Concluziile avocatului general M. Bobek prezentate la 7 iulie 2016.#Naczelnik Urzędu Celnego I w Ł. împotriva lui G.M. și a lui M.S.#Cerere de decizie preliminară formulată de Sąd Okręgowy w Łodzi.#Trimitere preliminară – Reglementări tehnice în sectorul jocurilor de noroc – Directiva 98/34/CE – Noțiunea „reglementare tehnică” – Obligația statelor membre de a comunica Comisiei Europene orice proiect de reglementare tehnică – Inaplicabilitatea reglementărilor care au calitatea de reglementări tehnice nenotificate Comisiei.#Cauza C-303/15.

În dreptul polonez, pot organiza jocuri de ruletă, de cărți, de zaruri și jocuri automate numai titularii unei autorizații de exploatare a unui cazinou („cerința privind autorizarea”). Mai mult, există o restricție care impune ca jocurile de ruletă, de cărți, de zaruri și jocurile automate să fie organizate doar în cazinouri (denumită în continuare „restricția privind locația”).

Intimații din procedura principală au fost acuzați de exploatarea unor automate de jocuri de tip „slot machine” în baruri, fără autorizație. În apărarea lor, ei susțin că cerința privind autorizarea constituie o „reglementare tehnică” în sensul Directivei 98/34 ( 2 ) care nu a fost notificată Comisiei. Prin urmare, nu poate fi invocată împotriva lor de către autoritățile poloneze.

Faptul că cerința privind autorizarea nu a fost notificată Comisiei nu este contestat. Prin întrebarea sa, instanța națională solicită clarificarea consecințelor pe care le are lipsa acestei notificări. Totuși, înainte de analizarea consecințelor respective, trebuie să abordăm o chestiune preliminară, și anume: cerința privind autorizarea constituie o „reglementare tehnică”? În cazul unui răspuns negativ, nu există obligația de notificare.

În conformitate cu solicitarea Curții de Justiție, prezentele concluzii se limitează la analizarea chestiunii preliminare menționate și a întrebării generale ridicate de aceasta: în ce măsură trebuie să se considere că regimurile de autorizare pentru anumite tipuri de activități, și anume servicii, intră sub incidența obligației de notificare pentru „reglementări tehnice” aplicabile produselor, și anume bunurilor?

Articolul 1 cuprinde o serie de definiții relevante: „(1) «produs» – orice produs fabricat industrial și orice produs agricol, inclusiv produsele de pescărie; (2) «serviciu» – orice serviciu al societății informaționale, adică orice serviciu prestat în mod normal în scopul obținerii unei remunerații, la distanță, prin mijloace electronice și la solicitarea individuală a beneficiarului serviciului. […] (3) «specificație tehnică» – o specificație inclusă într‑un document care stabilește caracteristicile unui produs, cum ar fi nivelele de calitate, performanță, securitate sau dimensiunile, inclusiv cerințele care se aplică produsului cu privire la numele sub care acesta este comercializat, terminologia, simbolurile, încercările și metodele de încercare, ambalarea, marcarea sau etichetarea și procedurile pentru evaluarea conformității. […] (4) «alte cerințe» – o cerință alta decât specificațiile tehnice, impusă unui produs în scopul protejării, în special a consumatorilor sau a mediului, și care afectează ciclul de viață al produsului după punerea sa pe piață, cum ar fi condițiile de utilizare, reciclare, reutilizare sau de îndepărtare a acestuia, atunci când aceste condiții pot influența semnificativ compoziția sau natura produsului ori comercializarea acestuia; (5) «norme pentru servicii» – cerințe de natură generală referitoare la inițierea și desfășurarea activităților de prestări de servicii în sensul alineatului (2), în special prevederi referitoare la prestatorul de servicii, la servicii și la beneficiarul serviciilor, exclusiv normele care nu se referă în mod special la serviciile definite la alineatul respectiv. […] (11) «reglementare tehnică» – specificațiile tehnice sau alte cerințe sau norme cu privire la servicii, inclusiv dispozițiile administrative relevante, a căror respectare este obligatorie, de iure sau de facto, în cazul comercializării, prestării unui serviciu, stabilirii unui prestator de servicii sau utilizării într‑un stat membru sau într‑o parte semnificativă a acestuia, precum și actele cu putere de lege sau actele administrative ale statelor membre, cu excepția celor menționate la articolul 10, care interzic fabricarea, importul, comercializarea sau utilizarea unui produs sau care interzic prestarea sau utilizarea unui serviciu sau stabilirea în calitate de prestator de servicii.”

Articolul 8 alineatul (1) din Directiva 98/34 prevede: „În conformitate cu articolul 10, Comisiei îi este comunicat, de îndată, de către statele membre, orice proiect de reglementare tehnică, cu excepția situației în care acesta transpune integral textul unui standard internațional sau european, caz în care este suficientă informația referitoare la standardul în cauză; de asemenea, acestea înaintează Comisiei o expunere a motivelor care fac necesară elaborarea unei astfel de reglementări, în cazul în care acest lucru nu a fost clarificat suficient în proiectul de reglementare tehnică. […]”

Articolul 6 alineatul 1 din Legea privind jocurile de noroc poloneză ( 3 ) prevede: „Pentru organizarea jocurilor de ruletă, de cărți, de zaruri și a jocurilor automate este necesară o concesiune de exploatare a unui cazinou.”

Potrivit articolului 14 alineatul 1 din Legea privind jocurile de noroc poloneză ( 4 ): „Jocurile de ruletă, de cărți, de zaruri și jocurile automate pot fi organizate doar în cadrul cazinourilor.”

G. M. și M. S., intimații din procedura principală, au fost acuzați de exploatarea unor automate de jocuri de tip „slot machine” în baruri din Polonia, în lipsa concesiunii necesare de exploatare a unui cazinou, cu încălcarea cerinței privind autorizarea prevăzute la articolul 6 alineatul 1 din Legea privind jocurile de noroc.

Instanța națională a statuat în primă instanță că cerința privind autorizarea constituie o „reglementare tehnică” în sensul Directivei 98/34. Întrucât cerința privind autorizarea nu a fost comunicată Comisiei, instanța națională de prim grad de jurisdicție a concluzionat că ea nu este aplicabilă intimaților. În sprijinul acestei concluzii, aceasta a făcut referire la hotărârea pronunțată de Curte în cauza Fortuna ( 5 ). În Hotărârea Fortuna, Curtea a statuat printre altele că articolul 14 alineatul 1 din Legea privind jocurile de noroc (și anume, restricția privind locația) constituie o „reglementare tehnică”.

Hotărârea instanței de prim grad de jurisdicție a fost atacată de autoritatea competentă poloneză (Naczelnik Urzędu Celnego I w Łodzi) (directorul Biroului Vamal din Łódz) (denumită în continuare „NUC”) la Sąd Okręgowy w Łodzi (Tribunalul Regional din Łódz). Acesta din urmă cunoaște jurisprudența Curții potrivit căreia neîndeplinirea obligației de comunicare a reglementărilor tehnice Comisiei are drept rezultat faptul că reglementările respective nu pot fi invocate împotriva particularilor ( 6 ). Totuși, instanța națională are îndoieli legate de aspectul dacă raționamentul este valabil în cazul cerinței privind autorizarea, dată fiind natura specială a sectorului în cauză (jocuri de noroc). Având în vedere aceste îndoieli, instanța națională a hotărât să suspende procedura și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară: „Articolul 8 alineatul (1) din Directiva 98/34/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 22 iunie 1998 referitoare la procedura de furnizare de informații în domeniul standardelor, reglementărilor tehnice și al normelor privind serviciile societății informaționale (JO L 204, p. 37, Ediție specială, 13/vol. 23, p. 207) poate fi interpretat în sensul că permite efecte diferențiate ale nenotificării unor reglementări care se consideră că au caracter tehnic, și anume, în cazul reglementărilor privind libertăți care nu sunt supuse restricțiilor prevăzute la articolul 36 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, nenotificarea ar trebui să aibă drept efect faptul că acestea nu pot fi aplicate într‑un caz concret dedus judecății, în timp ce, în cazul reglementărilor privind libertăți care sunt supuse restricțiilor prevăzute la articolul 36 din tratat, instanța națională, care este în același timp o instanță a Uniunii, este autorizată să aprecieze dacă, în pofida nenotificării, reglementările menționate sunt conforme cu cerințele prevăzute la articolul 36 din tratat și pot fi aplicate?”

Au depus observații scrise NUC, care este apelant în procedura principală, G. M., unul dintre intimații din procedura principală, Comisia și guvernele polonez, belgian, elen și portughez. NUC, G. M., guvernele polonez și belgian, precum și Comisia au prezentat observații orale în cadrul ședinței din 20 aprilie 2016.

În conformitate cu solicitarea Curții de Justiție, prezentele concluzii se limitează la analizarea chestiunii preliminare dacă cerința privind autorizarea constituie o „reglementare tehnică”.

În opinia noastră, răspunsul este negativ. Propunem Curții două raționamente prin care poate ajunge la această concluzie.

Primul raționament decurge după cum urmează: după stabilirea diferitor categorii de „reglementări tehnice” potrivit Directivei 98/34 (secțiunea B) și o prezentare concisă a jurisprudenței relevante a Curții (secțiunea C.1), se sugerează faptul că cerințele privind autorizarea prealabilă nu sunt „reglementări tehnice” (secțiunea C.2). În măsura în care cerința privind autorizarea poate fi separată de restricția privind locația, considerăm că cea dintâi nu este o „reglementare tehnică” care trebuie să fie notificată, chiar dacă cea din urmă este o asemenea reglementare în cazul căreia este necesară notificarea (secțiunea C.3).

Prin al doilea raționament (secțiunea E) Curtea ar ajunge poate mai departe. Totuși, în opinia noastră, este utilă prezentarea sa. Acest argument alternativ invită Curtea să reconsidere extinderea îngrijorătoare continuă a noțiunii „alte cerințe” asupra reglementării serviciilor în general și asupra regimurilor de autorizare prealabilă pentru servicii în special. Dacă nu este controlată, această extindere va conduce probabil la impunerea unei obligații generale de notificare de facto și în cazul serviciilor, singurul temei al extinderii respective fiind faptul că normele referitoare la servicii ar putea avea efecte tangențiale asupra produselor utilizate pentru prestarea serviciilor în cauză. În opinia noastră, o asemenea evoluție este problematică. Ea ar trebui să fie evitată.

Noțiunea „reglementare tehnică” de la articolul 1 alineatul (11) din Directiva 98/34 acoperă patru categorii de măsuri. Aceste categorii sunt (i) „specificațiile tehnice”, astfel cum sunt definite la articolul 1 alineatul (3) din directivă, (ii) „alte cerințe”, astfel cum sunt definite la articolul 1 alineatul (4) din directivă, și (iii) „actele […] care interzic fabricarea, importul, comercializarea sau utilizarea unui produs”, menționate la articolul 1 alineatul (11) din directivă. În plus, există de asemenea (iv) anumite norme și restricții legate de serviciile societății informaționale ( 7 ), dar care nu sunt relevante în prezenta cauză.

În ceea ce privește punctul (i), cerința privind autorizarea aflată în discuție în prezenta cauză nu intră în această categorie, întrucât ea nu se referă la produse utilizate în contextul jocurilor de noroc sau la ambalajul lor ca atare și, în consecință, nu „stabilesc caracteristicile acestora” ( 8 ).

În cazul punctului (iii), pentru a se încadra în această categorie, o măsură națională trebuie să aibă un domeniu de aplicare care depășește o limitare legată de anumite utilizări posibile ale produsului în cauză și este destinat să acopere măsurile care nu permit nicio altă utilizare rezonabilă a produsului decât una pur marginală ( 9 ). Nu este cazul cerinței privind autorizarea. Ea nu interzice complet utilizarea oricăror produse, ci supune utilizarea lor unor condiții prealabile.

În ceea ce privește punctul (ii), această categorie acoperă în special măsurile care au drept scop protecția consumatorilor și care au efecte asupra ciclului de viață al unui produs. Sfera acestei categorii este mai puțin clară și este analizată în detaliu în secțiunea următoare.

Există mai multe hotărâri în care Curtea a analizat aplicarea Directivei 98/34 în sectorul jocurilor de noroc: Hotărârea Lindberg ( 10 ), Hotărârea Comisia/Grecia ( 11 ), Hotărârea Fortuna ( 12 ), Hotărârea Berlington ( 13 ) și Hotărârea Ince ( 14 ). Toate aceste hotărâri sunt relevante pentru interpretarea noțiunii „alte cerințe”. Ele vor fi prezentate pe scurt mai jos.

Hotărârea Lindberg privește interzicerea în Suedia a organizării jocurilor de noroc pentru care sunt utilizate anumite aparate de joc [lyckohjulsspel (roata norocului)]. În hotărârea sa, Curtea a statuat că interdicția respectivă ar putea constitui o „altă cerință” sau o măsură „care interzice fabricarea, importul, comercializarea sau utilizarea unui produs”. Pentru a se încadra în cea din urmă categorie, interdicția trebuie „să nu permită nicio altă utilizare care poate fi atribuită în mod rezonabil produsului în cauză decât una pur marginală”. Pentru a constitui o „altă cerință”, măsura ar trebui să influențeze considerabil compoziția sau natura produsului ori comercializarea sa. Calificarea măsurii a fost lăsată în final la aprecierea instanței naționale ( 15 ).

În cauza Lindberg, a fost adresată Curții și întrebarea dacă prezintă relevanță faptul că interdicția a înlocuit o cerință privind autorizarea. Curtea a statuat că, dacă măsura națională ar fi fost o cerință privind autorizarea, iar nu o interdicție, ea nu ar fi constituit o „reglementare tehnică”. În acest sens, Curtea a citat din jurisprudența sa potrivit căreia „nu reprezintă o reglementare tehnică prevederile naționale care se limitează la stabilirea de condiții pentru înființarea de companii, cum ar fi prevederile care supun exercitarea unei activități profesionale unei autorizări prealabile” ( 16 ).

Obiectul acestei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor a fost o lege elenă care impune o interdicție generală privind jocurile electrice și electronice în afara cazinourilor. Curtea a statuat că interdicția este o „reglementare tehnică” ( 17 ). Deși nu a afirmat aceasta în mod explicit, Curtea pare să fi considerat că măsura elenă a avut o influență considerabilă asupra comercializării și a constituit o „altă cerință” în sensul articolului 1 alineatul (11) din Directiva 98/34 ( 18 ). Poziția menționată este susținută de hotărârea ulterioară în cauza Berlington (a se vedea mai jos), în care Curtea a statuat că interdicția de a exploata jocuri de tip „slot machine” în afara cazinourilor este o „altă cerință”, făcând referire la Hotărârea Comisia/Grecia ( 19 ).

Hotărârea Fortuna privește de asemenea Legea privind jocurile de noroc poloneză, aceeași lege care face obiectul prezentei cauze. În Hotărârea Fortuna, Curtea a statuat că restricția privind locația, prevăzută la articolul 14 alineatul 1 din Legea poloneză privind jocurile de noroc, care permite doar cazinourilor să organizeze jocuri automate, constituie o „reglementare tehnică”. Din nou, deși nu se precizează în mod expres, se pare că s‑a considerat că restricția privind locația are o influență semnificativă asupra comercializării și, pentru acest motiv, constituie o „altă cerință” ( 20 ).

Hotărârea Fortuna se referă și la anumite dispoziții tranzitorii din Legea privind jocurile de noroc. Aceste dispoziții tranzitorii au impus în esență o perioadă de amânare în cazul autorizațiilor existente pentru realizarea activităților legate de jocuri automate cu câștiguri reduse (altfel spus, au interzis emiterea unor noi autorizații sau prelungirea ori modificarea autorizațiilor existente). Curtea a statuat că dispozițiile tranzitorii au impus condiții susceptibile să afecteze comercializarea aparatelor de jocuri automate cu câștiguri reduse. Ca atare, ele ar putea constitui „alte cerințe” în măsura în care au influențat în mod semnificativ natura sau comercializarea acestor aparate. Sarcina analizării celei din urmă condiții a fost lăsată instanței naționale. Această poziție se află în contrast cu restricția privind locația, în contextul căreia Curtea a statuat (implicit) asupra noțiunii „influență semnificativă” și nu a lăsat‑o la aprecierea instanței naționale.

Hotărârea Berlington are ca obiect o mărire de cinci ori a valorii taxelor aplicabile în cazul jocurilor de tip „slot machine” și o interdicție privind exploatarea jocurilor de tip „slot machine” în afara cazinourilor. În hotărârea sa, Curtea a statuat că majorarea taxelor nu constituie o „reglementare tehnică de facto”, întrucât nu este însoțită de nicio „specificație tehnică” și de nicio „altă cerință” ( 21 ).

De asemenea, Curtea a confirmat în mod expres că restricția privind organizarea anumitor jocuri de noroc în cazinouri „constituie o «reglementare tehnică» în sensul articolului 1 alineatul (11) din directivă, în măsura în care poate influența în mod semnificativ natura sau comercializarea produselor utilizate în acest context […]. Or, o interdicție de exploatare a jocurilor de tip «slot machine» în afara cazinourilor […] poate influența în mod semnificativ comercializarea acestor aparate […], prin reducerea modalităților de exploatare a lor” ( 22 ).

Hotărârea Ince se referă la o dispoziție din Tratatul de stat privind jocurile de noroc german care reglementează organizarea și intermedierea de pariuri sportive. S‑a considerat că Tratatul de stat conține anumite dispoziții care pot fi calificate drept „norme pentru servicii” în sensul articolului 1 alineatul (5) din Directiva 98/34. Totuși, alte dispoziții din Tratatul de stat, cum ar fi cele „care stabilesc obligația de a obține o autorizație pentru organizarea sau pentru colectarea de pariuri sportive”, nu constituie „reglementări tehnice”. Curtea a ajuns la această concluzie utilizând aceeași formulă ca în Hotărârea Lindberg privind autorizațiile (a se vedea punctul 23 de mai sus).

Atât în Hotărârea Lindberg, cât și în Hotărârea Ince se precizează în mod clar că regimurile de autorizare prealabilă nu constituie „reglementări tehnice”. Prin urmare, a fortiori, ele nu constituie alte cerințe în sensul articolului 1 alineatul (4) din Directiva 98/34.

Originea acestei afirmații se găsește în final în hotărârea pronunțată de Curte în cauza CIA Security ( 23 ). În cauza respectivă, Curtea a fost întrebată dacă cerința conform dreptului belgian privind autorizarea prealabilă pentru exploatarea unei firme de securitate ( 24 ) este o „reglementare tehnică” în sensul Directivei 83/189 ( 25 ), predecesoarea Directivei 98/34. Curtea a statuat că răspunsul este negativ, întrucât noțiunea „specificație tehnică” (aflată în centrul definiției reglementării tehnice potrivit Directivei 83/189) nu se aplică în cazul dispozițiilor „care prevăd condițiile pentru înființarea firmelor de securitate” ( 26 ).

Hotărârea CIA Security potrivit căreia un regim de autorizare prealabilă nu constituie o „reglementare tehnică” a fost aplicată expres între timp în contextul Directivei 98/34 (fiind utilizată formularea citată la punctul 23) ( 27 ). Prin urmare, ea este în mod clar relevantă pentru modul în care noțiunea „alte cerințe” trebuie să fie interpretată potrivit noii directive. În continuare, vom face referire la regula care exclude regimurile de autorizare prealabilă din sfera noțiunii „reglementări tehnice” sub denumirea „excepția privind autorizarea CIA”.

Hotărârea Fortuna a pus probabil sub semnul întrebării excepția privind autorizarea CIA. În Hotărârea Fortuna, Curtea a admis că anumite dispoziții tranzitorii din Legea privind jocurile de noroc ar putea constitui „alte cerințe”.

Faptul că Hotărârea Fortuna a respins excepția privind autorizarea CIA este unul dintre argumentele invocate de Comisie în observațiile sale scise și orale. Comisia susține că cerința privind autorizarea constituie o „reglementare tehnică” din perspectiva Hotărârii Fortuna ( 28 ).

Nu suntem de acord. Considerăm că Hotărârea Fortuna nu a avut drept scop respingerea excepției privind autorizarea CIA. Potrivit excepției privind autorizarea CIA, cerințele referitoare la autorizarea prealabilă nu sunt „reglementări tehnice”. Dimpotrivă, Hotărârea Fortuna are ca obiect o amânare a autorizărilor – altfel spus, autorizațiile erau necesare, dar în perioada de amânare niciuna nu avea să fie acordată ( 29 ). Prin urmare, se poate face distincție între situația din cauza Fortuna și cea din prezenta cauză.

Mai mult, faptul că Hotărârea Fortuna nu a urmărit să pună sub semnul întrebării excepția privind autorizarea CIA este confirmat de hotărârea mai recentă în cauza Ince, care a aplicat în mod expres excepția menționată ( 30 ).

În sfârșit, ca o observație mai generală, totul depinde foarte mult de calificarea unei măsuri ca „reglementare tehnică”. Dacă măsura nu este o „reglementare tehnică”, nu este necesară notificarea sa. Dacă este o asemenea reglementare, ea trebuie să fie notificată, în caz contrar fiind inaplicabilă. Cu scuzele de rigoare pentru jocul de cuvinte legat de domeniul jocurilor de noroc, în acest context cu „mize mari”, excepția privind autorizarea CIA are marele merit de a fi o normă clară și ușor de aplicat. Revocarea sa și aplicarea în cazul regimurilor de autorizare a criteriului dacă ele au o influență semnificativă asupra compoziției, naturii sau comercializării unui produs are implicații imense din perspectiva securității juridice. În opinia noastră, aceasta nu a putut fi intenția Curții atunci când a pronunțat Hotărârea Fortuna.

Potrivit cerinței privind autorizarea, „pentru organizarea jocurilor de ruletă, de cărți, de zaruri și a jocurilor automate este necesară o concesiune de exploatare a unui cazinou”. În opinia noastră, dacă expresia „de exploatare a unui cazinou” ar fi lipsit din această propoziție, nu există nicio îndoială că excepția privind autorizarea CIA ar fi fost aplicabilă în prezenta cauză. Dispoziția ar fi în afara sferei noțiunilor „alte cerințe” și, mai general, „reglementare tehnică”.

Expresia descriptivă, de calificare, „de exploatare a unui cazinou” tulbură apele. Comisia susține în esență că expresia menționată creează o legătură strânsă între „cerința privind autorizarea” și „restricția privind locația”. Întrucât cea din urmă este o „reglementare tehnică”, după cum se precizează în Hotărârea Fortuna, și cea dintâi trebuie să fie o asemenea reglementare.

Nu suntem de acord pentru motivele care urmează.

În primul rând, regimurile de autorizare prealabilă pentru servicii de tipul celor din prezenta cauză presupun adesea condiții și limitări de fond ( 31 ). Este posibil ca aceste condiții și limitări de fond să constituie „reglementări tehnice” și să trebuiască să fie notificate ca atare. Totuși, considerăm că respectivele condiții și limitări nu „contaminează” automat cerința privind autorizarea în sine ( 32 ). Astfel, dimpotrivă, valoarea practică a excepției privind autorizarea CIA ar fi compromisă, iar domeniul de aplicare al cerinței privind notificarea din Directiva 98/34 ar putea fi extins în mod potențial considerabil. După cum am menționat mai sus, o asemenea evoluție ar pune sub semnul întrebării validitatea unei serii de regimuri de autorizare prealabilă pentru servicii, generând o insecuritate juridică semnificativă.

În al doilea rând, NUC a confirmat în cadrul ședinței că nu există proceduri separate pentru obținerea unei autorizații sau a unui „permis preliminar” potrivit articolului 6 alineatul 1 din Legea privind jocurile de noroc și obținerea unei concesiuni de exploatare a unui anumit cazinou potrivit articolului 14 alineatul 1 din aceeași lege. Totuși, NUC a confirmat de asemenea că nu există identitate între cerința privind autorizarea și restricția privind locația. De exemplu, este posibilă constatarea unei încălcări a restricției privind locația prin audituri ex post fără retragerea automată a autorizației persoanei care exploatează cazinoul.

Mai mult, în cadrul ședinței, guvernul polonez a afirmat că restricția privind locația de la articolul 14 alineatul (1) nu trebuie să fie considerată un element al procedurii de autorizare. Dimpotrivă, restricția privind locația, în combinație cu Codul penal, urmărește sancționarea organizării jocurilor de noroc, de exemplu în baruri și în restaurante.

Având în vedere aceste observații, în opinia noastră, este clar faptul că cerința privind autorizarea și restricția privind locația au domenii de aplicare și funcții diferite și nu pot fi tratate amândouă pur și simplu ca „reglementări tehnice” pentru motivul că există între ele o presupusă „legătură strânsă”.

În al treilea rând, preocuparea principală a Comisiei legată de cerința privind autorizarea este aceea că ea face referire în mod expres la restricția privind locația, prin expresia „de exploatare a unui cazinou”. Totuși, considerăm că nu este clar dacă expresia în cauză presupune că cerința privind autorizarea impune limitări suplimentare, geografice sau de altă natură, care depășesc restricția privind locația. În final, aceasta este o problemă de interpretare a dreptului național, care trebuie să fie soluționată de instanța națională ( 33 ). Fără a anticipa interpretarea respectivă, dacă instanța națională va concluziona că expresia „de exploatare a unui cazinou” nu impune limitări care depășesc restricția privind locația, cerința privind autorizarea nu trebuie să fie considerată o „reglementare tehnică”.

Scopul cerinței privind notificarea din Directiva 98/34 este „monitorizarea preventivă pentru protejarea liberei circulații a mărfurilor” ( 34 ), și anume permiterea evaluării ex ante a restricțiilor potențiale care limitează libera circulație a mărfurilor. Restricția privind locația în forma sa prezentă a fost notificată și evaluată. Notificarea altor dispoziții care pur și simplu fac referire la restricția privind locația, cum pare să fie situația în cazul cerinței privind autorizarea, nu ar servi mai mult scopului directivei ( 35 ).

Prin analogie, potrivit unei jurisprudențe constante, Directiva 98/34 nu impune obligația notificării unei măsuri naționale „care reproduce sau înlocuiește, fără a adăuga cerințe noi sau suplimentare, reglementările tehnice existente care […] au fost notificate în mod corespunzător” ( 36 ).

Pe scurt, faptul că articolul 6 alineatul 1 din Legea privind jocurile de noroc creează cerința privind autorizarea, dar face referire simultan la restricția privind locația, nu este de ajutor. Totuși, în opinia noastră, introducerea pe acest temei a cerinței privind autorizarea în domeniul de aplicare al Directivei 98/34, cu toate implicațile acestui fapt, nu este justificată.

Având în vedere considerațiile de mai sus și sub rezerva interpretării de către instanțele naționale a legăturii dintre articolul 6 alineatul 1 și articolul 14 alineatul 1 din Legea privind jocurile de noroc, considerăm că o normă națională cum este cerința privind autorizarea prevăzută la articolul 6 alineatul 1 din legea menționată nu constituie o „reglementare tehnică” în sensul Directivei 98/34.

Fără a aduce atingere celor de mai sus și în cazul în care Curtea va concluziona că cerința privind autorizarea și restricția privind locația nu pot fi separate în modul pe care îl propunem sau că excepția privind autorizarea CIA trebuie să fie reexaminată mai general din perspectiva Hotărârii Fortuna, devine necesară o analiză mai detaliată a definiției noțiunii „reglementare tehnică” și în special a noțiunii „alte cerințe”.

Avem rezerve puternice legate de extinderea noțiunii „alte cerințe” la regimurile de autorizare prealabilă pentru servicii, care este propusă în esență în prezenta cauză. Prezentăm mai jos principalele noastre motive de preocupare.

În primul rând, există riscul unei extinderi excesive și imprevizibile a domeniului de aplicare al cerinței privind notificarea.

O măsură constituie o „altă cerință” dacă ea este „impusă unui produs” și afectează „condițiile de utilizare” a produsului respectiv într‑un mod care poate „influența semnificativ”„comercializarea” sa.

Măsurile care reglementează prestarea serviciilor vor avea întotdeauna o influență indirectă asupra mărfurilor. Prestarea oricărui serviciu implică utilizarea unor produse la un moment dat. Șoferii de taxi utilizează automobile, operatorii de stații radio utilizează echipamente de sunet, contabilii utilizează calculatoare, iar avocații utilizează stilouri, hârtie și ocazional cărți de drept. Mai mult, toată lumea utilizează computere pentru aproape orice tip de serviciu prestat în prezent. În toate aceste situații, se poate susține oricând că stabilirea unei cerințe privind autorizarea în cazul unui anumit serviciu va reduce numărul prestatorilor de servicii, reducând astfel indirect cantitatea de produse utilizate pentru prestarea lor și afectând astfel vânzările produselor respective. Pe scurt, stabilirea unei cerințe privind autorizarea prealabilă pentru prestarea oricăruia dintre serviciile menționate mai sus va afecta în mod tangențial consumul produselor utilizate.

Aceasta înseamnă că regimurile de autorizare prealabilă constituie în toate situațiile respective „alte cerințe” care sunt supuse notificării? În opinia noastră, este clar că răspunsul trebuie să fie negativ. Dar atunci unde trebuie să fie stabilită limita?

G. M. a afirmat în cadrul ședinței că vânzările de automate de jocuri au scăzut semnificativ de la introducerea cerinței privind autorizarea.

Totuși, sensul noțiunii „alte cerințe” nu poate fi redus la problema volumului vânzărilor. Motivul este în primul rând că definiția noțiunii „alte cerințe” face referire în mod expres la „comercializare” (iar nu la vânzări) și include alte condiții importante, în special ca măsurile să fie „impuse unui produs”. Un alt motiv este că regimurile de autorizare prealabilă pentru servicii afectează întotdeauna volumul vânzărilor în cazul unui anumit produs. Condiționarea unei cerințe privind notificarea de o apreciere ex ante a aspectului dacă măsura va avea o influență semnificativă asupra vânzărilor este, în opinia noastră, fie o modalitate de a genera insecuritate juridică excesivă legată de identificarea măsurilor care sunt de fapt supuse notificării ( 37 ), fie pur și simplu o invitație de a notifica absolut totul Comisiei ( 38 ). Este suficient să analizăm cauza Fortuna în sine pentru a dovedi această lipsă a securității juridice. Cauza menționată a condus la pronunțarea unei serii de hotărâri naționale contradictorii referitoare la modul în care trebuie să fie aplicat criteriul „influenței semnificative” ( 39 ).

În al doilea rând, efectele secundare ale unei aprecieri incorecte a obligației de notificare constituie un motiv în plus pentru maximizarea securității juridice prin definiția noțiunii „reglementare tehnică”. Aceasta este situația în special având în vedere „consecințele directe și grave” ( 40 ) pe care le poate avea inaplicabilitatea anumitor norme asupra relațiilor dintre particulari, și anume, entități care nu au legătură cu neîndeplinirea inițială a obligației de notificare. Hotărârea CIA Security citată mai sus ilustrează acest argument. Cauza menționată a avut ca obiect un litigiu civil dintre doi particulari. Faptul că una dintre părțile respective nu a avut posibilitatea să invoce în apărarea sa o „reglementare tehnică” întrucât ea nu a fost notificată a afectat semnificativ rezultatul litigiului ( 41 ).

În al treilea rând, pe lângă impactul său asupra raporturilor de drept privat, statele membre au antecedente în ceea ce privește neîndeplinirea obligației de notificare a măsurilor și această omisiune a fost invocată în împrejurări destul de surprinzătoare, în afara oricărei legături perceptibile cu domeniul de aplicare inițial al măsurii naționale în cauză. De exemplu, lipsa notificării unei măsuri a fost invocată pentru evitarea răspunderii penale ( 42 ).

Consecințele lipsei notificării prezentate mai sus nu au fost întâmpinate cu entuziasm general, ca să nu spunem mai mult ( 43 ). Este probabil ca extinderea noțiunii „alte cerințe” astfel încât să includă cerințe care se referă în principal la servicii (iar nu la mărfuri), în special regimuri de autorizare prealabilă și cerințe privind locația ( 44 ), să sporească numărul unor asemenea scenarii.

În al patrulea rând, în anii ’80 Curtea s‑a confruntat cu o situație gravă de „denaturare a liberei circulații”. Tot felul de măsuri naționale care reglementau modul de comercializare a produselor erau contestate în fața instanțelor naționale pentru motivul că afectau vânzările. În realitate, multe dintre măsurile naționale în cauză nu urmăreau să reglementeze mărfurile în sine, ci mai degrabă modul de comercializare a acestora ( 45 ). Reacția Curții la asemenea cauze este reprezentată în parte de Hotărârea Keck ( 46 ).

Considerăm că există un tipar similar în cauzele care privesc Directiva 98/34. Pentru evitarea denaturării „cerinței privind notificarea” în contextul Directivei 98/34, nu trebuie să se permită extinderea necontrolată a sferei noțiunii „alte cerințe” în domeniul serviciilor pe baza faptului că măsurile naționale în domeniul prestărilor de servicii ar putea avea efecte indirecte asupra vânzărilor de produse.

Este adevărat că există diferențe între „denaturarea liberei circulații” în sensul TFUE și „denaturarea cerinței privind notificarea” în sensul Directivei 98/34. În special, potrivit Directivei 98/34, pentru a constitui o „altă cerință” supusă notificării, o măsură trebuie să poată avea o influență semnificativă asupra comercializării. Aceasta este în contrast cu lipsa oricărui prag de minimis în contextul articolului 34 TFUE ( 47 ).

Totuși, noțiunea „influență semnificativă” este foarte elastică și creează probleme suplimentare în loc să ofere o soluție concretă. Se disting în special două tipuri de probleme: conceptuale și operaționale.

Din punct de vedere conceptual, decizia privind aspectul dacă o dispoziție legislativă națională trebuie să fie notificată ar trebui în mod logic să fie luată atunci când se întocmește dispoziția în cauză. Este posibil să fie dificil de prevăzut la momentul respectiv dacă ea va avea sau nu va avea o „influență semnificativă” asupra comercializării. Astfel, în opinia noastră, trebuie să se decidă dacă o dispoziție are anumite caracteristici care presupun că este necesară notificarea sa în principal pe baza unei evaluări a calității normative a dispoziției. Ar trebui să fie posibilă, în majoritatea situațiilor, stabilirea existenței unor asemenea caracteristici ex ante și independent de efectele viitoare ipotetice ale dispoziției.

La acest element conceptual se adaugă problema operațională sau funcțională. Din punct de vedere practic, va fi dificil pentru o instanță națională, care trebuie să analizeze un motiv bazat pe lipsa notificării, să evalueze rezonabil „influența semnificativă” în mod obiectiv și cu un nivel acceptabil de încredere. Existența unor date cantitative fiabile referitoare la măsura națională relevantă nu este o certitudine și, chiar și atunci când sunt disponibile date cantitative, pragul influenței „semnificative” rămâne evaziv ( 48 ). Estimarea evoluției viitoare a măsurii naționale relevante sau abordările bazate pe intuiție conduc rapid în domeniul ipotezelor, în cel mai bun caz, sau al ghicitului în globul de cristal, în cel mai rău caz. Tabloul devine și mai complicat, în primul rând, prin faptul că o măsură poate ajunge să fie supusă notificării din cauza evoluției tiparelor comerciale și, în al doilea rând, prin faptul că este probabil ca norme similare în esență să fie supuse notificării în anumite state membre și să nu fie supuse notificării în altele, în funcție de tiparele comerciale diferite ale produsului în cauză la nivel național ( 49 ).

În sfârșit, în al cincilea rând, există o altă diferență importantă între obligația de notificare prevăzută de Directiva 98/34 și articolele 34 și 36 TFUE, care indică necesitatea unei precauții sporite la abordarea celei dintâi: potrivit directivei, după calificarea unei măsuri ca „altă cerință”, nu este posibilă nicio justificare. Nu se realizează niciun exercițiu de stabilire a unui echilibru. Dacă măsura nu a fost notificată, ea este pur și simplu inaplicabilă. Acest lucru contrastează cu situația reglementată de articolele 34 și 36 TFUE, în cazul căreia restricțiile privind libera circulație pot fi cel puțin potențial justificate ( 50 ).

Consecințele mai grave, automate ale lipsei notificării potrivit directivei trebuie să ne facă de două ori mai precauți în cea ce privește o interpretare extinsă a noțiunii „alte cerințe”. O asemenea interpretare extinsă ar putea conduce totodată la o situație destul de paradoxală în care măsurile care se consideră că sunt complet în afara domeniului de aplicare al articolului 34 TFUE sunt totuși supuse notificării și inaplicabile în urma lipsei acesteia ( 51 ).

Având în vedere considerațiile de mai sus, prezenta cauză pare să fie un moment oportun pentru reanalizarea sensului noțiunii „alte cerințe” din Directiva 98/34 în contextul măsurilor care reglementează serviciile și care pot avea un impact asupra bunurilor.

Punctul de plecare și aspectul principal în cazul interpretării noțiunii „alte cerințe” în contextul de față este că Directiva 98/34 se axează foarte mult pe măsurile legate de mărfuri și libera circulație a mărfurilor, iar nu a serviciilor.

Predecesoarea sa, Directiva 83/189, prevedea doar obligația de notificare a proiectelor de „reglementări tehnice” referitoare la produse. Astfel, chiar și în prezent, singurele tipuri de „reglementări tehnice” care se referă în mod special la servicii și care sunt supuse notificării potrivit Directivei 98/34 sunt serviciile societății informaționale ( 52 ). Astfel, se poate înțelege că alte tipuri de servicii sunt excluse, în mod sistematic, din domeniul său de aplicare. Sau, mai precis, alte tipuri de servicii pot ajunge sub incidența Directivei 98/34 doar indirect și rezidual, în urma impactului lor asupra bunurilor.

Această concentrare asupra mărfurilor este confirmată de o interpretare detaliată textuală, sistemică și teleologică a Directivei 98/34.

Articolul 1 alineatul (4) introduce „alte cerințe” ca cerințe „impus[e] unui produs”. Aceste cerințe trebuie să „afecte[ze] ciclul de viață al produsului”. Exemplele oferite în textul articolului 1 alineatul (4) includ „condițiile de utilizare, reciclare, reutilizare sau de îndepărtare” a produsului, atunci când acestea pot influența semnificativ „compoziția”, „natura” ori „comercializarea” sa. Astfel, formularea acestei dispoziții strigă: „produs, produs, produs!”

În special, prin definiție, „alte cerințe” trebuie să fie „impuse unui produs”, iar nu serviciilor care utilizează produsele respective. Este corect faptul că o normă impusă în privința serviciilor poate avea un impact semnificativ asupra utilizării produselor conexe. Totuși, problema „influenței semnificative” asupra produselor este abordată sub o condiție suplimentară, separată cuprinsă în definiția noțiunii „alte cerințe”. Interpretarea expresiei „impusă unui produs” ca având sensul „impusă direct sau indirect unui produs” echivalează cu ignorarea expresiei „impusă unui produs” ( 53 ).

Faptul că noțiunea „alte cerințe” are în centrul său produsele este confirmat de referirile repetate la necesitatea ca măsurile să aibă cumva un impact asupra caracteristicilor fizice ale produsului (și anume compoziția sa, natura sa, modul în care este îndepărtat sau reciclat).

Este adevărat că noțiunea „comercializare” ar putea fi teoretic înțeleasă în sensul că implică o interpretare mai largă a dispoziției, de exemplu atunci când măsura are un impact cantitativ doar asupra vânzărilor, iar produsul în sine nu este afectat. Totuși, o interpretare mai sistematică a întregii definiții a noțiunii „alte cerințe” în contextul directivei în întregul său indică faptul că nu aceasta este situația. Noțiunea „comercializare” nu poate fi interpretată ca o invitație deschisă de a înghesui în noțiunea „alte cerințe” toate tipurile de reglementări care se referă în principal la prestările de servicii, care implică utilizarea unor produse în pofida formulării celor patru rânduri precedente ale definiției.

În opinia noastră, referirea la „comercializare” de la articolul 1 alineatul (4) din Directiva 98/34 trebuie să fie înțeleasă, în concordanță cu restul definiției și cu textul directivei în întregul său, ca o referire la măsurile legate de comercializare care au în mod potențial un impact asupra caracteristicilor fizice ale produsului, cum sunt etichetarea sau prezentarea. Aceasta contrastează cu alte măsuri care afectează în mod potențial vânzarea produsului, de exemplu normele privind condițiile de vânzare ( 54 ).

După cum se arată în expunerea de motive a Comisiei, care însoțește propunerea sa pentru Directiva 94/10, extinderea domeniului de aplicare al Directivei 83/189 a făcut posibilă includerea unor norme care sunt „susceptibile să aibă un efect asupra produsului și pot cauza denaturări ale pieței” ( 55 ). Expresia „efect asupra produsului” reflectă din nou faptul că produsul se află în centrul noțiunii „reglementare tehnică” și cerința ca măsura să nu afecteze doar vânzările, ci și produsul în sine. Mai mult, considerăm că expresia „denaturări ale pieței” este interpretată în mod natural în sensul că se referă la o preocupare legată de discriminarea între produsele concurente spre deosebire de restricțiile privind accesul pe piață. Propunerea inițială a Comisiei care a introdus formularea relevantă susține, așadar, interpretarea mai „concentrată pe produs” a noțiunii „alte cerințe” propusă în prezentele concluzii, care necesită un fel de „recul” asupra caracteristicilor produsului în sine.

Având în vedere cele de mai sus, propunem abordarea care urmează, concentrată pe centrul de greutate al măsurii naționale, pentru interpretarea și aplicarea noțiunii „alte cerințe” din Directiva 98/34, sub rezerva unor excepții limitate. Aceasta cuprinde trei etape succesive.

În primul rând, măsurile naționale în principal „impuse unor produse” sunt „alte cerințe” în sensul articolului 1 alineatul (4) dacă sunt îndeplinite celelalte condiții prevăzute de dispoziția respectivă.

În al doilea rând, dimpotrivă, măsurile naționale impuse în principal unor servicii (sau stabilirii) nu intră, în principiu, în sfera noțiunii „alte cerințe”. Acestea includ în special măsurile naționale care restricționează modul de comercializare sau de utilizare a produselor de către prestatorii de servicii. Ele includ, de exemplu, (i) cerințe privind autorizarea și alte criterii de eligibilitate pentru stabilire sau prestări de servicii ( 56 ), (ii) restricții privind locul în care sunt prestate serviciile ( 57 ) și (iii) publicitatea pentru servicii ( 58 ).

Totuși, în al treilea rând, normele naționale care, prima facie, sunt impuse unor servicii se pot încadra (din nou) în sfera noțiunii „alte cerințe”în anumite împrejurări și dacă sunt îndeplinite celelalte condiții de la articolul 1 alineatul (4), în special atunci când: — măsura națională implică o interdicție totală privind un serviciu, iar urmarea este că un anumit produs nu mai este folosit deloc sau are doar utilizări foarte marginale în alte contexte ( 59 ), sau — măsura națională care se referă în principal la prestarea de servicii afectează în mod necesar ciclul de viață al produsului într‑un mod care are un impact asupra caracteristicilor sale fizice (de exemplu restricțiile privind utilizarea unui produs pentru prestarea unui serviciu care implică în mod necesar o cerință de modificare a compoziției, etichetării sau prezentării produsului). În asemenea situații există o reacție sau un recul clar asupra produsului în sine ( 60 ).

Pentru maximizarea securității juridice și minimizarea situațiilor în care autoritățile și instanțele naționale trebuie să decidă dacă se impune notificarea unei măsuri naționale pe baza noțiunii destul de evazive „influență semnificativă asupra comercializării”, excepția privind autorizarea CIA trebuie să fie confirmată în mod clar. Altfel spus, regimurile de autorizare prealabilă nu constituie „reglementări tehnice” decât atunci când se încadrează în una dintre situațiile speciale prezentate la punctul 82 de mai sus.

Abordarea propusă în prezentele concluzii recunoaște că măsurile naționale impuse în privința prestărilor de servicii pot afecta libera circulație a mărfurilor și se pot încadra în domeniul de aplicare al acestor două libertăți ( 61 ) (cu excepția cazului în care una este pur accesorie celeilalte) ( 62 ). Totuși, ea reflectă de asemenea aspectele textuale, sistemice și teleologice ale noțiunii „alte cerințe” de la articolul 1 alineatul (4) care confirmă concentrarea sa clară pe produse (în special cerința din textul în sine potrivit căreia măsura trebuie să fie „impusă unui produs”). Centrul de greutate combinat cu abordarea care presupune excepții limitate are totodată avantajul că sporește securitatea juridică. Acesta este un aspect esențial având în vedere consecințele grave ale neîndeplinirii obligației de notificare.

Cerința privind autorizarea nu este impusă unor produse ( 63 ). În principiu, ea nu constituie o „altă cerință”. Excepția privind autorizarea CIA susține această concluzie.

Se poate considera probabil că referirea la restricția privind locația modifică natura cerinței privind autorizarea. Prin urmare, ea poate permite analizarea împrejurărilor speciale de la punctul 82. Totuși, niciuna dintre împrejurările speciale prezentate la punctul menționat care ar justifica respingerea concluziei prima facie bazate pe centrul de greutate al măsurii naționale nu pare să existe. Revine instanței naționale să verifice concluzia finală privind acest aspect. Totuși, date fiind faptele prezentate Curții, cerința privind autorizarea nu pare să aibă un impact perceptibil asupra caracteristicilor fizice ale produselor în cauză.

Având în vedere cele de mai sus, considerăm că cerința privind autorizarea nu constituie o „altă cerință” sau, mai general, o „reglementare tehnică” în sensul Directivei 98/34.

Având în vedere considerațiile precedente, recomandăm ca răspunsul Curții la întrebările adresate de Sąd Okręgowy w Łodzi (Tribunalul Regional din Łódź) să fie acela că o normă națională cum este cerința privind auto rizarea prevăzută la articolul 6 alineatul 1 din Legea privind jocurile de noroc nu constituie o „reglementare tehnică” în sensul Directivei 98/34/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 22 iunie 1998 referitoare la procedura de furnizare de informații în domeniul standardelor, reglementărilor tehnice și al normelor privind serviciile societății informaționale (JO 1998, L 204, p. 37, Ediție specială, 13/vol. 23, p. 207).

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

MICHAL BOBEK

prezentate la 7 iulie 2016 ( 1 )