Concluziile avocatului general J. Kokott prezentate la 8 septembrie 2016.#Stadt Wiener Neustadt împotriva Niederösterreichische Landesregierung.#Cerere de decizie preliminară formulată de Verwaltungsgerichtshof.#Trimitere preliminară – Evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului – Directiva 85/337/CEE – Directiva 2011/92/UE – Domeniu de aplicare – Noțiunea „act legislativ special de drept intern” – Lipsa evaluării efectelor asupra mediului – Autorizație definitivă – Regularizare legislativă a posteriori a lipsei de evaluare a mediului – Principiul cooperării – Articolul 4 UE.#Cauza C-348/15.

Mai multe proceduri referitoare la Austria ( 2 ) au arătat că în acest stat membru au existat, cel puțin în trecut, mari dificultăți în aplicarea Directivei EEM ( 3 ). Există temerea că multe proiecte care ar fi necesitat o evaluare a efectelor lor asupra mediului în conformitate cu prezenta directivă au fost realizate fără o astfel de evaluare.

Prezenta procedură preliminară se referă la o reglementare al cărei obiect îl reprezintă consecințele unei astfel de încălcări a Directivei EEM. În conformitate cu această reglementare, un proiect este considerat conform cu normele de transpunere austriece în cazul în care au trecut trei ani de la autorizarea care a fost acordată cu încălcarea acestor dispoziții. Acest termen limitează totodată puterea autorităților competente de a anula o autorizare emisă cu încălcarea legislației austriece.

Este, prin urmare, necesar să se clarifice în ce măsură o astfel de ficțiune a unei autorizații legale este compatibilă cu dreptul Uniunii. Decizia Curții poate avea implicații practice semnificative în Austria, dar și în alte state membre.

Cererea de decizie preliminară se referă la o excepție de la obligația de a efectua o evaluare a efectelor asupra mediului, care a fost stabilită inițial la articolul 1 alineatul (5) ( 4 ), iar mai târziu la articolul 1 alineatul (4) ( 5 ) din Directiva EEM: „Prezenta directivă nu se aplică proiectelor ale căror detalii sunt adoptate printr‑un act legislativ special de drept intern, deoarece obiectivele urmărite de prezenta directivă, inclusiv cel al furnizării de informații, sunt realizate prin intermediul procesului legislativ.”

Cu modificări minore, această prevedere se regăsește astăzi la articolul 2 alineatul (5) din Directiva EEM.

În plus, se atrage atenția asupra obligației fundamentale de la articolul 2 alineatul (1) din Directiva EEM, care nu a fost afectată de versiunile menționate anterior ale directivei: „Statele membre adoptă toate măsurile necesare pentru a asigura că, înaintea acordării aprobării de dezvoltare, proiectele care ar putea avea efecte semnificative asupra mediului, în temeiul, între altele, al naturii, al dimensiunii și al localizării lor, fac obiectul unei cereri de aprobare de dezvoltare și al unei evaluări a efectelor lor asupra mediului. […]”

În prezenta cauză sunt relevante două dispoziții ale Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (Legea privind evaluarea efectelor asupra mediului austriacă din anul 2000, denumită în continuare „UVP‑G 2000”), în versiunea din anul 2009, aplicabilă în litigiul principal. Articolul 3 alineatul 6 conține un termen de decădere pentru anularea autorizațiilor care au fost eliberate fără evaluarea efectelor asupra mediului: „Nicio autorizație nu se eliberează înainte de încheierea evaluării efectelor asupra mediului sau a examinării cazului concret, în cazul proiectelor supuse evaluării în conformitate cu articolele 1, 2 și 4, iar notificările realizate în conformitate cu normele administrative nu produc efecte juridice înainte de finalizarea evaluării efectelor asupra mediului. Autorizațiile eliberate cu încălcarea acestei dispoziții pot fi declarate nule în termen de trei ani de autoritățile competente în temeiul articolului 39 alineatul 3.”

Articolul 46 alineatul 20 punctul 4 din UVP‑G 2000 include o ficțiune de autorizare pentru proiecte mai vechi, care se referă la articolul 3 alineatul 6: „Proiectele a căror autorizare, la intrarea în vigoare a legii federale publicate în BGBl. I nr. 87/2009, nu mai este supusă riscului anulării prevăzut la articolul 3 alineatul 6 sunt considerate autorizate în temeiul prezentei legi federale.”

Rezultă din înscrisurile din dosar că A.S.A Abfall Service AG (denumită în continuare „ASA Abfall”) exploatează în orașul Wiener Neustadt o instalație de tratare fizico‑chimică a deșeurilor periculoase, o stație de transfer de deșeuri și o instalație de procesare a combustibililor alternativi.

Conform cererii de decizie preliminară, în această din urmă instalație sunt mărunțite deșeuri din plastic în mai multe etape, până la obținerea unui combustibil industrial alternativ, care se comercializează în principal în industria cimentului; așadar, în instalație se efectuează un tratament fizic al deșeurilor nepericuloase.

Pentru instalație au fost acordate autorizații de drept material individuale, și anume autorizații de exploatare a instalațiilor, emise de primarul din Wiener Neustadt în anii 1986 și 1993, care la momentul respectiv aprobase o capacitate de tratare de 9990 de tone pe an. La 10 decembrie 2002, șeful guvernului landului Austria Inferioară a acordat o autorizație de extindere a instalației la o capacitate maximă de 34000 de tone pe an în temeiul legislației în materia gestionării deșeurilor. Această decizie nu stabilește cantitățile maxime care urmează să fie procesate zilnic. Instalația nu dispune de o autorizație conform UVP‑G 2000, legea care reglementează evaluarea efectelor asupra mediului în Austria.

Conform constatărilor din cadrul procedurii naționale, creșterea capacității trebuia să fie realizată printr‑o extensie a liniei existente, precum și prin înființarea unei alte linii de procesare. În prezent producția se situează între circa 17000 și 21000 de tone pe an, deci capacitatea aprobată nu este epuizată. Motivul este că cea de a doua linie de procesare, autorizată prin decizia amintită mai sus, încă nu a fost realizată.

La 19 august 2009, data intrării în vigoare a versiunii revizuite a UVP‑G 2009, decizia definitivă din 10 decembrie 2002 nu mai risca să fie anulată potrivit articolului 3 alineatul 6 din UVP‑G 2000. În temeiul acestei dispoziții, autorizațiile sectoriale acordate pentru proiectele care fac obiectul evaluării efectelor asupra mediului care fuseseră eliberate în locul unei autorizații stabilite conform UVP‑G 2000 puteau fi anulate în termen de trei ani.

Prin scrisoarea din 30 aprilie 2014, Umweltanwalt (mediatorul pentru mediu) al landului Austria Inferioară a solicitat guvernului landului Austria Inferioară să constate dacă instalațiile, activitățile și măsurile adoptate de ASA Abfall pe situl Wiener Neustadt îndeplinesc, atât separat, cât și împreună, condițiile prevăzute de UVP‑G 2000 și dacă există, așadar, obligația de a realiza o evaluare a efectelor asupra mediului.

Prin decizia din 27 iunie 2014, guvernul landului Austria Inferioară a constatat că instalația de tratare a combustibilului nu se supune obligației de realizare a unei evaluări a efectelor asupra mediului. Această decizie a fost întemeiată printre altele pe articolul 46 alineatul 20 punctul 4 din UVP‑G 2000, potrivit căruia instalațiile vechi se consideră autorizate conform UVP‑G 2000 după expirarea unui termen de trei ani, prevăzut la articolul 3 alineatul 6 din UVP‑G 2000.

Orașul Wiener Neustadt a introdus o acțiune împotriva acestei decizii. Această acțiune fiind respinsă în primă instanță, recursul introdus de orașul Wiener Neustadt la Verwaltungsgerichtshof [Curtea Administrativă, Austria] este în prezent pendinte. Aceasta adresează Curții următoarea întrebare preliminară: „Dreptul Uniunii – în special Directiva EEM revizuită, în special articolul 1 alineatul (4) din aceasta, sau versiunea anterioară a acestei directive, în special articolul 1 alineatul (5) – se opune unei dispoziții naționale potrivit căreia proiectele care erau supuse obligației de evaluare a efectelor asupra mediului, dar care nu dispuneau de o autorizație în temeiul legii naționale privind evaluarea efectelor asupra mediului, ci numai de autorizații acordate în temeiul unor legi sectoriale specifice [de exemplu, al Abfallwirtschaftsgesetz (Legea privind gestionarea deșeurilor)], și care la 19 august 2009 (data intrării în vigoare a versiunii revizuite a UVP‑G 2009) nu mai puteau fi anulate din cauza expirării termenului de trei ani prevăzut în legislația națională (articolul 3 alineatul 6 din UVP‑G 2000) sunt considerate ca fiind autorizate în temeiul UVP‑G 2000 sau o asemenea reglementare este conformă cu principiile securității juridice și protecției încrederii legitime consacrate de dreptul Uniunii?”

Orașul Wiener Neustadt, A.S.A. Abfall Service AG, precum și Comisia Europeană au prezentat observații scrise.

Cererea de decizie preliminară privește măsura în care este conformă cu Directiva EEM remedierea lipsei unei evaluări necesare a efectelor asupra mediului printr‑o ficțiune juridică potrivit căreia proiectul a fost autorizat în conformitate cu reglementările pentru punerea în aplicare a Directivei EEM.

Problema dacă stația de tratare a deșeurilor controversată ar fi necesitat o evaluare a efectelor asupra mediului ( 6 ) sau dacă toate cerințele unei astfel de evaluări au fost îndeplinite printr‑o altă procedură ( 7 ) nu constituie însă obiectul cererii de decizie preliminară.

În vederea unui răspuns la întrebarea preliminară, este necesară mai întâi identificarea versiunii aplicabile a Directivei EEM (a se vedea secțiunea A), înainte de examinarea obligației fundamentale de a evalua efectele asupra mediului (a se vedea secțiunea B) și apoi a dispoziției menționate expres în întrebare, referitoare la autorizarea de proiecte printr‑un act legislativ, cu alte cuvinte, anterior articolul 1 alineatul (4) sau (5), iar în prezent articolul 2 alineatul (5) din Directiva EEM (a se vedea secțiunea C), și, în cele din urmă, analiza principiului efectivității, care direcționează aplicarea practică a obligațiilor impuse de legislația Uniunii (a se vedea secțiunea D).

Cererea de constatare în litigiu a fost depusă în anul 2014, iar decizia finală nu ar trebui să fie adoptată înainte de anul 2017. Cu toate acestea, obligația de a efectua evaluarea efectelor asupra mediului trebuie să fie analizată pe baza dispozițiilor aplicabile autorizației în cauză. În această privință, se ia în considerare doar autorizația extinderii capacității din 10 decembrie 2002, din moment ce celelalte autorizații au fost eliberate înainte ca Austria să adere la Uniune.

La 10 decembrie 2002, Directiva 85/337 se aplica în versiunea modificată prin Directiva 97/11. Conform articolului 3 alineatul (2) din această din urmă directivă, modificările se aplicau cererilor de autorizație depuse începând cu 14 martie 1999.

Deoarece ASA Abfall a solicitat la 17 iunie 2002 ( 8 ) autorizația primită în 10 decembrie 2002, Directiva 85/337 urmează să se aplice în versiunea Directivei 97/11.

Punctul de plecare al răspunsului la întrebarea preliminară trebuie să fie articolul 2 alineatul (1) din Directiva EEM. Potrivit acestuia, înaintea acordării autorizației, statele membre adoptă toate măsurile necesare pentru a se asigura că proiectele care pot avea efecte importante asupra mediului, prin natura, prin mărimea sau prin localizarea lor, au făcut obiectul unei evaluări a efectelor lor.

Curtea a stabilit deja că este sarcina autorităților competente ale unui stat membru să ia, în limitele competenței lor, toate măsurile generale sau speciale necesare pentru a se asigura că proiectele vizate sunt evaluate pentru a se stabili dacă efectele lor asupra mediului sunt sau nu sunt semnificative, iar, în cazul unui răspuns afirmativ, să fie supuse unei evaluări. Asemenea măsuri, limitate de principiul autonomiei procedurale a statelor membre, sunt, de exemplu, revocarea sau suspendarea unei autorizații deja acordate în scopul efectuării unei evaluări a efectelor asupra mediului ale proiectului în cauză, în sensul Directivei EEM ( 9 ).

Ficțiunea prevăzută de legislația austriacă ar putea avea ca efect faptul ca proiectele autorizate cu încălcarea Directivei EEM să nu fie evaluate. În consecință, trebuie verificat dacă această ficțiune juridică se poate baza pe excepțiile de la obligația de evaluare.

După cum sugerează deja cererea de decizie preliminară și așa cum subliniază orașul Wiener Neustadt și Comisia, ficțiunea juridică a autorizării unui număr necunoscut de proiecte care necesită o evaluare a efectelor asupra mediului nu se poate baza pe excepția privind autorizarea de proiecte concrete printr‑un act legislativ, definită la momentul respectiv în articolul 1 alineatul (5) din Directiva EEM [ulterior articolul 1 alineatul (4), iar în prezent, după modificări, articolul 2 alineatul (5)].

Pentru a utiliza această excepție, în primul rând, proiectul trebuie să fie autorizat în detaliu, și anume printr‑un act legislativ specific. În al doilea rând, Curtea a decis că obiectivele directivei, inclusiv transmiterea informațiilor, trebuie să fie atinse prin intermediul procedurii legislative ( 10 ). Acest din urmă aspect a fost, într‑adevăr, deja prevăzut în articolul 1 alineatul (4) sau (5) al versiunilor anterioare ale directivei, dar a fost expus mai clar în cea mai recentă versiune a dispoziției relevante, articolul 2 alineatul (5) din Directiva EEM, în vigoare în prezent.

Ficțiunea de autorizare a proiectelor prevăzută în Austria a fost adoptată fără ca proiectele în cauză sau efectele lor asupra mediului să fi fost vreodată cunoscute în detaliu și cu atât mai puțin studiate. În consecință, nu este vorba despre un act legislativ specific care a autorizat anumite proiecte, iar obiectivele Directivei EEM nu au fost nici ele realizate prin intermediul procedurii legislative.

Acest lucru nu poate fi însă interpretat în sensul că excepția privind autorizarea proiectelor prin acte legislative ar intra în conflict cu o ficțiune juridică de autorizare. Mai degrabă, această prevedere nu conține nicio normă privind o ficțiune juridică de autorizare a proiectelor care ar fi necesitat o evaluare a efectelor asupra mediului.

Pentru exhaustivitate, trebuie remarcat faptul că același lucru este valabil și pentru celelalte excepții prevăzute de Directiva EEM: ele nu sunt relevante, dar nici nu conțin norme privind o ficțiune juridică de autorizare.

Trebuie totuși amintit faptul că obligația sus‑menționată ( 11 ) de retragere sau de suspendare a autorizațiilor existente acordate fără o evaluare a efectelor asupra mediului este limitată de principiul autonomiei procedurale a statelor membre ( 12 ).

Conform acestui principiu, modalitățile procedurii, cel puțin în măsura în care acestea nu sunt reglementate de dreptul Uniunii, țin de sistemul juridic intern al fiecărui stat membru. Ele nu trebuie, cu toate acestea, să fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile acțiunilor similare de drept intern (principiul echivalenței) și nici să facă imposibilă în practică sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivității) ( 13 ).

O încălcare a principiului echivalenței nu este evidentă în cazul de față.

În ceea ce privește principiul efectivității, dreptul Uniunii nu se opune, desigur, ca normele naționale aplicabile să permită în anumite cazuri regularizarea operațiunilor sau a actelor nelegale în raport cu acesta. Însă o astfel de posibilitate poate să fie acordată numai nu oferă persoanelor interesate ocazia să eludeze dreptul Uniunii și să rămână o excepție ( 14 ).

Fără a fi necesar să se examineze mai îndeaproape care „circumstanțe speciale” ar putea justifica regularizarea sau dacă există un risc de eludare, se poate stabili că, în dreptul austriac, ficțiunea de autorizare prevăzută nu este, cu siguranță, o excepție.

Deși ficțiunea se referă în principiu la un cerc determinat de proiecte, și anume proiecte care au fost autorizate cu mai mult de trei ani înainte de intrarea în vigoare a normelor privind ficțiunea, este neclar ce proiecte beneficiază efectiv de reglementare, deoarece acestea au fost autorizate fără evaluarea efectelor asupra mediului, cu toate că această evaluare era necesară. Pentru a lămuri acest aspect, ar trebui să fie investigate toate proiectele care au fost autorizate în perioada în cauză în Austria și care ar putea intra în domeniul de aplicare al Directivei EEM, dar care nu au fost supuse evaluării efectelor lor asupra mediului.

De altfel, recent, în legătură cu Directiva privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului ( 15 ), care prezintă multe similitudini cu Directiva EEM, Curtea a subliniat că, fie și menținerea temporară a planurilor și a programelor adoptate cu încălcarea celei dintâi directive menționate presupune, în orice caz, o evaluare individuală și se supune și altor condiții stricte ( 16 ). Având însă în vedere structura reglementării ficțiunii de autorizare în dreptul austriac, nu poate fi impusă nicio evaluare individuală.

Nu rezultă totuși că autorizațiile eliberate fără o evaluare a efectelor asupra mediului – care ar fi trebuit efectuată – ar trebui retrase sau suspendate fără excepție pentru a permite evaluarea efectelor proiectelor asupra mediului. Mai degrabă, în conformitate cu o jurisprudență constantă, stabilirea unor termene rezonabile de introducere a unor acțiuni, sub sancțiunea decăderii, în interesul securității juridice, care protejează atât individul, cât și autoritatea, este compatibilă cu dreptul Uniunii. Astfel, asemenea termene nu sunt în principiu de natură să facă imposibilă în practică sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii ( 17 ), deci sunt compatibile cu principiul efectivității.

Termenul de trei ani pentru retragerea unei autorizații emise fără a efectua o evaluare a efectelor asupra mediului apare în acest sens adaptat, chiar generos, în cazul în care persoana în cauză – precum în speță orașul Wiener Neustadt – avea sau trebuia să aibă cunoștință de autorizație ( 18 ).

Prin urmare, în interesul securității juridice, Directiva EEM și principiul efectivității nu se opun unei reglementări naționale care exclude ca autoritățile competente să declare nulă autorizarea unui proiect emisă cu încălcarea acestei directive în cazul în care au trecut trei ani de la data autorizării.

Un termen de decădere corespunzător pentru contestarea unei autorizații nu înseamnă totuși că se poate presupune că autorizarea ar fi fost acordată în conformitate cu cerințele Directivei EEM. Acest lucru reiese deja din faptul că Curtea face distincție între regularizarea unei autorizații, permisă doar în mod excepțional, și termenele de decădere corespunzătoare, care nu au caracter excepțional. Această distincție are de asemenea consecințe practice, dat fiind că, în ceea ce privește proiectul în cauză, pot exista alte obligații în temeiul Directivei EEM, în pofida termenului de decădere.

Curtea a stabilit deja că există astfel de obligații în ipoteza în care se dovedește că, de la intrarea în vigoare a Directivei EEM, lucrările sau intervențiile fizice care urmează a fi considerate ca fiind un proiect în sensul acestei directive, au fost efectuate fără ca evaluarea efectelor lor asupra mediului să fi fost făcută într‑o etapă anterioară a procesului de autorizare. În acest caz, autoritățile competente trebuie să țină cont de acest eșec în etapa emiterii unei autorizații ulterioare și să garanteze efectul util al directivei menționate asigurând realizarea unei astfel de evaluări cel puțin în această etapă a procedurii ( 19 ).

În cazul instalației în litigiu nu pare, de exemplu, exclus ca construcția unei a doua linii de tratare a deșeurilor, deja autorizată în temeiul reglementării privind deșeurile, să necesite încă o autorizație de construcție. Într‑o astfel de procedură de autorizare, ar trebui să se efectueze evaluarea efectelor asupra mediului dacă această obligație era prevăzută inițial.

Nici securitatea juridică, nici încrederea în existența autorizației nu se opun obligației de remediere a omiterii evaluării efectelor asupra mediului.

Evaluarea, ca atare, nu enunță nici normele de fond privind o punere în balanță a efectelor asupra mediului cu alți factori și nici nu interzice realizarea unor proiecte care pot avea efecte negative asupra mediului ( 20 ). Desigur, se speră ca identificarea unui impact negativ considerabil asupra mediului să conducă la măsuri de prevenire sau la abținerea de la derularea proiectului. În cazul în care acest lucru nu are loc, o evaluare a efectelor asupra mediului are încă funcția de a colecta, de a documenta și de a difuza informații cu privire la efectele asupra mediului ( 21 ).

Dezavantajele pentru beneficiarul proiectului constau în principal în efortul de realizare al evaluării, dar el ar fi trebuit să accepte aceste dezavantaje și în cazul în care evaluarea ar fi fost efectuată în termenul prevăzut. Oricum, eventuala încredere că acest dezavantaj ar putea fi evitat nu prevalează față de interesul publicului afectat de un proiect de a primi informații complete cu privire la efectele lui asupra mediului și de a prezenta observații cu privire la acest proiect.

Cererea formulată în cauza principală, de a constata că proiectul ar necesita o evaluare a efectelor asupra mediului, ar fi de natură să impună remedierea omiterii evaluării efectelor asupra mediului. Astfel, după o asemenea constatare, nu mai este necesară în cadrul unei proceduri de autorizare ulterioare dezbaterea cu privire la aspectul dacă ar fi trebuit efectuată o evaluare pentru lucrările desfășurate în trecut și dacă aceasta ar trebui reluată în prezent.

În schimb, există temerea ca ficțiunea juridică de autorizare în conformitate cu Directiva EEM să fie înțeleasă în sensul că autorizația în cauză nu numai că este definitivă, ci îndeplinește și toate cerințele directivei.

În consecință, o ficțiune juridică prin care un proiect este considerat autorizat în conformitate cu Directiva EEM în cazul în care au trecut trei ani de la autorizația acordată cu încălcarea directivei nu este compatibilă cu directiva și cu principiul efectivității.

Prin urmare, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează: „1) În interesul securității juridice, Directiva 85/337/CEE privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului, astfel cum a fost modificată prin Directiva 97/11/CE, și principiul efectivității nu se opun unei reglementări naționale care exclude ca autoritățile competente să declare nulă autorizarea unui proiect emisă cu încălcarea acestei directive în cazul în care au trecut trei ani de la data autorizării. 2) O ficțiune juridică prin care un proiect este considerat autorizat în conformitate cu Directiva 85/337, astfel cum a fost modificată prin Directiva 97/11, în cazul în care au trecut trei ani de la autorizația acordată cu încălcarea directivei este incompatibilă cu directiva și cu principiul efectivității.”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

JULIANE KOKOTT

prezentate la 8 septembrie 2016 ( 1 )