Concluziile avocatului general E. Sharpston prezentate la 3 septembrie 2015.#Safe Interenvios SA împotriva Liberbank SA și alții.#Cerere de decizie preliminară formulată de Audiencia Provincial de Barcelona.#Trimitere preliminară – Prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor și al finanțării terorismului – Directiva 2005/60/CE – Măsuri de precauție privind clientela – Directiva 2007/64/CE – Servicii de plată în cadrul pieței interne.#Cauza C-235/14.

În prezentul litigiu sunt implicate trei instituții de credit (Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, S.A. (denumită în continuare „BBVA”), Banco de Sabadell, S.A. (denumită în continuare „Sabadell”) și Liberbank, S.A. (denumită în continuare „Liberbank”) (denumite în continuare, împreună, „băncile”), pe de o parte, și o instituție de plată (Safe Interenvios, S.A., denumită în continuare „Safe”) ( 2 ), pe de altă parte. Băncile au închis conturile deținute de Safe întrucât aveau motive de îngrijorare legate de spălarea banilor. Safe susține că aceasta a fost o practică comercială neloială.

S‑au ridicat întrebări cu privire la aspectul dacă dreptul Uniunii, în special Directiva 2005/60/CE (denumită în continuare „Directiva privind spălarea banilor”) ( 3 ), împiedică un stat membru să autorizeze o instituție de credit să aplice măsuri de precauție privind clientela în cazul unei instituții de plată. Directiva menționată prevede trei tipuri de măsuri de precauție privind clientela (standard, simplificată și sporită), în funcție de riscul de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului. Potrivit articolului 8, măsurile standard de precauție privind clientela cuprind, de exemplu, identificarea unui client și obținerea de informații privind scopul și natura dorită a relației de afaceri. Articolul 11 alineatul (1) prevede că precauția simplificată privind clientela se aplică atunci când clienții unei instituții sau ai unei persoane reglementate de directiva respectivă (denumită în continuare „entitatea reglementată”) sunt instituții de credit sau instituții financiare (inclusiv instituții de plată) reglementate ele însele de Directiva privind spălarea banilor. Articolul 13 impune o precauție sporită privind clientela în situațiile care prezintă un risc mai mare de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului. Mai mult, articolul 5 autorizează statele membre să impună obligații mai stricte decât cele prevăzute în alte dispoziții ale Directivei privind spălarea banilor.

Dacă o instituție de credit poate fi autorizată să aplice măsuri (sporite) de precauție privind clientela față de o instituție de plată care este ea însăși reglementată de Directiva privind spălarea banilor, se solicită Curții îndrumări cu privire la condițiile în care statele membre pot adopta dispoziții în acest sens. Aplicarea lor depinde de o analiză a riscurilor și asemenea măsuri pot include obligarea unei instituții de plată să transfere către o instituție de credit date legate de propriii săi clienți și de beneficiarii fondurilor transmise în străinătate? Aceste întrebări invită totodată Curtea să analizeze Directiva 95/46/CE (denumită în continuare „Directiva privind datele cu caracter personal”) ( 4 ), Directiva 2005/29/CE (denumită în continuare „Directiva privind practicile comerciale neloiale”) ( 5 ) și Directiva 2007/64/CE (denumită în continuare „Directiva privind serviciile de plată”) ( 6 ).

Potrivit articolului 16 alineatul (1) TFUE, „[o]rice persoană are dreptul la protecția datelor cu caracter personal care o privesc”.

Articolul 8 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) prevede că „[o]rice persoană are dreptul la protecția datelor cu caracter personal care o privesc”. În conformitate cu articolul 8 alineatul (2), „[a]semenea date trebuie tratate în mod corect, în scopurile precizate și pe baza consimțământului persoanei interesate sau în temeiul unui alt motiv legitim prevăzut de lege”.

Articolul 52 alineatul (1) prevede că „[o]rice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților recunoscute prin prezenta cartă trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte substanța acestor drepturi și libertăți. Prin respectarea principiului proporționalității, pot fi impuse restrângeri numai în cazul în care acestea sunt necesare și numai dacă răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți”.

Considerentul (5) al Directivei privind spălarea banilor explică faptul că măsurile adoptate în domeniul spălării banilor și al finanțării terorismului ar trebui să fie compatibile cu acțiuni întreprinse în cadrul altor foruri internaționale și în special să țină seama de recomandările Grupului de Acțiune Financiară (denumit în continuare „GAFI”) ( 7 ), care constituie principalul organism internațional activ în lupta împotriva spălării banilor și a finanțării terorismului. Directiva privind spălarea banilor ar trebui să fie armonizată cu recomandările GAFI, astfel cum au fost revizuite și extinse în mod substanțial în anul 2003 (denumite în continuare „Recomandările GAFI din 2003”) ( 8 ).

Considerentul (10) prevede că entitățile reglementate trebuie să identifice și să verifice identitatea beneficiarului. Atunci când procedează astfel, ele trebuie să aprecieze singure dacă vor recurge la evidențele publice ale beneficiarilor efectivi, dacă vor solicita clienților lor date relevante sau dacă vor obține informațiile în alt mod, ținând seama de faptul că amploarea măsurilor de precauție privind clientela este legată de riscul spălării banilor și finanțării terorismului, care depinde de tipul clientelei, relația de afaceri, produs sau tranzacție.

Considerentul (22) recunoaște faptul că riscul spălării banilor și al finanțării terorismului nu este același în toate cazurile. În conformitate cu o abordare în funcție de risc, principiul ar trebui să fie acela că în cazurile adecvate este permisă precauția simplificată privind clientela.

Totodată, potrivit considerentului (24), legislația Uniunii trebuie să recunoască faptul că anumite situații prezintă un risc mai mare. Astfel, deși trebuie stabilite identitatea și profilul comercial al tuturor clienților, există cazuri în care sunt necesare proceduri deosebit de riguroase de identificare și de verificare a clientelei.

Considerentul (33) prevede că divulgarea informațiilor menționate la articolul 28 ( 9 ) trebuie să se efectueze în conformitate cu normele privind transferul datelor personale către țări terțe, prevăzute de Directiva privind datele cu caracter personal, și că, de asemenea, articolul 28 nu poate interveni în legislația națională privind protecția datelor și secretul profesional.

Potrivit considerentului (37), statele membre trebuie să adapteze modalitățile de punere în aplicare la particularitățile diferitor profesii și la diferențele de scară și de dimensiune ale entităților reglementate.

Considerentul (48) prevede că Directiva privind spălarea banilor respectă drepturile fundamentale și principiile recunoscute în special de cartă și nu trebuie interpretată sau aplicată în vreun mod care nu respectă Convenția europeană privind drepturile omului.

Potrivit articolului 1 alineatul (1): „Statele membre se asigură că spălarea banilor și finanțarea terorismului sunt interzise”. Articolul 1 alineatul (2) identifică patru tipuri de acțiuni care, atunci când sunt comise intenționat, trebuie considerate spălare de bani: „(a) conversia sau transferul de bunuri, cunoscând că acele bunuri provin dintr‑o activitate infracțională sau dintr‑un act de participare la astfel de activități, cu scopul ascunderii sau disimulării originii ilicite a bunurilor sau al sprijinirii oricărei persoane implicate în comiterea activităților respective pentru a se sustrage consecințelor legale ale acțiunilor sale; (b) ascunderea sau disimularea naturii, sursei, localizării, utilizării, circulației, a drepturilor aferente sau a dreptului de proprietate reale, cunoscând că acestea provin dintr‑o activitate infracțională sau dintr‑un act de participare la astfel de activități; (c) achiziția, deținerea sau utilizarea de bunuri, cunoscând, la data primirii lor, că acestea provin dintr‑o activitate infracțională sau dintr‑un act de participare la astfel de activități; (d) participarea, asocierea în vederea comiterii, tentativele de comitere și sprijinirea, incitarea, facilitarea și consilierea pentru comiterea oricăreia dintre acțiunile menționate la literele anterioare.”

În conformitate cu articolul 2 alineatul (1), Directiva privind spălarea banilor se aplică: (a) instituțiilor de credit, (b) instituțiilor financiare, (c) anumitor persoane fizice sau juridice, în exercitarea activităților lor profesionale. În alte părți, Directiva privind spălarea banilor face referire la aceste categorii ca fiind „instituțiile și persoanele reglementate” (denumite „entitățile reglementate” în prezentele concluzii).

Noțiunea „instituție de credit” este definită la articolul 3 alineatul (1) prin trimitere la definiția aceleiași sintagme de la articolul 1 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2000/12/CE ( 10 ) și astfel înseamnă „o întreprindere a cărei activitate constă în primirea de depozite sau de alte fonduri rambursabile din partea cetățenilor și acordarea unor credite în nume propriu”.

În definiția noțiunii „instituție financiară” este inclusă „o întreprindere, alta decât o instituție de credit, care exercită una sau mai multe dintre activitățile prevăzute la punctele 2-12 și 14-15 din anexa I la Directiva 2006/48/CE” ( 11 ) [articolul 3 alineatul (2) litera (a)]. Lista de activități include, la punctul 4, „«servicii de plată», astfel cum sunt definite în articolul 4 punctul 3 din [Directiva privind serviciile de plată]” ( 12 ), și, la punctul 5, „[e]miterea și gestionarea altor mijloace de plată […] în măsura în care această activitate nu este reglementată de punctul 4”. Potrivit Directivei privind serviciile de plată, un serviciu de plată include executarea unor operațiuni de plată, iar instituțiile de plată sunt întreprinderi care furnizează servicii de plată care în mod normal îndeplinesc cerințele stabilite de directiva respectivă ( 13 ).

Articolul 5 prevede că „[s]tatele membre pot adopta sau menține în vigoare dispoziții mai stricte în domeniul reglementat de [Directiva privind spălarea banilor], pentru a preveni fenomenul spălării banilor și finanțării terorismului”.

Capitolul II („Precauția privind clientela”) conține, în afară de dispozițiile generale referitoare la precauția standard privind clientela (articolele 6-10), articole separate care reglementează precauția simplificată privind clientela (articolele 11 și 12) și precauția sporită privind clientela (articolul 13).

În conformitate cu articolul 7, entitățile reglementate trebuie să aplice măsuri de precauție privind clientela: (a) la stabilirea unei relații de afaceri; (b) la efectuarea unor tranzacții ocazionale în valoare de cel puțin 15000 EUR; (c) atunci când există o suspiciune de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului, independent de orice derogare, scutire sau prag și (d) atunci când există îndoieli privind veridicitatea sau relevanța datelor de identificare a clientului obținute anterior.

Măsurile de precauție privind clientela includ: „identificarea clientului și verificarea identității clientului pe baza documentelor, datelor sau informațiilor obținute dintr‑o sursă fiabilă și independentă” [articolul 8 alineatul (1) litera (a)]; „identificarea, după caz, a beneficiarului efectiv și adoptarea unor măsuri adecvate și bazate pe risc pentru a verifica identitatea acestuia […]” [articolul 8 alineatul (1) litera (b)]; „obținerea de informații privind scopul și natura dorită a relației de afaceri” [articolul 8 alineatul (1) litera (c)] și „realizarea unei monitorizări continue a relației de afaceri, inclusiv examinarea tranzacțiilor încheiate pe toată durata relației respective […]” [articolul 8 alineatul (1) litera (d)].

Articolul 8 alineatul (2) prevede că entitățile reglementate pot stabili amploarea măsurilor de precauție privind clientela în funcție de riscul asociat tipului de client, relației de afaceri, produsului sau tranzacției. Ele trebuie să fie în măsură să demonstreze autorităților competente că amploarea măsurilor este adecvată, având în vedere riscurile de spălare a banilor și de finanțare a terorismului.

Potrivit articolului 9 alineatul (1), statele membre sunt obligate, sub rezerva anumitor excepții, să solicite ca verificarea identității clientului și a beneficiarului efectiv să aibă loc înainte de stabilirea unei relații de afaceri sau de desfășurarea tranzacției.

În cazul în care o entitate reglementată nu este în măsură să respecte dispozițiile articolului 8 alineatul (1) literele (a), (b) și (c), statele membre trebuie, în temeiul articolului 9 alineatul (5), să solicite ca „aceasta să nu poată realiza o tranzacție prin cont bancar, stabili o relație de afaceri sau realiza o tranzacție sau [să fie obligată] să încheie relația de afaceri și [să fie obligată] să aibă în vedere întocmirea unui raport privind clientul către unitatea de informații financiare (UIF), în conformitate cu articolul 22[ ( 14 ) ]”. În conformitate cu articolul 9 alineatul (6), statele membre trebuie să solicite ca entitățile reglementate să aplice procedurile de precauție nu numai tuturor clienților noi, ci și clienților existenți, la date adecvate, în funcție de risc.

Articolul 11 alineatul (1) prevede: „Prin derogare de la articolul 7 literele (a), (b) și (d), de la articolul 8 și de la articolul 9 alineatul (1), [entitățile reglementate] nu se supun cerințelor prevăzute la articolele respective în cazul în care clientul este o instituție de credit sau o instituție financiară reglementată de prezenta directivă sau o instituție de credit sau instituție financiară situată într‑o țară terță care impune cerințe echivalente celor prevăzute de prezenta directivă, a căror respectare este supravegheată”. Articolul 11 alineatul (2) stabilește alte împrejurări în care, prin derogare de la articolul 7 literele (a), (b) și (d), de la articolul 8 și de la articolul 9 alineatul (1), statele membre pot permite entităților reglementate să nu aplice precauția standard privind clientela. Potrivit articolului 11 alineatul (3), entitățile reglementate culeg, în orice caz, informații suficiente pentru a stabili dacă clientul îndeplinește condițiile pentru a beneficia de derogarea menționată la alineatele (1) și (2) ( 15 ).

Potrivit articolului 13 alineatul (1), pe lângă măsurile prevăzute la articolele 7 și 8 și la articolul 9 alineatul (6), statele membre trebuie să solicite entităților reglementate să aplice, în funcție de risc, măsuri de precauție sporită privind clientela în special în situațiile care, prin natura lor, pot prezenta un risc mai mare de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului. Ele trebuie să procedeze astfel cel puțin în situațiile prevăzute la articolul 13 alineatele (2)-(4), dar și în alte situații prezentând un risc ridicat care îndeplinesc criteriile tehnice stabilite în conformitate cu articolul 40 alineatul (1) litera (c) ( 16 ). Situațiile prevăzute la articolul 13 alineatele (2)-(4) sunt: clientul nu este prezent fizic în scopul identificării, relațiile bancare transfrontaliere cu instituții corespondente din țări terțe și tranzacțiile sau relațiile de afaceri cu persoanele expuse politic, rezidente în alt stat membru sau într‑o țară terță. Pentru astfel de situații sunt enumerate anumite măsuri de precauție privind clientela (sau exemple de măsuri adecvate).

În conformitate cu articolul 20, statele membre trebuie să solicite entităților reglementate să acorde o atenție specială oricărei activități pe care o consideră în mod deosebit susceptibilă, prin natura sa, de a avea legătură cu spălarea banilor sau cu finanțarea terorismului.

Articolul 22, care, împreună cu articolul 23, conține obligații de raportare, impune entităților reglementate (și, după caz, directorilor și angajaților acestora) să coopereze pe deplin, printre altele informând prompt UIF, din proprie inițiativă, în cazul în care au cunoștință, suspectează sau au motive temeinice să suspecteze că se comite ori s‑a comis ori a avut loc o tentativă de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului [articolul 22 alineatul (1) litera (a)].

Articolul 28 interzice entităților reglementate, directorilor și angajaților acestora să divulge clientului în cauză sau altor terțe persoane faptul că s‑au transmis informații în conformitate cu articolele 22 și 23 sau că se desfășoară ori că se poate desfășura o anchetă privind spălarea banilor sau finanțarea terorismului.

Potrivit articolului 34 alineatul (1), statele membre trebuie să solicite ca entitățile reglementate să stabilească politici și proceduri adecvate și corespunzătoare în materie de precauție privind clientela, în materie de declarare, păstrare a evidențelor, control intern, evaluare a riscurilor, gestionare a riscurilor, management de conformitate și comunicare, pentru a preîntâmpina și a împiedica operațiunile legate de spălarea banilor sau de finanțarea terorismului.

Articolele 36 și 37 se referă la „Supraveghere”. În special, articolul 37 alineatul (1) prevede că statele membre trebuie să solicite autorităților competente cel puțin să monitorizeze efectiv și să adopte măsurile necesare pentru a asigura respectarea cerințelor directivei de către toate entitățile reglementate.

În conformitate cu articolul 40 alineatul (1) litera (c), Comisia poate adopta măsuri de punere în aplicare care să stabilească criteriile tehnice utilizate pentru a evalua dacă situațiile prezintă un risc ridicat de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului, în sensul articolului 13.

Potrivit considerentului (8) al Directivei privind datele cu caracter personal, „nivelul protecției drepturilor și libertăților persoanei în ceea ce privește prelucrarea [datelor cu caracter personal] trebuie să fie echivalent în toate statele membre”. În considerentul (9) se recunoaște faptul că, deși statele membre nu vor mai putea împiedica libera circulație a datelor cu caracter personal din considerente de protecție a drepturilor și libertăților persoanei, ele vor avea o marjă de manevră care (în contextul punerii în aplicare a Directivei privind datele cu caracter personal) poate fi folosită de partenerii economici și sociali.

Articolul 1 prevede: „Statele membre asigură […] protejarea drepturilor și libertăților fundamentale ale persoanei și în special a dreptului la viața privată în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal”. În conformitate cu articolul 1 alineatul (2), „[s]tatele membre nu pot limita sau interzice libera circulație a datelor cu caracter personal între statele membre din motive legate de protecția asigurată în conformitate cu alineatul (1)”.

Articolul 2 litera (a) definește „datele cu caracter personal” ca fiind orice informație referitoare la o persoană fizică identificată sau identificabilă („persoana vizată”), iar „o persoană identificabilă”, ca fiind „o persoană care poate fi identificată, direct sau indirect, în special prin referire la un număr de identificare sau la unul sau mai multe elemente specifice, proprii identității sale fizice, fiziologice, psihice, economice, culturale sau sociale”.

„Prelucrarea datelor cu caracter personal” este definită la articolul 2 litera (b) ca fiind „orice operațiune sau serie de operațiuni care se efectuează asupra datelor cu caracter personal, prin mijloace automate sau neautomate, cum ar fi colectarea, înregistrarea, organizarea, stocarea, adaptarea sau modificarea, extragerea, consultarea, utilizarea, dezvăluirea prin transmitere, diseminare sau în orice alt mod, alăturarea ori combinarea, blocarea, ștergerea sau distrugerea”.

Potrivit articolului 3 alineatul (1), Directiva privind datele cu caracter personal se aplică „prelucrării automate, în totalitate sau parțial, precum și prelucrării neautomate a datelor cu caracter personal, conținute sau care urmează să fie conținute într‑un sistem de evidență a datelor cu caracter personal”.

Articolul 7 prevede criteriile în funcție de care se stabilește dacă prelucrarea datelor este legitimă. În conformitate cu articolul 7 literele (c) și, respectiv, (f), aceasta este situația atunci când prelucrarea este necesară „în vederea îndeplinirii unei obligații legale care îi revine operatorului” și „pentru realizarea interesului legitim urmărit de operator sau de către unul sau mai mulți terți, cu condiția ca acest interes să nu prejudicieze interesul sau drepturile și libertățile fundamentale ale persoanei vizate, care necesită protecție în temeiul articolului 1 alineatul (1)”.

Considerentul (8) al Directivei privind practicile comerciale neloiale afirmă că această directivă protejează în mod direct interesele economice ale consumatorilor împotriva practicilor comerciale neloiale ale întreprinderilor față de consumatori și protejează în mod indirect și întreprinderile legitime împotriva concurenților care nu respectă regulile stabilite de aceasta. Directiva menționată garantează astfel concurența loială în domeniile pe care le coordonează.

În sensul Directivei privind practicile comerciale neloiale, „consumator” este „orice persoană fizică ce acționează, în legătură cu practicile comerciale reglementate de prezenta directivă, în scopuri care nu se încadrează în activitatea sa comercială, industrială, artizanală sau liberală” [articolul 2 litera (a)]. Un „comerciant” este „orice persoană fizică sau juridică ce acționează, în legătură cu practicile comerciale reglementate de prezenta directivă, în scopuri care se încadrează în activitatea sa comercială, industrială, artizanală sau liberală și orice persoană care acționează în numele sau în beneficiul unui comerciant” [articolul 2 litera (b)]. „Practici ale întreprinderilor față de consumatori” sau „practici comerciale” înseamnă „orice acțiune, omisiune, comportament, demers sau comunicare comercială, inclusiv publicitatea și comercializarea, efectuată de un comerciant, în directă legătură cu promovarea, vânzarea sau furnizarea unui produs [adică a oricărui bun sau serviciu ( 17 )] către consumatori” [articolul 2 litera (d)].

Articolul 3 alineatul (1) prevede că Directiva privind practicile comerciale neloiale „se aplică practicilor comerciale neloiale ale întreprinderilor față de consumatori definite la articolul 5 [care stabilește interzicerea practicilor comerciale neloiale și precizează ce sunt aceste practici] înainte, în timpul și după o tranzacție comercială în legătură cu un produs”.

Articolul 3 alineatul (4) prevede că, „[î]n cazul în care dispozițiile prezentei directive și alte norme comunitare care reglementează aspecte specifice ale practicilor comerciale neloiale sunt în conflict, normele comunitare prevalează și se aplică respectivelor aspecte specifice”.

Directiva privind serviciile de plată stabilește printre altele normele pentru distingerea a șase categorii de prestatori de servicii de plată, inclusiv instituții de credit în sensul articolului 4 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2006/48/CE [articolul 1 alineatul (1) litera (a)] și instituții de plată în sensul Directivei privind serviciile de plată [articolul 1 alineatul (1) litera (d)].

Articolul 4 alineatul (3) definește noțiunea „serviciu de plată” ca fiind „una dintre activitățile comerciale enumerate în anexă”, care includ executarea operațiunilor de plată. Potrivit articolului 4 alineatul (4), o „instituție de plată” este „persoana juridică care a fost autorizată, în conformitate cu articolul 10 [care impune întreprinderilor care intenționează să presteze servicii de plată să obțină o autorizație în calitate de instituție de plată înainte de a începe să presteze servicii de plată] să furnizeze și să presteze servicii de plată în întreaga Comunitate”. Prin „serviciu de plată” se înțelege „una dintre activitățile comerciale enumerate în anexă” [articolul 4 alineatul (3)]. Un „agent” este „o persoană fizică sau juridică care furnizează servicii de plată în numele unei instituții de plată” [articolul 4 alineatul (22)].

În conformitate cu articolul 5, o cerere de autorizare ca instituție de plată trebuie să conțină o serie de documente, inclusiv „o descriere a mecanismelor de control intern instituite de solicitant pentru a se conforma obligațiilor în materie de spălare a banilor și de finanțare a terorismului în conformitate cu dispozițiile [Directivei privind spălarea banilor]”. Articolul 10 alineatul (2) prevede că autorizațiile trebuie să se acorde „dacă informațiile și documentele care însoțesc cererea respectă toate cerințele prevăzute la articolul 5 și dacă, după examinarea dosarului, autoritățile competente își dau avizul favorabil”. În temeiul articolului 12 alineatul (1), autorizațiile pot fi retrase doar în anumite împrejurări, inclusiv atunci când instituția de plată nu mai îndeplinește condițiile de acordare a autorizației [articolul 12 alineatul (1) litera (c)].

Potrivit articolului 17 alineatul (1), o instituție de plată care intenționează să presteze servicii de plată prin intermediul unui agent trebuie să comunice statului său membru de origine anumite informații care să permită înscrierea agentului respectiv într‑un registru public prevăzut la articolul 13. Aceste informații includ denumirea și adresa agentului și o descriere a mecanismelor de control intern care urmează să fie folosite de agenți pentru a se conforma obligațiilor în materie de spălare a banilor și de finanțare a terorismului în conformitate cu Directiva privind spălarea banilor.

Articolul 20 alineatul (1) primul paragraf prevede că statele membre trebuie să desemneze în calitate de autorități competente „[…] fie autorități publice, fie organisme recunoscute de legislația națională sau de autoritățile publice special abilitate în acest scop de legislația națională, inclusiv de băncile centrale naționale”. Al doilea paragraf precizează că aceste autorități trebuie să garanteze independența față de organismele economice și să evite orice conflict de interese. Fără a aduce atingere primului paragraf, autoritățile respective nu trebuie să fie ele însele instituții de plată, instituții de credit, instituții emitente de monedă electronică sau instituții de cecuri poștale.

Articolul 21 (intitulat „Supravegherea”) prevede: „(1) Statele membre se asigură că autoritățile competente efectuează controale proporționale, adecvate și adaptate riscurilor la care sunt expuse instituțiile de plată, în vederea verificării conformității continue cu prezentul titlu [«Prestatorii de servicii de plată»]. Pentru verificarea conformității cu prezentul titlu, autoritățile competente sunt abilitate să adopte următoarele măsuri, în special: (a) să solicite instituției de plată să furnizeze orice informație necesară pentru supravegherea respectării condițiilor; (b) să efectueze inspecții la fața locului în cadrul instituției de plată, al oricărui agent sau sucursală care prestează servicii de plată sub răspunderea instituției de plată sau în cadrul oricărei entități către care se externalizează servicii de plată; (c) să emită recomandări, orientări și, dacă este cazul, dispoziții administrative cu caracter obligatoriu și (d) să suspende sau să retragă autorizația în cazurile prevăzute la articolul 12. (2) […] statele membre dispun ca autoritățile lor competente respective să poată aplica sau impune instituțiilor de plată sau celor care controlează efectiv activitățile instituțiilor de plată și care încalcă actele cu putere de lege sau actele administrative privind supravegherea sau exercitarea activității lor de prestatori de servicii de plată sancțiuni sau măsuri care să vizeze în mod specific încetarea încălcărilor constatate sau a cauzelor acestora. […]”

Articolul 79 intitulat „Protecția datelor” prevede: „Statele membre permit procesarea datelor personale de către sisteme de plăți și prestatorii de servicii de plată în cazul în care acest lucru este necesar pentru a garanta prevenirea, anchetarea și detectarea fraudelor în domeniul plăților. Procesarea unor astfel de date personale se realizează în conformitate cu [Directiva privind datele cu caracter personal].”

Legea 10/2010 din 28 aprilie 2010 privind prevenirea spălării banilor și a finanțării terorismului (Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, denumită în continuare „Legea 10/2010”), care a transpus Directiva privind spălarea banilor în ordinea juridică spaniolă, face distincție între trei tipuri de măsuri de precauție privind clientela: (i) măsuri standard de precauție privind clientela (articolele 3-6), (ii) măsuri simplificate de precauție privind clientela (articolul 9) ( 18 ) și (iii) măsuri sporite de precauție privind clientela (articolul 11).

Măsurile standard de precauție privind clientela includ identificarea în mod formal a persoanelor în cauză (articolul 3), identificarea beneficiarilor reali (articolul 4), obținerea de informații referitoare la obiectul și natura relației de afaceri avute în vedere (articolul 5) și monitorizarea constantă a relației de afaceri (articolul 6).

Potrivit articolului 7 alineatul 3, persoanele vizate de Legea 10/2010 nu pot să înceapă o relație de afaceri sau să efectueze o tranzacție dacă nu pot aplica măsurile de precauție privind clientela prevăzute de această lege. Dacă o asemenea imposibilitate intervine pe parcursul relației de afaceri, ele trebuie să înceteze relația respectivă.

Articolul 9 alineatul 1 litera b) prevede că persoanele vizate de Legea 10/2010 au permisiunea să nu aplice anumite măsuri standard de precauție privind clientela în raport cu clienții care sunt instituții financiare cu sediul în Uniunea Europeană sau în state terțe echivalente și în cazul cărora îndeplinirea măsurilor de precauție face obiectul supravegherii. Potrivit instanței de trimitere, utilizarea termenului „permisiune” sugerează că această dispoziție nu stabilește o obligație. Totuși, instanța de trimitere are îndoieli în legătură cu sensul său exact.

În conformitate cu articolul 11, măsurile sporite de precauție privind clientela trebuie să fie luate atunci când, pe baza unei evaluări a riscurilor, se constată că există un risc ridicat de spălare de bani sau de finanțare a terorismului. Anumite situații, prin natura lor, prezintă un astfel de risc, în special serviciile de transfer de bani.

Safe este o societate care transferă fondurile clienților în străinătate (adică în alte state membre și în state terțe) prin intermediul conturilor deschise la instituții de credit.

Cererea de decizie preliminară precizează faptul că băncile au închis conturile pe care Safe le deținea la acestea după ce societatea respectivă a refuzat să le pună la dispoziție informațiile (privind clienții săi și destinația fondurilor remise) pe care le‑au solicitat în temeiul Legii 10/2010, în urma neregulilor legate de agenții care au fost autorizați de Safe pentru realizarea de transferuri prin intermediul conturilor sale și care au fost verificați de Banco de España (Banca Centrală a Spaniei).

La 11 mai 2011, BBVA a comunicat aceste nereguli către Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención de Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias del Banco de España (Departamentul executiv din cadrul Comisiei pentru prevenirea spălării banilor și a infracțiunilor monetare a Băncii Spaniei, denumit în continuare „SEPBLAC”). La data de 22 iulie 2011, BBVA a notificat societății Safe închiderea irevocabilă a contului său.

Safe a atacat decizia BBVA de închidere a contului său (și deciziile similare ale celorlalte două bănci) la Juzgado de lo Mercantil No 5 de Barcelona (Tribunalul Comercial nr. 5 din Barcelona, denumit în continuare „Juzgado de lo Mercantil”), pentru motivul că această închidere a fost un act de concurență neloială care a împiedicat desfășurarea normală a activității sale prin transferul de fonduri în străinătate. Potrivit societății Safe: (i) pentru transferul de fonduri în străinătate trebuie în mod necesar să dețină conturi; (ii) concurează pe aceeași piață cu băncile; (iii) anterior, băncile nu i‑au solicitat niciodată să le pună la dispoziție datele solicitate cu privire la identitatea clienților societății Safe și la proveniența și destinația fondurilor (practica în cauză a fost inițiată de bănci atunci când s‑au întemeiat pe Legea 10/2010 și (iv) punerea acestor date la dispoziția băncilor ar constitui o încălcare a legislației privind protecția datelor cu caracter personal. Băncile au răspuns că măsurile respective au fost luate în conformitate cu Legea 10/2010, sunt justificate în special din cauza riscurilor legate de transferul de fonduri în străinătate și nu încalcă legislația în domeniul concurenței.

La data de 25 septembrie 2009, Juzgado de lo Mercantil a respins cererea societății Safe. Acesta a statuat că băncile aveau dreptul să solicite societății menționate să adopte măsuri sporite de precauție privind clientela și să pună la dispoziție date referitoare la clienții săi, cu condiția să fi identificat în conduita sa semne din care să rezulte că încalcă Legea 10/2010. Aspectul dacă închiderea conturilor societății Safe de către bănci a fost justificată trebuie să fie analizat de la caz la caz. Deși niciuna dintre bănci nu a încălcat vreo interdicție concretă privind comportamentul anticoncurențial, Sabadell și Liberbank (dar nu și BBVA) au acționat în mod incorect pentru că au omis să precizeze motivele care au stat la baza măsurilor lor. Conduita BBVA a fost considerată justificată, întrucât ea s‑a bazat pe controale în urma cărora s‑a constatat că 22 % din transferurile efectuate prin intermediul contului societății Safe în perioada 1 septembrie-30 noiembrie 2010nu au fost realizate de agenți autorizați de Safe și verificați de Banco de España. Mai mult, în această perioadă, transferurile au fost efectuate de 1291 de persoane, un număr mult mai mare decât cel al agenților societății Safe. Un raport de expertiză a pus și mai mult în evidență riscurile unor transferuri nerealizate de agenți identificați.

Safe, Sabadell și Liberbank au formulat apel împotriva acestei hotărâri la Audiencia Provincia din Barcelona (Curtea de Apel Provincială din Barcelona, denumită în continuare „instanța de trimitere”), care judecă cele trei apeluri împreună.

Instanța de trimitere a precizat că toate părțile implicate sunt supuse Legii 10/2010 întrucât se încadrează în categoriile enumerate la articolul 2 din legea respectivă, care includ instituțiile de credit și instituțiile de plată. Mai mult, toate părțile concurează pe piață și desfășoară aceeași activitate, care constă în transferul de fonduri în străinătate. Totuși, instituțiile de plată (precum Safe) trebuie să utilizeze în acest scop conturile deschise la instituții de credit (precum băncile).

Safe susține, în primul rând, că BBVA nu era obligată să adopte măsuri de precauție privind clientela în cazul instituțiilor financiare, având în vedere că acestea sunt supravegheate în mod direct de autoritățile publice, în special de Banco de España. În al doilea rând, în Spania doar SEPBLAC poate avea acces la datele referitoare la clienții instituțiilor de plată. În al treilea rând, chiar dacă BBVA era obligată să adopte măsuri de precauție privind clientela, ea trebuia să realizeze, înainte de adoptarea unor asemenea măsuri, un studiu detaliat și exhaustiv referitor la politica adoptată de Safe în legătură cu respectarea legislației aplicabile. În cazul de față, BBVA a solicitat doar un raport de expertiză care a fost întocmit pe baza datelor deținute de BBVA. În al patrulea rând, Legea 10/2010 nu se aplică persoanelor, cum sunt agenții, care oferă instituțiilor financiare sprijin pentru transferurile de fonduri.

În apelul formulat, Sabadell face referire la faptul că Juzgado de lo Mercantil a admis, prin hotărârea pronunțată, că Sabadell poate, în principiu, să adopte măsuri sporite de precauție, dar nu și că poate face acest lucru în cazul de față. Liberbank susține că închiderea contului a fost justificată întrucât Safe nu a pus la dispoziție informațiile solicitate.

În acest context, instanța de trimitere a formulat o cerere de decizie preliminară cu privire la următoarele întrebări: „1) Cu privire la interpretarea articolului 11 alineatul (1) din Directiva privind spălarea banilor: a) coroborat cu articolul 7 din această directivă, legiuitorul comunitar a urmărit să instituie o excepție veritabilă de la posibilitatea instituțiilor de credit de a adopta măsuri de precauție cu privire la clienții lor atunci când aceștia sunt instituții de plată supuse, la rândul lor, propriului sistem de supraveghere sau a dorit să instituie o simplă autorizare de a prevedea o excepție? b) coroborat cu articolul 5 din directiva menționată, legiuitorul național poate transpune excepția prevăzută de norma în discuție în alți termeni decât cei utilizați în textul acesteia? c) excepția prevăzută la acest articol 11 alineatul (1) este aplicabilă și măsurilor sporite de precauție în aceiași termeni ca în cazul măsurilor de precauție? 2) În subsidiar, în cazul în care răspunsul la prima întrebare literele a)-c) este în sensul că instituțiile de credit pot adopta măsuri de precauție și măsuri sporite de precauție cu privire la instituțiile de plată: a) până unde se extinde posibilitatea instituțiilor de credit de a supraveghea operațiunile instituțiilor de plată? În temeiul dispozițiilor Directivei privind spălarea banilor, aceste instituții pot fi considerate ca fiind autorizate să supravegheze procedurile și măsurile de precauție adoptate de instituțiile de plată sau o astfel de competență revine exclusiv autorităților publice la care se referă Directiva privind serviciile de plată, în cazul de față Banca Spaniei? b) aplicarea de către instituțiile de credit a acestei posibilități de a adopta măsuri implică o justificare specială legată de actele instituției de plată sau această posibilitate poate fi exercitată cu titlu general, pentru simplul motiv că instituția de plată desfășoară o activitate care presupune riscuri, precum transferul fondurilor în străinătate? c) în cazul în care se apreciază că este necesară o justificare concretă pentru ca instituțiile de credit să poată adopta măsuri de precauție cu privire la instituțiile de plată: i) care sunt comportamentele relevante care trebuie avute în vedere de instituția bancară în scopul adoptării măsurilor de precauție? ii) instituția de credit poate fi considerată competentă să evalueze, în acest scop, măsurile de precauție pe care le aplică instituția de plată în cadrul procedurilor desfășurate? iii) exercitarea acestei competențe impune ca instituția bancară să fi identificat în operațiunile unei instituții de plată un comportament care să sugereze că a avut un rol în activitățile de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului? 3) Pe de altă parte, în cazul în care s‑ar aprecia că instituțiile de credit au competența de a adopta măsuri sporite de precauție cu privire la instituțiile de plată: a) printre măsurile menționate poate fi inclusă și solicitarea de a furniza datele de identificare ale tuturor clienților instituției de plată de la care provin fondurile transferate, precum și cele ale destinatarilor acestor fonduri? b) este compatibilă cu Directiva privind datele cu caracter personal obligația instituțiilor de plată de a furniza datele clienților lor instituțiilor de credit prin intermediul cărora sunt nevoite să opereze și cu care totodată concurează pe piață?”

Au depus observații scrise BBVA, Safe, guvernele spaniol și portughez, precum și Comisia Europeană. La ședința din 6 mai 2015, aceleași părți, în afară de BBVA și de guvernul portughez, au prezentat observații orale.

Esența litigiului aflat pe rolul instanței naționale este dacă băncile aveau dreptul sau erau obligate să ia măsuri potrivit Directivei privind spălarea banilor (astfel cum a fost corect pusă în aplicare) ori au utilizat nejustificat directiva menționată ca pretext pentru un comportament concurențial neloial.

Întrebările preliminare se ridică doar în măsura în care băncile și Safe sunt entități reglementate potrivit Directivei privind spălarea banilor ( 19 ). Nicio parte nu a contestat decizia instanței de trimitere de a le caracteriza, prin modul de formulare a întrebărilor sale, ca fiind instituții de credit și, respectiv, instituție de plată în sensul legislației naționale care transpune articolul 3 din Directiva privind spălarea banilor.

Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită îndrumări cu privire la articolul 11 alineatul (1) din Directiva privind spălarea banilor, în special cu privire la aspectul dacă dispoziția menționată, atunci când este interpretată prin coroborare cu articolele 5 și 7, împiedică statele membre să autorizeze sau să oblige o instituție de credit să aplice măsuri standard de precauție privind clientela în raport cu un client care este o instituție de plată și care este totodată supus Directivei privind spălarea banilor [prima întrebare literele a) și b)]. Prima întrebare litera c) este o întrebare similară legată de măsurile sporite de precauție privind clientela în conformitate cu articolul 13.

În opinia noastră, răspunsul la prima întrebare depinde înainte de toate de domeniul de aplicare al articolului 7, al articolului 11 alineatul (1) și al articolului 13 din Directiva privind spălarea banilor. În cazul în care, la punerea în aplicare a oricăreia dintre aceste dispoziții, statele membre nu sunt împiedicate să autorizeze sau să oblige o instituție de credit să închidă conturile unei instituții de plată în împrejurări precum cele în discuție, nu este necesar să se analizeze articolul 5, întrucât obligațiile stabilite de dreptul național corespund atunci pur și simplu celor impuse de Directiva privind spălarea banilor.

Dimpotrivă, dacă articolul 5, articolul 7, articolul 11 alineatul (1) și articolul 13 din Directiva privind spălarea banilor trebuie interpretate în sensul că împiedică statele membre să autorizeze sau să oblige instituțiile de credit precum băncile să aplice măsuri (sporite) de precauție privind clientela în împrejurări care necesită măsuri simplificate de precauție privind clientela, a doua și a treia întrebare nu mai sunt relevante, întrucât nu ar fi putut exista un temei legal pentru măsurile băncilor.

Dacă Directiva privind spălarea banilor nu împiedică statele membre să autorizeze sau să impună măsuri (sporite) de precauție privind clientela în astfel de împrejurări, prin intermediul celei de a doua și de a treia întrebări se solicită Curții să precizeze domeniul de aplicare al unor asemenea măsuri și condițiile în care pot fi impuse. În special: dreptul național poate să prevadă că instituțiile de credit supraveghează atât operațiunile, cât și procedurile și măsurile de precauție privind clientela adoptate de instituțiile de plată și, în cazul unui răspuns afirmativ, în ce măsură [a doua întrebare litera a)]? Trebuie să existe o justificare specială pentru exercitarea dreptului de a aplica măsuri (sporite) de precauție privind clientela sau este suficient faptul că un client desfășoară o activitate care presupune riscuri [a doua întrebare litera b)]? În cazul în care este nevoie de o justificare specială, care sunt criteriile pe care trebuie să se bazeze o asemenea analiză [a doua întrebare litera c)]? În sfârșit, printre aceste măsuri de precauție privind clientela poate fi inclusă și obligarea instituțiilor de plată să furnizeze datele de identificare ale tuturor clienților de la care provin fondurile transferate, precum și identitatea destinatarilor, iar această obligație este conformă cu Directiva privind datele cu caracter personal [a treia întrebare literele a) și b)]?

Pentru interpretarea Directivei privind spălarea banilor, toate părțile au invocat recomandările și alte materiale întocmite de GAFI, un organism interguvernamental care stabilește standarde și dezvoltă și promovează politici de combatere a spălării banilor și a finanțării terorismului ( 20 ). Curtea a admis deja că Directiva privind spălarea banilor (la fel ca Directiva 91/308/CEE, care a precedat‑o) a fost adoptată pentru a aplica și a face obligatorii recomandările GAFI în Uniunea Europeană ( 21 ). Prin urmare, Directiva privind spălarea banilor trebuie interpretată în conformitate cu Recomandările GAFI din 2003 ( 22 ), care sunt, în esență, standardele minime în acest domeniu. În consecință, vom ține cont de acestea atunci când sunt relevante.

În unele întrebări, instanța de trimitere a indicat anumite dispoziții din dreptul Uniunii. În altele, nu a făcut acest lucru. Totuși, potrivit unei jurisprudențe constante, pentru a oferi un răspuns util la întrebările preliminare, Curtea poate fi determinată să ia în considerare norme de drept al Uniunii la care nu s‑a făcut trimitere ( 23 ). Am adoptat această abordare pentru a propune răspunsuri la întrebările preliminare.

Deși a treia întrebare litera b) nu face referire la Directiva privind practicile comerciale neloiale, instanța de trimitere și‑a exprimat totuși, în altă parte a deciziei de trimitere, anumite îndoieli legate de relația dintre drepturile prevăzute de directiva menționată și Directiva privind spălarea banilor. Directiva privind practicile comerciale neloiale nu este aplicabilă însă în speță întrucât Safe nu„acționează […] în scopuri care nu se încadrează în activitatea sa comercială, industrială, artizanală sau liberală” ( 24 ). Curtea a statuat că noțiunile „client” și „consumator” din această directivă sunt diametral opuse și că noțiunea „consumator” desemnează „orice particular care nu este angajat în activități comerciale sau profesionale” ( 25 ). Astfel, Safe nu este un consumator în sensul directivei în cauză.

Deși instanța de trimitere nu a afirmat aceasta în mod expres, anumite elemente din dosar și observațiile scrise și orale sugerează că BBVA a început să aibă suspiciuni legate de spălarea de bani sau finanțarea terorismului după ce a descoperit nereguli în informațiile despre agenții care transferau fonduri prin intermediul contului deschis de Safe la BBVA.

BBVA a închis contul societății Safe în temeiul Legii 10/2010, care, pe de o parte, autorizează aplicarea de măsuri simplificate de precauție privind clientela cu privire la instituțiile financiare în cazul cărora respectarea măsurilor de precauție privind clientela este supusă supravegherii și, pe de altă parte, impune entităților reglementate să aplice, în funcție de evaluarea riscurilor realizată de acestea, măsuri sporite de precauție privind clientela în situațiile care, prin însăși natura lor, prezintă un risc ridicat de spălare de bani și finanțare a terorismului, cum este transferul de fonduri.

Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere urmărește, în esență, să afle dacă Directiva privind spălarea banilor se opune unei legislații naționale care reglementează măsurile (simplificate și sporite) de precauție privind clientela în acest mod.

Directiva privind spălarea banilor a stabilit trei tipuri diferite de măsuri de precauție privind clientela (standard, simplificate și sporite). Statele membre trebuie să prevadă aplicarea adecvată a acestor măsuri în scopul de a preveni utilizarea sistemului financiar pentru spălarea de bani și finanțarea terorismului. Este posibil să fie necesară aplicarea unor asemenea măsuri înainte sau după inițierea unei relații de afaceri sau efectuarea unei tranzacții. Gradul de descurajare urmărit de fiecare tip de măsură depinde de gradul perceput de risc privind utilizarea sistemului financiar în astfel de scopuri. Gradul de risc variază în mod necesar și, prin urmare, statele membre trebuie să se asigure că măsurile care trebuie să fie aplicate sunt potrivite pentru fiecare situație în parte ( 26 ). În consecință, considerăm că decizia în legătură cu nivelul de precauție privind clientela care să fie aplicat trebuie să se bazeze întotdeauna pe motive verificabile.

În opinia noastră, punctul de plecare pentru înțelegerea capitolului II (intitulat „Precauția privind clientela”) din Directiva privind spălarea banilor și a relației dintre articolul 5, articolul 7, articolul 11 alineatul (1) și articolul 13 este obligația de a aplica măsuri standard de precauție privind clientela.

Articolul 7 stabilește situațiile care atrag în mod automat obligația de a aplica măsuri standard de precauție privind clientela, întrucât se consideră că acestea prezintă riscuri de spălare a banilor și de finanțare a terorismului care pot fi prevenite prin măsurile de la articolele 8 și 9 ( 27 ). Aceste situații privesc: (a) stabilirea unei relații de afaceri; (b) efectuarea unor tranzacții ocazionale în valoare de cel puțin 15000 de euro sau mai mult; (c) existența unei suspiciuni de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului și (d) existența unor îndoieli privind veridicitatea sau relevanța datelor de identificare a clientului obținute anterior. Astfel, măsurile standard de precauție privind clientela se pot aplica înainte să se formeze o relație de afaceri sau să aibă loc o tranzacție [articolul 7 alineatele (a) și (b)] sau indiferent de existența sau absența acestor împrejurări [articolul 7 alineatele (c) și (d)]. În special, nu există nimic în articolul 7 litera (c) care să sugereze că suspiciunea de spălare de bani sau de finanțare a terorismului la care se face referire trebuie să apară înainte de stabilirea unei relații de afaceri sau de efectuarea unei tranzacții, iar nu pe parcursul acestora.

Directiva privind spălarea banilor nu definește „suspiciunea de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului”. Deși articolul 22 alineatul (1) litera (a) (referitor la întinderea obligației de raportare către UIF) sugerează că a avea suspiciuni nu este același lucru cu a avea „motive temeinice [de a suspecta]” că se comite (ori s‑a comis) ori a avut loc o tentativă de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului, considerăm că această distincție nu poate fi interpretată în sensul că „suspiciunea” de la articolul 7 litera (c) are un caracter pur subiectiv. În opinia noastră, suspiciunea trebuie să se bazeze pe anumite elemente obiective care pot fi analizate pentru a verifica respectarea articolului 7 litera (c) și a altor dispoziții din Directiva privind spălarea banilor ( 28 ). Astfel, în opinia noastră, „o suspiciune de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului”, în sensul articolului 7 litera (c), apare în special atunci când, ținând cont de împrejurările concrete legate de un client și de tranzacțiile sale (inclusiv în ceea ce privește utilizarea și administrarea contului sau a conturilor acestuia), există motive verificabile care indică faptul că există riscul ca respectivul client să fie implicat în prezent sau în viitor în spălarea banilor sau finanțarea terorismului.

Potrivit Directivei privind spălarea banilor, dreptul național trebuie să prevadă că, atunci când există o asemenea suspiciune (și în alte situații enumerate la articolul 7), entitățile reglementate trebuie să aplice măsuri standard de precauție privind clientela, inclusiv identificarea clientului și verificarea identității sale [articolul 8 alineatul (1) litera (a)], identificarea, după caz, a beneficiarului efectiv [articolul 8 alineatul (1) litera (b)], obținerea de informații privind scopul și natura dorită a relației de afaceri [articolul 8 alineatul (1) litera (c)] și realizarea unei monitorizări continue a unei relații de afaceri deja existente, inclusiv a tranzacțiilor deja încheiate [articolul 8 alineatul (1) litera (d)]. Articolul 8 alineatul (1) litera (d) poate fi aplicat doar ex post. Celelalte trei tipuri de măsuri pot fi aplicate în orice etapă. Această interpretare este în concordanță cu articolul 9 alineatul (6), potrivit căruia statele membre trebuie să solicite entităților reglementate să aplice proceduri de precauție privind clientela față de toți clienții noi și, la momentele corespunzătoare, față de clienții existenți în funcție de risc. Totuși, înainte de stabilirea unei relații de afaceri sau de desfășurarea unei tranzacții, statele membre trebuie să solicite verificarea identității clientului și a beneficiarului efectiv [articolul 9 alineatul (1)].

Astfel, articolele 7, 8 și 9 specifică împrejurările în care legiuitorul Uniunii a considerat că dreptul național trebuie să prevadă măsuri preventive „standard” atunci când există un risc de spălare a banilor și de finanțare a terorismului și a precizat măsurile adecvate pentru prevenirea concretizării acestui risc.

În alte împrejurări (de exemplu în funcție de tipul de client, relația de afaceri, produs sau tranzacție ( 29 )), riscul poate fi mai mic sau mai mare. Articolul 11 și, respectiv, articolul 13 reglementează aceste situații și impun statelor membre să asigure aplicarea unor măsuri de precauție privind clientela de diferite grade.

În anumite condiții prevăzute la articolul 11, măsurile de precauție privind clientela de la articolul 8 și de la articolul 9 alineatul (1) nu trebuie să fie aplicate în împrejurări în care, în mod normal, ar fi obligatorii potrivit articolului 7 literele (a), (b) și (d). Condițiile privesc situații în care legiuitorul Uniunii a considerat că există un risc mai scăzut de spălare a banilor și finanțare a terorismului având în vedere, de exemplu, identitatea clientului sau valoarea și conținutul tranzacției sau ale produsului.

Aceasta este situația atunci când un client al unei entități reglementate este el însuși o instituție de credit sau o instituție financiară reglementată de Directiva privind spălarea banilor. Potrivit articolului 11 alineatul (1), statele membre nu pot obliga entitățile reglementate (precum băncile) să aplice măsuri de precauție privind clientela în conformitate cu articolul 8 și cu articolul 9 alineatul (1) cu privire la clienții lor (precum Safe) în situațiile enumerate la articolul 7 literele (a), (b) și (d).

Faptul că articolul 11 alineatul (1) impune ca entitățile reglementate să nu fie supuse măsurilor standard de precauție privind clientela, în timp ce alte alineate ale articolului 11 [de exemplu articolul 11 alineatul (2)] permit statelor membre să autorizeze precauția simplificată, nu modifică această concluzie. Utilizarea unei formulări permisive în altă parte a articolului 11 indică faptul că statele membre au opțiunea de a impune măsurile simplificate de precauție prevăzute la articolul 11, măsurile standard de precauție potrivit articolului 8 sau obligații sporite ori mai stricte de precauție în conformitate cu articolul 13 și, respectiv, cu articolul 5. În opinia noastră, utilizarea unei formulări categorice la articolul 11 alineatul (1) înseamnă că în cazul respectiv opțiunile sunt mai puține: se aplică precauția simplificată sau, dacă este cazul și este necesar, obligațiile de precauție sporită sau mai strictă în conformitate cu articolul 13 și, respectiv, articolul 5. Ceea ce nu se poate aplica este precauția standard ca atare. Astfel, nu interpretăm articolul 11 alineatul (1) în sensul că interzice dispozițiile mai stricte în temeiul articolului 5.

Rațiunea derogării de la articolul 11 alineatul (1) este că respectivul client este vizat el însuși de Directiva privind spălarea banilor. Acest client trebuie să respecte toate cerințele relevante din directiva menționată, astfel cum au fost puse în aplicare în dreptul național, inclusiv cele referitoare la măsurile de precauție privind clientela pe care trebuie să le aplice în raport cu proprii săi clienți, și este supus cerințelor de raportare, de supraveghere și de alt tip prevăzute de directiva în cauză. În astfel de împrejurări, necesitatea unei acțiuni preventive este atenuată.

Acest raționament este totodată în concordanță cu Recomandările GAFI din 2012. Punctul 16 din nota interpretativă referitoare la recomandarea 10 admite că pot exista situații în care riscul de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului este mai scăzut și, sub rezerva realizării unei analize adecvate a riscurilor, ar putea fi rezonabil să se permită instituțiilor financiare să aplice măsurile simplificate de precauție privind clientela ( 30 ). Punctul 17 menționează în mod expres ca exemplu instituțiile financiare care sunt ele însele supuse unor cerințe pentru combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului în concordanță cu recomandările GAFI din 2012, au pus efectiv în aplicare aceste cerințe și sunt supravegheate pentru respectarea acestor obligații ( 31 ).

Astfel, considerăm că articolul 11 alineatul (1) reflectă principiul că măsurile de precauție privind clientela trebuie să fie pe măsura riscurilor identificate ( 32 ). Articolul 11 alineatul (1) pornește de la premisa că există un risc redus întrucât clientul este o entitate reglementată și există deja măsuri de precauție privind clientela, de raportare și de supraveghere pentru gestionarea riscului pe care ar putea să îl prezinte entitatea reglementată respectivă și în special proprii clienții ai acestei entități. Articolul 11 alineatul (1) încearcă astfel să concilieze interesele legate de reglementarea eficientă, gestionarea eficace a riscurilor din punctul de vedere al costurilor și prevenirea adecvată și proporțională a riscului de spălare a banilor și de finanțare a terorismului.

Articolul 11 alineatul (1) se aplică tuturor entităților reglementate, chiar dacă este posibil ca unele entități să fie supuse unor condiții suplimentare, cum este cazul instituțiilor de plată potrivit Directivei privind serviciile de plată. Autorizarea lor în vederea desfășurării activității ca instituții de plată depinde de respectarea Directivei privind spălarea banilor și, atunci când intenționează să folosească agenți înregistrați, ele trebuie să aibă un mecanism de control intern pentru verificarea respectării acesteia ( 33 ).

Totuși, în pofida aplicării Directivei privind spălarea banilor, a Directivei privind serviciile de plată și a altor acte normative din dreptul Uniunii ( 34 ), protecția asigurată în temeiul legislației Uniunii (și al legilor naționale de punere în aplicare) existente împotriva riscului spălării banilor și al finanțării terorismului nu poate garanta eliminarea totală a riscului ( 35 ).

Acesta este motivul pentru care articolul 11 alineatul (1) nu derogă de la articolul 7 litera (c). Independent de orice derogare, scutire sau prag și, implicit, indiferent dacă clientul este sau nu este o entitate reglementată, articolul 7 litera (c) prevede că măsurile de precauție privind clientela sunt întotdeauna obligatorii atunci când există o suspiciune de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului ( 36 ). Altfel spus, atunci când apare o asemenea suspiciune, un stat membru nu poate, așadar, să permită sau să impună aplicarea unor măsuri simplificate de precauție privind clientela. Astfel, dacă instanța națională competentă în prezenta cauză constată că BBVA și celelalte două bănci au considerat în mod întemeiat că există o asemenea suspiciune în cazul Safe, dreptul Uniunii impune acesteia să interpreteze dreptul național (pe cât posibil) în sensul că băncile aveau obligația potrivit articolului 7 litera (c) să aplice (cel puțin) măsuri standard de precauție privind clientela ( 37 ).

De asemenea, nici faptul că respectivul client este el însuși o entitate reglementată de Directiva privind spălarea banilor nu înseamnă că un stat membru nu trebuie să impună aplicarea unor măsuri sporite de precauție privind clientela, în sensul articolului 13 din directiva menționată, în cazul acestui client dacă, în pofida garanțiilor deja prevăzute de Directiva privind spălarea banilor, de Directiva privind serviciile de plată și de alte acte normative din dreptul Uniunii, există un risc mai ridicat de spălare a banilor și de finanțare a terorismului decât cel avut în vedere de dispoziția în cauză. Articolul 11 derogă de la dispozițiile care prevăd măsuri de precauție privind clientela doar în situațiile care implică un risc mai scăzut. Întrucât nu face referire la articolul 13, nu are niciun efect asupra precauției privind clientela care este obligatorie atunci când există un risc mai ridicat.

Articolul 13 impune statelor membre să prevadă că entitățile reglementate aplică, în funcție de risc, măsuri sporite de precauție privind clientela în special în situațiile care, prin natura, lor pot prezenta un risc mai mare de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului și cel puțin în situațiile care prezintă un risc ridicat precizate la articolul 13 alineatele (2)-(4). Transferul de fonduri în străinătate nu este enumerat la alineatele respective. De asemenea, instanța de trimitere nu a sugerat că se aplică unul dintre aceste alineate ( 38 ). Totuși, articolul 13 nu interzice statelor membre să precizeze în legislația lor națională, pe baza unei abordări în funcție de risc, alte situații care prin natura lor prezintă un risc mai ridicat și, prin urmare, justifică sau chiar impun aplicarea unei precauții sporite (pe lângă măsurile standard de precauție privind clientela).

Prin urmare, fără a aduce atingere derogării de la articolul 11 alineatul (1), articolele 7 și 13 din Directiva privind spălarea banilor impun statelor membre să se asigure că entitățile reglementate aplică, în situațiile în care sunt implicați clienți care sunt ei înșiși entități reglementate potrivit directivei menționate, (i) măsuri standard de precauție privind clientela în conformitate cu articolul 8 și cu articolul 9 alineatul (1), atunci când există o suspiciune de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului în sensul articolului 7 litera (c), și (ii) măsuri sporite de precauție privind clientela potrivit articolului 13 în situațiile avute în vedere la acest articol.

Chiar și atunci când statele membre au transpus în mod corespunzător articolele 7, 11 și 13 în dreptul național ( 39 ), articolul 5 le permite să adopte sau să mențină în vigoare „dispoziții mai stricte” care urmăresc să consolideze combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului ( 40 ) și confirmă faptul că Directiva privind spălarea banilor instituie doar un nivel minim de armonizare ( 41 ). Aceste „dispoziții mai stricte”, în opinia noastră, ar putea viza situații pentru care directiva prevede un anumit tip de precauție privind clientela și, de asemenea, alte situații pe care statele membre le consideră ca având un risc.

Articolul 5 face parte din capitolul I („Obiect, domeniu de aplicare și definiții”) și se aplică în cazul tuturor „dispozițiilor mai stricte în domeniul reglementat de [Directiva privind spălarea banilor], pentru a preveni fenomenul spălării banilor și finanțării terorismului”. Domeniul său de aplicare nu este limitat astfel la dispozițiile capitolului II (intitulat „Precauția privind clientela”). Prin urmare, un stat membru poate să stabilească măsuri de precauție privind clientela care trebuie să fie aplicate de o instituție de credit în raport cu o instituție de plată chiar și atunci când condițiile prevăzute la articolul 11 alineatul (1) sunt îndeplinite [implicit, chiar și atunci când nu există nicio suspiciune în sensul articolului 7 litera (c)] și în alte situații decât cele enumerate la articolele 7 și 13, atunci când acest lucru se justifică și este din toate punctele de vedere în concordanță cu dreptul Uniunii ( 42 ).

Pe scurt, dispoziții precum articolele 8 sau 13 din Directiva privind spălarea banilor lasă statelor membre un grad semnificativ de libertate la transpunerea acestei directive în ceea ce privește modul concret în care asigură îndeplinirea obligațiilor de a stabili tipuri diferite de precauție, în funcție de împrejurările aflate în discuție și în conformitate cu obligațiile lor cuprinzătoare de a evalua riscul și de a adopta legi care să impună aplicarea unor măsuri care sunt proporționale cu riscul identificat și care respectă celelalte obligații aplicabile potrivit dreptului Uniunii. Articolul 5 mai prevede o marjă de apreciere suplimentară, întrucât permite statelor membre să adopte sau să mențină „dispoziții mai stricte” atunci când le consideră necesare, sub rezerva respectării obligațiilor lor prevăzute de dreptul Uniunii.

Prin intermediul celei de a doua întrebări litera a), instanța de trimitere solicită îndrumări cu privire la competențele de supraveghere ale instituțiilor de credit, potrivit Directivei privind spălarea banilor și Directivei privind serviciile de plată, în ceea ce privește activitățile, dar și procedurile și măsurile de precauție ale instituțiilor de plată care le sunt clienți. A doua întrebare litera c) punctul ii), care este strâns legată de această întrebare, ridică problema dacă o instituție de credit poate să evalueze măsurile de precauție aplicate de o instituție de plată.

Considerăm că aceste întrebări pleacă de la premisa că închiderea conturilor societății Safe a avut loc întrucât Safe nu a furnizat informațiile solicitate de bănci în contextul măsurilor de precauție privind clientela aplicate de acestea din urmă. Prin urmare, închiderea lor trebuie considerată un mijloc de asigurare a respectării obligațiilor ce revin societății Safe în conformitate cu Directiva privind spălarea banilor și, eventual, cu Directiva privind serviciile de plată, în privința căreia competența revine doar autorităților competente, iar nu băncilor ( 43 ).

Nu vedem cum ar putea fi interpretată acțiunea băncilor ca având caracter de supraveghere. Directiva privind spălarea banilor privește cerințe legate de precauția privind clientela care sunt stabilite pentru entitățile reglementate, iar nu pentru clienți din cauza statutului lor de clienți. Directiva nu impune clienților să furnizeze entităților reglementate informațiile pe care acestea din urmă trebuie să le obțină și să le verifice pentru a-și îndeplini propriile obligații în legătură cu precauția privind clientela. Astfel, de exemplu, articolul 8 precizează elementele unei relații de afaceri despre care trebuie să se obțină informații și să fie verificate. Acesta nu specifică faptul că dreptul național trebuie să prevadă că este necesar ca informațiile să fie obținute de la client, iar acesta din urmă este obligat, potrivit Directivei privind spălarea banilor astfel cum a fost pusă în aplicare în mod corespunzător, să răspundă unor asemenea solicitări [chiar dacă clientul este puternic interesat să procedeze astfel pentru a evita consecințele prevăzute la articolul 9 alineatul (5)] ( 44 ).

În consecință, o acțiune de tipul celor prevăzute la articolul 9 alineatul (5) primul paragraf (care include, atunci când o relație de afaceri a fost deja stabilită, încetarea relației respective) este consecința incapacității unei entități reglementate de a respecta obligațiile legate de precauția privind clientela de la articolul 8 alineatul (1) literele (a)-(c), astfel cum a fost pus în aplicare de statele membre. Această consecință este justificată de riscul generat ca clienții, tranzacțiile și relațiile să fie (sau să poată fi) utilizate pentru spălarea banilor sau finanțarea terorismului.

Aplicarea articolului 9 alineatul (5) nu depinde de motivul pentru care o entitate reglementată nu poate respecta măsurile obligatorii de precauție privind clientela de la articolul 8 alineatul (1) literele (a)-(c). Astfel, faptul că clienții unei entități reglementate nu cooperează prin furnizarea de informații care să permită acesteia să respecte legislația națională care pune în aplicare articolul 8 nu este nici necesar, nici întotdeauna suficient pentru a atrage consecințele prevăzute la articolul 9 alineatul (5).

Este adevărat că articolul 37 din Directiva privind spălarea banilor impune autorităților competente să monitorizeze efectiv și să adopte măsurile necesare pentru a asigura respectarea acestei directive de către entitățile reglementate, inclusiv de instituțiile de credit și de instituțiile de plată care aplică măsuri de precauție privind clientela față de oricare dintre clienții lor. După cum s‑a exprimat avocatul general Bot, eficiența măsurilor de precauție și de divulgare privind clientela este asigurată prin conferirea de puteri sporite de supraveghere și de sancționare autorităților naționale competente ( 45 ). Suntem de acord cu opinia sa potrivit căreia măsurile de precauție privind clientela, de raportare, de supraveghere și de monitorizare constituie împreună măsuri preventive și disuasive de combatere efectivă a spălării banilor și a finanțării terorismului și de apărare a solidității și integrității sistemului financiar.

Totuși, aceasta nu înseamnă că entitățile reglementate, atunci când acționează în temeiul legislației naționale care pune în aplicare articolele 8 și 9 din Directiva privind spălarea banilor, își asumă rolul de supraveghere care este rezervat autorităților competente.

Aceasta nu înseamnă nici că entitățile reglementate pot aduce atingere sarcinilor de supraveghere pe care autoritățile competente trebuie să le exercite în conformitate cu articolul 21 din Directiva privind serviciile de plată în cazul instituțiilor de plată pentru a verifica respectarea dispozițiilor din titlul II (intitulat „Prestatorii de servicii de plată”) din această directivă ( 46 ). Deși aceste autorități ar putea, în situații corespunzătoare, să retragă înregistrarea agenților, a sucursalei sau a instituției de plată înseși potrivit directivei menționate ( 47 ), asemenea puteri coexistă cu măsurile preventive care trebuie aplicate de entitățile reglementate și cu competențele de supraveghere ale autorităților competente prevăzute de Directiva privind spălarea banilor.

În cazul în care statele membre pot să autorizeze sau să oblige instituțiile de credit să aplice măsuri de precauție privind clientela față de o instituție de plată, instanța de trimitere întreabă, în esență, prin intermediul celei de a doua întrebări litera b) și litera c) punctele i)-iii) dacă asemenea măsuri se pot întemeia pur și simplu pe tipul general de activitate desfășurată de acea instituție de plată sau dacă trebuie să fie analizate acte concrete ale instituției în cauză.

Reamintim că întrebările se ridică în contextul unui litigiu în care sunt implicate entități reglementate care susțin că măsurile lor de precauție privind clientela se bazează pe legislația națională aplicabilă situațiilor considerate de legiuitor ca prezentând un risc ridicat (precum furnizarea serviciilor de transfer de bani) și care nu sunt enumerate la articolul 13. Mai mult, am analizat deja ce anume este obligatoriu în cazul unei suspiciuni de spălare de bani în sensul articolului 7 litera (c) ( 48 ).

Prin urmare, considerăm că a doua întrebare litera b) și litera (c) punctele i)-iii) se referă la împrejurările în care un stat membru acționează în cadrul marjei sale de apreciere conferite de Directiva privind spălarea banilor.

Atunci când un stat membru acționează în cadrul acestei marje de apreciere, el trebuie totuși să exercite această competență în conformitate cu dreptul Uniunii, în special cu libertățile fundamentale garantate de tratate ( 49 ). Curtea a admis că trebuie să se realizeze un echilibru între obiectivul combaterii utilizării sistemului financiar pentru spălarea banilor sau finanțarea terorismului, care stă la baza Directivei privind spălarea banilor, și protecția altor interese, inclusiv a liberei prestări a serviciilor. Astfel, în Hotărârea Jyske Bank Gibraltar, Curtea a statuat, în esență, că sunt permise limitările liberei prestări a serviciilor printr‑o cerință de transmitere a unor informații „dacă o asemenea reglementare urmărește să consolideze, cu respectarea dreptului Uniunii, eficacitatea combaterii spălării banilor și a finanțării terorismului” ( 50 ). Atunci când (precum în speță) dreptul Uniunii nu a fost complet armonizat, o reglementare națională care limitează libertățile fundamentale poate fi justificată dacă răspunde unui motiv imperativ de interes general și acest interes nu a fost deja ocrotit prin normele aplicabile prestatorului în statul membru în care este stabilit, în măsura în care este adecvată pentru a garanta realizarea obiectivului pe care îl urmărește și nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia ( 51 ).

Curtea a admis deja că prevenirea și combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului constituie obiective legitime care privesc protecția ordinii publice și pot justifica un obstacol în calea liberei prestări a serviciilor ( 52 ).

O legislație națională precum cea în discuție este adecvată pentru a garanta realizarea obiectivului menționat întrucât contribuie la reducerea riscului și, mai general, răspunde cu adevărat preocupării privind atingerea obiectivului în mod coerent și sistematic ( 53 )? În opinia noastră, această cerință este îndeplinită de o legislație națională care identifică, în urma unei analize adecvate a riscurilor (inclusiv a celor legate de clienții care sunt instituții de plată), un risc ridicat cu privire la un tip de (spre exemplu) client, de țară, de produs sau de tranzacție și care, în acest temei, autorizează sau chiar impune aplicarea de către entitățile reglementate, în urma propriei lor analize individualizate a riscurilor, a unor măsuri adecvate de precauție privind clientela.

Analiza aspectului dacă legislația națională este proporțională implică stabilirea nivelului de protecție urmărit de statul membru în cazul nivelului de risc identificat de spălare a banilor și de finanțare a terorismului. Considerăm că Directiva privind spălarea banilor trebuie interpretată în sensul confirmării faptului că statele membre pot să stabilească, de exemplu, un nivel de protecție mai ridicat decât cel ales de legiuitorul Uniunii, să identifice alte situații de risc (ridicat) și să autorizeze sau să impună alte măsuri de precauție privind clientela decât cele prevăzute de directiva menționată.

Atunci când procedează astfel, statele membre pot de exemplu să stabilească măsurile concrete care trebuie aplicate în anumite situații specificate sau să acorde entităților reglementate libertatea de a aplica, pe baza unei evaluări corespunzătoare a riscurilor, măsurile considerate ca fiind proporționale cu riscul pe care îl implică o situație concretă. În orice caz, statele membre trebuie să garanteze că măsurile sporite de precauție privind clientela aplicate se întemeiază pe o analiză privind existența și nivelul unui risc de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului legat de un client, de o relație de afaceri, de un cont, de un produs sau de o tranzacție, după caz. Fără o asemenea analiză, nici statul membru, nici entitatea reglementată atunci când este cazul, nu pot decide într‑un caz individual ce măsuri să aplice. De asemenea, atunci când nu există un risc de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului, nu se poate realiza o acțiune preventivă întemeiată pe respectivele motive (legitime).

Această evaluare a riscului trebuie să țină cont, cel puțin, de toate faptele relevante care pot indica nivelul de risc pe care îl prezintă unul dintre tipurile de conduită care trebuie să fie considerate spălare de bani sau finanțare a terorismului. Asemenea riscuri (și nivelul lor) pot depinde printre altele de clienți, de țări sau de zone geografice, de produse, de servicii, de tranzacții sau de metodele de livrare. Astfel, este posibil să fie necesar să se stabilească, pe baza oricăror informații deja disponibile (de exemplu), persoanele implicate într‑un transfer de proprietate, proveniența bunului în cauză, drepturile transferate, dacă existau cunoștințe despre vreo activitate infracțională, gradul de implicare a anumitor persoane sau entități în achiziționarea, posesia, utilizarea sau transferul bunului, scopul oricărei tranzacții sau relații, zona geografică în care a avut loc orice operațiune legată de bunul respectiv, valoarea bunului sau o tranzacție care are legătură cu bunul sau regularitatea ori durata relației de afaceri.

O astfel de analiză face posibilă în cazuri generale și individuale luarea unei decizii asupra modului de gestionare a riscului prin adoptarea unor măsuri adecvate. Atunci când sunt alese astfel de măsuri, este necesar (atât în cazul statelor membre, cât și al entităților reglementate, în funcție de situație) să se analizeze în ce măsură riscul perceput este deja gestionat, iar nivelul de protecție urmărit este deja garantat prin alte măsuri, inclusiv prin cele întemeiate pe Directiva privind spălarea banilor, pe Directiva privind serviciile de plată și pe alte acte normative din dreptul Uniunii (sau din dreptul național). Este improbabil ca o singură măsură de precauție privind clientela sau de alt tip să poată elimina orice risc de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului. Dimpotrivă, legislația Uniunii sugerează că statele membre trebuie să adopte multe tipuri diferite de măsuri pentru neutralizarea acestor riscuri.

Mai mult, problema dacă o reglementare națională este proporțională depinde de asemenea de gradul în care măsurile de precauție privind clientela pe care le prevedea pot să încalce alte drepturi și interese protejate de dreptul Uniunii, cum sunt protecția datelor cu caracter personal (articolul 8 din cartă) și principiul liberei concurențe între entitățile care își desfășoară activitatea pe aceeași piață. Trebuie să se stabilească un echilibru între obiectivele lor și aceste alte interese legitime.

În sfârșit, problema dacă o reglementare națională este proporțională depinde de existența sau inexistența unor mijloace alternative, mai puțin restrictive, de realizare a aceluiași nivel de protecție. Astfel, de exemplu, spre deosebire de o reglementare generalizată care pornește de la premisa că transferul de fonduri în străinătate va prezenta întotdeauna un risc ridicat ( 54 ), un act normativ care face distincție între țările în care se efectuează transferul (pe baza riscului pe care îl prezintă transferul de bani în fiecare țară) sau impune entităților reglementate să facă o asemenea distincție poate să fie mai puțin restrictiv și să realizeze totuși nivelul de protecție urmărit de statul membru în cauză.

Prin intermediul celei de a treia întrebări litera b), instanța de trimitere urmărește să afle, în esență, dacă Directiva privind datele cu caracter personal interzice statelor membre să solicite instituțiilor de plată să furnizeze date referitoare la identitatea propriilor clienți instituțiilor de credit care sunt în concurență directă cu ele, în contextul măsurilor sporite de precauție privind clientela aplicate de acestea din urmă. A treia întrebare litera a) este similară, deși nu face referire nici la o dispoziție concretă din dreptul Uniunii, nici la relația de concurență dintre instituția de plată și instituțiile de credit (în schimb, face referire la datele legate de beneficiarii fondurilor transferate prin conturile societății Safe).

Au apărut unele dubii privind aspectul dacă a treia întrebare este admisibilă întrucât BBVA insistă că nu a solicitat niciodată date cu caracter personal referitoare la clienții societății Safe sau la beneficiarii fondurilor transferate, ci a solicitat doar informații despre agenții care au acționat în numele societății Safe și au utilizat conturile acesteia.

Dacă prezentarea faptelor realizată de BBVA este corectă și corespunde totodată celor întâmplate în litigiul dintre celelalte două bănci și Safe, a treia întrebare ar părea efectiv irelevantă pentru soluționarea litigiului din procedura principală. Totuși, potrivit unei jurisprudențe constante, nu revine Curții să verifice și să analizeze faptele care au generat litigiul. Această sarcină revine instanțelor naționale ( 55 ), iar competența lor în această privință este reglementată de dreptul național. Prin urmare, vom răspunde la a treia întrebare în măsura posibilului.

Este posibil să fie necesar ca entități reglementate precum instituțiile de credit și instituțiile de plată să colecteze și să verifice date referitoare cel puțin la proprii clienți fie în conformitate cu Directiva privind spălarea banilor, fie, dacă sunt supuse unor dispoziții mai stricte permise de articolul 5 din aceeași directivă, în temeiul altor norme din dreptul național care sunt în concordanță cu dreptul Uniunii. Atunci când aceasta implică prelucrarea datelor cu caracter personal care se încadrează în domeniul de aplicare al Directivei privind datele cu caracter personal (Directiva privind spălarea banilor nu conține dispoziții foarte concrete în acest sens), se aplică, în principiu, cerințele prevăzute de ambele directive. Considerentul (33) al Directivei privind spălarea banilor confirmă acest fapt cu privire la divulgarea informațiilor potrivit articolului 28. În mod similar confirmă și considerentul (48), care face referire la respectarea drepturilor fundamentale, incluzând astfel protecția datelor cu caracter personal prevăzută la articolul 8 din cartă.

Nu vedem niciun temei pentru interpretarea noțiunii „client” atât de la articolul 8 alineatul (1) litera (a) ( 56 ), cât și de la articolul 13 în sensul că se referă și la clientul/clienții clientului entității reglementate. Aceste dispoziții privesc, în esență, relația dintre o entitate reglementată și clientul său/clienții săi și tranzacțiile realizate în contextul relației respective. Este, desigur, adevărat că articolul 13 alineatul (4) litera (c) enumeră măsuri pentru a stabili sursa patrimoniului și a fondurilor implicate într‑o relație de afaceri sau într‑o tranzacție cu persoane expuse politic rezidente în alt stat membru sau într‑o țară terță. Totuși, nu există nimic în cererea de decizie preliminară care să sugereze că aceasta este situația în speță.

Astfel, considerăm că Directiva privind spălarea banilor nu interzice în mod necesar o legislație națională care impune sau care autorizează, atunci când se justifică, obținerea de către o entitate reglementată a unor informații despre clienții clientului său. Informațiile despre acești clienți ar putea fi relevante pentru a analiza dacă clientul entității reglementate, tranzacțiile sale și relațiile sale de afaceri prezintă riscuri de spălare a banilor și de finanțare a terorismului.

În consecință, nu suntem de acord că o entitate reglementată în sensul Directivei privind spălarea banilor nu poate fi niciodată autorizată sau obligată prin dreptul național să solicite informații despre propriii clienții în vederea prevenirii spălării banilor și a finanțării terorismului. Nici Directiva privind datele cu caracter personal, în special articolul 7, nu pare să interzică prelucrarea datelor cu caracter personal în asemenea împrejurări.

Cu toate acestea, o astfel de legislație națională trebuie să fie în concordanță cu celelalte obligații care revin statului membru în cauză potrivit dreptului Uniunii, inclusiv cu cerințele prevăzute de Directiva privind datele cu caracter personal, precum și cu articolul 8 și cu articolul 52 alineatul (1) din cartă.

În lumina tuturor considerațiilor de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Audiencia Provincial de Barcelona (Spania) după cum urmează: „– Fără a aduce atingere derogării de la articolul 11 alineatul (1), articolele 7 și 13 din Directiva 2005/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 octombrie 2005 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor și finanțării terorismului impun statelor membre să se asigure că entitățile reglementate aplică, în situațiile în care sunt implicați clienți care sunt ei înșiși entități reglementate potrivit directivei menționate, (i) măsuri standard de precauție privind clientela în conformitate cu articolul 8 și cu articolul 9 alineatul (1), atunci când există o suspiciune de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului în sensul articolului 7 litera (c), și (ii) măsuri sporite de precauție privind clientela potrivit articolului 13 în situațiile avute în vedere la acest articol. – «O suspiciune de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului», în sensul articolului 7 litera (c) din Directiva 2005/60/CE, apare în special atunci când, ținând cont de împrejurările concrete legate de un client și de tranzacțiile sale (inclusiv în ceea ce privește utilizarea și administrarea contului sau a conturilor acestuia), există motive verificabile care indică faptul că există riscul ca respectivul client să fie implicat în prezent sau în viitor în spălarea banilor sau finanțarea terorismului. Articolul 11 alineatul (1) nu derogă de la articolul 7 litera (c). Independent de orice derogare, scutire sau prag și, implicit, indiferent dacă clientul este sau nu este o entitate reglementată, articolul 7 litera (c) prevede că măsurile de precauție privind clientela sunt întotdeauna obligatorii atunci când există o suspiciune de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului. Atunci când apare o asemenea suspiciune, un stat membru nu poate, așadar, să permită sau să impună aplicarea unor măsuri simplificate de precauție privind clientela. – Faptul că clientul este el însuși o entitate reglementată de Directiva 2005/60/CE nu înseamnă că un stat membru nu trebuie să impună aplicarea unor măsuri sporite de precauție privind clientela, în sensul articolului 13 din directiva menționată, în cazul acestui client dacă, în pofida garanțiilor deja prevăzute de Directiva 2005/60/CE și de alte acte normative din dreptul Uniunii, există un risc mai ridicat de spălare a banilor și de finanțare a terorismului decât cel avut în vedere de dispoziția în cauză. Articolul 11 derogă de la dispozițiile care prevăd măsuri de precauție privind clientela doar în situațiile care implică un risc mai scăzut. Întrucât nu face referire la articolul 13, nu are niciun efect asupra precauției privind clientela care este obligatorie atunci când există un risc mai ridicat. – Chiar și atunci când statele membre au transpus în mod corespunzător articolele 7, 11 și 13 din Directiva 2005/60/CE în dreptul național, articolul 5 le permite să adopte sau să mențină în vigoare dispoziții mai stricte care urmăresc să consolideze combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului, iar Directiva 2005/60/CE instituie doar un nivel minim de armonizare. Domeniul de aplicare al articolului 5 din Directiva 2005/60/CE nu este limitat la dispozițiile capitolului II (intitulat «Precauția privind clientela») din această directivă. Prin urmare, un stat membru poate să stabilească măsuri de precauție privind clientela care trebuie să fie aplicate de o instituție de credit în raport cu o instituție de plată chiar și atunci când condițiile prevăzute la articolul 11 alineatul (1) sunt îndeplinite și în alte situații decât cele enumerate la articolele 7 și 13, atunci când acest lucru se justifică și este din toate punctele de vedere în concordanță cu dreptul Uniunii. – Atunci când statele membre acționează în cadrul marjei de apreciere conferite de articolul 5 din Directiva 2005/60/CE, ele trebuie totuși să exercite această competență în conformitate cu dreptul Uniunii, în special cu libertățile fundamentale garantate de tratate. Atunci când (precum în speță) dreptul Uniunii nu a fost complet armonizat, o reglementare națională care limitează libertățile fundamentale poate fi justificată printr‑un motiv imperativ de interes general în măsura în care este adecvată pentru a garanta realizarea obiectivului pe care îl urmărește și nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia. – Analiza aspectului dacă legislația națională este proporțională implică stabilirea nivelului de protecție urmărit de statul membru în cazul nivelului de risc identificat de spălare a banilor și de finanțare a terorismului. Statele membre pot să stabilească un nivel de protecție mai ridicat decât cel ales de legiuitorul Uniunii, să identifice alte situații de risc (ridicat) și să autorizeze sau să impună alte măsuri de precauție privind clientela. Statele membre trebuie să garanteze că măsurile sporite de precauție privind clientela aplicate se întemeiază pe o analiză privind existența și nivelul unui risc de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului legat de un client, de o relație de afaceri, de un cont, de un produs sau de o tranzacție, după caz. Atunci când sunt alese măsurile care urmează să fie aplicate, este necesar (atât în cazul statelor membre, cât și al entităților reglementate, în funcție de situație) să se analizeze în ce măsură riscul perceput este deja gestionat, iar nivelul de protecție urmărit este deja garantat prin alte măsuri, inclusiv prin cele întemeiate pe Directiva 2005/60/CE, pe Directiva 2007/64/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 noiembrie 2007 privind serviciile de plată în cadrul pieței interne, de modificare a Directivelor 97/7/CE, 2002/65/CE, 2005/60/CE și 2006/48/CE și de abrogare a Directivei 97/5/CE și pe alte acte normative din dreptul Uniunii (sau din dreptul național). Problema dacă o reglementare națională este proporțională depinde de asemenea de gradul în care măsurile de precauție privind clientela pe care le prevede pot să încalce alte drepturi și interese protejate de dreptul Uniunii, cum sunt protecția datelor cu caracter personal (articolul 8 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene) și principiul liberei concurențe între entitățile care își desfășoară activitatea pe aceeași piață. În sfârșit, problema dacă o reglementare națională este proporțională depinde de existența sau inexistența unor mijloace alternative, mai puțin restrictive, de realizare a aceluiași nivel de protecție. – Entitățile reglementate potrivit Directivei 2005/60/CE nu pot aduce atingere sarcinilor de supraveghere pe care autoritățile competente trebuie să le exercite în conformitate cu articolul 21 din Directiva 2007/64/CE în cazul instituțiilor de plată pentru a verifica respectarea dispozițiilor din titlul II (intitulat «Prestatorii de servicii de plată») din această directivă. Deși aceste autorități ar putea, în situații corespunzătoare, să retragă înregistrarea agenților, a sucursalei sau a instituției de plată înseși potrivit directivei menționate, asemenea puteri coexistă cu măsurile preventive care trebuie aplicate de entitățile reglementate și cu competențele de supraveghere ale autorităților competente prevăzute de Directiva 2005/60/CE. – Directiva 2005/60/CE nu interzice în mod necesar o legislație națională care impune sau care autorizează, atunci când se justifică, obținerea de către o entitate reglementată a unor informații despre clienții clientului său. Totuși, o astfel de reglementare națională trebuie totodată să fie în concordanță cu celelalte obligații care revin statului membru în cauză potrivit dreptului Uniunii, inclusiv cu cerințele prevăzute de Directiva 95/46/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 24 octombrie 1995 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și libera circulație a acestor date, precum și cu articolul 8 și cu articolul 52 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

ELEANOR SHARPSTON

prezentate la 3 septembrie 2015 ( 1 )

Dreptul Uniunii

Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene

Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene

Directiva privind spălarea banilor

Directiva privind datele cu caracter personal

Directiva privind practicile comerciale neloiale

Directiva privind serviciile de plată

Dreptul național

Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare

Apreciere

Considerații introductive

Domeniul de aplicare al articolului 11 alineatul (1) din Directiva privind spălarea banilor [prima întrebare literele a)-c)]

Instituțiile de credit pot să supravegheze măsurile de precauție privind clientela adoptate de instituțiile de plată [a doua întrebare litera a) și litera c) punctul ii)]?

Este necesară o justificare specială pentru exercitarea dreptului de a aplica măsuri (sporite) de precauție privind clientela sau este suficient faptul că un client desfășoară o activitate care presupune riscuri [a doua întrebare litera b)]? În cazul în care este necesară o justificare specială, care sunt criteriile care se aplică [a doua întrebare litera c) punctele i)-iii)]?

Măsurile de precauție privind clientela și protecția datelor cu caracter personal [a treia întrebare literele a) și b)]

Concluzie