Concluziile avocatului general M. Wathelet prezentate la 7 mai 2015.#Robert Michal Chmielewski împotriva Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága.#Cerere de decizie preliminară formulată de Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság.#Trimitere preliminară – Regulamentul (CE) nr. 1889/2005 – Controlul intrărilor și ieșirilor de numerar din Uniunea Europeană – Articolele 3 și 9 – Obligația de declarare – Încălcare – Sancțiuni – Proporționalitate.#Cauza C-255/14.

Prezenta cerere de decizie preliminară vizează proporționalitatea unei amenzi administrative prevăzute în dreptul maghiar pentru sancționarea încălcării obligației de declarare prevăzute la articolul 3 din Regulamentul (CE) nr. 1889/2005 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 octombrie 2005 privind controlul numerarului la intrarea sau ieșirea din Comunitate ( 2 ).

La articolul 17, intitulat „Dreptul de proprietate”, Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) consacră și protejează, la alineatul (1), dreptul de proprietate în următorii termeni: „Orice persoană are dreptul de a deține în proprietate, de a folosi, de a dispune și de a lăsa moștenire bunurile pe care le‑a dobândit în mod legal. Nimeni nu poate fi lipsit de bunurile sale decât pentru o cauză de utilitate publică, în cazurile și condițiile prevăzute de lege și în schimbul unei despăgubiri juste acordate în timp util pentru pierderea pe care a suferit‑o. Folosința bunurilor poate fi reglementată prin lege în limitele impuse de interesul general.”

Potrivit alineatului (1) al articolului 1, intitulat „Obiectiv”: „Prezentul regulament completează dispozițiile Directivei 91/308/CEE cu privire la tranzacțiile efectuate prin intermediul instituțiilor financiare și de credit și al anumitor profesii, stabilind norme armonizate pentru controlul intrărilor și ieșirilor de numerar din [Uniunea Europeană], efectuat de către autoritățile competente.”

Articolul 3, intitulat „Obligația de declarare”, prevede după cum urmează: „(1) Orice persoană fizică ce intră sau iese din [Uniune] și transportă numerar în valoare de 10000 de euro sau mai mult declară această sumă autorităților competente din statul membru prin care intră sau iese din [Uniune], în conformitate cu prezentul regulament. Obligația de declarare nu este îndeplinită în cazul în care informațiile furnizate sunt incorecte sau incomplete. (2) Declarația menționată la alineatul (1) cuprinde detalii despre: […] (e) proveniența și destinația numerarului; […]”

Articolul 4, intitulat „Atribuțiile autorităților competente”, prevede la alineatul (2) după cum urmează: „În cazul nerespectării obligației de declarare prevăzute la articolul 3, numerarul poate fi reținut prin decizie administrativă, în conformitate cu condițiile prevăzute în temeiul legislației interne.”

Potrivit articolului 6, intitulat „Schimbul de informații”: „(1) Atunci când există indicii că sumele în numerar sunt legate de o activitate ilegală asociată cu mișcarea de numerar, menționată de Directiva 91/308/CEE, informațiile obținute prin intermediul declarației prevăzute la articolul 3 sau al controalelor prevăzute la articolul 4 pot fi transmise autorităților competente din alte state membre. Regulamentul (CE) nr. 515/97 se aplică mutatis mutandis. (2) Atunci când există indicii că sumele în numerar implică produsul unei fraude sau al unei alte activități ilegale care afectează în mod negativ interesele financiare ale Comunității, informațiile sunt, de asemenea, transmise Comisiei.”

Articolul 7, intitulat „Schimbul de informații cu țări terțe”, prevede: „În cadrul asistenței administrative reciproce, informațiile obținute în temeiul prezentului regulament pot fi comunicate de către statele membre sau de către Comisie unei țări terțe, sub rezerva consimțământului din partea autorităților competente care au obținut informațiile în temeiul articolului 3 și/sau articolului 4 și cu respectarea altor dispoziții interne și comunitare relevante privind transferul de date cu caracter personal către țări terțe. Statele membre adresează o notificare Comisiei cu privire la astfel de schimburi de informații în cazuri care sunt în mod special relevante pentru aplicarea prezentului regulament.”

Articolul 9, intitulat „Sancțiuni”, prevede la alineatul (1) după cum urmează: „Fiecare stat membru prevede sancțiuni aplicabile în cazul nerespectării obligației de declarare prevăzute la articolul 3. Aceste sancțiuni sunt efective, proporționale și disuasive.”

Potrivit articolului 1 din Protocolul adițional la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950, intitulat „Protecția proprietății”: „Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional. Dispozițiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții, sau a amenzilor.”

Articolul 2 din Legea nr. XVVIII din 2007 prevede: „(1) Îndeplinirea obligației de declarare prevăzute la articolul 3 din [R]egulament[ul nr. 1889/2005] se face în scris. (2) Se indică numele complet și adresa deținătorului numerarului, potrivit articolului 3 alineatul (2) litera (b) din [R]egulament[ul nr. 1889/2005], numele complet și adresa destinatarului numerarului, conform articolului 3 alineatul (2) litera (c) [din acest] regulament, precum și modul de transport utilizat – și, în cazul autovehiculelor, numărul de înmatriculare –, în conformitate cu articolul 3 alineatul (2) litera (g) din [r]egulamentul [menționat]. […]”

Articolul 5/A din Legea nr. XLVIII din 2007 prevede: „Potrivit articolului 9 din [R]egulament[ul nr. 1889/2005], persoana fizică ce intră sau iese de pe teritoriul [Uniunii] și nu îndeplinește obligația de declarare prevăzută la articolul 3 alineatul (1) din [R]egulament[ul nr. 1889/2005] în privința numerarului aflat asupra sa, astfel cum este definit la articolul 2 alineatul (2) din [R]egulament[ul nr. 1889/2005], sau care îndeplinește această obligație incorect sau incomplet plătește pe loc o amendă al cărei cuantum va fi stabilit în forinți la a) 10 % din cuantumul numerarului aflat asupra sa, în cazul în care acesta depășește 10000 de euro, dar până la 20000 de euro; b) 40 % din cuantumul numerarului aflat asupra sa, în cazul în care acesta depășește 20000 de euro, dar până la 50000 de euro; c) 60 % din cuantumul numerarului aflat asupra sa, în cazul în care acesta depășește 50000 de euro.

La 9 august 2012, domnul Chmielewski a intrat pe teritoriul maghiar venind din Serbia fără a declara suma în numerar pe care o transporta, și anume, o sumă totală de 147492 de euro, compusă din 249150 de leva bulgare (BGN) (aproximativ 127400 de euro), 30000 de lire turcești (TRY) (aproximativ 6500 de euro) și 29394 de lei românești (RON) (aproximativ 13600 de euro).

Potrivit Comisiei, în timpul controlului, domnul Chmielewski le‑a declarat agenților vamali că este în posesia acestei importante sume de bani întrucât a intenționat să cumpere o casă în Bulgaria, dar se întorcea în Polonia fără să își fi îndeplinit obiectivul.

În ședință, Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél‑alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága (Direcția Generală a Vămilor și Finanțelor din regiunea Alföldul de Sud) a precizat că 60 % din suma deținută de domnul Chmielewski (și anume echivalentul a 24532000 HUF) a fost reținută ca amendă, instituită prin articolul 5/A alineatul (1) litera c) din Legea nr. XLVIII din 2007, pentru lipsa declarației.

Printr‑o decizie din 4 octombrie 2013, Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél‑alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága (Direcția Generală a Vămilor și Finanțelor din regiunea Alföldul de Sud) a respins cererea domnului Chmielewski de a fi scutit de amendă, ținând cont de circumstanțele personale pe care acesta le invoca, și a confirmat amenda administrativă de 24532000 HUF care îi fusese aplicată de agenții vamali, întrucât, omițând să declare suma respectivă la intrarea sa pe teritoriul Uniunii, nu și‑a respectat obligația impusă prin Regulamentul nr. 1889/2005 și prin Legea nr. XLVIII din 2007.

Domnul Chmielewski a introdus o acțiune împotriva acestei decizii în fața Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunalul pentru Cauze Administrative și de Muncă din Kecskemét) susținând în special că dispozițiile Legii nr. XLVIII din 2007 erau contrare dreptului Uniunii.

În aceste condiții, Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Cuantumul amenzii administrative impuse în temeiul articolului 5/A din [L]ege[a nr. XLVIII din 2007] de punere în aplicare a [R]egulamentului [nr. 1889/2005] îndeplinește cerința cuprinsă la articolul 9 alineatul (1) [din acest regulament], potrivit căreia sancțiunile prevăzute în dreptul național sunt efective, disuasive și totodată proporționale cu încălcarea săvârșită și cu obiectivul urmărit? 2) Articolul 5/A din [L]ege[a nr. XLVIII din 2007], având în vedere cuantumul amenzilor pe care le stabilește, este contrar interdicției restricțiilor disimulate la libera circulație a capitalurilor, instituită la articolul 65 alineatul (3) [TFUE] și în Tratatul privind Uniunea Europeană?”

Prezenta cerere de decizie preliminară a fost depusă la Curte la 27 mai 2014. Guvernele maghiar, belgian, spaniol și italian, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise.

La 18 martie 2015, a avut loc o ședință în care Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél‑alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága, care nu a depus observații scrise, guvernele maghiar, belgian și spaniol, precum și Comisia Europeană și‑au prezentat observațiile orale.

Deși, în temeiul liberei circulații a capitalurilor, garantată prin articolul 63 și următoarele TFUE, dreptul Uniunii nu interzice transferurile internaționale de numerar, Curtea a statuat deja că această liberă circulație a capitalurilor nu se opune ca exportul de monede, de bancnote sau de cecuri la purtător să fie subordonat unei declarații prealabile ( 3 ). Tot această regulă se regăsește în reglementările Uniunii având același obiect, precum Regulamentul nr. 1889/2005, în special articolul 3.

În consecință, problema sancțiunii prevăzute de dreptul maghiar poate fi analizată în ceea ce privește atât articolul 9 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1889/2005, cât și articolul 65 alineatul (3) TFUE, care interzice restricțiile deghizate privind libera circulație a capitalurilor.

Astfel cum propune Comisia în observațiile sale scrise, vom examina împreună cele două întrebări preliminare.

Părțile la procedura în fața Curții sunt unanime în a considera că sancțiunile prevăzute la articolul 5/A alineatul (1) din Legea nr. XLVIII din 2007 sunt efective și disuasive, în sensul articolului 9 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1889/2005. Cu toate acestea, spre deosebire de guvernele maghiar, belgian, spaniol și italian, care consideră că aceste sancțiuni sunt și proporționale, Comisia consideră că sancțiunile prevăzute la literele b) și c) din această dispoziție, și anume, 40 % pentru o sumă nedeclarată de 20000 până la 50000 de euro și 60 % pentru o astfel de sumă mai mare de 50000 de euro, nu respectă principiul proporționalității.

Pentru Comisie, disproporția rezidă în același timp în faptul că articolul 5/A alineatul (1) din Legea nr. XLVIII din 2007 nu lasă administrației și judecătorului național nicio marjă de apreciere care să permită luarea în considerare a circumstanțelor particulare ale fiecărei situații la stabilirea cuantumului amenzii și că prevede cuantumuri atât de ridicate încât pare a prezuma existența unei intenții răuvoitoare a autorului contravenției în cauză.

Pe de altă parte, guvernele maghiar, belgian, spaniol și italian deduc proporționalitatea sistemului sancționator introdus prin articolul 5/A alineatul (1) din Legea nr. XLVIII din 2007 din caracterul său efectiv și disuasiv, precum și din caracterul progresiv al amenzilor, în funcție de nivelul cuantumurilor nedeclarate.

Problema proporționalităților sancțiunilor în cazul nerespectării dreptului Uniunii a făcut deja obiectul mai multor hotărâri ale Curții.

În acest sens, potrivit unei jurisprudențe constante, „în lipsa unei armonizări a legislației [Uniunii] în domeniul sancțiunilor aplicabile în caz de nerespectare a condițiilor prevăzute de un sistem instituit prin această legislație, statele membre sunt competente să aleagă sancțiunile care le par adecvate. Ele sunt însă obligate să își exercite această competență cu respectarea dreptului [Uniunii] și a principiilor sale generale și, în consecință, cu respectarea principiului proporționalității” ( 4 ).

„Astfel, așa cum a statuat Curtea în mod repetat, măsurile administrative sau represive nu trebuie să depășească limitele a ceea ce este strict necesar pentru obiectivele urmărite și nu trebuie atașată modalităților de control o sancțiune atât de disproporționată în raport cu gravitatea încălcării încât să devină un obstacol în calea libertăților consacrate prin Tratatul [FUE]” ( 5 ).

Totuși, Curtea s‑a pronunțat rareori în mod concret asupra proporționalității sancțiunilor naționale implicate în fiecare cauză. Ea a făcut‑o desigur în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64), dar în această cauză neregula sancționată nu indica vreun caracter abuziv și nici măcar grav, în timp ce cuantumul amenzii era foarte ridicat, ceea ce a condus Curtea la a considera ea însăși că amenda în cauză era disproporționată ( 6 ).

De obicei, Curtea încredințează controlul de proporționalitate instanței de trimitere, oferindu‑i criterii utile pentru efectuarea corectă a acestuia ( 7 ).

În cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407), Curtea a decis la punctul 69 că, „dacă imperative de sancționare și de prevenire pot justifica faptul că o legislație națională stabilește sancțiuni de o anumită severitate, nu se poate exclude ca [aceste sancțiuni] să se poată dovedi disproporționate, constituind astfel un obstacol în calea libertății respective [în speță, libera circulație a persoanelor și a mărfurilor], în măsura în care acestea includ amenzi stabilite în mod forfetar numai în temeiul criteriului cilindreei vehiculului, fără a lua în considerare vechimea acestuia, și o taxă majorată care poate atinge o valoare de până la zece ori mai mare decât taxele în cauză. Într‑adevăr, o sancțiune întemeiată numai pe criteriul cilindreei ar putea fi disproporționată în raport cu gravitatea infracțiunii, în special atunci când aceasta este asociată unei alte sancțiuni, mai ridicată, aplicate pentru aceeași încălcare. Acest lucru se poate spune și despre o sancțiune care poate ajunge la o valoare multiplă față de cea a taxelor în cauză, de exemplu de zece ori valoarea acestora”.

În mod logic, Curtea statuează ea însăși când este vorba de sancțiuni prevăzute chiar de dreptul Uniunii, fără a trimite instanței naționale.

Cu titlu de exemplu, în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Billerud Karlsborg și Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664) ( 8 ), Curtea a decis că „decizia privind proporționalitatea unui act al Uniunii nu poate depinde de aprecieri retrospective privind gradul său de eficacitate. Atunci când legiuitorul Uniunii este pus în situația să aprecieze efectele viitoare ale unei reglementări care trebuie adoptată în condițiile în care aceste efecte nu pot fi prevăzute cu exactitate, aprecierea sa nu poate fi cenzurată decât dacă pare să fie vădit eronată în raport cu elementele de care dispunea la momentul adoptării reglementării în cauză” ( 9 ).

Pe această bază, Curtea a decis că „amenda pentru depășirea emisiilor prevăzută de Directiva 2003/87 nu poate fi considerată ca fiind contrară principiului proporționalității în măsura în care, în ceea ce privește cuantumul acesteia, nu se prevede nicio posibilitate de adaptare de către instanța națională” ( 10 ). Observăm că în Hotărârea Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407), Curtea a considerat că amenzile stabilite în mod forfetar, fără a lua în considerare o serie de criterii, puteau „să se dovedească disproporționate” (a se vedea punctele 69-71).

În urma acestor observații, se pare că jurisprudența Curții privind proporționalitatea sancțiunilor, lăsând instanțelor naționale sarcina de a efectua acest control, se bazează în principal pe circumstanțele concrete specifice fiecărui caz, luând în considerare tipul și gravitatea infracțiunii, ușurința mai mare sau mai mică pentru autorități de a prevedea gradul de eficacitate al sistemului represiv, modul de calcul al sancțiunii și criteriile cărora le este supus.

După cum afirmă Comisia în observațiile sale scrise, amenzile administrative care sancționează nedeclararea numerarului la frontieră au făcut obiectul unei examinări de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în raport cu articolul 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

În opinia noastră, prezenta cauză trebuie de asemenea analizată din perspectiva dreptului de proprietate consacrat prin articolul 17 din cartă, mai ales că Regulamentul nr. 1889/2005 indică, în considerentul (15), că „respectă drepturile fundamentale și principiile […] reflectate în [cartă]”, aceasta din urmă fiind aplicabilă, potrivit articolului 51 alineatul (1), atunci când statele membre pun în aplicare dreptul Uniunii.

Întrucât articolul 17 din cartă corespunde articolului 1 din Protocolul nr. 1 la convenția menționată, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în această materie ar putea fi utilă în cauza de față, știind că se autorizează prin cartă „o protecție mai largă” ( 11 ), conferită de dreptul Uniunii.

Cauzele cu situația de fapt aproape identică cu cea din prezenta cauză pe care le‑a tratat Curtea Europeană a Drepturilor Omului sunt în număr de trei: Ismayilov împotriva Rusiei ( 12 ), Grifhorst împotriva Franței ( 13 ) și Moon împotriva Franței ( 14 ).

La 17 noiembrie 2002, domnul Ismayilov, de naționalitate azeră, a sosit la Moscova având asupra sa 21348 USD, care reprezentau prețul de vânzare al unei case situate în Baku (Azerbaidjan), pe care o moștenise de la mama sa. Cu toate acestea, el a declarat agenților vamali că are asupra sa doar 48 USD, în timp ce, potrivit legislației ruse, orice sumă mai mare de 10000 USD trebuia declarată. La verificarea care a urmat, în bagajele sale a fost găsit restul sumei. El a fost atunci acuzat de contrabandă, iar pe suma în cauză a fost pus sechestru, ca element probator. Domnul Ismayilov a fost condamnat la o pedeapsă în stare de libertate sub supraveghere, instanțele ruse predând suma în cauză autorităților vamale, care au confiscat‑o.

Potrivit Curții Europene a Drepturilor Omului, „pentru a fi considerată proporțională, ingerința [în dreptul de proprietate] ar trebui să corespundă mai degrabă gravității încălcării constatate, și anume neîndeplinirea obligației de declarare, decât gravității unei eventuale încălcări neconstatate încă în acest stadiu, precum o infracțiune de spălare de bani sau o evaziune fiscală” ( 15 ).

Confiscarea, a adăugat Curtea Europeană a Drepturilor Omului, nu servea drept compensație pentru un prejudiciu financiar suferit de stat, „dat fiind că [acesta din urmă] nu suferise nicio pierdere rezultată din neîndeplinirea de către reclamant a obligației de a declara suma [în cauză], ci avea scopul de a descuraja și de a pedepsi” ( 16 ).

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a concluzionat că „nu a fost demonstrat într‑o manieră convingătoare și nici măcar nu a fost susținut de guvernul [rus] faptul că doar pedeapsa [închisorii] nu era suficientă pentru a atinge scopul disuasiv și punitiv urmărit, precum și pentru a preveni neîndeplinirea obligației de declarare. În aceste circumstanțe, impunerea unei măsuri de confiscare ca sancțiune suplimentară era […] disproporționată, prin aceea că impunea reclamantului o «sarcină individuală excesivă»” ( 17 ).

Cauza Grifhorst împotriva Franței se aseamănă cu prezenta cauză în sensul că prevederile din dreptul francez în discuție în această cauză (în special articolele 464 și 465 din Codul vamal) sunt cele care pun în aplicare în Franța articolele 3 și 9 din Regulamentul nr. 1889/2005.

La 29 ianuarie 1996, la frontiera dintre Franța și Andorra, domnul Grifhorst a făcut obiectul unui control din partea autorităților vamale franceze. Precum în litigiul principal, la întrebarea agenților vamali, pusă în engleză și în spaniolă, dacă avea sume de bani de declarat, domnul Grifhorst a răspuns negativ. Vehiculul, precum și domnul Grifhorst au fost percheziționați și agenții vamali au descoperit 500000 de guldeni olandezi (NLG) în buzunarele vehiculului menționat, adică 233056 de euro. În timpul interogatoriului, domnul Grifhorst a declarat că locuiește în Andorra și că a retras suma de la Crédit d’Andorre pentru a cumpăra un imobil în Amsterdam.

Spre deosebire de litigiul principal, agenții vamali au procedat la reținerea întregii sume deținute de domnul Grifhorst.

Apoi, contrar a ceea ce au făcut autoritățile maghiare în litigiul principal, autoritățile franceze au consultat autoritățile olandeze cu privire la activitățile domnului Grifhorst, care le‑au indicat că acesta din urmă le era cunoscut în special pentru fapte, petrecute în 1983, de șantaj și de extorcare de fonduri, de răpire a unei persoane și de deținere a unei arme de foc. Autoritățile olandeze au precizat de asemenea că singura activitate cunoscută a domnului Grifhorst era legată de sectorul imobiliar, că o anchetă internațională efectuată de Regatul Spaniei, de Republica Franceză și de Regatul Țărilor de Jos cu privire la activitățile sale nu făcuse progrese și că era suspectat de spălare de bani în numele altor persoane, dar nu putea fi adus niciun element concret suplimentar în acest sens.

Domnul Grifhorst a fost citat pentru a se prezenta în fața tribunal correctionnel (Tribunalul Corecțional) din Perpignan (Franța), care, prin hotărârea din 8 octombrie 1998, l‑a declarat vinovat pentru contravenția de nerespectare a obligației de a declara sumele de bani, titlurile sau valorile prevăzute la articolul 464 din Codul vamal și l‑a condamnat la confiscarea întregii sume de bani și la plata unei amenzi egale cu jumătate din suma nedeclarată (225000 NLG, adică 116828 de euro), în temeiul articolului 465 din același cod.

Această hotărâre a fost confirmată de cour d’appel (Curtea de Apel) din Montpellier (Franța), care a respins cererea sa de sesizare a Curții cu o întrebare preliminară. Cour de cassation (Curtea de Casație, Franța) a respins, de asemenea, recursul său. În urma acestei respingeri, domnul Grifhorst a introdus o acțiune în fața Curții Europene a Drepturilor Omului pentru încălcarea dreptului său de proprietate, garantat prin articolul 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat mai întâi că „[s]ingurul comportament contravențional care putea fi reținut împotriva domnului Grifhorst consta în nedeclararea, la trecerea frontierei dintre Franța și Andorra, a banilor pe care îi transporta, guvernul nesusținând, de altfel, că sumele de bani transportate ar fi provenit din activități ilicite sau ar fi fost destinate unor asemenea activități” ( 18 ).

Alăturându‑se aprecierii Comisiei, exprimată în avizul motivat pe care aceasta îl adresase Republicii Franceze cu privire la compatibilitatea articolului 465 din Codul vamal cu dreptul Uniunii, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat de asemenea că „sancțiunea trebuia să corespundă gravității încălcării constatate, și anume neîndeplinirea obligației de declarare, iar nu gravității eventualei încălcări neconstatate, în acest stadiu, corespunzătoare unei infracțiuni de spălare de bani sau de evaziune fiscală” ( 19 ).

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a luat apoi act de modificarea redactării acestui articol 465 în 2004, în urma avizului motivat al Comisiei. Pe baza noului text, confiscarea nu mai era automată și nu mai putea fi pronunțată decât dacă existau indicii sau motive plauzibile pentru a crede că persoana vizată comisese alte infracțiuni la Codul vamal, cel târziu la sfârșitul unei perioade maxime de 6 luni în timpul căreia suma nedeclarată era consemnată. Amenda era fixată la 25 % din suma asupra căreia purta contravenția ( 20 ).

În aceste împrejurări, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat că „un […] sistem [precum cel introdus prin modificarea din 2004] permite[a] păstrarea unui just echilibru între cerințele interesului general și protecția drepturilor fundamentale ale individului” ( 21 ), în timp ce un cumul al „confiscării și amenzii […] era disproporționat […] față de încălcarea comisă” ( 22 ).

Cauza Moon împotriva Franței a pus aceeași problemă ca și cauza Grifhorst împotriva Franței, singura diferență importantă fiind că amenda impusă era fixată la 25 % din suma nedeclarată.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a confirmat Hotărârea Grifhorst împotriva Franței, considerând că, întrucât cumularea confiscării și a amenzii se ridica la 125 % din suma nedeclarată, ea era, în consecință, disproporționată ( 23 ).

După cum sugerează Comisia, obiectivul Regulamentului nr. 1889/2005 este de a completa mecanismul dreptului Uniunii de prevenire a spălării banilor, asigurând un anumit nivel de control al mișcărilor de numerar care traversează frontierele Uniunii, și de a colecta informații asupra acestei circulații ( 24 ).

Sistemul de control instituit prin Regulamentul nr. 1889/2005 prevede astfel obligația de a declara orice sumă egală sau mai mare de 10000 de euro ( 25 ). Potrivit acestui sistem, nerespectarea acestei obligații trebuie însoțită de sancțiuni „efective, proporționale și disuasive” pe care statele membre trebuie să le introducă în dreptul lor intern ( 26 ), care pot fi însoțite de reținerea prin decizie administrativă a numerarului nedeclarat, conform condițiilor fixate prin legislația națională ( 27 ).

Prin urmare, reiese în mod clar din structura acestui sistem că, după cum spune Comisia, amenzile introduse de statele membre nu sancționează decât încălcarea constatată, și anume, neîndeplinirea obligației de declarare, iar nu o încălcare eventuală neconstatată precum spălarea de bani sau evaziunea fiscală.

După cum indică articolul 3 alineatul (2) litera (e) din Regulamentul nr. 1889/2005 ( 28 ), incumbă autorităților naționale, așa cum au făcut autoritățile franceze în cauza Grifhorst împotriva Franței, să verifice de fiecare dată proveniența și destinația numerarului nedeclarat, sarcină care este facilitată de dispozițiile privind schimbul de informații, cuprinse în articolele 6 și 7 din acest regulament.

În ședință, Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél‑alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága a subliniat că era dificil pentru agenții vamali să adune la frontieră probe cu privire la infracțiuni legate de numerarul nedeclarat precum spălarea de bani sau evaziunea fiscală. Totuși, tocmai pentru a facilita această sarcină, articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1889/2005 prevede că numerarul poate fi temporar reținut prin decizie administrativă.

Dacă este stabilită legalitatea provenienței și a destinației numerarului nedeclarat, cum era cazul în cauzele Ismayilov împotriva Rusiei ( 29 ) și Moon împotriva Franței ( 30 ), sau aceasta nu poate fi contestată, cum era cazul în cauza Grifhorst împotriva Franței ( 31 ), poate fi impusă doar sancțiunea prevăzută de dreptul național în aplicarea articolului 9 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1889/2005, și anume amenda, în cazul de față.

În schimb, sancțiunea confiscării poate fi impusă în cazul în care caracterul ilicit al provenienței sau al destinației numerarului în cauză este stabilit, în conformitate cu dispozițiile de drept național, și poate fi cumulată cu sancțiunea prevăzută de dreptul național în aplicarea articolului 9 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1889/2005.

Trebuie precizat că, întrucât amenda nu vizează proveniența sau destinația numerarului nedeclarat, ea nu poate varia în funcție de legalitatea sau de nelegalitatea provenienței sau a destinației sumei în cauză.

Pe scurt, așa cum a statuat deja Curtea Europeană a Drepturilor Omului, pentru ca amenda impusă în caz de nerespectare a obligației de declarare să fie proporțională, ea trebuie „să corespundă gravității încălcării constatate, și anume neîndeplinirea obligației de declarare” ( 32 ).

Trebuie menționat de la bun început că, așa cum a explicat Comisia în ședință, sancțiunile prevăzute de statele membre în aplicarea articolului 9 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1889/2005 diferă foarte mult atât în ceea ce privește calculul amenzii (procentaj din suma nedeclarată sau suma care trebuie fixată de autoritățile competente, între un prag minimal și un plafon prevăzute de lege), cât și în ceea ce privește sumele totale la care aceste sisteme pot să ajungă (de la 1200 de euro în Estonia la o amendă maximă de 1 milion de euro în Germania).

În acest context, un sistem de amenzi precum cel instituit de legiuitorul maghiar, care prevede amenzi progresive în funcție de nivelul sumei nedeclarate, nu ne pare în sine ieșit din comun.

Totuși, câțiva parametri ai acestui sistem ne par contrari Regulamentului nr. 1889/2005.

Mai întâi, aspect confirmat în ședință de Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél‑alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága, întrucât legislația maghiară nu utilizează posibilitatea prevăzută la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1889/2005 de a reține prin decizie administrativă numerarul nedeclarat, pe numerarul găsit asupra domnului Chmielewski la trecerea frontierei sârbo‑maghiare nu s‑a pus temporar sechestru de către autoritățile maghiare ( 33 ).

În plus, chiar dacă se pare că domnul Chmielewski le‑a declarat agenților vamali maghiari că este în posesia sumei în cauză întrucât a intenționat să cumpere o casă în Bulgaria, dar se întorcea în Polonia fără să își fi îndeplinit obiectivul, nu reiese din dosar că autoritățile maghiare încercaseră să stabilească proveniența numerarului în cauză. În acest scop, ele puteau solicita asistența autorităților poloneze, ceea ce nu au făcut. În acest sens, ele nu au aplicat articolul 3 alineatul (2) litera (e) din Regulamentul nr. 1889/2005.

Or, obiectivul esențial al Regulamentului nr. 1889/2005 fiind, în special prin intermediul cooperării dintre statele membre, facilitată prin articolul 6, de a face mai eficientă lupta împotriva spălării de bani și a evaziunii fiscale, statele membre trebuie neapărat să ancheteze originea și destinația fondurilor în cauză fără a se opri la simpla constatare și sancționare a neîndeplinirii obligației de declarare, ceea ce presupune ca aceste fonduri să poată fi reținute temporar, pe perioada respectivei anchete.

În loc să prevadă condițiile potrivit cărora numerarul nedeclarat ar putea fi reținut prin decizie administrativă, conform articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1889/2005, sistemul de aplicare a acestuia din urmă, stabilit prin Legea nr. XLVIII din 2007, ni se pare că se bazează pe simpla luare în considerare, prin caracterul progresiv al amenzii, a posibilității ca proveniența sau destinația numerarului nedeclarat să fie ilicită.

Or, un asemenea sistem care combină, prin intermediul unei amenzi raportate la suma totală în cauză, pe de o parte, o prezumție de proveniență sau de destinație ilicită a acestora și, pe de altă parte, lipsa obligației de declarare ni se pare contrar articolului 3 alineatul (2) și articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1889/2005.

Astfel, nepunând întrebări asupra provenienței și a destinației numerarului nedeclarat și nepermițând ca acesta să fie reținut temporar prin decizie administrativă, cu scopul de a permite autorităților maghiare să decidă dacă este cazul să dispună confiscarea ( 34 ), Legea nr. XLVIII din 2007 nu respectă normele enunțate de regulament și își compromite eficacitatea.

În acest cadru, în care nu mai este posibil ca instanța de trimitere să pună sechestru temporar pe numerarul nedeclarat, în scopul de a‑l putea confisca în ipoteza în care caracterul ilicit al provenienței sau al destinației sale ar fi dovedit, trebuie analizată proporționalitatea amenzii impuse, ținând cont de problemele de compatibilitate sus‑menționate ale Legii nr. XLVIII din 2007 cu Regulamentul nr. 1889/2005.

Sistemul de amenzi introdus prin articolul 5/A din Legea nr. XLVIII din 2007 nu lasă nicio marjă de manevră autorităților competente pentru a se abate de la suma totală predeterminată a amenzii. În plus, această sumă totală crește automat în funcție de nivelul sumei nedeclarate (și anume, 10 % dacă suma se situează între 10000 și 20000 de euro, 40 % pentru sumele între 20000 și 50000 de euro și 60 % pentru orice sumă mai mare de 50000 de euro).

Singurul element pentru aprecierea amenzii este deci nivelul sumei nedeclarate.

Comisia critică acest sistem pentru că nu permite autorităților competente să ia în considerare circumstanțele fiecărui caz particular, ca de exemplu, caracterul intenționat sau recidiva nedeclarării, care, potrivit Comisiei, ar putea avea drept rezultat o reducere sau chiar anularea amenzii dacă autorul contravenției ar dovedi ulterior caracterul licit al provenienței și al destinației sumei nedeclarate. Într‑un asemenea caz, în pofida neîndeplinirii obligației de declarare, Comisia consideră că interesul general nu ar fi fost vătămat.

Chiar dacă am amintit că Regulamentul nr. 1889/2005 impune anchetarea provenienței și a destinației sumei în cauză în momentul controlului prevăzut la articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1889/2005, nu suntem convinși de această critică.

Astfel, chiar dacă Regulamentul nr. 1889/2005 nu se opune unui sistem precum cel propus de Comisie, care ar permite autorităților vamale sau jurisdicționale naționale să țină cont de circumstanțele specifice fiecărei cauze, considerăm, în orice caz, că un asemenea sistem nu ar putea avea drept rezultat absența sancțiunii pentru neîndeplinirea obligației de declarare stabilită prin textul articolului 9 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1889/2005, care prevede expres că statele membre „prev[ăd] sancțiuni aplicabile în cazul nerespectării obligației de declarare prevăzute la articolul 3”.

Pe de altă parte, sistemele care, precum cel prevăzut de Legea nr. XLVIII din 2007, nu permit să se țină cont de circumstanțele particulare ale fiecărei cauze nu ne par, doar pentru acest fapt, a fi contrare Regulamentului nr. 1889/2005. Astfel, de ce să fie lăsată o marjă de apreciere autorităților competente pentru o contravenție constând în nedeclarare pe care legiuitorul Uniunii a dorit‑o ușor de constatat și independentă de infracțiuni precum spălarea de bani, finanțarea terorismului, evaziunea fiscală, tăinuirea, furtul, beneficiul de pe urma traficului de droguri sau contrabanda și de asemenea independentă de orice element intențional?

În opinia noastră, statele membre au dreptul să instituie un sistem de amenzi care să fie simplu, efectiv și disuasiv și care să trateze toate părțile interesate în aceeași manieră, rezervând o analiză diferențiată reprimării unor infracțiuni față de omisiunea de declarare.

Chiar dacă o amendă a cărei sumă totală este progresivă, în funcție de suma în numerar nedeclarată, este în mod cert aptă să își atingă obiectivul de a încuraja respectarea și de a pedepsi nerespectarea obligației de declarare, tindem să considerăm disproporționat nivelul progresiv cel mai ridicat ales de legislația maghiară. Fără a gândi, așa cum pare să o facă Curtea Europeană a Drepturilor Omului ( 35 ), că același procentaj (în cazul de față 25 %) ar trebui să fie aplicat indiferent de suma totală nedeclarată, ni se pare că o amendă de 60 % din întreaga sumă, atunci când aceasta depășește 50000 de euro, inspirată probabil de existența presupusă a altor infracțiuni sau a intenției de a le comite, se învecinează cu o măsură de natură confiscatorie pentru a pedepsi numai încălcarea obligației de declarare și nu găsește un just echilibru între cerințele interesului general și cea a protecției dreptului de proprietate, consacrat la articolul 17 din cartă.

Vom încheia cu două observații. Fără a face din aceasta un element determinant, observăm în prezentarea făcută în ședință de Comisie că dintre statele membre care au ales, precum Ungaria, o amendă egală cu un procent din suma nedeclarată, niciunul nu a prevăzut o rată atât de ridicată, cifrele mergând de la 5 % la 50 %, această din urmă rată fiind, într‑un stat membru, rezervată pentru circumstanțe excepționale.

Reamintim, în sfârșit, că a confisca integral fondurile în cauză ar fi perfect proporțional în cazul în care nu ar fi stabilite proveniența și destinația legale ale sumelor vizate, fără a aduce atingere altor sancțiuni pentru alte infracțiuni eventual constatate.

Propunem, așadar, Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság după cum urmează: „Articolul 9 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1889/2005 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 octombrie 2005 privind controlul numerarului la intrarea sau ieșirea din Comunitate trebuie interpretat în sensul că se opune unei sancțiuni precum cea prevăzută la articolul 5/A alineatul (1) litera c) din Legea nr. XLVIII din 2007, prin aceea că prevede, fără posibilitatea de a reține suma nedeclarată pe perioada necesară anchetei asupra provenienței și destinației sale, un procent al amenzii de 60 % din această sumă, odată ce ea depășește 50000 de euro.”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

MELCHIOR WATHELET

prezentate la 7 mai 2015 ( 1 )