Concluziile avocatului general M. Wathelet prezentate la 6 septembrie 2017.#Industrias Químicas del Vallés SA împotriva Comisiei Europene.#Recurs – Produse fitosanitare – Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2015/408 – Introducerea pe piață a produselor fitosanitare și stabilirea unei liste a substanțelor susceptibile de înlocuire – Includerea substanței active metalaxil în această listă – Acțiune în anulare – Admisibilitate – Articolul 263 al patrulea paragraf TFUE – Act normativ care nu presupune măsuri de executare – Persoană vizată în mod individual.#Cauza C-244/16 P.

Prezenta cauză are ca obiect recursul formulat de Industrias Químicas del Vallés SA (denumită în continuare „IQV”) împotriva Ordonanței Tribunalului Uniunii Europene din 16 februarie 2016, Industrias Químicas del Vallés/Comisia (T‑296/15, nepublicată, denumită în continuare „ordonanța atacată”, EU:T:2016:79).

Prin ordonanța atacată, Tribunalul a respins ca inadmisibilă cererea IQV având ca obiect anularea în parte a Regulamentului de punere în aplicare (UE) 2015/408 al Comisiei din 11 martie 2015 privind punerea în aplicare a articolului 80 alineatul (7) din Regulamentul (CE) nr. 1107/2009 al Parlamentului European și al Consiliului privind introducerea pe piață a produselor fitosanitare și privind stabilirea unei liste a substanțelor susceptibile de înlocuire (denumit în continuare „regulamentul în litigiu”) ( 2 ). Tribunalul a statuat în esență că regulamentul în litigiu nu o privea individual pe recurentă și că, pe de altă parte, acesta presupunea în ceea ce o privește măsuri de executare în sensul articolului 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE.

Prin recursul formulat, IQV oferă Curții ocazia de a preciza interpretarea verbului „a presupune” utilizat în această dispoziție ( 3 ). Astfel, în timp ce acest termen este esențial pentru aplicarea dispoziției citate anterior, interpretarea sa nu a fost încă abordată cu adevărat de Curte, cum ar fi, de exemplu, în cauzele în care s‑a pronunțat Hotărârea din 19 decembrie 2013, Telefónica/Comisia (C‑274/12 P, EU:C:2013:852), sau Hotărârea din 28 aprilie 2015, T & L Sugars și Sidul Açúcares/Comisia (C‑456/13 P, EU:C:2015:284).

Directiva 91/414/CEE a Consiliului din 15 iulie 1991 privind introducerea pe piață a produselor de uz fitosanitar ( 4 ) prevedea, în anexa I, o listă a substanțelor active a căror încorporare în produsele de uz fitosanitar era autorizată.

În conformitate cu articolul 1 și cu anexa la Directiva 2010/28/UE a Comisiei din 23 aprilie 2010 de modificare a Directivei 91/414/CEE a Consiliului în vederea includerii substanței active metalaxil ( 5 ), lista care figura în anexa I la Directiva 91/414 a fost modificată în vederea adăugării metalaxilului.

Regulamentul (CE) nr. 1107/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 21 octombrie 2009 privind introducerea pe piață a produselor fitosanitare și de abrogare a Directivelor 79/117/CEE și 91/414/CEE ale Consiliului ( 6 ) prevede la articolul 50, intitulat „Evaluarea comparativă a produselor fitosanitare conținând substanțe susceptibile de înlocuire”: „(1) Atunci când examinează cererile de autorizare pentru produse fitosanitare conținând substanțe active aprobate ca substanțe susceptibile de înlocuire, statele membre efectuează o evaluare comparativă. Statele membre nu autorizează sau restricționează utilizarea produselor fitosanitare care conțin o substanță susceptibilă de înlocuire de utilizat pentru o anumită cultură dacă o evaluare comparativă privind riscurile și beneficiile, în conformitate cu anexa IV, demonstrează că: […] (4) Pentru produsele fitosanitare care conțin o substanță susceptibilă de înlocuire, statele membre efectuează evaluarea comparativă prevăzută la alineatul (1) în mod periodic și cel târziu la reînnoirea sau la modificarea autorizației. În funcție de rezultatele evaluării comparative, statele membre mențin, retrag sau modifică autorizația.”

În capitolul XI, intitulat „Dispoziții tranzitorii și finale”, figurează articolul 80 din Regulamentul nr. 1107/2009, intitulat „Măsuri tranzitorii”, care prevede la alineatul (7) următoarele: „Până la 14 decembrie 2013, Comisia stabilește o listă a substanțelor incluse în anexa I la Directiva 91/414/CEE care îndeplinesc criteriile prevăzute la punctul 4 din anexa II la prezentul regulament și cărora li se aplică dispozițiile articolului 50 din prezentul regulament.”

Articolul 83 din Regulamentul 1107/2009, intitulat „Abrogare”, prevede următoarele: „Directivele 79/117/CEE [a Consiliului din 21 decembrie 1978 privind interzicerea introducerii pe piață și a folosirii produselor fitosanitare care conțin anumite substanțe active (JO 1978, L 33, p. 36, Ediție specială, 03/vol. 3, p. 63)] și 91/414/CEE, astfel cum au fost modificate prin actele din anexa V, se abrogă de la 14 iunie 2011, fără a aduce atingere dispozițiilor articolului 80 și obligațiilor statelor membre cu privire la termenele de transpunere în dreptul intern și de aplicare a directivelor prevăzute în respectiva anexă. Trimiterile la directivele abrogate se interpretează ca trimiteri la prezentul regulament. […]”

Potrivit considerentului (1) și articolului 1 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 540/2011 de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1107/2009 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește lista substanțelor active autorizate ( 7 ), substanțele active incluse în anexa I la Directiva 91/414 se consideră autorizate în temeiul Regulamentului nr. 1107/2009.

Articolul 1, intitulat „Substanțe susceptibile de înlocuire”, din regulamentul în litigiu are următorul cuprins: „Substanțele active incluse în anexa I la Directiva 91/414/CEE care îndeplinesc criteriile prevăzute la punctul 4 din anexa II la Regulamentul (CE) nr. 1107/2009 sunt cele care figurează în lista din anexa la prezentul regulament. Primul paragraf se aplică, de asemenea, substanțelor active aprobate în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1107/2009 în temeiul măsurilor tranzitorii de la articolul 80 alineatul (1).”

Lista care figurează în anexa la acest regulament include: „[…] metalaxil […]”

Istoricul litigiului a fost prezentat în mod succint de Tribunal la punctele 1-9 din ordonanța atacată. Acesta poate fi rezumat după cum urmează.

Recurenta este o societate de drept spaniol ale cărei activități includ producția, vânzarea, distribuția, reprezentarea și comercializarea de produse fitosanitare, de produse pentru hrana animalelor și a altor produse chimice. Aceasta importă în Spania printre altele o substanță chimică activă, metalaxilul, și comercializează în mai multe state membre produse fitosanitare care conțin această substanță activă.

În aprilie 1995, recurenta și o altă societate au depus la autoritățile competente ale Republicii Portugheze o cerere de includere a metalaxilului în anexa I la Directiva 91/414/CEE.

Prin Decizia 2003/308/CE din 2 mai 2003 privind neînscrierea metalaxilului în anexa I la Directiva 91/414 și retragerea autorizațiilor acordate pentru produsele fitosanitare care conțin această substanță activă ( 8 ), Comisia a respins cererea de includere a metalaxilului pe lista substanțelor active care figura în această anexă și a invitat statele membre să retragă autorizațiile acordate produselor fitosanitare care conțineau această substanță activă, precum și să nu mai acorde unele noi.

Prin Hotărârea din 28 iunie 2005, Industrias Químicas del Vallés/Comisia (T‑158/03, EU:T:2005:253), Tribunalul a respins acțiunea în anulare formulată de recurentă, care era îndreptată împotriva Deciziei 2003/308. Totuși, această hotărâre a fost anulată de Curte ( 9 ). Aceasta, considerând că litigiul era în stare de judecată, s‑a pronunțat în plus, în temeiul articolului 61 primul paragraf a doua teză din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, cu privire la fondul cauzei și a anulat Decizia 2003/308.

În urma acestei hotărâri, Comisia a adoptat, la 23 aprilie 2010, Directiva 2010/28 în vederea includerii substanței active metalaxil. Aceasta din urmă a fost în final abrogată prin Regulamentul nr. 1107/2009. Totuși, potrivit considerentului (1) și articolului 1 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 540/2011, substanțele active incluse în anexa I la Directiva 91/414 se consideră în prezent autorizate în temeiul Regulamentului nr. 1107/2009.

La 11 martie 2015, Comisia a adoptat regulamentul în litigiu în vederea punerii în aplicare a articolului 80 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1107/2009, această din urmă dispoziție prevăzând că Comisia stabilește o listă a substanțelor incluse în anexa I la Directiva 91/414 care îndeplinesc criteriile pentru a fi considerate substanțe susceptibile de înlocuire și cărora li se aplică dispozițiile articolului 50 din acest regulament. Lista menționată, care se află în anexa la regulamentul în litigiu, include metalaxilul.

Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 5 iunie 2015, recurenta a formulat o acțiune având ca obiect anularea în parte a regulamentului în litigiu și declararea inaplicabilității parțiale a Regulamentului nr. 1107/2009.

Prin ordonanța atacată, Tribunalul a admis excepția de inadmisibilitate ridicată de Comisie. Acesta a statuat, pe de o parte, că regulamentul în litigiu nu o privea individual pe recurentă în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE și că, pe de altă parte, acest regulament constituia un act normativ care presupune măsuri de executare în sensul ultimei teze a articolului 263 al patrulea paragraf TFUE.

Tribunalul a respins de asemenea argumentația recurentei privind încălcarea dreptului său la protecție jurisdicțională efectivă.

Prin recursul formulat, recurenta solicită Curții anularea ordonanței atacate, declararea admisibilității acțiunii în anulare introduse de aceasta împotriva regulamentului în litigiu și trimiterea cauzei la Tribunal pentru ca acesta să se pronunțe pe fond. Aceasta solicită de asemenea obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată aferente recursului.

Comisia solicită Curții respingerea recursului și obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată.

În susținerea recursului, recurenta invocă trei motive. În primul rând, Tribunalul ar fi săvârșit o eroare de drept considerând că regulamentul în litigiu este un act normativ care presupune, în ceea ce o privește, măsuri de executare în sensul articolului 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE. În al doilea rând, Tribunalul ar fi săvârșit o eroare de drept statuând că inadmisibilitatea acțiunii recurentei nu o priva de protecție jurisdicțională efectivă. În sfârșit, în al treilea rând, Tribunalul ar fi săvârșit o eroare de drept apreciind că regulamentul în litigiu nu o privea individual.

Pe de altă parte, recurenta apreciază că regulamentul în litigiu o privește direct.

Prin intermediul primului motiv, recurenta contestă punctele 39-41, 43-46, 48-50, 58 și 59 din ordonanța atacată. Aceasta reproșează Tribunalului faptul că a concluzionat că regulamentul în litigiu presupune măsuri de executare în sensul articolului 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE.

Astfel, potrivit recurentei, calificarea metalaxilului ca „substanță susceptibilă de înlocuire” și aplicarea ulterioară a regimului instituit prin Regulamentul nr. 1107/2009 intervin fără a fi necesare măsuri de executare.

Mai întâi, deși reînnoirea eventuală a autorizării metalaxilului este consacrată în mod formal printr‑un act al Comisiei în urma unei cereri formulate în acest sens de IQV, acest act nu poate fi considerat un act de executare a regulamentului în litigiu, ci un act de executare a Regulamentului nr. 1107/2009, care reglementează procedura de reînnoire a aprobării substanțelor active.

În continuare, recurenta consideră că regulamentul în litigiu are ca efect imediat să supună produsele fitosanitare care conțin metalaxil al căror titular este IQV și utilizarea lor evaluării comparative prevăzute la articolul 50 din Regulamentul nr. 1107/2009. Astfel, articolul 50 alineatul (4) din acest regulament impune statelor membre să efectueze evaluarea comparativă în mod periodic și cel târziu cu ocazia reînnoirii sau a modificării autorizației.

Prin faptul că a constatat, la punctul 43 din ordonanța atacată, că realizarea evaluării comparative nu influențează împrejurările în care autorizațiile de introducere pe piață sunt acordate sau refuzate, reînnoite, retrase sau modificate de statele membre, Tribunalul nu ar ține seama de faptul că efectul regulamentului în litigiu este independent de orice decizie adoptată de o autoritate națională.

Întrucât măsurile eventual adoptate de autoritățile naționale nu vor avea niciun efect asupra statutului juridic al metalaxilului în calitate de substanță susceptibilă de înlocuire și nici asupra regimului instituit prin Regulamentul nr. 1107/2009, acestea nu pot fi considerate măsuri de executare a regulamentului în litigiu.

În sfârșit, recurenta apreciază că o concluzie similară se impune în ceea ce privește principiul recunoașterii reciproce a produselor fitosanitare între statele membre. Astfel, ca urmare a adoptării regulamentului în litigiu, recunoașterea reciprocă a unui produs care conține o substanță susceptibilă de înlocuire nu ar mai fi automată, cum ar fi, în schimb, cazul oricărei alte substanțe active.

Comisia susține că acest prim motiv este lipsit de temei.

Aceasta pare să admită că temeiul juridic al actelor care vor fi adoptate de Comisie sau de statele membre ca urmare a includerii metalaxilului pe lista substanțelor susceptibile de înlocuire nu va fi regulamentul în litigiu, ci Regulamentul nr. 1107/2009. Totuși, Comisia consideră că aceste acte sunt acte de executare în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, deoarece acestea vor conferi recurentei acces la o instanță, „în conformitate cu logica acestei dispoziții” ( 10 ).

În continuare, argumentul recurentei potrivit căruia actele Comisiei sau ale statelor membre nu vor avea niciun efect asupra calificării metalaxilului ca „substanță susceptibilă de înlocuire” și nici asupra regimului juridic instituit prin Regulamentul nr. 1107/2009 pentru această categorie de substanțe nu ar fi pertinent. Astfel, după cum a indicat Tribunalul la punctul 59 din ordonanța atacată, recurenta ar putea invoca în mod incidental nelegalitatea calificării metalaxilului ca „substanță susceptibilă de înlocuire” și a regimului juridic instituit prin Regulamentul nr. 1107/2009 pentru aceste substanțe.

În sfârșit, Comisia apreciază că faptul că statele membre pot proceda la evaluarea comparativă a produselor fitosanitare care conțin metalaxil fără o cerere prealabilă de autorizare sau de reînnoire nu este important, întrucât o astfel de decizie a statelor membre ar fi susceptibilă să fie atacată în fața instanțelor naționale în cazul în care modifică situația juridică a recurentei. În plus, în cazul în care evaluarea comparativă ar fi negativă pentru unul sau mai multe produse și ar putea, prin urmare, să aducă atingere intereselor recurentei, statul membru ar retrage autorizația acordată pentru acestea. Or, această retragere ar lua forma unui act care ar fi de asemenea atacabil.

În recursul formulat, IQV susține că calificarea metalaxilului ca „substanță susceptibilă de înlocuire” și aplicarea, în consecință, a regimului instituit prin Regulamentul nr. 1107/2009 se produc în mod „nemijlocit și direct”, fără a necesita măsuri de executare ( 11 ).

Problema de interpretare supusă Curții constă, așadar, în a stabili dacă faptul de a supune metalaxilul unor norme specifice prevăzute de Regulamentul nr. 1107/2009 constituie un simplu „efect” al regulamentului în litigiu, care nu ar necesita, prin urmare, măsuri de executare stricto sensu, sau dacă, dimpotrivă, actele adoptate de Comisie sau de statele membre în aplicarea normelor specifice ale Regulamentului nr. 1107/2009 trebuie considerate măsuri de executare a regulamentului în litigiu, având în vedere că aceste norme își produc efectele concrete în privința recurentei doar prin intermediul acestor acte.

Înțeleasă în mod mai teoretic, problema este aceea dacă verbul „a presupune” utilizat la articolul 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE privește numai măsurile de executare adoptate în temeiul nemijlocit al unui act normativ „B” sau dacă sfera acestuia poate fi extinsă la actele care sunt adoptate în temeiul unui regulament anterior „A”, însă ca urmare a adoptării regulamentului „B”, indispensabil aplicării acestuia, și anume într‑un lanț secvențial indirect sau, într‑un anumit mod, prin repercusiune.

Nu mai este necesar să amintim că articolul 263 al patrulea paragraf TFUE a fost modificat prin Tratatul de la Lisabona astfel încât să ofere o a treia cale de acces directă la instanța de control al legalității. În prezent, „orice persoană fizică sau juridică poate formula […] o acțiune împotriva actelor al căror destinatar este sau care o privesc direct și individual, precum și împotriva actelor normative care o privesc direct și care nu presupun măsuri de executare” ( 12 ).

Deși Curtea a recunoscut că această a treia ipoteză a articolului 263 al patrulea paragraf TFUE „a simplificat condițiile de admisibilitate a acțiunilor în anulare introduse de persoane fizice și juridice” ( 13 ), ea a reținut totuși o interpretare restrictivă a acesteia.

Mai întâi, aceasta a interpretat noțiunea „act normativ” în sensul că „modificarea dreptului la acțiune al persoanelor fizice și juridice, prevăzut la articolul 230 al patrulea paragraf CE, avea ca scop să permită acestor persoane introducerea în condiții mai puțin stricte a unor acțiuni în anulare împotriva actelor cu aplicabilitate generală, [însă] cu excepția actelor legislative” ( 14 ).

În continuare, în ceea ce privește condiția privind lipsa măsurilor de executare, a fost definit un cadru de analiză general cu ocazia cauzei în care s‑a pronunțat Hotărârea din 19 decembrie 2013, Telefónica/Comisia (C‑274/12 P, EU:C:2013:852): – în primul rând, Curtea consideră că, atunci când un act normativ presupune măsuri de executare, „controlul jurisdicțional al respectării ordinii juridice a Uniunii este asigurat, indiferent dacă respectivele măsuri provin de la Uniune sau de la statele membre” ( 15 ). Astfel, particularul va putea, în primul caz, să atace măsurile de executare direct în fața instanței Uniunii și să invoce în susținerea acțiunii sale, în aplicarea articolului 277 TFUE, nelegalitatea actului de bază și, în al doilea caz, să pună în discuție validitatea actului de bază în fața instanței naționale, care va putea sesiza Curtea prin intermediul unei trimiteri preliminare în temeiul articolului 267 TFUE ( 16 ); – în al doilea rând, Curtea limitează aprecierea existenței măsurilor de executare „la poziția persoanei care invocă dreptul la acțiune în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE. Așadar, nu are relevanță aspectul dacă actul în cauză presupune măsuri de executare în privința altor justițiabili” ( 17 ) și – în al treilea rând, trebuie „să se facă referire numai la obiectul acțiunii și, în cazul în care un reclamant nu solicită decât anularea în parte a unui act, trebuie luate în considerare, dacă este cazul, numai măsurile de executare pe care le presupune eventual această parte a actului” ( 18 ).

Curtea a urmat interpretarea sa restrictivă în Hotărârea din 28 aprilie 2015, T & L Sugars și Sidul Açúcares/Comisia (C‑456/13 P, EU:C:2015:284), apreciind că pretinsul caracter mecanic al măsurilor adoptate la nivel național este o problemă „lipsită de relevanță pentru a stabili dacă regulamente[le] [în discuție] presupun măsuri de executare în sensul articolului 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE” ( 19 ). Concret, aceasta implică faptul că „condiția privind lipsa unor măsuri de executare nu se confundă cu cea a afectării directe” ( 20 ).

Excluzând actele legislative din noțiunea „act normativ” și incluzând orice act adoptat de Uniune sau de un stat membru în temeiul unui act cu aplicabilitate generală al dreptului Uniunii în noțiunea „măsură de executare”, Curtea a redus la cea mai simplă expresie a sa domeniul de aplicare al articolului 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE.

Dacă noțiunea „a presupune” ar trebui, în plus, să fie interpretată în sensul că acoperă orice act adoptat ca urmare a unui act al Uniunii, ar trebui să dăm dreptate, în acest caz, celor care nu au ezitat să concluzioneze că interpretarea articolului 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE, amintită la punctele 42-44 din prezentele concluzii, nu modifica practic nimic în ceea ce privește accesul particularului la Curtea în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE ( 21 ).

Or, astfel cum Curtea a reamintit recent pentru a‑și fundamenta competența în materie de politică externă și de securitate comună, pe de o parte, „articolul 47 din cartă, care constituie o reafirmare a principiului protecției jurisdicționale efective, prevede, la primul paragraf, că orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești, în conformitate cu condițiile stabilite la articolul menționat [și, pe de altă parte,] existența însăși a unui control jurisdicțional efectiv destinat să asigure respectarea dispozițiilor dreptului Uniunii este inerentă existenței unui stat de drept” ( 22 ). În această privință, reiese din jurisprudența Curții că inconveniente procedurale, în special în materie de cost, de durată și de norme privind reprezentarea, nu sunt străine de aprecierea respectării acestei protecții jurisdicționale efective, cel puțin față de statele membre ( 23 ). Nu îndrăznim să ne imaginăm că situația este diferită în cazul Uniunii. Or, în mod cert, a impune unui justițiabil să exercite o cale de atac incidentală – presupunând că aceasta există – în condițiile în care ar putea fi autorizată o cale de atac directă, fără a încălca condițiile tratatului, ar da naștere unor astfel de inconveniente procedurale.

Concluzia observației noastre introductive ne conduce la ideea că verbul „ a presupune”, utilizat la articolul 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE, trebuie interpretat în sensul că privește numai măsurile de executare care trebuie adoptate în mod necesar în temeiul nemijlocit al unui act normativ.

Interpretarea literală, obiectivul urmărit prin modificarea articolului 230 CE și principiul securității juridice consolidează această interpretare a termenului „a presupune”.

Mai întâi, dacă ne raportăm la sensul cuvântului utilizat în versiunea în limba franceză, observăm că verbul „comporter” („a presupune”), înseamnă „inclure en soi”(„a include în sine”) ( 24 ). Un act normativ care nu presupune măsuri de executare este, așadar, un act a cărui punere în aplicare nu impune sau nu necesită niciun act suplimentar, mai exact un act autosuficient ( 25 ).

Aceasta nu înseamnă, așadar, că simpla identificare a unei măsuri adoptate ca urmare a actului normativ în litigiu este suficientă pentru a respinge acțiunea formulată împotriva acestuia. Dimpotrivă, întrucât actul cu aplicabilitate generală atacabil în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE trebuie să fie suficient în sine pentru a fi atacat direct în acest temei, utilizarea termenului „a presupune” impune ca măsura identificată să prezinte o legătură de cauzalitate nemijlocită cu norma cu aplicabilitate generală ( 26 ). În lipsa unei astfel de legături între cele două acte, nu se poate afirma că al doilea este impus sau că necesitatea sa este determinată de primul.

Pentru a evita, în măsura în care este posibil, orice controversă și dificultate, această legătură de cauzalitate ar trebui asimilată temeiului juridic. Prin urmare, nu ar putea fi vorba, contrar interpretării legăturii juridice necesare pentru aplicarea articolului 277 TFUE, de o interferență indirectă a actului atacat în procesul de adoptare a măsurii de executare identificate ( 27 ). Or, în speță, regulamentul în litigiu ar fi doar indirect aplicabil litigiului care ar fi formulat ca urmare a unor măsuri eventual adoptate în temeiul direct al Regulamentului nr. 1107/2009 de Comisie și de statele membre.

În continuare, obiectivul urmărit prin adăugarea, la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE, a unei a treia căi de acces la instanța de control al legalității confirmă această interpretare literală. Astfel, după cum a indicat Curtea la punctul 60 din Hotărârea din 3 octombrie 2013, Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), modificarea dreptului la acțiune al persoanelor fizice și juridice, prevăzut la articolul 230 al patrulea paragraf CE, avea ca scop să permită acestor persoane introducerea în condiții mai puțin stricte a unor acțiuni în anulare. Astfel, „pentru a consolida protecția jurisdicțională a persoanelor fizice sau juridice față de actele Uniunii, Tratatul de la Lisabona a extins condițiile de admisibilitate a acțiunii în anulare, prin adoptarea articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, care autorizează o asemenea acțiune și împotriva actelor normative care privesc direct o asemenea persoană și care nu presupun măsuri de executare” ( 28 ).

Or, cu cât este extins mai mult domeniul de aplicare al condiției privind prezența măsurilor de executare, cu atât se reduce domeniul extinderii introduse la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE.

În sfârșit, o preocupare de securitate juridică consolidează necesitatea de a circumscrie domeniul de aplicare al termenului „a presupune”. Astfel, nu trebuie omis că, în conformitate cu Hotărârea din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), un justițiabil care ar fi avut, fără nicio îndoială, calitate procesuală activă în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE împotriva unui act al Uniunii în cadrul unei acțiuni în anulare nu poate, după expirarea termenului de introducere a acțiunii prevăzut la articolul 263 al șaselea paragraf TFUE, să conteste în fața unei instanțe naționale validitatea acestui act. Aceeași normă se aplică excepției de nelegalitate instituite la articolul 277 TFUE ( 29 ). Or, Curtea a avut recent ocazia de a confirma că extinderea condițiilor de admisibilitate a acțiunii în anulare introdusă prin Tratatul de la Lisabona nu are drept contrapartidă abandonarea acestei jurisprudențe ( 30 ).

În consecință, cu cât legătura dintre actul normativ și măsura de executare este mai îndepărtată, cu atât este mai dificil pentru justițiabil să stabilească dacă este autorizat să îl atace pe cel dintâi în mod direct în fața Tribunalului în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE. Această incertitudine prezintă nu numai un risc pentru justițiabil – care se poate confrunta cu declararea de către Tribunal a inadmisibilității acțiunii sale în anulare împotriva actului normativ sau cu refuzul unei instanțe naționale de a efectua o trimitere preliminară –, ci de asemenea o insecuritate în cadrul ordinii juridice a Uniunii, identificarea unei măsuri de executare în legătură cu actul normativ în litigiu putând varia de la un individ la altul sau de la o instanță la alta.

În concluzie, interpretările literală și teleologică, precum și principiul securității juridice ne conduc la ideea că verbul „a presupune”, utilizat la articolul 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE, trebuie să fie interpretat în sensul că vizează numai măsurile de executare adoptate în mod necesar în temeiul nemijlocit al unui act normativ.

Este adevărat că luarea în considerare în mod izolat a regulamentului în litigiu ar putea părea artificială. Astfel, este neîndoielnic că, dacă lista substanțelor susceptibile de înlocuire ar fi fost anexată la Regulamentul nr. 1107/2009, iar nu la un regulament diferit, problema existenței unor măsuri de executare probabil nu s‑ar fi pus, având în vedere că efectele calificării metalaxilului drept „substanță susceptibilă de înlocuire” s‑ar fi materializat în mod necesar prin măsuri de executare a acestui unic regulament. Totuși, în opinia noastră, această considerație nu poate influența analiza. Sub rezerva unui abuz de putere sau a încălcării unei norme de repartizare a competenței care ar invalida actul în discuție, alegerea instrumentului juridic ține de competența exclusivă a autorului actului, iar nu a Curții.

Tribunalul a statuat că regulamentul în litigiu constituie un act normativ în sensul articolului 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE. Această calificare nu este contestată.

Astfel cum a constatat în mod pertinent Tribunalul la punctele 31 și 32 din ordonanța atacată, este vorba, pe de o parte, despre un act cu aplicabilitate generală care se aplică unor situații determinate în mod obiectiv și care produce efecte juridice în privința unor categorii de persoane avute în vedere în mod general și abstract. Pe de altă parte, regulamentul în litigiu trebuie să fie considerat un act fără caracter legislativ, deoarece, potrivit criteriilor reținute de Curte pentru aplicarea articolului 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE, nu a fost adoptat potrivit unei proceduri legislative ordinare sau speciale.

În schimb, apreciem că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept concluzionând la punctele 41, 44 și 48 din ordonanța atacată că: – „efectele regulamentului [în litigiu] referitoare la durata de validitate a reînnoirii aprobării unei substanțe susceptibile de înlocuire deja aprobate, precum metalaxilul, vor fi aplicate în privința [IQV] doar prin intermediul unui regulament adoptat de Comisie care reînnoiește aprobarea menționată”, un astfel de regulament constituind, prin urmare, o măsură de executare în sensul articolului 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE, – „efectele regulamentului [în litigiu] referitoare la realizarea de către statele membre a unei evaluări comparative a riscurilor pentru sănătate sau pentru mediu ale produselor fitosanitare care conțin metalaxil în raport cu un produs alternativ sau cu o metodă nechimică de prevenire sau de combatere a dăunătorilor vor fi aplicate în privința [IQV] doar prin intermediul unor acte adoptate de autoritățile competente ale statelor membre”, astfel de acte constituind, prin urmare, măsuri de executare în sensul articolului 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE, și că – „efectele regulamentului [în litigiu] referitoare la procedura de recunoaștere reciprocă a autorizațiilor de introducere pe piață a produselor fitosanitare care conțin o substanță susceptibilă de înlocuire privesc exclusiv marja de apreciere lăsată statelor membre pentru a se pronunța cu privire la o cerere în acest sens. Or, aceste efecte vor fi aplicate, dacă este cazul, în privința [IQV] doar prin intermediul unor acte prin care autoritățile naționale se pronunță cu privire la cereri de recunoaștere reciprocă depuse de reclamantă”, astfel de acte constituind, prin urmare, măsuri de executare în sensul articolului 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE.

Astfel, contrar a ceea ce a decis Tribunalul, considerăm că diferitele acte citate anterior nu constituie măsuri de executare a regulamentului în litigiu în sensul articolului 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE, deoarece nu sunt adoptate în temeiul nemijlocit al acestuia. Dimpotrivă, astfel cum pare să admită însăși Comisia, fiecare dintre aceste acte va avea ca temei juridic o dispoziție a Regulamentului nr. 1107/2009 ( 31 ).

Desigur, adoptarea regulamentului în litigiu era o condiție necesară pentru aplicarea dispozițiilor Regulamentului nr. 1107/2009 referitoare la substanțele susceptibile de înlocuire. Totuși, după ce substanța activă a fost inclusă pe lista substanțelor susceptibile de înlocuire prin regulamentul în litigiu, dispozițiile Regulamentului nr. 1107/2009 specifice acestor substanțe se aplică automat. Regulamentul în litigiu nu constituie, așadar, temeiul nemijlocit al măsurilor care vor fi adoptate de Comisie sau de statele membre.

Dimpotrivă, astfel cum susține IQV în mod întemeiat, regulamentul în litigiu își produce efectele specifice per se. Acesta este, cu alte cuvinte, autosuficient: includerea metalaxilului ca substanță susceptibilă de înlocuire este nemijlocită și directă în aplicarea numai a regulamentului în litigiu.

Or, tocmai această includere constituie obiectul acțiunii în anulare formulate de IQV. Prin urmare, întrucât măsurile cu privire la metalaxil pe care le vor adopta, dacă este cazul, Comisia sau statele membre în temeiul Regulamentului nr. 1107/2009 nu vor avea niciun efect asupra includerii acestuia pe lista substanțelor susceptibile de înlocuire, nu este necesar să se țină seama de acestea. Astfel, pentru a aprecia admisibilitatea unei acțiuni introduse în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE, trebuie ca aprecierea existenței unor măsuri de executare să fie limitată la poziția persoanei care invocă dreptul la acțiune și să se facă referire numai la obiectul acțiunii ( 32 ).

În plus, nu putem fi de acord cu concluzia Comisiei potrivit căreia actele adoptate în temeiul Regulamentului nr. 1107/2009 sunt măsuri de executare în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE „deoarece […] acestea ar conferi acces la o instanță în conformitate cu logica [acestei] dispoziții” ( 33 ).

Desigur, articolul 263 al patrulea paragraf TFUE a fost modificat pentru a evita ca un particular să fie obligat să încalce dreptul Uniunii pentru a avea acces la o instanță. Totuși, această preocupare și modificarea ulterioară a tratatului trebuie privite în cadrul global al organizării căilor de recurs astfel cum este avută în vedere de Curte și a cărei coerență permite asigurarea caracterului complet al sistemului de control al legalității instituit prin tratat.

Afirmația Curții potrivit căreia „Tratatul FUE a instituit, prin articolele 263 și 277, pe de o parte, și prin articolul 267, pe de altă parte, un sistem complet de căi de atac și de proceduri menit să asigure controlul legalității actelor Uniunii, pe care l‑a încredințat instanței Uniunii” ( 34 ), se explică printr‑o logică corectoare. Astfel, Curtea afirmă că sistemul este complet întrucât, datorită excepției de nelegalitate și trimiterii preliminare în aprecierea validității, „[p]ersoanele fizice și juridice sunt astfel protejate împotriva situației în care li s‑ar aplica acte cu aplicabilitate generală pe care nu pot să le atace direct în fața Curții, date fiind condițiile speciale de admisibilitate prevăzute la articolul [263 al patrulea paragraf TFUE]” ( 35 ). Mecanismele incidentale de control al legalității au, așadar, o funcție compensatoare ( 36 ).

Apreciem că extinderea domeniului de aplicare al uneia dintre condițiile impuse la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE în sensul excluderii competenței de anulare a Curții în favoarea unei căi incidentale ar însemna să fie răsturnată logica sistemului. Astfel, nu condițiile de admisibilitate prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE sunt cele care trebuie interpretate în lumina unei ipotetice căi de atac compensatorii. Dimpotrivă, condițiile căilor de atac compensatorii sunt cele care trebuie interpretate, dacă este cazul, în mod extensiv, deoarece accesul direct la instanța Uniunii nu este posibil.

Considerăm că această abordare a fost confirmată de Curte cu ocazia cauzei în care s‑a pronunțat Ordonanța din 16 noiembrie 2000, Schiocchet/Comisia (C‑289/99 P, EU:C:2000:641). Astfel, Curtea confirmă în aceasta că posibilitatea oferită la articolul 277 TFUE de a invoca inaplicabilitatea unui regulament poate constitui doar un mijloc în susținerea unei acțiuni, iar nu obiectul acestei acțiuni, și că, „în consecință, admisibilitatea acțiunilor înseși trebuie apreciată din perspectiva concluziilor acestora, independent de eventualele excepții de nelegalitate care pot fi invocate în susținerea lor” ( 37 ).

În consecință, deoarece IQV a invocat o excepție de nelegalitate împotriva Regulamentului nr. 1107/2009, nu este, în opinia noastră, incoerent să fie invocate normele acestui regulament în cadrul examinării pe fond a acțiunii în anulare îndreptate împotriva regulamentului în litigiu, însă să nu se și țină seama de acestea în vederea aprecierii admisibilității acțiunii menționate. În speță, ni se pare, așadar, că IQV a respectat pe deplin sistemul căilor de atac, atacând, pe de o parte, regulamentul în litigiu și invocând, pe de altă parte, în susținerea acțiunii sale o excepție de nelegalitate împotriva Regulamentului nr. 1107/2009 ( 38 ).

Această opțiune procedurală distinge, pe de altă parte, prezenta cauză de cea în care s‑a pronunțat Hotărârea din 28 aprilie 2015, T & L Sugars și Sidul Açúcares/Comisia (C‑456/13 P, EU:C:2015:284).

La prima vedere, această din urmă cauză poate să pară că privește un mecanism similar, și anume ipoteza în care un element esențial pentru aplicarea unui regulament de punere în aplicare X, în temeiul căruia vor fi adoptate măsuri de executare, este stabilit printr‑un regulament de punere în aplicare Y.

Totuși, recurentele nu au invocat o excepție de nelegalitate, ci au solicitat anularea a două regulamente. Or, măsurile de executare identificate de Curte la punctul 40 din această hotărâre se întemeiază în mod expres pe cele două regulamente în discuție: dacă cererile de licențe sunt întemeiate pe Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 302/2011 al Comisiei din 28 martie 2011 de deschidere a unui contingent tarifar de import excepțional pentru anumite cantități de zahăr în anul de comercializare 2010/2011 ( 39 ), deciziile autorităților naționale adoptate în urma acestor cereri aplică coeficienții stabiliți de Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 393/2011 al Comisiei din 19 aprilie 2011 de fixare a coeficienților de alocare pentru eliberarea licențelor de import pentru care s‑au depus cereri în perioada 1-7 aprilie 2011 pentru produse din sectorul zahărului în cadrul anumitor contingente tarifare și de suspendare a depunerii de cereri pentru astfel de licențe ( 40 ).

Astfel, la punctul 40 din Hotărârea din 28 aprilie 2015, T & L Sugars și Sidul Açúcares/Comisia (C‑456/13 P, EU:C:2015:284), Curtea a statuat că, „în ceea ce privește Regulamentele de punere în aplicare nr. 302/2011 și nr. 393/2011, acestea își produc efectele juridice față de recurente numai prin intermediul actelor adoptate de autoritățile naționale în urma depunerii cererilor de certificate în temeiul Regulamentului de punere în aplicare nr. 302/2011”. Totuși, Curtea a precizat că „[d]eciziile autorităților naționale de acordare a unor astfel de certificate […] aplică operatorilor în cauză coeficienții fixați prin Regulamentul de punere în aplicare nr. 393/2011”, motiv pentru care „deciziile privind refuzul total sau parțial de acordare a unor astfel de certificate constituie, așadar, măsuri de executare în sensul articolului 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE”.

În schimb, în prezenta cauză, IQV nu solicită anularea regulamentului în temeiul căruia vor fi adoptate eventualele măsuri de executare.

Deoarece măsurile de executare identificate de Tribunal sunt măsuri care nu sunt întemeiate în mod nemijlocit pe regulamentul în litigiu, ci pe Regulamentul nr. 1107/2009, apreciem că trebuie admis primul motiv invocat de IQV. Prin urmare, ordonanța atacată trebuie anulată în măsura în care Tribunalul a statuat că regulamentul în litigiu presupune măsuri de executare în sensul articolului 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE.

În consecință, vom examina al doilea și al treilea motiv doar cu titlu subsidiar.

Vom examina mai întâi al treilea motiv. Astfel, al doilea motiv privește problema lipsei unei protecții jurisdicționale efective a recurentei, în ipoteza în care aceasta nu ar beneficia de un drept de acțiune directă în fața instanței Uniunii. Or, al treilea motiv privește condiția afectării individuale a recurentei. Prin urmare, în cazul în care acest al treilea motiv ar fi întemeiat, acțiunea în anulare formulată de IQV în fața Tribunalului ar mai putea fi admisă, cu condiția ca aceasta să fie de asemenea afectată în mod direct de regulamentul în litigiu.

Problema dacă dreptul IQV la o protecție jurisdicțională efectivă este repus în discuție prin ordonanța atacată se ridică, așadar, doar dacă Tribunalul a declarat acțiunea IQV inadmisibilă în temeiul unei interpretări corecte a articolului 263 al patrulea paragraf TFUE. Prin urmare, pare mai logică inversarea examinării celui de al doilea și a celui de al treilea motiv ( 41 ).

Prin intermediul celui de al treilea motiv, recurenta impută Tribunalului faptul că a statuat, la punctele 28 și 29 din ordonanța atacată, că regulamentul în litigiu nu o privește individual.

În susținerea acestui motiv, recurenta invocă împrejurarea că ar fi fost singurul notificator al metalaxilului și, prin urmare, singura care să susțină procesul de autorizare a acestei substanțe în cadrul Uniunii. Acțiunile introduse anterior în fața Tribunalului și în fața Curții ar avea de asemenea un rol în individualizarea recurentei, având în vedere că au avut drept rezultat anularea unei prime decizii negative a Comisiei și adoptarea unei directive privind includerea metalaxilului ( 42 ).

În consecință, întrucât IQV este singura întreprindere care a susținut includerea metalaxilului în cadrul Uniunii cu ocazia adoptării regulamentului în litigiu și, prin urmare, singura responsabilă de includerea menționată, aceasta ar fi vizată individual de acest regulament. Ea ar fi caracterizată, în ceea ce privește metalaxilul, de această împrejurare de fapt în raport cu orice altă persoană.

Recurenta adaugă că ar reieși din considerentul (4) al regulamentului în litigiu că acesta a fost adoptat printre altele pe baza unor rapoarte de examinare a substanțelor. Într‑unul dintre aceste rapoarte, ar fi indicat că ea era singurul autor al notificării metalaxilului.

Comisia arată că al treilea motiv este inadmisibil, deoarece recurenta nu ar invoca argumente care să permită să se considere că Tribunalul a decis în mod eronat că faptul că aceasta a fost singura care a depus cererea de includere a metalaxilului pe lista substanțelor active care figurează în Regulamentul nr. 1107/2009 nu era suficient pentru a o individualiza în raport cu regulamentul în litigiu.

Motivul ar fi, în orice caz, nefondat în măsura în care recurenta ar fi vizată, astfel cum este indicat la punctul 28 din ordonanța atacată, doar în temeiul calității sale obiective de importator de metalaxil și de vânzător de produse care conțin această substanță, în același mod precum orice alt operator care se află, efectiv sau potențial, într‑o situație identică.

Suntem de acord cu observațiile Comisiei referitoare la admisibilitatea celui de al treilea motiv invocat de recurentă în susținerea recursului.

Astfel, potrivit articolului 169 din Regulamentul de procedură al Curții, motivele invocate trebuie să identifice „cu precizie aspectele din motivarea deciziei Tribunalului care sunt contestate”. Potrivit unei jurisprudențe constante, aceasta înseamnă că un recurs trebuie să indice cu precizie elementele criticate din hotărârea a cărei anulare se solicită, precum și argumentele juridice care susțin în mod concret această cerere ( 43 ). În consecință, motivul care nu cuprinde nicio argumentație juridică care să vizeze demonstrarea modului în care Tribunalul ar fi comis o eroare de drept și care reprezintă o simplă cerere de reexaminare a cererii formulate în primă instanță nu îndeplinește aceste cerințe ( 44 ).

În speță, recurenta identifică punctele din ordonanță pe care intenționează să le conteste. Totuși, trebuie să se constate că aceasta nu dezvoltă niciun argument juridic care vizează să demonstreze existența unei erori de drept la punctele 28 și 29 din ordonanța atacată. Astfel, IQV se limitează la a repeta împrejurările de fapt susceptibile să o individualizeze pe care le prezentase deja Tribunalului, precizând ea însăși punctele vizate din cererea introductivă ( 45 ), fără a formula nicio critică cu privire la raționamentul juridic pe care se întemeiază ordonanța atacată.

Al treilea motiv tinde astfel, în realitate, să obțină de la Curte o simplă reexaminare a argumentelor prezentate în fața Tribunalului și o nouă apreciere a faptelor. În consecință, acesta trebuie respins ca fiind vădit inadmisibil.

Prin intermediul celui de al doilea motiv, recurenta reproșează Tribunalului faptul că a considerat că respingerea acțiunii sale ca inadmisibilă nu ar priva‑o de o protecție jurisdicțională efectivă.

Recurenta susține că nu ar putea contesta o măsură de executare națională care i‑ar permite să repună în discuție efectele regulamentului în litigiu. Astfel, atât timp cât o autoritate națională nu decide să procedeze la înlocuirea metalaxilului, această substanță activă va trebui să facă obiectul unor evaluări comparative periodice. Or, dacă autoritatea națională nu decide o înlocuire a metalaxilului în urma acestor evaluări comparative, recurenta pretinde că nu ar putea ataca aceste „decizii” întrucât nu ar exista un interes de a exercita o acțiune împotriva unui act care nu ar prejudicia‑o.

Recurenta ar fi, prin urmare, constrânsă să determine adoptarea unei decizii negative de către autoritățile naționale pentru a putea să o atace și să conteste, în cadrul acestei acțiuni, calificarea metalaxilului ca substanță susceptibilă de înlocuire.

Comisia apreciază că motivul este inadmisibil, IQV limitându‑se la a reitera argumentele prezentate în fața Tribunalului, fără a identifica totuși vreo eroare de drept în ordonanța atacată. În subsidiar, aceasta apreciază că motivul este nefondat.

Am fi de asemenea înclinați, a priori, să fim de acord cu observațiile Comisiei referitoare la admisibilitatea celui de al doilea motiv invocat de recurentă în susținerea recursului.

Astfel, contrar cerințelor care rezultă din articolul 169 din Regulamentul de procedură al Curții și din jurisprudența amintită la punctul 88 din prezentele concluzii, recurenta nu identifică punctele din ordonanța atacată vizate de al doilea motiv al său.

Totuși, este ușor de înțeles că critica sa privește ansamblul dezvoltărilor consacrate de Tribunal protecției jurisdicționale a recurentei, și anume punctele 51-59 din ordonanța atacată. Aceasta este concluzia dedusă de Tribunal care ar constitui o eroare de drept.

Al doilea motiv ar fi, așadar, susceptibil să fie admisibil. În această ipoteză, trebuie să constatăm că Tribunalul nu a săvârșit, în orice caz, nicio eroare de drept. Astfel, chiar dacă „caracterul complet” al sistemului a fost amplu criticat în doctrină, fiind adesea iluzoriu, Tribunalul nu a făcut decât să aplice jurisprudența constantă a Curții potrivit căreia Tratatul FUE a instituit, prin articolele 263 și 277, pe de o parte, și prin articolul 267, pe de altă parte, un sistem complet de căi de atac și de proceduri menit să asigure controlul legalității actelor Uniunii, pe care l‑a încredințat instanței Uniunii ( 46 ).

În acest cadru, persoanele fizice sau juridice care nu pot, din cauza condițiilor de admisibilitate prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE, să atace direct în fața instanței Uniunii un act normativ al Uniunii sunt protejate împotriva aplicării unui asemenea act în privința lor prin posibilitatea de a ataca măsurile de executare pe care le presupune acest act ( 47 ).

Astfel, „atunci când punerea în aplicare a actelor menționate revine instituțiilor Uniunii, persoane[le] [fizice sau juridice] pot să introducă la instanța Uniunii o acțiune directă împotriva actelor de punere în aplicare în condițiile prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE și să invoce, în temeiul articolului 277 TFUE, în susținerea acestei acțiuni, nelegalitatea actului general în cauză. Atunci când această punere în aplicare revine statelor membre, ele pot să invoce nevaliditatea actului Uniunii în cauză la instanțele naționale și să le determine pe acestea să sesizeze Curtea, în această privință, pe calea întrebărilor preliminare, în temeiul articolului 267 TFUE” ( 48 ).

Or, în speță, în cazul în care Curtea ar decide să nu urmeze interpretarea noastră cu privire la actul normativ „care nu presupune măsuri de executare”, Tribunalul ar fi putut constata în mod întemeiat că regulamentul în litigiu presupune măsuri de executare în sensul articolului 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE.

Atât Regulamentul nr. 1107/2009, cât și regulamentul în litigiu ar trebui să poată face, în acest caz, obiectul unui control incidental. Desigur, regulamentul în litigiu nu va fi temeiul juridic în sens strict al măsurilor de executare. Totuși, jurisprudența Curții nu impune o asemenea strictețe în stabilirea legăturii juridice care trebuie să unească actul atacat și actul care face obiectul excepției de nelegalitate pentru ca articolul 277 TFUE să fie aplicabil ( 49 ). În cadrul examinării admisibilității unei excepții de nelegalitate, problema care se ridică este aceea dacă adoptarea actului atacat ar fi fost posibilă în lipsa normei avute în vedere de excepția de nelegalitate ( 50 ).

Or, în speță, trebuie să se constate că eventualele măsuri de executare care vor fi adoptate în temeiul Regulamentului nr. 1107/2009 nu ar putea fi edictate dacă metalaxilul nu ar fi fost inclus în prealabil pe lista substanțelor susceptibile de înlocuire prin regulamentul în litigiu.

În plus, respingerea excepției de nelegalitate a regulamentului în litigiu ar conduce la imunizarea acestuia împotriva oricărui control jurisdicțional, întrucât o acțiune directă în fața Curții ar fi exclusă din cauza măsurilor de executare pe care le „presupune” acest regulament. O astfel de imunitate ar fi incontestabil contrară Uniunii de drept în care actele instituțiilor sale sunt supuse controlului conformității, în special cu Tratatul FUE și cu principiile generale ale dreptului ( 51 ). O astfel de imunitate ar constitui, prin urmare, o lacună în sistemul de căi de atac și de proceduri instituit prin Tratatul FUE pentru a încredința Curții controlul legalității actelor Uniunii. În consecință, sistemul menționat nu ar mai fi complet.

Rezultă din observațiile care precedă că, în cazul în care Curtea va considera că primul motiv este nefondat, Tribunalul nu ar fi săvârșit o eroare de drept statuând, la punctul 58 din ordonanța atacată, că trebuia înlăturat argumentul recurentei potrivit căruia aceasta ar fi privată de o protecție jurisdicțională efectivă în cazul în care acțiunea sa ar fi respinsă ca fiind inadmisibilă. Astfel, chiar dacă IQV nu poate, din cauza condițiilor de admisibilitate prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE, să atace în mod direct regulamentul în litigiu în fața instanței Uniunii, aceasta poate invoca, astfel cum a arătat Tribunalul în esență la punctul 59 din ordonanța menționată, nevaliditatea acestui regulament în fața instanțelor competente pe cale incidentală.

Această concluzie nu poate fi repusă în discuție prin argumentul potrivit căruia recurenta nu va fi în măsură să conteste evaluarea comparativă efectuată de statele membre atât timp cât autoritățile naționale decid să reînnoiască autorizația unui produs fitosanitar care conține metalaxil, în măsura în care o astfel de decizie nu ar modifica situația juridică a recurentei și nu ar fi, așadar, recunoscută ca fiind un act atacabil de către instanțele spaniole.

Astfel, după cum statuat în esență Tribunalul la punctul 57 din ordonanța atacată, statele membre sunt cele cărora articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE le impune să stabilească căile de atac necesare pentru a asigura o protecție jurisdicțională efectivă în domeniile reglementate de dreptul Uniunii.

Pe de altă parte, jurisprudența Tribunal Supremo (Curtea Supremă, Spania) și a Tribunal Constitucional (Curtea Constituțională, Spania) referitoare la cerința unui interes de a exercita o acțiune, invocată de IQV în susținerea recursului, nu este de natură să modifice domeniul de aplicare al articolului 263 TFUE.

Astfel, întrucât articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE impune statelor membre o obligație de rezultat, „ar reveni instanțelor naționale sarcina de a interpreta condițiile de admisibilitate și normele procedurale aplicabile acțiunilor cu care sunt sesizate, precum cerința unui interes de a exercita acțiunea, în cea mai mare măsură posibilă astfel încât aceste norme să primească o aplicare care să contribuie la îndeplinirea obiectivului, amintit la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, de a garanta o protecție jurisdicțională efectivă a drepturilor pe care justițiabilii le au în temeiul dreptului Uniunii” ( 52 ).

În plus, în cazul în care o astfel de interpretare nu ar fi posibilă, ar trebui să se constate că rezultă „din structura ordinii juridice naționale respective că nu există nicio cale de atac care să permită, fie și numai pe cale incidentală, asigurarea respectării drepturilor pe care justițiabilii le au în temeiul dreptului Uniunii” ( 53 ). În aceste condiții, ar reveni statului membru respectiv sarcina de a crea noi căi procesuale în fața instanțelor naționale pentru apărarea dreptului Uniunii ( 54 ).

Desigur, soluțiile enunțate la cele două puncte anterioare prezintă un anumit paradox în strictețea cu care Curtea interpretează condițiile de admisibilitate ale acțiunii în anulare ( 55 ). Acestea ar fi totuși conforme cu logica articolului 19 TUE și singurele în măsură să garanteze lipsa unor lacune în protecția jurisdicțională a cetățenilor Uniunii.

În concluzie, având în vedere considerațiile care precedă, apreciem că al doilea motiv invocat de recurentă în susținerea recursului său trebuie respins ca nefondat.

La sfârșitul analizei noastre cu privire la motivele invocate de recurentă în susținerea recursului, apreciem că primul motiv trebuie admis. Ordonanța atacată trebuie, așadar, anulată în măsura în care Tribunalul a statuat că regulamentul în litigiu presupune măsuri de executare în sensul articolului 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE.

Conform articolului 61 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, în cazul în care anulează decizia Tribunalului, Curtea poate fie să soluționeze ea însăși în mod definitiv litigiul, atunci când acesta este în stare de judecată, fie să trimită cauza Tribunalului pentru a se pronunța asupra acesteia.

În speță, întrucât Tribunalul a respins acțiunea în stadiul examinării admisibilității, Curtea nu se poate pronunța ea însăși cu privire la fondul recursului. În schimb, aceasta dispune de elementele necesare pentru a se pronunța definitiv cu privire la excepția de inadmisibilitate ridicată de Comisie în cursul procedurii în primă instanță. Astfel, atât IQV, cât și Comisia și‑au exprimat poziția cu privire la afectarea directă a celei dintâi prin regulamentul în litigiu. Or, întrucât caracterul normativ al regulamentului în litigiu este stabilit și necontestat, ar fi vorba despre singura condiție impusă la articolul 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE care nu a fost încă examinată.

Recurenta susține că regulamentul în litigiu o privește direct. În special, ea amintește, pe de o parte, că regulamentul în litigiu califică substanța activă metalaxil drept substanță activă susceptibilă de înlocuire, supunând‑o direct dispozițiilor de fond cuprinse în Regulamentul nr. 1107/2009. Astfel, metalaxilul ar fi supus unor condiții mai restrictive decât cele aplicabile substanțelor active care nu sunt susceptibile de înlocuire. Pe de altă parte, această consecință ar rezulta în mod direct din regulamentul în litigiu și nu ar recunoaște Comisiei, în cadrul unor viitoare proceduri de reînnoire a aprobării metalaxilului, sau autorităților naționale în cadrul procedurilor de reînnoire a autorizațiilor naționale pentru produse fitosanitare care conțin metalaxil sau al cererilor de recunoaștere reciprocă, nicio marjă de apreciere în ceea ce privește calificarea metalaxilului drept „substanță susceptibilă de înlocuire”.

În schimb, Comisia consideră că recurenta ar fi privită direct de regulamentul în litigiu doar în cazul în care acesta ar produce efecte asupra situației sale juridice. Or, recurenta nu ar preciza efectele calificării metalaxilului drept „substanță susceptibilă de înlocuire” asupra poziției sale juridice. Ea ar fi incapabilă de aceasta, deoarece consecințele invocate de recurentă nu ar decurge în mod direct din includerea metalaxilului pe lista în discuție, ci din eventuale decizii ulterioare ale Comisiei sau ale statelor membre a căror adoptare implică o largă putere de apreciere.

Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, un act al Uniunii privește direct o persoană fizică sau juridică dacă acesta produce „în mod direct efecte asupra situației juridice a particularului și nu las[ă] nicio putere de apreciere destinatarilor care sunt însărcinați cu punerea sa în aplicare, aceasta având un caracter pur automat și decurgând doar din reglementarea [Uniunii], fără aplicarea altor reguli intermediare” ( 56 ).

În speță, contrar celor susținute de Comisie, regulamentul în litigiu produce un efect direct asupra situației juridice a recurentei, fără a trebui să intervină o instituție a Uniunii sau autoritățile naționale ale unui stat membru. Astfel, numai ca urmare a includerii metalaxilului în lista substanțelor susceptibile de înlocuire prin regulamentul în litigiu, regimul juridic al acestei substanțe este modificat.

Deși Comisia și statele membre dispun de o anumită marjă de apreciere în cadrul cererilor de reînnoire a aprobării unei substanțe active sau de reînnoire a autorizațiilor pentru produse fitosanitare și cu ocazia studiului comparativ prevăzut la articolul 50 din Regulamentul nr. 1107/2009, în schimb, acestea nu dispun de nicio putere de apreciere în ceea ce privește calificarea metalaxilului drept „substanță susceptibilă de înlocuire” și nici, prin urmare, în ceea ce privește regimul aplicabil. Marja de apreciere a Comisiei sau a statelor membre este aplicabilă numai în cadrul aplicării Regulamentului nr. 1107/2009. Or, acest regulament nu este cel a cărui anulare este solicitată de recurentă.

În consecință, apreciem că este admisibil ca recurenta să formuleze o acțiune în anulare împotriva regulamentului în litigiu în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE, având în vedere că este vorba despre un act normativ care o privește direct și care nu presupune măsuri de executare în sensul acestei dispoziții.

Este incontestabil că nu ar fi admisibil ca un justițiabil ca IQV să formuleze o acțiune împotriva Regulamentului nr. 1107/2009. Astfel, două dintre cele trei condiții prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf ultima teză TFUE nu pot fi îndeplinite. Pe de o parte, deși este de natură normativă în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, acest regulament presupune în mod necesar măsuri de executare. Pe de altă parte, acesta nu modifică situația juridică a persoanelor vizate fără ca Comisia sau statele membre să exercite o putere de apreciere.

Prin urmare, considerăm că recurenta a respectat pe deplin dialectica căilor de atac stabilită de tratat și amintită în mod constant de Curte. Aceasta solicită anularea unui regulament care implică, pentru ea, aplicarea unui regim care o prejudiciază și invocă în cadrul acestei acțiuni directe, în temeiul articolului 277 TFUE, nelegalitatea regulamentului care instituie acest regim derogatoriu. Această dinamică contencioasă este de natură să asigure, pe de o parte, protecția jurisdicțională efectivă a recurentei, dar și, pe de altă parte, securitatea ordinii juridice a Uniunii. Astfel, aceasta oferă o soluție uniformă unei probleme de legalitate prin intermediul unei proceduri unice, mai rapide și mai puțin oneroase decât o multitudine de trimiteri preliminare ipotetice și viitoare.

Având în vedere considerațiile care precedă, propunem, așadar, Curții să se pronunțe după cum urmează: – Cu titlu principal: 1) Anulează Ordonanța Tribunalului Uniunii Europene din 16 februarie 2016, Industrias Químicas del Vallés/Comisia (T‑296/15, nepublicată, EU:T:2016:79). 2) Acțiunea în anulare formulată de Industrias Químicas del Vallés SA împotriva Regulamentului de punere în aplicare (UE) 2015/408 al Comisiei din 11 martie 2015 privind punerea în aplicare a articolului 80 alineatul (7) din Regulamentul (CE) nr. 1107/2009 al Parlamentului European și al Consiliului privind introducerea pe piață a produselor fitosanitare și privind stabilirea unei liste a substanțelor susceptibile de înlocuire este admisibilă. 3) Trimite cauza spre rejudecare Tribunalului Uniunii Europene pentru ca acesta să se pronunțe cu privire la fond. 4) Cererea privind cheltuielile de judecată se soluționează odată cu fondul. – În subsidiar, în cazul în care Curtea ar considera că primul motiv este nefondat: 1) Respinge recursul. 2) Obligă Industrias Químicas del Vallés SA la plata cheltuielilor de judecată.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

MELCHIOR WATHELET

prezentate la 6 septembrie 2017 ( 1 )