitantului de azil în cauză pe teritoriul statului membru de primire. Astfel cum au arătat domnul K., precum și guvernele francez, neerlandez și al Regatului Unit, este improbabil ca astfel de infracțiuni să fie reiterate în acest stat membru după sosirea acestuia din urmă ( 64 ). Aceasta este situația întrucât, prin ipoteză, astfel cum a precizat Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Consiliul Contenciosului privind Străinii), aceste fapte sunt legate de contextul geografic, istoric și social specific acestei țări terțe și, în special, de o situație de conflict în această țară.

În opinia noastră, aceste considerații nu sunt în mod necesar decisive în situații precum cele în discuție în litigiul principal.

În primul rând, astfel cum reiese din jurisprudența citată la punctul 72 din prezentele concluzii, caracterul prezent al amenințării nu implică în mod necesar existența unui risc de repetare a conduitei care aduce atingere ordinii publice sau siguranței publice. În anumite împrejurări, simpla existență a conduitei din trecut poate fi suficientă pentru a justifica constatarea potrivit căreia conduita persoanei în cauză reprezintă o amenințare care întrunește condițiile prevăzute la articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38.

Aceste împrejurări includ, în opinia noastră, situațiile în care un stat membru invocă, în susținerea unei măsuri restrictive, o amenințare la adresa unui interes fundamental al societății care nu depinde de riscul repetării unei conduite infracționale ( 65 ).

În speță, deciziile în litigiu nu au fost adoptate în scopul de a preveni riscul ca domnii K. și H. F. să săvârșească în viitor, pe teritoriul statului membru gazdă, crime împotriva păcii, crime de război sau crime împotriva umanității. Aceste decizii urmăreau, în schimb, să prevină tulburarea ordinii sociale și a relațiilor internaționale pe care ar putea să o determine prezența lor pe acest teritoriu, ca urmare a gravității excepționale a acțiunilor din trecut de care sunt suspectați, și aceasta independent de conduita lor prezentă și viitoare. Având în vedere interesele fundamentale invocate, însăși prezența persoanelor suspectate de a fi săvârșit în trecut astfel de crime este cea care constituie amenințarea în discuție, iar nu conduita lor prezentă sau viitoare în statul membru gazdă. O astfel de amenințare poate îndeplini condiția prezenței prevăzută la articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38 din moment ce, astfel cum au subliniat guvernele neerlandez și al Regatului Unit, amenințarea, iar nu conduita persoanei în cauză este cea care trebuie să fie prezentă.

În al doilea rând, intervalul de timp care a trecut de la presupusa săvârșire a infracțiunilor în discuție, deși trebuie luat în considerare pentru a verifica dacă pretinsa amenințare are un caracter prezent ( 66 ), nu o privează în mod necesar pe aceasta de un asemenea caracter. Astfel, riscul tulburării ordinii sociale și a relațiilor internaționale care ar putea fi generat de prezența pe teritoriul unui stat membru a unei persoane suspectate de crime împotriva păcii, de crime de război sau de crime împotriva umanității poate subzista chiar – și deseori cu atât mai mult – atunci când această persoană a beneficiat de o lungă perioadă de impunitate. Infracțiunile prevăzute la articolul 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva prezintă, de altfel, un caracter imprescriptibil în temeiul a diverse instrumente de drept penal internațional ( 67 ).

În ipoteza în care examinarea conduitei individuale a persoanelor în cauză, efectuată în lumina considerațiilor care precedă, ar duce la constatarea unei amenințări în sensul articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, ar mai trebui să se verifice dacă adoptarea măsurilor restrictive în discuție în litigiul principal respectă principiul proporționalității, precum și drepturile fundamentale ale acestora din urmă.

Prin intermediul celei de a treia întrebări, Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Tribunalul din Haga, sediul din Middelburg) solicită Curții să se pronunțe cu privire la modalitățile de apreciere a proporționalității necesare în cadrul adoptării unei măsuri restrictive împotriva unei persoane care a fost exclusă anterior de la recunoașterea statutului de refugiat în temeiul articolului 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva.

Această instanță ridică, în special, problema dacă factorii menționați la articolul 28 alineatul (1) din Directiva 2004/38 – și reluați la punctul 3.3 din orientările Comisiei – trebuie luați în considerare în acest context. În plus, aceasta urmărește să afle, în esență, dacă protecția sporită de care beneficiază, în temeiul articolului 28 alineatul (3) litera (a) din această directivă, cetățenii Uniunii care au avut reședința în statul membru gazdă în cei zece ani anteriori este aplicabilă situației domnului K.

Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Consiliul Contenciosului privind Străinii) a solicitat de asemenea Curții să se pronunțe cu privire la compatibilitatea unei măsuri restrictive precum decizia în litigiu în cauza C‑366/16 cu articolul 7 din cartă. Or, astfel cum vom arăta în continuare, examinarea proporționalității unei măsuri restrictive este intrinsec legată de verificarea conformității sale cu drepturile fundamentale. În aceste condiții, pentru a da un răspuns util acestei instanțe, este necesar să i se furnizeze de asemenea unele indicații referitoare la modalitățile acestei examinări în contextul cauzei cu care este sesizată.

Principiul proporționalității, a cărui respectare este impusă la articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, presupune ca orice măsură restrictivă să fie „aptă să garanteze realizarea obiectivului pe care îl urmărește” și să nu depășească „ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia” ( 68 ).

Pentru a îndeplini aceste cerințe, statul membru gazdă este ținut, printre altele, să verifice dacă există posibilitatea de a adopta măsuri alternative care afectează mai puțin libertatea de circulație și de ședere a persoanei în cauză și care ar fi de asemenea eficiente pentru a asigura protecția intereselor fundamentale invocate ( 69 ).

În această privință, ar putea fi ridicată, astfel cum a susținut domnul K. în ședință, problema dacă interesele fundamentale invocate în speță nu ar fi respectate într‑o mai mare măsură prin desfășurarea în statul membru gazdă a unei urmăriri penale împotriva persoanei în cauză ( 70 ) atunci când acest stat membru dispune de o competență extrateritorială în acest scop ( 71 ). Îndepărtarea persoanei în cauză către un alt stat membru (precum în situația domnului K.) sau către un stat terț în lipsa unor garanții că va fi trimis în judecată nu este, astfel, de natură să remedieze problemele legate de impunitatea autorilor prezumați ai infracțiunilor prevăzute la articolul 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva ( 72 ).

Totuși, în opinia noastră, trebuie să se facă dovadă de rezervă în această privință și să se admită că, fără a aduce atingere obligațiilor de a exercita competența extrateritorială care revin statelor membre în temeiul dreptului penal internațional ( 73 ), acestea sunt libere să facă față amenințării pe care o poate reprezenta prezența unei persoane excluse de la recunoașterea statutului de refugiat refuzând să îi acorde dreptul de ședere în loc să o trimită în judecată. Astfel cum a arătat guvernul Regatului Unit, un stat membru poate considera, în anumite cazuri, că nu este în măsură – fie și doar din cauza dificultății de a strânge probe și de a stabili faptele pertinente – să desfășoare o urmărire penală împotriva unei asemenea persoane ( 74 ). Aceste implicații depășesc, în opinia noastră, cadrul prezentelor cauze.

Cerința proporționalității unei măsuri restrictive întemeiate pe articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38 presupune de asemenea găsirea unui just echilibru între, pe de o parte, protecția drepturilor pe care această directivă le conferă cetățenilor Uniunii și membrilor familiilor lor și, pe de altă parte, protecția intereselor fundamentale ale societății gazdă ( 75 ).

O asemenea evaluare comparativă este intrinsec legată de examinarea unei măsuri din perspectiva drepturilor fundamentale a căror respectare este asigurată de Curte și, în special, a dreptului la respectarea vieții private și de familie consacrat la articolul 7 din cartă și la articolul 8 din CEDO ( 76 ). Astfel, aceste dispoziții implică găsirea unui echilibru între interesele colective invocate în susținerea unei ingerințe în acest drept și interesele individuale ale persoanei în cauză. Acestea trebuie să fie interpretate, dacă este cazul, în corelație cu obligația de a lua în considerare interesul superior al copilului, recunoscut în dreptul Uniunii la articolul 24 alineatul (2) din cartă ( 77 ).

Articolul 27 din Directiva 2004/38, intitulat „Principii generale”, privește ansamblul măsurilor restrictive. Această dispoziție nu precizează criteriile care trebuie luate în considerare pentru a aprecia proporționalitatea acestor măsuri și conformitatea lor cu drepturile fundamentale ale destinatarilor lor. În schimb, articolul 28 alineatul (1) din această directivă, intitulat „Protecția împotriva expulzării”, se aplică „deciziilor de expulzare” și enumeră, în mod neexhaustiv, factorii pe care statele membre trebuie să îi ia în considerare înainte de a adopta astfel de decizii. Aceștia includ durata șederii persoanei în cauză pe teritoriul statului membru gazdă, vârsta acesteia, starea sa de sănătate, situația sa familială și economică, integrarea sa socială și culturală în acest stat membru, precum și intensitatea legăturilor sale cu țara de origine.

Acești factori, reluați de asemenea la punctul 3.3 din orientările Comisiei, îi reflectă în mare măsură pe cei care, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului dezvoltate în special în Hotărârile sale Boultif împotriva Elveției ( 78 ) și Üner împotriva Țărilor de Jos ( 79 ), permit să se verifice conformitatea unei măsuri de îndepărtare cu articolul 8 din CEDO.

Subliniem totuși că analiza proporționalității unei restrângeri a libertăților de circulație și de ședere ale cetățenilor Uniunii și ale membrilor familiilor lor nu coincide în mod necesar cu cea efectuată din perspectiva acestei dispoziții. Astfel, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului ia ca punct de plecare faptul că articolul 8 din CEDO nu garantează dreptul de intrare și de ședere al unui străin într‑o anumită țară ( 80 ). În schimb, cetățenii Uniunii și membrii familiilor lor dispun de dreptul de intrare și de ședere în statul membru gazdă în condițiile prevăzute de Directiva 2004/38, acesta fiind ținut să justifice orice restrângere a acestui drept ( 81 ). Ponderea relativă a criteriilor puse în balanță poate varia, așadar, având în vedere de asemenea obiectivele specifice ale acestei directive, printre care figurează, astfel cum reiese din considerentele (23) și (24) ale acesteia, consolidarea integrării acestor persoane în societatea gazdă.

Astfel cum reiese din dosarul prezentat Curții de instanța de trimitere, declarația de indezirabilitate adoptată împotriva domnului K. în Țările de Jos includea un ordin de a părăsi teritoriul neerlandez. Guvernul neerlandez a afirmat în ședință că acesta din urmă poate face obiectul unei măsuri de îndepărtare forțată în cazul în care nu se conformează acestui ordin în termenul acordat.

În consecință, decizia în litigiu în cauza C‑331/16 intră în domeniul de aplicare al articolului 28 alineatul (1) din Directiva 2004/38, astfel cum a recunoscut, de altfel, acest guvern.

În această privință, în primul rând, nu este important faptul că, după cum a precizat guvernul menționat în ședință, domnul K. nu a făcut obiectul unei măsuri de îndepărtare forțată. Astfel, după cum reiese din jurisprudență ( 82 ), această dispoziție se aplică oricărei măsuri care implică îndepărtarea unui cetățean al Uniunii sau a unui membru al familiei sale, nelimitându‑se la măsurile de repatriere forțată prin care sunt puse în aplicare, dacă este cazul, anumite decizii de îndepărtare în cazul în care nu sunt executate voluntar de destinatarii lor ( 83 ).

În al doilea rând, luarea în considerare a factorilor enumerați la articolul 28 alineatul (1) din Directiva 2004/38 se impune în pofida faptului că, astfel cum reiese din lectura deciziei de trimitere și sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, domnul K. a dispus în Țările de Jos doar de un drept de ședere provizoriu, care i‑a permis să rămână în acest stat membru în așteptarea unei decizii cu privire la cererile sale de azil și la eventualele acțiuni formulate. Domnul K. pare să fi rămas în Țările de Jos fără a dispune de un drept de ședere după ce deciziile de excludere a recunoașterii statutului de refugiat și de interdicție de intrare pe teritoriu adoptate împotriva sa au rămas definitive ( 84 ).

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat deja, în această privință, că evaluarea comparativă a intereselor colective și individuale în lumina tuturor factorilor menționați în special în Hotărârile Boultif împotriva Elveției ( 85 ) și Üner împotriva Țărilor de Jos ( 86 ) este necesară chiar și atunci când legăturile de integrare în statul membru gazdă au fost create de persoana în cauză fără a dispune de un drept de ședere. Această împrejurare poate fi totuși luată în considerare în cadrul acestei evaluări comparative ( 87 ), a cărei efectuare va reveni instanței naționale.

Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Consiliul Contenciosului privind Străinii) a evidențiat că decizia de refuz al acordării dreptului de ședere care îl viza pe domnul H. F. nu era însoțită de un ordin de a părăsi teritoriul. Prezența persoanei în cauză pe teritoriul belgian era oarecum „tolerată”, fără totuși ca aceasta din urmă să dispună de un drept de ședere și de un statut specific ( 88 ).

Se ridică, prin urmare, problema dacă adoptarea unei astfel de măsuri restrictive, deși nu implică îndepărtarea destinatarului său, impune totuși luarea în considerare a criteriilor enumerate la articolul 28 alineatul (1) din Directiva 2004/38.

În această privință, observăm că privarea de un drept de ședere este, asemenea unei decizii de îndepărtare, deși în mai mică măsură, susceptibilă să pună în pericol integrarea persoanei în cauză în statul membru gazdă și să dăuneze vieții sale private și de familie.

Or, mai mulți dintre factorii menționați la articolul 28 alineatul (1) din Directiva 2004/38, cum ar fi durata șederii și intensitatea legăturilor cu statul membru gazdă, sunt intrinsec legați de integrarea rezultată din șederea în acest stat membru. Din această perspectivă, acești factori pot fi pertinenți în vederea verificării proporționalității și a conformității unei măsuri restrictive care nu implică îndepărtarea persoanei în cauză cu articolul 7 din cartă, în măsura în care aceasta din urmă a putut deja să se integreze și să construiască o viață privată și familială în statul membru menționat ca urmare a faptului că a locuit acolo ( 89 ). Astfel cum au arătat guvernele belgian și al Regatului Unit, factorii menționați sunt, în schimb, lipsiți de pertinență în ceea ce privește deciziile care implică în primul rând refuzul de acordare a dreptului de intrare într‑un stat membru. Prin ipoteză, destinatarii acestora nu au avut ocazia de a se integra și nici de a‑și construi o viață privată și familială în acesta.

Acestea sunt considerațiile în lumina cărora înțelegem punctul 3.3 din orientările Comisiei, care prevede că factorii enumerați la articolul 28 alineatul (1) din Directiva 2004/38 trebuie luați în considerare la adoptarea oricărei măsuri restrictive în sensul articolului 27 din această directivă. Acest punct semnifică, în opinia noastră, că acești factori trebuie luați în considerare în măsura în care se dovedesc pertinenți într‑un caz concret.

Abordarea pe care o propunem reflectă de asemenea jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului potrivit căreia testul „justului echilibru” între interesele de ordine publică și interesele individuale este aplicabil în cadrul verificării respectării de către un stat contractant atât a „obligațiilor sale negative” de a nu aduce atingere dreptului la respectarea vieții private și de familie a unei persoane prin îndepărtarea acesteia de pe teritoriul său, cât și a „obligațiilor pozitive” de a‑i permite exercitarea efectivă a acestui drept prin conferirea unui drept de ședere. Astfel cum reiese din această jurisprudență, linia de demarcație dintre aceste două categorii de obligații nu se pretează, în fond, la o definire precisă ( 90 ).

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a examinat deja, de altfel, o cauză în care situația de fapt era similară celei din cauza C‑366/16. Decizia K. împotriva Țărilor de Jos ( 91 ) privea conformitatea cu articolul 8 din CEDO a unei măsuri de expulzare adoptate de Țările de Jos împotriva unui resortisant afgan exclus de la recunoașterea statutului de refugiat în aplicarea articolului 1 secțiunea F din Convenția de la Geneva, a cărei executare fusese suspendată. Astfel cum reiese din această decizie, testul „justului echilibru” descris mai sus rămâne aplicabil într‑un asemenea context.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a menționat însă, printre factorii care trebuie luați în considerare în acest scop, măsura în care viața de familie este efectiv afectată de măsura statală în cauză. Ea a precizat, în această privință, că o pondere semnificativă poate fi acordată faptului că persoana în cauză nu riscă să fie îndepărtată de pe teritoriul țării gazdă și nici, prin urmare, să fie separată de familia sa ( 92 ).

Acest element este, în opinia noastră, pertinent de asemenea în cadrul examinării proporționalității unei măsuri restrictive din perspectiva articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, a cărei efectuare va reveni instanței de trimitere. Adăugăm, totuși, că elementele referitoare la integrarea persoanei în cauză prezintă o importanță deosebită în cadrul aplicării acestei dispoziții, având în vedere obiectivele urmărite de Directiva 2004/38 ( 93 ).

Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Tribunalul din Haga, sediul din Middelburg) a precizat că domnul K. locuia în mod neîntrerupt în Țările de Jos de peste zece ani la momentul adoptării deciziei în litigiu în cauza C‑331/16 ( 94 ). Această instanță urmărește, prin urmare, să afle dacă acesta din urmă beneficiază de garanțiile sporite împotriva îndepărtării care sunt prevăzute la articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38 – care constituie de asemenea o expresie a principiului proporționalității ( 95 ).

Astfel cum menționează considerentele (23) și (24) ale acestei directive, ea instituie un sistem de protecție graduală împotriva îndepărtării care depinde de gradul de integrare în statul membru gazdă. Acest grad de integrare este, într‑un anumit mod, prezumat în mod obiectiv în funcție de durata șederii în acest stat membru. Cu cât este mai mare această perioadă, cu atât se prezumă că sunt mai puternice legăturile de integrare formate în societatea gazdă și, prin urmare, cu atât este mai deplină protecția împotriva îndepărtării ( 96 ).

Din această perspectivă, nu numai că articolul 28 alineatul (1) din această directivă impune luarea în considerare a duratei șederii în vederea verificării proporționalității unei măsuri de îndepărtare, dar și alineatele (2) și (3) ale acestui articolul prevăd că o persoană nu poate fi expulzată de pe teritoriul statului membru gazdă decât din „motive grave de ordine publică sau siguranță publică” în cazul în care aceasta a dobândit dreptul de ședere permanentă și, respectiv, din „motive imperative de siguranță publică” dacă a avut reședința în acesta în cei zece ani care au precedat adoptarea unei astfel de măsuri.

Situația domnului K. prezintă o configurație specifică, în măsura în care acesta a avut reședința în Țările de Jos înainte de a dobândi statutul de cetățean al Uniunii în urma aderării Croației la Uniune. În plus, astfel cum am subliniat la punctul 123 din prezentele concluzii, decizia de trimitere pare să indice, de asemenea sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, că domnul K. a locuit în Țările de Jos fără a avea un drept de ședere.

În această privință, apreciem, în primul rând, că faptul că această perioadă de ședere a precedat aderarea Croației la Uniune nu împiedică prin el însuși luarea sa în considerare pentru calcularea duratei șederii domnului K. în Țările de Jos în scopul aplicării articolului 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38.

Astfel, Curtea a statuat, în Hotărârea Ziolkowski și Szeja ( 97 ), că, fără a aduce atingere eventualelor dispoziții tranzitorii din actul de aderare la Uniune a acestui stat membru ( 98 ), perioadele de ședere a unui resortisant al unui stat membru pe teritoriul unui alt stat membru, încheiate anterior aderării primului stat membru la Uniune și efectuate cu respectarea condițiilor prevăzute de Directiva 2004/38, trebuie să fie luate în considerare în scopul dobândirii dreptului de ședere permanentă în cel de al doilea stat membru, în temeiul articolului 16 alineatul (1) din această directivă.

Această soluție se impune, potrivit Curții, întrucât dispozițiile Directivei 2004/38 trebuie aplicate efectelor actuale și viitoare ale unor situații născute anterior aderării la Uniune a statului membru a cărui cetățenie o deține persoana în cauză și, prin urmare, anterior datei de transpunere a acestei directive în statul respectiv. Acest raționament este de asemenea valabil, în opinia noastră, în cadrul interpretării articolului 28 alineatul (3) litera (a) din directiva menționată.

Totuși, în al doilea rând, astfel cum au arătat guvernul neerlandez și Comisia, împrejurarea că domnul K. nu a dispus de un drept de ședere care să îi permită să rămână în mod legal în Țările de Jos în temeiul dreptului național al acestui stat membru, presupunând că este stabilită, s‑ar opune, în opinia noastră, beneficiului protecției conferite de această dispoziție.

În această privință, textul articolului 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38 nu precizează dacă perioada de ședere care dă dreptul la protecție împotriva îndepărtării în temeiul acestei dispoziții desemnează numai perioadele de ședere legală. Acest mod de redactare se distinge în acest sens de cel al articolului 16 alineatul (1) din această directivă, care prevede că numai o perioadă de „ședere legală” neîntreruptă de cinci ani permite dobândirea unui drept de ședere permanentă – și a protecției corelative împotriva îndepărtării, prevăzută la articolul 28 alineatul (2) din directiva menționată. Astfel cum reiese din considerentul (17) al Directivei 2004/38, cerința legalității șederii prevăzută la articolul 16 alineatul (1) din această directivă implică nu numai ca persoana în cauză să nu fi făcut obiectul unei decizii de expulzare, ci și ca această ședere să fie conformă cu condițiile care rezultă din directiva menționată ( 99 ). Curtea nu a soluționat încă problema dacă perioada de ședere necesară pentru a beneficia de protecția prevăzută la articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38 presupune de asemenea respectarea acestor condiții ( 100 ).

Nu ne vom pronunța cu privire la acest aspect în termeni generali, având în vedere că soluționarea cauzei C‑331/16 necesită numai să se stabilească, în mod mai precis, dacă această perioadă de ședere include perioadele de ședere efectuate de persoana în cauză înainte de aderarea la Uniune a statului membru a cărui cetățenie o deține fără a dispune de un drept de ședere care să îi permită să rămână în mod legal în statul membru gazdă în temeiul dreptului național al acestuia din urmă.

În opinia noastră, răspunsul la această întrebare trebuie să fie negativ.

În această privință, observăm că, astfel cum indică considerentele (23) și (24) ale Directivei 2004/38, articolul 28 alineatul (3) litera (a) din aceasta are drept obiectiv să protejeze împotriva expulzării persoanele care s‑au integrat în mod real în statul membru gazdă. Această dispoziție are o finalitate proprie, referitoare la promovarea integrării cetățenilor Uniunii în cadrul acesteia ( 101 ), și depășește garanțiile care rezultă din articolul 7 din cartă și din articolul 8 din CEDO.

Potrivit jurisprudenței Curții, criteriul decisiv pentru a evalua dacă legăturile de integrare în statul membru gazdă ale persoanei în cauză sunt suficient de solide pentru ca aceasta să beneficieze de protecția instituită la articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38 rezidă în aspectul dacă această persoană a avut reședința în statul respectiv în cei zece ani anteriori deciziei de expulzare ( 102 ).

Curtea nu a exclus însă luarea în considerare a oricărui factor calitativ în cadrul unei asemenea evaluări. Astfel, în Hotărârea G. ( 103 ), aceasta a statuat că perioadele de detenție nu sunt incluse în calculul perioadei de ședere de zece ani care dă dreptul la protecția prevăzută la articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38. Desigur, nerespectarea normelor dreptului național referitoare la intrarea și la șederea străinilor nu este nicidecum asimilabilă săvârșirii unei infracțiuni. Abordarea urmată de Curte implică totuși acceptarea luării în considerare, deși în mod foarte limitativ, a anumitor elemente calitative asociate integrării necesare pentru a beneficia de această protecție, precum în cazul celei care stă la baza dobândirii dreptului de ședere permanentă instituit prin articolul 16 alineatul (1) din această directivă ( 104 ).

În această privință, Curtea a statuat, în Hotărârea Dias ( 105 ), că o perioadă de prezență pe teritoriul statului membru gazdă, efectuată înainte de intrarea în vigoare a Directivei 2004/38 fără a dispune de vreun drept de ședere, pune sub semnul întrebării legătura de integrare cu acest stat membru. Prin urmare, o astfel de perioadă nu trebuie luată în considerare în vederea obținerii dreptului de ședere permanentă.

Aceeași logică implică, în opinia noastră, faptul că o persoană nu se poate prevala de o integrare reală de natură să îi dea dreptul la protecția cea mai ridicată împotriva îndepărtării pe care o prevede Directiva 2004/38 atunci când aceasta, înainte de a dobândi statutul de cetățean al Uniunii, a locuit în mod precar în statul membru gazdă, în condițiile în care nu era autorizată să locuiască de dreptul național al acestuia. Aceasta este situația a fortiori atunci când, precum în speță, persoana în cauză avea, la data deciziei de îndepărtare în discuție, reședința în statul membru gazdă cu încălcarea unei măsuri de interdicție de intrare pe teritoriu adoptată anterior împotriva sa.

Având în vedere tot ceea ce precedă, propunem să se răspundă la întrebările adresate de Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Tribunalul din Haga, sediul din Middelburg, Țările de Jos) și de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Consiliul Contenciosului privind Străinii, Belgia) după cum urmează: „1) Articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE, trebuie interpretat în sensul că faptul că un cetățean al Uniunii sau un membru al familiei sale a fost exclus în trecut de la recunoașterea statutului de refugiat în aplicarea articolului 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva privind statutul refugiaților, deși nu poate constitui în mod automat un temei pentru constatarea unei amenințări reale, prezente și suficient de grave la adresa unui interes fundamental al societății, poate fi luat în considerare în acest scop cu condiția ca împrejurările care au dus la aplicarea acestei dispoziții să indice o conduită care constituie o astfel de amenințare. În această privință, statul membru gazdă este ținut să efectueze o apreciere individuală a conduitei persoanei în cauză, în special în lumina constatărilor autorităților de azil referitoare la gravitatea infracțiunilor care îi sunt imputate, la nivelul de implicare personală a acesteia în săvârșirea acestor infracțiuni, precum și la eventuala existență a unor motive de exonerare de răspunderea penală. Inexistența riscului ca persoana în cauză să reitereze infracțiuni de tipul celor prevăzute la articolul 1 secțiunea F litera a) din Convenția de la Geneva în statul membru gazdă, precum și trecerea unei perioade importante de la presupusa săvârșire a unor astfel de infracțiuni nu se opun prin ele însele constatării unei amenințări reale, prezente și suficient de grave la adresa unui interes fundamental al societății. 2) Articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38 coroborat cu articolul 7 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul că orice restrângere adusă de un stat membru libertăților de circulație și de ședere ale unui cetățean al Uniunii sau ale unui membru al familiei sale trebuie să fie conformă cu principiul proporționalității și să respecte dreptul la viața privată și familială al acestei persoane. În acest context, acest stat membru trebuie să pună în balanță, pe de o parte, protecția intereselor fundamentale invocate în susținerea unei astfel de restrângeri și, pe de altă parte, interesele persoanei menționate referitoare la exercitarea acestor libertăți, precum și a vieții sale private și de familie. Statul membru menționat trebuie să țină seama, în special, de factorii prevăzuți la articolul 28 alineatul (1) din această directivă, în măsura în care sunt pertinenți în situația specifică în discuție. 3) Articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38 trebuie interpretat în sensul că perioada de zece ani de ședere în statul membru gazdă care dă dreptul la protecția împotriva îndepărtării pe care o instituie această dispoziție nu include perioadele în care un cetățean al Uniunii a locuit, înainte de aderarea la Uniune a statului membru a cărui cetățenie o deține, în statul membru gazdă fără a fi autorizat să facă acest lucru în temeiul dreptului național al acestui stat membru.”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE

prezentate la 14 decembrie 2017 ( 1 )