Concluziile avocatului general N. Wahl prezentate la 25 iunie 2015.#Parlamentul European și Comisia Europeană împotriva Consiliului Uniunii Europene.#Acțiune în anulare – Regulamentul (UE) nr. 1385/2013 – Directiva 2013/62/UE – Directiva 2013/64/UE – Temei juridic – Articolul 349 TFUE – Regiuni ultraperiferice ale Uniunii Europene – Schimbarea statutului Mayotte în raport cu Uniunea Europeană.#Cauzele conexate C-132/14-C-136/14.

În prezentul set de proceduri, Parlamentul și Comisia solicită Curții anularea Regulamentului (UE) nr. 1385/2013 ( 2 ) și a Directivei 2013/64/UE ( 3 ). În plus, Comisia urmărește de asemenea anularea Directivei 2013/62/UE ( 4 ) (denumite în continuare, împreună, „actele atacate”). Problema în aceste acțiuni constă în aspectul dacă actele atacate au fost adoptate pe un temei juridic corect.

Întrebarea esențială în cauzele supuse analizei este aceasta: care este domeniul de aplicare al articolului 349 TFUE? Această întrebare a apărut ca urmare a schimbării, în temeiul dreptului Uniunii, a statutului Mayotte. În urma unui referendum local din anul 2009, insulele care formează arhipelagul Mayotte și‑au continuat procesul de integrare în Republica Franceză și au devenit departament și regiune franceze de peste mări la 31 martie 2011. Ca urmare a unei cereri adresate de Republica Franceză în acest sens, Consiliul European a decis să schimbe statutul Mayotte, începând cu data de 1 ianuarie 2014, din țară sau teritoriu de peste mări (denumite în continuare „TTPM”) în regiune ultraperiferică (denumită în continuare „RUP”) ( 5 ).

Între timp a intervenit însă un litigiu la nivel instituțional având ca obiect actele atacate, adoptate în legătură cu această schimbare de statut. Consiliul, care nu a fost de acord cu temeiul juridic sectorial propus al actelor atacate, a decis să le adopte în temeiul articolului 349 TFUE. Întrebarea este acum dacă Consiliul a fost îndreptățit să procedeze astfel, lucru cu care, după cum vom vedea, suntem de acord.

Ca urmare a intrării în vigoare a Tratatului de la Maastricht, articolul 227 alineatul (2) din Tratatul CE avea următorul cuprins: „În ceea ce privește departamentele franceze de peste mări, dispozițiile speciale și generale ale prezentului tratat privind: — libera circulație a mărfurilor; — agricultura, cu excepția articolului 40 alineatul (4) [din Tratatul CE]; — liberalizarea serviciilor; — regulile de concurență; — măsurile de salvgardare menționate la articolele 109 h, 109 i și 226 [din Tratatul CE]; — instituțiile, se aplică de la intrarea în vigoare a prezentului tratat. Condițiile de aplicare a celorlalte dispoziții ale prezentului tratat vor fi stabilite la cel târziu doi ani după intrarea sa în vigoare, prin deciziile Consiliului care hotărăște în unanimitate la propunerea Comisiei. Instituțiile Comunității vor veghea, în cadrul procedurilor prevăzute de prezentul tratat și în special la articolul 226 [din Tratatul CE], pentru a permite dezvoltarea economică și socială a acestor regiuni.” [traducere neoficială]

Ca urmare a intrării în vigoare a Tratatului de la Amsterdam, articolul 227 alineatul (2) [din Tratatul CE] a fost înlocuit cu articolul 299 alineatul (2) CE, care prevedea: „(2) Dispozițiile prezentului tratat se aplică departamentelor franceze de peste mări și insulelor Azore, Madeira și Canare. Cu toate acestea, ținând seama de situația economică și socială structurală a departamentelor franceze de peste mări, a insulelor Azore, Madeira și Canare, situație care este agravată de depărtare, insularitate, suprafața redusă, relieful și clima dificile, dependența economică de un număr redus de produse, factori a căror persistență și combinare dăunează grav dezvoltării acestora, Consiliul, hotărând cu majoritate calificată la propunerea Comisiei și după consultarea Parlamentului European, adoptă măsuri specifice care urmăresc să stabilească, în special, condițiile de aplicare a prezentului tratat în regiunile respective, inclusiv în ceea ce privește politicile comune. Atunci când adoptă măsurile prevăzute la al doilea paragraf, Consiliul ține seama de domenii cum sunt politicile vamale și comerciale, politica fiscală, zonele libere, politicile din domeniul agriculturii și pescuitului, condițiile de aprovizionare cu materii prime și bunuri de consum de primă necesitate, ajutoarele de stat și condițiile de acces la fondurile structurale și la programele orizontale ale Comunității. Consiliul adoptă măsurile prevăzute la al doilea paragraf ținând seama de caracteristicile și constrângerile specifice regiunilor ultraperiferice fără să aducă atingere integrității și coerenței ordinii juridice comunitare, inclusiv pieței interne și politicilor comune.” [traducere neoficială]

Odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, articolul 299 CE a fost înlocuit cu articolele 349 și 355 TFUE, iar, pe fond, cu articolul 52 TUE. Acesta din urmă prevede: „(1) Tratatele se aplică Regatului Belgiei, Republicii Bulgaria, Republicii Cehe, Regatului Danemarcei, Republicii Federale Germania, Republicii Estonia, Irlandei, Republicii Elene, Regatului Spaniei, Republicii Franceze, Republicii Italiene, Republicii Cipru, Republicii Letonia, Republicii Lituania, Marelui Ducat al Luxemburgului, Republicii Ungare, Republicii Malta, Regatului Ţărilor de Jos, Republicii Austria, Republicii Polone, Republicii Portugheze, României, Republicii Slovenia, Republicii Slovace, Republicii Finlanda, Regatului Suediei și Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord. (2) Domeniul de aplicare teritorială a tratatelor este prevăzut la articolul 355 [TFUE].”

Articolul 349 TFUE, astfel cum a fost modificat prin Decizia 2012/419/UE a Consiliului European, prevede: „Ţinând seama de situația economică și socială structurală din Guadelupa, Guyana Franceză, Martinica, Mayotte, Reunion, Saint‑Barthelemy și Saint‑Martin, a insulelor Azore, Madeira și Canare, situație care este agravată de depărtare, insularitate, suprafața redusă, relieful și clima dificile, dependența economică de un număr redus de produse, factori a căror persistență și combinare dăunează grav dezvoltării acestora, Consiliul, la propunerea Comisiei și după consultarea Parlamentului European, adoptă măsuri specifice care urmăresc să stabilească în special condițiile de aplicare a tratatelor în regiunile respective, inclusiv în ceea ce privește politicile comune. În cazul în care măsurile respective sunt adoptate de Consiliu în conformitate cu o procedură legislativă specială, acesta hotărăște, de asemenea, la propunerea Comisiei și după consultarea Parlamentului European. Măsurile prevăzute la primul paragraf se referă în special la politicile vamale și comerciale, politica fiscală, zonele libere, politicile din domeniul agriculturii și pescuitului, condițiile de aprovizionare cu materii prime și bunuri de consum de primă necesitate, ajutoarele de stat și condițiile de acces la fondurile structurale și la programele orizontale ale Uniunii. Consiliul adoptă măsurile prevăzute la primul paragraf ținând seama de caracteristicile și constrângerile specifice regiunilor ultraperiferice fără să aducă atingere integrității și coerenței ordinii juridice a Uniunii, inclusiv pieței interne și politicilor comune.”

Articolul 355 alineatul (1) TFUE, astfel cum a fost modificat prin Decizia 2012/419/UE a Consiliului European, are următorul conținut: „Pe lângă dispozițiile articolului 52 [TUE] cu privire la domeniul de aplicare teritorială a tratatelor, se aplică următoarele dispoziții: (1) Dispozițiile tratatelor se aplică în Guadelupa, Guyana Franceză, Martinica, Mayotte, Reunion, Saint‑Barthelemy, Saint‑Martin și insulelor Azore, Madeira și Canare, în conformitate cu dispozițiile articolului 349 [TFUE].”

În scopul desfășurării prezentei proceduri, este suficient să facem următoarele observații.

În esență, regulamentul modifică cinci regulamente diferite. În timp ce articolul 1 alineatul (1) din acesta adaugă Mayotte unei liste de corpuri de apă maritimă care pot face obiectul măsurilor Uniunii de conservare a resurselor de pescuit, articolul 1 alineatul (2) interzice utilizarea năvoadelor tip pungă asupra bancurilor de ton și de specii similare în apele care o înconjoară cel mai de aproape. Articolul 2 amână până la 31 decembrie 2021 termenul pentru punerea în aplicare a anumitor norme ale Uniunii privind organizarea comună a piețelor în sectorul produselor pescărești și de acvacultură (denumită în continuare „COMFA”) referitoare la etichetarea produselor pescărești. Articolul 3 alineatul (1) și, respectiv, alineatul (2) derogă de la acesta și amână până la 31 decembrie 2025 și, respectiv, până la 31 decembrie 2021 anumite norme ale politicii comune în domeniul pescuitului (denumită în continuare „PCP”) privind capacitatea de pescuit și, respectiv, registrul naval, în timp ce articolul 3 alineatul (3) introduce anumite rubrici referitoare la Mayotte în tabelul care stabilește plafoanele capacității de pescuit. Articolul 4 amână, până la 1 ianuarie 2021, aplicarea în Mayotte a anumitor norme privind prelucrarea subproduselor de origine animală și a produselor derivate. În sfârșit, în timp ce articolul 5 amână, până la 31 decembrie 2021, obligația Republicii Franceze de a aplica o serie de norme conforme PCP în privința Mayotte, articolul mențonat obligă acest stat membru să instituie, până la 30 septembrie 2014, un regim provizoriu de control.

Directiva orizontală amână în esență aplicarea în Mayotte a mai multor norme cuprinse în șase directive diferite referitoare la politici în diverse domenii, cum ar fi politica în domeniul apei, tratarea apelor urbane reziduale, apa pentru scăldat, protecția găinilor ouătoare, sănătatea și securitatea în raport cu domeniul radiațiilor optice artificiale și drepturile pacienților în domeniul asistenței medicale transfrontaliere. Obligațiile prevăzute în aceste directive urmează în schimb să producă efecte la o dată ulterioară, cuprinsă între 1 ianuarie 2014 și 31 decembrie 2031.

La rândul său, minidirectiva acordă Republicii Franceze, în ceea ce privește Mayotte, o perioadă suplimentară pentru a se conforma normelor Uniunii privind concediul pentru creșterea copilului. Această perioadă expiră la 31 decembrie 2018.

După adoptarea Deciziei 2012/419/UE a Consiliului European, prevăzută să intre în vigoare la 1 ianuarie 2014, la data de 13 iunie 2013, Comisia a prezentat legiuitorului Uniunii trei propuneri destinate să modifice o serie de acte de drept derivat.

Propunerea Comisiei, care va deveni ulterior regulamentul, s‑a întemeiat pe articolul 43 alineatul (2) TFUE și pe articolul 168 alineatul (4) litera (b) TFUE. Propunerea care stă la baza directivei orizontale s‑a întemeiat pe articolul 43 alineatul (2) TFUE, pe articolul 114 TFUE, pe articolul 153 alineatul (2) TFUE, pe articolul 168 TFUE și pe articolul 192 alineatul (1) TFUE. În sfârșit, propunerea care s‑a aflat la baza minidirectivei avea ca temei juridic articolul 155 alineatul (2) TFUE.

Așadar, toate propunerile Comisiei recurgeau la temeiuri juridice sectoriale. Cu excepția articolului 155 alineatul (2) TFUE, aceste temeiuri juridice prevedeau procedura legislativă ordinară și consultarea Comitetului Economic și Social (și, în cazul anumitor temeiuri juridice propuse, și a Comitetului Regiunilor).

Cu toate acestea, în timpul procesului legislativ, Consiliul a decis să înlocuiască temeiul juridic al celor trei acte cu articolul 349 TFUE.

În ceea ce privește directiva orizontală și regulamentul, Parlamentul a sugerat adăugarea articolului 349 TFUE la temeiurile juridice sectoriale propuse inițial. Prin urmare, în ceea ce privește aceste două acte, Parlamentul a considerat că nu trebuie să exercite o competență consultativă, ci mai degrabă una colegislativă.

Cu toate acestea, la 17 decembrie 2013, Consiliul a adoptat actele atacate, considerând că a primit opinia necesară a Parlamentului cu privire la propuneri.

Prin cererile depuse la 21 martie 2014, reclamanții au inițiat prezentul set de proceduri. În cauza C‑132/14, Parlamentul solicită Curții: — anularea regulamentului; — obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.

În cauza C‑133/14, Comisia solicită Curții: — anularea directivei orizontale; — menținerea efectelor directivei orizontale până la intrarea în vigoare a unei noi directive care are temeiuri juridice adecvate; — obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.

În cauza C‑134/14, Comisia solicită Curții: — anularea minidirectivei; — menținerea efectelor minidirectivei până la intrarea în vigoare a unei noi directive care are temeiuri juridice adecvate; — obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.

În cauza C‑135/14, Comisia solicită Curții: — anularea regulamentului; — menținerea efectelor regulamentului până la intrarea în vigoare a unui nou regulament care are temeiuri juridice adecvate; — obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.

În cauza C‑136/14, Parlamentul solicită Curții: — anularea directivei orizontale; — obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin Ordonanța președintelui Curții din 28 aprilie 2014, cele cinci cauze au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii scrise și orale, precum și în vederea pronunțării hotărârii. În memoriul său în apărare depus la 17 iunie 2015, Consiliul solicită Curții: — respingerea în totalitate a acțiunilor formulate de Parlament și de Comisie; — obligarea Parlamentului și a Comisiei la plata cheltuielilor de judecată; — în subsidiar, în ipoteza în care Curtea ar anula actele atacate, menținerea efectelor lor până la adoptarea unor noi acte legislative care să le înlocuiască, fondate pe temeiuri juridice adecvate stabilite de Curte.

Prin Ordonanța președintelui Curții din 29 iulie 2014, au fost admise cererile de intervenție în susținerea Consiliului formulate de Regatul Spaniei, de Republica Franceză și de Republica Portugheză.

În ședința desfășurată la 21 aprilie 2015, Parlamentul, Comisia și Consiliul, precum și cele trei interveniente au prezentat observații orale.

În susținerea cererilor lor de anulare a actelor atacate, Parlamentul și Comisia ridică același motiv unic: incorecta alegere a temeiului juridic făcută de Consiliu. Cu toate acestea, opiniile Parlamentului și ale Comisiei cu privire la domeniul de aplicare al articolului 349 TFUE diferă.

Parlamentul consideră că articolul 349 TFUE permite doar adoptarea de măsuri specifice destinate direct RUP‑urilor care urmăresc să remedieze dezavantajele cauzate de caracteristicile și de constrângerile specifice ale regiunii/regiunilor în cauză. Astfel, aceste măsuri trebuie să fie raportate la situația economică și/sau socială a RUP-urilor în cauză. În schimb, articolul 349 TFUE nu poate constitui temeiul unor măsuri care intră în domeniul de aplicare al unor politici ale Uniunii care nu sunt concepute să adapteze legislația Uniunii la aceste constrângeri. O măsură care privește o RUP nu intră în mod automat, numai în virtutea acestui fapt, în domeniul de aplicare al articolului 349 TFUE. Cu toate că măsurile specifice pot lua, în opinia Parlamentului, atât o formă generală, cât și una ad‑hoc, asemenea măsuri trebuie să ofere un avantaj RUP‑urilor legate de situația lor specifică, care nu se găsește în conținutul altor măsuri și care nu poate consta numai în amânări ale aplicării anumitor dispoziții ale dreptului Uniunii. Astfel, Parlamentul susține că o amânare nu adaptează dreptul Uniunii la condițiile specifice ale RUP-urilor, ci, dimpotrivă, garantează aplicarea sa integrală la o dată ulterioară.

Mai precis, Parlamentul admite că, în ceea ce privește articolul 3 alineatele (1) și (2) și articolul 5 din regulament, Consiliul ar fi putut recurge în mod legal la articolul 349 TFUE. Pentru restul articolelor, acesta susține, în primul rând, că scopul și conținutul articolului 1, ale articolului 2 și ale articolului 3 alineatul (3) din regulament țin mai degrabă de PCP, potrivit articolului 43 TFUE, decât de articolul 349 TFUE. În al doilea rând, articolul 4 din regulament, care nu face decât să amâne punerea în aplicare a anumitor norme privind prelucrarea subproduselor de origine animală, nu ar fi putut fi, în opinia sa, adoptat în mod valabil în temeiul articolului 349 TFUE, în loc de cel al articolului 168 alineatul (4) litera (b) TFUE. Prin urmare, Parlamentul susține că regulamentul ar fi trebuit să fie adoptat în temeiul articolului 43 alineatul (2) TFUE, al articolului 168 alineatul (4) TFUE și al articolului 349 TFUE. În plus, Parlamentul susține că Consiliul nu putea să adopte directiva orizontală în temeiul articolului 349 TFUE, fie de sine stătător, fie împreună cu alte dispoziții de drept, întrucât consideră că dispozițiile acestei directive amână, în esență, anumite obligații ale Republicii Franceze față de Mayotte. Derogările de această natură sunt, susține Parlamentul, valabile pentru orice regiune obligată să se conformeze noilor norme.

Comisia susține că Consiliul nu ar fi putut recurge la articolul 349 TFUE, întrucât actele atacate nu derogă de la tratate, ci doar modifică dreptul derivat al Uniunii, lucru pe care această dispoziție nu îl permite. Actele atacate ar fi trebuit, așadar, să fi fost adoptate pe temeiurile juridice sectoriale propuse inițial. Comisia găsește susținere pentru acest punct de vedere în modul de redactare a articolului 349 TFUE interpretat în coroborare cu articolul 355 alineatul (1) TFUE, în ansamblul de temeiuri juridice cuprinse în Tratatul FUE, precum și în originile articolului 349 TFUE.

În mod concret, Comisia susține că utilizarea expresiei „în special” în textul articolului 349 TFUE semnifică faptul că această dispoziție cuprinde orice măsură specifică care derogă de la tratate, indiferent dacă această măsură stabilește anumite „condiții de aplicare a tratatelor”. Prin urmare, articolul 349 TFUE și articolul 355 alineatul (1) TFUE, coroborate, permit Consiliului să deroge de la „dispozițiile tratatelor”. Comisia susține că actele instituțiilor se aplică exclusiv în limitele articolului 355 TFUE. Cu excepția cazului în care se prevede altfel, un astfel de act nu se aplică RUP‑urilor. În ceea ce privește ansamblul de temeiuri juridice ale Tratatului FUE, Comisia susține că ajutoarele de stat acordate RUP‑urilor pe baza factorilor enumerați la articolul 349 TFUE au fost întotdeauna autorizate mai curând în temeiul articolului 88 CE decât în temeiul articolului 299 CE. Actuala formulare a articolului 107 alineatul (3) litera (a) TFUE, care face trimitere la articolul 349 TFUE, codifică cu siguranță acest aspect. Punctul de vedere al Comisiei este acela că actele atacate abordează mai degrabă aspecte tranzitorii decât acei factori „permanenți” enumerați la articolul 349 TFUE. În acest caz, Comisia susține că temeiurile juridice sectoriale oferă deja posibilitatea de a realiza astfel de adaptări și observă că statelor membre în curs de aderare li s‑au acordat de asemenea perioade de tranziție pentru a se conforma acquis‑ului Uniunii. În ceea ce privește în mod specific regulamentul, Comisia susține că articolul 1 din acesta modifică domeniile care fac obiectul conservării potrivit PCP, dintre care cele mai multe nu au nicio legătură cu RUP‑urile. În sfârșit, evoluția istorică a articolului 349 TFUE conferă, fără îndoială, susținere punctului de vedere potrivit căruia, spre deosebire de articolul 227 alineatul (2) din Tratatul CE, articolul 299 alineatul (2) CE și articolul 349 TFUE permit Consiliului să deroge de la dreptul primar în integralitatea sa, precum și să adauge anumite teritorii spaniole și portugheze pe lista RUP‑urilor.

Consiliul susține că articolul 349 TFUE constituie o lex specialis cu aplicabilitate geografică limitată care are prioritate față de alte temeiuri juridice de fiecare dată când legiuitorul Uniunii intenționează să adopte măsuri specifice care vizează cu adevărat să țină cont de situația defavorabilă a RUP‑urilor, în măsura în care astfel de măsuri sunt necesare, proporționale și precis determinate. Consiliul susține că modul de redactare a articolului 349 TFUE îi conferă flexibilitatea necesară în ceea ce privește natura, conținutul și forma măsurilor specifice – cum ar fi derogările temporare de durată mai scurtă sau mai lungă – și că noțiunea „tratate” include actele instituțiilor. Acest lucru este susținut, în opinia sa, de evoluția istorică a articolului 349 TFUE, precum și de modul său de redactare, care se referă la „zonele libere” și la accesul la „programele orizontale ale Uniunii”. Consiliul susține că nu există niciun motiv pentru a impune utilizarea temeiurilor juridice sectoriale. O astfel de cerință ar risca să compromită efectul util al articolului 349 TFUE și să contravină jurisprudenței.

Ca răspuns adresat Parlamentului, Consiliul nu este de acord cu faptul că articolul 349 TFUE nu poate servi drept temei juridic pentru adoptarea amânărilor: distincția dintre derogările temporare și cele permanente ar fi artificială și nefuncțională în practică. În plus, Consiliul susține că obiectivele regulamentului și ale directivei orizontale sunt de a acorda sprijin Mayotte în conformitate cu cerințele articolului 349 TFUE. Acesta se opune ideii că ar putea fi posibil să se acorde astfel de amânări semnificative oricărei regiuni a unui stat membru. În plus, Consiliul susține că expresia „ținând seama de”, astfel cum este prevăzută la articolul 349 TFUE, nu implică obligația ca măsurile specifice în cauză să fie concepute pentru a remedia situația defavorabilă a RUP‑urilor. Presupunând că articolul 1 alineatul (1) și articolul 3 alineatul (3) din regulament sunt secundare față de dispozițiile principale prevăzute la articolul 1 alineatul (2) și la articolul 3 alineatul (1) din același regulament, Consiliul susține în continuare că articolul 349 TFUE constituie „centrul de greutate” al ambelor acte atacate de Parlament. Consiliul nu înțelege, în orice caz, modul în care diferite dispoziții cuprinse în aceste acte sunt indisolubil legate, astfel încât să permită, în mod excepțional, recurgerea la temeiuri juridice multiple.

În ceea ce privește anumite argumente ale Comisiei, Consiliul susține că Comisia subestimează importanța evoluției istorice a articolului 349 TFUE. Noțiunea „măsuri specifice” cuprinde, în opinia Consiliului, o măsură destinată în mod special RUP‑urilor, măsură de o cu totul altă natură. Deși nu contestă punctul de vedere conform căruia deciziile privind ajutoarele de stat în ceea ce privește RUP‑urile au fost adoptate în trecut de Comisie, Consiliul răspunde că aceste decizii constituie o simplă aplicare a tratatului și nu justifică o abordare similară în ceea ce privește alte regiuni și că, în plus, ajutoarele de stat sunt menționate în mod specific la articolul 349 al doilea paragraf TFUE. În ceea ce privește în particular minidirectiva, Consiliul susține că aceasta intră în domeniul de aplicare al articolului 349 TFUE, iar nu în cel al temeiurilor sectoriale propuse de Comisie.

Guvernul portughez arată că, indiferent de durata acesteia, o derogare rămâne o derogare. Deși, în opinia acestui guvern, din articolul 349 al treilea paragraf TFUE reiese că Consiliul nu poate adopta derogări permanente, nu există niciun temei în textul articolului 349 TFUE care să permită distincția dintre derogările permanente și cele temporare. Acest guvern este de acord cu Consiliul că articolul 349 TFUE face irelevantă – până la punctul de a exclude – recurgerea la alte temeiuri juridice.

Guvernul spaniol subliniază printre altele utilizarea termenului „în special” în textul articolului 349 TFUE și faptul că, în temeiul Tratatului de la Lisabona, articolul 349 TFUE a fost separat de articolul 355 alineatul (1) TFUE. Acest guvern adaugă în continuare că trimiterea, în cadrul articolului 349 TFUE, la procedura legislativă specială presupune faptul că acesta poate fi aplicat pentru a modifica dreptul derivat. Mai mult, dacă articolul 349 TFUE poate reprezenta un temei pentru a adapta aplicarea dreptului primar la aceste regiuni, a fortiori, acesta ar include, în opinia sa, și măsuri provizorii sau tranzitorii.

Ca răspuns adresat Comisiei, guvernul francez afirmă, în primul rând, că domeniul de aplicare teritorială al dreptului derivat al Uniunii este prevăzut la articolul 52 TUE și la articolul 355 TFUE. În al doilea rând, acesta susține că o serie de dispoziții de drept primar, cum ar fi articolul 19 TUE, utilizează termenul „tratate” în sens larg. În al treilea rând, subliniind formularea în termeni generali a articolului 349 TFUE, precum și evoluția istorică a acestei dispoziții, acest guvern sugerează că articolul 349 TFUE ar trebui să primească o aplicare generală. În opinia acestui guvern, Consiliul ar trebui să recurgă la articolul 349 TFUE ca la o lex specialis de fiecare când are în vedere adoptarea unor măsuri specifice RUP‑urilor. În al patrulea rând, acesta susține că acordarea unei amânări poate fi într‑adevăr destinată să contracareze dificultățile economice și/sau sociale cu care se confruntă RUP‑urile și că unele dintre dispozițiile privind amânările (cum sunt articolele 3-5 din regulament și articolele 1, 2 și 5 din directiva orizontală) impun obligații sau condiții specifice în perioadele de tranziție. În al cincilea rând, guvernul francez adaugă că nu numai considerente de natură economică sau socială în sens strict pot justifica recurgerea la articolul 349 TFUE, ci și alți factori, precum factorii de mediu. În sfârșit, acest guvern pune la îndoială faptul că, în ceea ce privește regulamentul, Parlamentul recunoaște, pe de o parte, starea subdezvoltată a unor părți ale flotei Mayotte, dar refuză, pe de altă parte, să facă acest lucru atunci când este vorba despre comercializarea produselor din pește în această regiune sau despre capacitățile industriale pentru prelucrarea subproduselor de origine animală.

De la bun început, întrucât toate părțile sunt de acord, observăm că alegerea temeiului juridic al unui act al Uniunii trebuie fondată pe elemente obiective care pot fi supuse controlului jurisdicțional, printre care figurează în special scopul și conținutul acestui act. Dacă acesta din urmă urmărește o dublă finalitate sau are două componente, dintre care una poate fi identificată ca preponderentă, iar cealaltă nu este decât accesorie, actul trebuie să aibă un temei juridic unic, și anume temeiul impus de finalitatea sau de componenta preponderentă. Dacă, în mod excepțional, se stabilește că actul urmărește mai multe obiective care sunt legate în mod indisolubil, fără ca vreunul să fie accesoriu și indirect în raport cu celălalt, un astfel de act trebuie să fie adoptat pe baza diferitor temeiuri juridice corespunzătoare. Cu toate acestea, cumulul celor două temeiuri juridice este exclus în cazul în care procedurile prevăzute de unul sau de celălalt temei juridic sunt incompatibile ( 6 ). În plus, dacă există în tratat o dispoziție specială ce poate constitui temeiul juridic al actului în cauză, acesta trebuie să se întemeieze pe dispoziția respectivă ( 7 ).

Din argumentele părților reiese că, în esență, Comisia atribuie o interpretare restrictivă domeniului de aplicare al articolului 349 TFUE, în timp ce Consiliul, pe de altă parte, îl interpretează în sens larg. Parlamentul, la rândul său, pare să favorizeze o abordare de mijloc, deși mai asemănătoare în conținut cu interpretarea Consiliului.

În aceste condiții, ni se pare enigmatic că Curtea este, încă o dată, solicitată să soluționeze un litigiu de natură legislativă destul de complicat, dar, în același timp – dat fiind că toate părțile sunt de acord că actele atacate sunt benigne și nu ar trebui să fie anulate imediat –, este solicitată să se asigure că hotărârea pe care o va pronunța nu va avea niciun fel de consecințe. Acest lucru nu constituie rolul tipic al unui organism judiciar.

În plus, în primul rând, ambele părți ale litigiului fac – într‑o anumită măsură – precizări rezonabile. În al doilea rând, deși atât Parlamentul, cât și Comisia resping interpretarea susținută de Consiliu, ele nu sunt de acord în ceea ce privește temeiul juridic corect. După cum s‑a clarificat în ședință, se pare că abordările adoptate în prezenta procedură sunt mai mult o chestiune de preferință decât una de raționament juridic. Acest lucru este regretabil având în vedere faptul că, după cum s‑a menționat, alegerea unui temei juridic ar trebui să fie obiectivă. În orice caz, acest lucru pare că se poate atribui modului de redactare a articolului 349 TFUE, care nu este tocmai un exemplu de claritate ( 8 ).

Relația bilaterală dintre RUP‑uri și Uniune se bazează pe două principii aparent opuse. Interacțiunea acestora nu este totuși pe deplin examinată și înțeleasă.

Începând din anul 1957, dreptul comunitar, astfel cum era cunoscut pe atunci, a fost – în principiu – pe deplin aplicabil precursoarelor RUP‑urilor, și anume departamentelor franceze de peste mări. Această situație este diferită de cea a TTPM‑urilor, în privința cărora dreptul Uniunii se aplică numai în măsura în care este prevăzut în mod expres ( 9 ). Acest principiu care, astfel cum se va vedea în continuare, rezultă în prezent din interpretarea coroborată a articolului 52 alineatul (2) TUE și a articolului 355 alineatul (1) TFUE, este cunoscut drept principiul integrării și presupune asimilarea completă a RUP‑urilor în ordinea juridică a Uniunii.

Pe de altă parte, o soluție unică este rareori universal valabilă. Din fericire, aplicarea integrală a dreptului Uniunii nu necesită aplicarea aceluiași set de norme, ci doar aplicarea lor în mod uniform. În mod concret, diferitele handicapuri structurale de care suferă RUP‑urile fac dificilă menținerea ambiției unei aplicări complet unitare a dreptului Uniunii. Prin urmare, necesitatea de a analiza separat particularitățile RUP‑urilor a fost deja recunoscută într‑o etapă anterioară. Acest principiu, în prezent consacrat de articolul 349 TFUE, este cunoscut drept principiul adaptării.

De‑a lungul timpului însă, aceste principii au evoluat în mod diferit. În forma sa inițială, în timp ce articolul 227 din Tratatul CE prevedea, la primul său paragraf, că Tratatul CEE „se aplică” statelor membre de la acel moment, al doilea paragraf al acestuia prevedea în continuare norme privind aplicarea acestui tratat anumitor teritorii franceze de peste mări. În anii ’70, într‑o hotărâre de referință, Curtea a hotărât ca principiul integrării să constituie regula: după expirarea unui termen inițial de doi ani, Tratatul CEE, ca atare, s‑a aplicat acestor teritorii, cu toate că Consiliul era încă îndreptățit „să adopte măsuri specifice pentru a răspunde nevoilor acestor teritorii” ( 10 ). Totuși, la începutul anilor ’90, anumite hotărâri au pus sub semnul întrebării această competență de adaptare conferită Consiliului ( 11 ).

La celălalt capăt al spectrului, solicitările de ordin politic pentru luarea mai mare în considerare a situației speciale a RUP‑urilor au devenit tot mai frecvente ( 12 ). Acest fapt a condus în cele din urmă la adoptarea unei dispoziții complet revizuite: articolul 299 alineatul (2) CE. Noul text al acestei dispoziții punea accent mai mare pe principiul adaptării, explicând că „situația economică și socială structurală” a RUP‑urilor „este agravată de depărtare, insularitate, suprafața redusă, relieful și clima dificile, dependența economică de un număr redus de produse, factori a căror persistență și combinare dăunează grav dezvoltării acestora” (denumite în continuare „caracteristicile RUP”). În plus, acesta a creat un temei juridic de sine stătător pentru adoptarea „măsurilor specifice” în ceea ce privește RUP‑urile. Între timp, într‑un demers paralel oarecum surprinzător, la începutul anului 1998, Curtea a pronunțat o hotărâre care, după toate aparențele, recunoștea din nou competența de adaptare a Consiliului potrivit articolului 299 alineatul (2) CE ( 13 ).

Cu toate acestea, nu este mai puțin adevărat că Curtea nu a interpretat, din punct de vedere al conținutului, nici articolul 299 alineatul (2) CE, nici articolul 349 TFUE ( 14 ). Vom reveni mai jos asupra analizei celei din urmă dispoziții – dacă este cazul – atunci când vom analiza argumentele invocate de părți. Totuși, în acest context se impune să formulăm câteva observații de ordin general referitoare la domeniul de aplicare al articolului 349 TFUE.

În primul rând, este clar că cele două principii directoare, principiul integrării și cel al adaptării, nu constituie o asociere potrivită și pare mai degrabă paradoxal ca ambele să se mențină drept obiective generale. În acest context, nu ar trebui să fie neglijat faptul că a clasifica principiul adaptării la nivel superior celui al integrării echivalează, într‑o anumită măsură, cu a permite RUP‑urilor – spre deosebire de TTPM‑uri – să „aleagă”, ca să spunem așa ( 15 ). Această problemă devine și mai spinoasă dacă se ia în considerare faptul că anumite regiuni defavorizate din zona continentală a Uniunii ar putea avea la fel de multă sau chiar mai multă nevoie de tratament special, cel puțin după valul de extinderi din 2004.

În al doilea rând, astfel cum admite Consiliul, legiuitorul nu a urmat întotdeauna o abordare consecventă pentru a decide dacă să recurgă la articolul 349 TFUE (sau la formele sale precedente) ori la temeiurile juridice sectoriale în ceea ce privește măsurile specifice aplicabile RUP‑urilor.

În al treilea rând, cu toate că articolul 299 CE a fost împărțit, prin Tratatul de la Lisabona, în trei dispoziții, și anume articolul 52 TUE și articolele 349 TFUE și 355 TFUE, semnificația acestei împărțiri este neclară ( 16 ). Potrivit articolului 52 alineatul (1) TUE, „tratatele” se aplică statelor membre – aparent în calitate de destinatare, deoarece al doilea paragraf al acestuia, care stabilește domeniul de aplicare teritorială a „tratatelor”, face trimitere la articolul 355 TFUE. Așadar, spre deosebire de situația anterioară, este clar că domeniul de aplicare teritorială a Tratatului UE este același cu cel al Tratatului FUE. În ceea ce privește RUP‑urile, articolul 355 alineatul (1) TFUE prevede în continuare că „dispozițiile tratatelor” se aplică statelor membre „în conformitate cu” dispozițiile articolului 349 TFUE. Totuși, cea din urmă dispoziție nu precizează în termeni geografici detaliați modul în care „tratatele” se aplică RUP‑urilor, altfel decât menționând o listă de teritorii. Cu toate acestea, dispoziția permite Consiliului printre altele să adopte în anumite condiții măsuri specifice de modificare a „aplicării tratatelor” destinate acestor regiuni. Prin urmare, considerăm că articolul 349 TFUE constituie nu doar un temei juridic pentru adoptarea de „măsuri specifice”, ci și delimitează în subsidiar domeniul de aplicare teritorială a „tratatelor” în RUP‑uri, în raport cu aceste măsuri.

În al patrulea rând, articolul 349 TFUE a fost ușor îmbunătățit în comparație cu versiunile anterioare. În primul rând, nu mai există referirea, în termeni generali, la departamentele franceze de peste mări – care dădea impresia că statutul RUP‑urilor depinde de calificarea juridică internă a unui teritoriu. Apoi, spre deosebire de prevederea anterioară, articolul 349 al doilea paragraf TFUE nu prevede că Consiliul trebuie să „ia în considerare” anumite domenii de politică ( 17 ), ci, dimpotrivă, că măsurile specifice „se referă în special” la astfel de domenii de politică. Domeniile de politică ale RUP‑urilor au devenit astfel obiectul măsurilor specifice, mai degrabă decât cauza acestora – rol îndeplinit deja prin enumerarea caracteristicilor RUP‑urilor.

În sfârșit, o modificare adusă de Tratatul de la Lisabona a creat însă, din păcate, confuzie. Ne referim la mențiunea aparent lipsită de importanță din articolul 349 primul paragraf a doua teză TFUE privind posibilitatea ca „măsurile specifice […] [să poată fi] adoptate de Consiliu în conformitate cu o procedură legislativă specială”. În primul rând, considerăm că articolul 349 TFUE în sine constituie o procedură legislativă specială, potrivit articolului 289 al doilea paragraf TFUE. Totuși, unii comentatori nu sunt de acord în ceea ce privește implicațiile acestei teze ( 18 ), precum părțile și intervenientele în timpul prezentării argumentelor lor orale ( 19 ). În prezentele cauze însă, nu este necesar să examinăm cu titlu de autoritate acest aspect.

De la adoptarea Tratatului de la Amsterdam, Comisia a apărat cu fermitate o interpretare strictă a articolului 349 TFUE ( 20 ). Aceasta are în esență la bază o anumită interpretare coroborată a articolului 349 TFUE și a articolului 355 alineatul (1) TFUE în deplină concordanță cu care, în situația implicită, numai „dispozițiile tratatelor” ( 21 ) se aplică RUP‑urilor, cu excluderea dreptului derivat. Întrucât articolul 349 TFUE prevede că Consiliul „adoptă măsuri specifice care urmăresc să stabilească […] condițiile de aplicare a tratatelor în regiunile respective” (sublinierea noastră), Comisia deduce din aceasta că dispoziția menționată acordă Consiliului numai competența de a schimba modul în care dreptul primar se aplică RUP‑urilor.

Interpretarea susținută de Comisie are avantajul de a fi simplă. Cu toate acestea, ea ne creează dificultăți pe mai multe planuri.

În primul rând, am stabilit mai sus, la punctul 50, modul în care „tratatele”, ca noțiune utilizată la articolul 52 TUE, precum și la articolul 349 TFUE și la articolul 355 alineatul (1) TFUE, se aplică RUP‑urilor. După cum urmează să explicăm, aceste dispoziții nu confirmă punctul de vedere al Comisiei.

Astfel, cu excepția unei indicații în sens contrar, noțiunea „tratate” trebuie în mod normal să fie înțeleasă ca referindu‑se la ordinea juridică a Uniunii în ansamblu (acquis‑ul), mai degrabă decât în sens restrâns. Acest lucru este valabil în special atunci când cuvântul apare la plural, precum în dispozițiile sus‑menționate. A recunoaște competența de a modifica doar dreptul primar, nu și cel secundar, ar fi contraintuitiv și contrar principiului potrivit căruia cine poate mai mult poate și mai puțin. În altă parte, referirile la „tratate” sunt de obicei interpretate în sensul că cuprind dreptul derivat, ca de exemplu la articolul 19 TUE și la articolul 258 TFUE. Comisia are, desigur, dreptate să afirme că fiecare dispoziție trebuie să fie interpretată în economia propriilor termeni. Cu riscul de a afirma o evidență, acesta este motivul pentru care referirea, de exemplu, la „tratate” în articolul 6 alineatul (1) prima teză TUE și la articolul 1 alineatul (2) a doua teză TFUE, în raport cu statutul lor în ierarhia generală a normelor, nu include dreptul derivat. Totuși, articolul 52 TUE, precum și articolul 349 TFUE și articolul 355 alineatul (1) TFUE sunt dispoziții de natură generală (ultimele două fiind cuprinse în partea a șaptea din Tratatul FUE sub titlul „Dispoziții generale și finale”). În plus, în pofida celor susținute de Comisie, jurisprudența cu privire la TTPM‑uri nu confirmă punctul acesteia de vedere ( 22 ).

În al doilea rând, ideea – prezentată în răspuns la o întrebare adresată de Curte – potrivit căreia teoria susținută de Comisie ar putea decurge din articolul 288 TFUE nu poate fi susținută: dincolo de reglementarea efectelor sale juridice, această dispoziție precizează cui se adresează dreptul derivat (destinatarii). În schimb, aceasta nu menționează locul în care se aplică acest drept.

În al treilea rând, interpretarea dată de Comisie articolului 349 TFUE pare selectivă. Primul paragraf al acestei dispoziții permite Consiliului „[să] adopt[e] măsuri specifice care urmăresc să stabilească, în special, condițiile de aplicare a tratatelor în regiunile respective, inclusiv în ceea ce privește politicile comune” (sublinierea noastră). Prin urmare, deși măsurile specifice în cauză pot include în mod evident condiții diferențiate de aplicare a tratatelor, ele nu se limitează numai la acest aspect.

În al patrulea rând, articolul 349 al doilea paragraf TFUE prevede că măsurile specifice se referă „în special” la domeniile de politică ale RUP‑urilor. În măsura în care multe dintre aceste domenii de politică nu sunt reglementate în mod exhaustiv de dreptul primar, o interpretare corectă a articolului 349 TFUE ar trebui să includă și competența Consiliului de a modifica dreptul derivat.

În al cincilea rând, însuși faptul că măsurile specifice ar putea să fie adoptate de Consiliu „în conformitate cu o procedură legislativă specială” conferă susținere ideii că articolul 349 TFUE poate fi utilizat pentru a adapta dreptul derivat, indiferent de semnificația concretă a acestei expresii.

În sfârșit, Comisia sugerează că interpretarea sa este conformă evoluției istorice a dispoziției, care constituie în prezent articolul 349 TFUE. În această privință, nu considerăm că articolul 349 TFUE poate fi interpretat prin referire (în special) la textul articolului 227 alineatul (2) din Tratatul CE, care este fundamental diferit. Dimpotrivă, este necesar ca articolul 349 TFUE să fie interpretat pornind de la propriii termeni.

Pe baza celor de mai sus și în pofida altor argumente invocate de Comisie, concluzionăm că articolul 349 TFUE nu se limitează la adaptări ale dreptului primar. În consecință, acțiunile în cauzele C‑133/14-C‑135/14 trebuie să fie respinse.

Printre instituțiile în litigiu, Parlamentul pare să adopte calea de mijloc. Astfel, principalul său punct de vedere este că simplele amânări ale aplicării dreptului Uniunii nu pot fi adoptate în temeiul articolului 349 TFUE, ci ar trebui să fie adoptate pe temeiuri juridice sectoriale. În opinia sa, temeiurile sectoriale acordă deja legiuitorului Uniunii posibilitatea de a stabili perioade diferențiate de implementare. În schimb, niciuna dintre caracteristicile RUP‑urilor nu justifică fără îndoială în sine, luarea acestor măsuri.

Deși manifestăm un anumit grad de simpatie pentru abordările echilibrate, cea în discuție trebuie să fie sortită eșecului. Mai întâi, faptul că Parlamentul nu a formulat o acțiune în anulare împotriva minidirectivei echivalează cu o lipsă de convingere ( 23 ). Dar și mai important, articolul 349 TFUE se referă doar la „măsuri specifice”. Acesta nu exclude, în mod direct, posibilitatea ca Consiliul să amâne data punerii în aplicare a unei măsuri a Uniunii.

Cu siguranță, articolul 349 TFUE explică ce se înțelege prin „măsurile specifice” pe care Consiliul le poate adopta: „Consiliul […] adoptă măsuri specifice care urmăresc să stabilească, în special, condițiile de aplicare a tratatelor în regiunile respective, inclusiv în ceea ce privește politicile comune. […] Măsurile [specifice] se referă în special la [domeniile de politică ale RUP‑urilor]” (sublinierea noastră). După cum se poate observa, nu sunt utilizate formulări exhaustive. Așadar, chiar presupunând că amânarea datei de punere în aplicare a actelor atacate nu poate fi interpretată ca intrând sub incidența acestor tipuri de situație, termenii acestei dispoziții nu exclud această posibilitate.

Mai important însă este faptul că, în cazul în care Consiliul decide să amâne, în temeiul articolului 349 TFUE, data punerii în aplicare a unei măsuri a Uniunii, aceasta ar constitui într‑adevăr o „măsură specifică” care derogă de la norma generală. Astfel cum observă în mod corect Consiliul și Republica Portugheză, o distincție artificială între aspectul dacă măsurile specifice în cauză au un caracter permanent sau unul temporar, ceea ce presupune de fapt interpretarea susținută de Parlament, nu are niciun temei juridic în articolul 349 TFUE în sine. Faptul că articolul 349 TFUE descrie caracteristicile RUP‑urilor ca fiind permanente nu prezintă nicio importanță asupra caracterului temporar al măsurilor specifice pe care le poate adopta Consiliul. Or, dimpotrivă, după cum vom relua mai jos – și astfel cum susține Republica Portugheză –, o derogare permanentă ar fi cu siguranță mai susceptibilă să încalce articolul 349 al treilea paragraf TFUE. Mai mult, în cazul în care Consiliul poate adopta o măsură specifică în temeiul articolului 349 TFUE, excluzând în întregime o anumită RUP din domeniul de aplicare al dreptului Uniunii – măsură supusă reexaminării perioadice la o dată ulterioară –, nu înțelegem de ce acesta nu ar putea amâna și data punerii în aplicare a dreptului derivat într‑o astfel de regiune.

Pe baza celor de mai sus, propunem Curții să respingă argumentul Parlamentului potrivit căruia articolul 349 TFUE se opune amânărilor aplicării dreptului Uniunii. În consecință, acțiunea în cauza C‑136/14 și contestarea adusă articolului 4 din regulament în cauza C‑132/14 trebuie să fie respinse. Ceea ce rămâne să se soluționeze este argumentul Parlamentului potrivit căruia Consiliul nu ar fi putut recurge la articolul 349 TFUE pentru adoptarea articolelor 1 și 2 și a articolului 3 alineatul (3) din regulament, aspect pe care îl vom analiza mai jos, la punctul 78 și urm. Totuși, deoarece se cuvine să procedăm astfel, vom face mai întâi câteva observații suplimentare.

Din cele de mai sus reiese că împărtășim punctul de vedere al Consiliului, la care putem, în principiu, subscrie. Totuși, deși s‑ar putea să nu fie în mod obligatoriu necesar, având în vedere analiza la care a dat naștere articolul 349 TFUE, și pentru a aduce un anumit grad de claritate pentru viitor, vom profita de această ocazie pentru a expune ceea ce constituie, în esență, opiniile și rezervele noastre cu privire la interpretarea Consiliului.

Pentru început, nu ne‑a convins punctul de vedere al Consiliului (și al intervenientelor) potrivit căruia articolul 349 TFUE, ca lex specialis, trebuie să fie utilizat ori de câte ori RUP‑urile constituie obiectul unei propuneri legislative. În primul rând, singurul temei invocat de Consiliu pentru a justifica un astfel de punct de vedere viza circumstanțe foarte diferite ( 24 ). În al doilea rând, bazându-și punctul de vedere în principal pe specificitatea geografică a articolului 349 TFUE, Consiliul nu explică – cu excepția articolului 114 TFUE – de ce articolul 349 TFUE este mai reprezentativ în ceea ce privește conținutul său normativ decât temeiurile sectoriale invocate de Comisie. În al treilea rând, deși temeiul juridic reținut pentru adoptarea altor acte ale Uniunii este lipsit de relevanță ( 25 ), considerăm că abordarea Consiliului nu este în concordanță cu propria sa practică actuală ( 26 ). În al patrulea rând, interpretarea articolului 349 TFUE sugerată de Consiliu pare fără legătură cu faptul că RUP‑urile nu beneficiază de un drept automat, potrivit acestei dispoziții, de a obține luarea în considerare a situației lor specifice ( 27 ).

Așadar, în opinia noastră, nicio dispoziție din tratate nu sugerează că articolul 349 TFUE are prioritate față de temeiurile juridice sectoriale. Altfel spus, articolul 349 TFUE nu este o „gaură neagră legislativă”. Presupunând că sunt îndeplinite condițiile acestei dispoziții, Consiliul are de ales între a recurge la această dispoziție sau la dispozițiile sectoriale, însă nu este obligat să o aleagă cu predilecție pe una față pe cealaltă. Acest lucru nu aduce, desigur, atingere aplicării altor principii generale menționate mai sus, la punctul 38.

În ceea ce privește alegerea între temeiurile sectoriale și articolul 349 TFUE, din expresia „ținând seama de”, astfel cum este utilizată în această dispoziție, Consiliul (împreună cu intervenientele) deduce că măsurile adoptate nu trebuie, ca atare, să fie destinate să remedieze handicapurile structurale de care suferă RUP‑urile. În plus, din utilizarea termenilor „în special” și „inclusiv”, precum și din enumerările sale lungi, acesta deduce că articolul 349 TFUE ar trebui să primească o aplicare extinsă, inclusiv, dacă este cazul, în domeniul mediului. Consiliul admite totuși că măsurile specifice trebuie să fie „necesare, proporționale și precis determinate”.

Suntem de acord cu Consiliul că articolul 349 TFUE a fost redactat în termeni neobișnuit de generali. Acest aspect conferă susținere importantă punctului său de vedere. Rezultă că, atunci când apare posibilitatea de a adopta o „măsură specifică”, competențele legislative ale Consiliului sunt aproape nelimitate, cuprinzând până și adaptări ale dreptului primar ( 28 ).

Totuși, nu suntem convinși că Consiliul poate să abordeze doar la nivel teoretic caracteristicile RUP‑urilor; acestea trebuie să fie în mod real luate în considerare. A asigura acest lucru pare, întâi de toate, o obligație în sarcina legiuitorului ( 29 ). Prin urmare, controlul jurisdicțional al acestora ar trebui să fie, la fel ca în cazul altor variante de politică legislativă, menținut la un nivel minim ( 30 ). În conformitate cu această abordare, ne vom abține de la adoptarea unei poziții cu privire la aspectul dacă factorii de mediu pot justifica recurgerea la articolul 349 TFUE, deoarece nu este necesar pentru scopul acestei proceduri. Însă vom afirma următoarele: în cauze precum acestea, din articolul 293 TFUE reiese că Consiliul trebuie să hotărască în unanimitate atunci când schimbă temeiul juridic al unei propuneri legislative. În plus, într‑o astfel de situație nu se poate așadar exclude faptul că Comisia și‑ar putea retrage propunerea, în măsura în care cerințele sunt îndeplinite ( 31 ).

Urmând acest raționament, trebuie să subliniem – mai întâi – că articolul 349 TFUE conține o supapă de siguranță în cuprinsul său: măsurile specifice nu pot „să aducă atingere integrității și coerenței ordinii juridice a Uniunii”. Dar ce semnificație are această expresie? În fapt, aceasta echivalează cu un control obișnuit al proporționalității în sensul că măsurile specifice trebuie să fie „necesare, proporționale și precis determinate”?

Această expresie își are originea în Hotărârea Chevassus‑Marche ( 32 ), care se referea la articolul 227 alineatul (2) din Tratatul CE, dispoziție care a fost în profunzime modificată. Este așadar îndoielnic aspectul dacă acest temei juridic poate fi pur și simplu transferat la articolul 349 TFUE. Într‑adevăr, posibilitatea de a „aduc[e] atingere integrității și coerenței ordinii juridice a Uniunii” pare a fi oarecum asemănătoare cu noțiunea „risc serios pentru unitatea sau coerența dreptului Uniunii”, astfel cum este utilizată la articolul 256 alineatul (2) TFUE. Totuși, s‑a pus – în mod justificat – întrebarea dacă este în vreun fel posibil, potrivit articolului 349 TFUE, să se deroge de la reglementările referitoare la piața internă sau la politicile comune fără a se aduce atingere funcționării lor, precum și integrității și coerenței ordinii juridice a Uniunii ( 33 ). Nu vedem însă nicio altă posibilitate – contrariul ar compromite însuși obiectivul articolului 349 TFUE. În realitate, există deja o anumită sursă cu putere de autoritate pentru a confirma acest punct de vedere [deși este adevărat că nu în ceea ce privește în mod direct articolul 299 alineatul (2) CE sau articolul 349 TFUE]: în RAR ( 34 ), avocatul general Mischo susținea că libera posibilitate de a exporta zahăr produs cu beneficiul ajutorului agricol, din insulele Azore către restul Comunității, ar echivala cu o „pervertire a sistemului”. Cu toate acestea, răspunsul Curții a fost că, în lipsa unei interdicții explicite și în lumina principiului fundamental al liberei circulații a mărfurilor, nu exista nicio restricție privind transportul maritim al acestui zahăr în Comunitate. În plus, programul‑cadru care a autorizat acest ajutor nu intenționa să divizeze piața din insulele Azore sau să creeze obstacole insurmontabile în calea comerțului, ci să contribuie la implicarea lor în cadrul pieței interne, acordându‑le în același timp anumite avantaje ( 35 ).

Cu titlu secundar, considerăm că din articolul 349 al treilea paragraf TFUE reiese că trebuie să existe o limită legislativă impusă competențelor Consiliului, limită care reflectă distincția dintre RUP‑uri și TTPM‑uri. Astfel, întreaga idee a aderării la statutul unei RUP este aceea că dreptul Uniunii ar trebui, în principiu, să se aplice în totalitate, în măsura în care situația internă nu face această ambiție imposibilă. Din această perspectivă, avem îndoieli că, acceptând o derogare permanentă, fără nicio formă de control periodic sau de „clauză de caducitate”, ar fi compatibil cu obiectivul acestei dispoziții ( 36 ).

În orice caz, în prezentele proceduri nu se invocă faptul că actele atacate periclitează ordinea juridică a Uniunii. Prin urmare, Curtea nu este obligată să se pronunțe cu privire la acest aspect.

Am concluzionat deja că cele trei acțiuni în anulare formulate de Comisie (cauzele C‑133/14-C‑135/14), precum și acțiunile împotriva directivei orizontale formulate de Parlament în cauza C‑136/14 și contestarea articolului 4 din regulament formulată de acesta în cauza C‑132/14 trebuie respinse. În ceea ce privește restul obiecțiilor formulate în cauza C‑132/14, Parlamentul nu neagă faptul că Consiliul poate adopta articolul 3 alineatele (1) și (2) și articolul 5 din regulament în temeiul articolului 349 TFUE. În consecință, Curtea trebuie să decidă dacă Consiliul avea competența să recurgă la cea din urmă dispoziție pentru adoptarea articolelor 1 și 2 și a articolului 3 alineatul (3) din regulament sau dacă ar fi trebuit în schimb să se întemeieze pe articolul 43 alineatul (2) TFUE.

Așadar, revenind mai întâi la articolul 1 alineatul (2) din regulament, considerăm că argumentul Parlamentului în ceea ce privește această dispoziție, care se referă la interzicerea pescuitului cu năvoade tip pungă, este, după cum observă Consiliul, întemeiat pe o neînțelegere a obiectivului regulamentului și, în mod specific, a celui de al treilea considerent al acestuia ( 37 ). Mai degrabă decât a urmări să păstreze peștii migratori mari, precum tonul și speciile similare, în beneficiul acestor specii (fapt ce ar părea fără sens, având în vedere natura lor migratoare), obiectivul este în schimb de a îi păstra în apropierea coastelor Mayotte în beneficiul flotei locale, care, utilizând încă pe scară largă nave cu paragate mecanice mai degrabă decât nave cu plasă pungă mai avansate, nu poate concura cu flotele străine. Prin urmare, deoarece o astfel de interdicție pare să țină seama de situația socioeconomică specifică a Mayotte, acest articol putea într‑adevăr să fie adoptat în temeiul articolului 349 TFUE.

În mod similar, articolul 2 (care derogă de la normele privind etichetarea produselor pescărești oferite spre vânzare cu amănuntul consumatorului final din Mayotte) pare de asemenea să țină seama de aceiași factori, după cum reiese din cel de al patrulea considerent al regulamentului ( 38 ).

În ceea ce privește restul dispozițiilor regulamentului în discuție, și anume articolul 1 alineatul (1) și articolul 3 alineatul (3), suntem de acord cu Consiliul că acestea par a fi accesorii obiectivului principal al regulamentului, care este acela de a prevedea anumite norme și derogări specifice care să țină seama de situația socioeconomică specială a Mayotte. Așadar, din jurisprudența menționată mai sus, la punctul 38, reiese că Consiliul era îndreptățit să recurgă numai la articolul 349 TFUE și, în opinia noastră, nu se ridică problema unui dublu (sau triplu) temei juridic.

În consecință, în lumina tuturor celor de mai sus, considerăm că restul obiecțiilor formulate de Parlament cu privire la articolul 1, la articolul 2 și la articolul 3 alineatul (3) din regulament, în cauza C‑132/14, ar trebui de asemenea să fie respinse ca nefondate și, tot astfel, ar trebui, așadar, respinse toate cele cinci acțiuni în toate elementele lor.

În ipoteza în care Curtea nu ar considera că Consiliul era îndreptățit să recurgă numai la articolul 349 TFUE ca temei juridic al actelor atacate, ar părea că sunt necesare anumite observații suplimentare.

Interpretarea Comisiei este foarte simplă: în cazul în care Curtea ar statua în sensul anulării, actele atacate ar trebui să fie pur și simplu anulate în totalitatea lor.

Însă, în cazul în care Curtea ar confirma în schimb punctele de vedere ale Parlamentului, consecințele ar fi diverse. Pe de o parte, este clar că directiva orizontală ar trebui să fie anulată deoarece nu putea fi în mod valabil adoptată în temeiul articolului 349 TFUE. Pe de altă parte, situația este mai puțin evidentă în ceea ce privește regulamentul. În acest caz, soluția ar depinde de aspectul dacă Curtea este de acord cu Parlamentul (i) că articolul 349 TFUE nu permite adoptarea de măsuri specifice sub forma unor simple amânări (ceea ce ar conduce la anularea articolului 4 din regulament); (ii) că articolele 1 și 2 și articolul 3 alineatul (3) din regulament nu țin seama de situația socioeconomică din Mayotte, ci sunt mai degrabă măsuri generale ale PCP (ceea ce ar însemna anularea acestor dispoziții) sau (iii) în privința tuturor celor de mai sus.

În această privință, Parlamentul susține că temeiurile juridice sectoriale și articolul 349 TFUE ar fi trebuit să fie utilizate simultan pentru adoptarea regulamentului, deoarece nu se poate identifica niciun temei juridic preponderent unic. Totuși, Consiliul răspunde – în opinia noastră, în mod justificat, fapt confirmat pe deplin de ședință – că Parlamentul nu a explicat modul în care dispozițiile regulamentului, despre care Parlamentul pretinde că nu puteau fi adoptate numai în temeiul articolului 349 TFUE, sunt inseparabile de restul dispozițiilor. De exemplu, nu înțelegem ce legătură au normele privind etichetarea produselor pescărești oferite spre vânzare cu amănuntul în Mayotte potrivit COMFA (articolul 2 din regulament) cu normele privind capacitatea de pescuit și registrul naval potrivit PCP [articolul 3 alineatele (1) și (2) din regulament].

Însă, deoarece acțiunea formulată de Parlament în cauza C‑132/14 nu ar trebui, în opinia noastră, să obțină câștig de cauză, nu vom mai continua acest raționament.

În ipoteza unei anulări, Comisia și Consiliul solicită Curții, pe baza articolului 264 alineatul (2) TFUE, să mențină efectele actelor atacate, solicitare la care Parlamentul a subscris în memoriul în duplică. Interpretăm această cerere în sensul că include posibilitatea unei anulări parțiale a regulamentului privind dispozițiile anulate.

În cazul în care Curtea ar anula actele atacate în parte sau în totalitate, efectul ar fi că normele pe care acestea urmăresc să le modifice s‑ar aplica în Mayotte la termenul prescris ca regulă generală în cuprinsul acestor dispoziții, exact în același mod ca și în altă regiune din Uniune. Este cert faptul că actele atacate sunt necesare și că conținutul lor este justificat având în vedere situația actuală a Mayotte.

În aceste condiții, considerăm că ar fi, cu titlu excepțional, disproporționat să nu se mențină efectele actelor anulate.

Am luat notă de faptul că Comisia și Consiliul nu indică o perioadă determinată în care ar trebui să fie menținute efectele actelor anulate, dar solicită ca acestea să fie menținute până la intrarea în vigoare a unor noi acte fondate pe temeiuri juridice adecvate.

Cu toate acestea, este esențial ca efectele actelor nelegale să nu fie menținute în vigoare mai mult decât este strict necesar. În această privință, remarcăm că durata procedurii legislative în cauzele de față – care a fost supusă de asemenea constrângerilor de timp – s‑a întins, de la propunere până la adoptare, pe aproximativ șase luni. Deoarece instituțiile nu sunt în dezacord din punct de vedere politic cu privire la necesitatea sau la conținutul actelor atacate, ar trebui să fie posibilă o procedură legislativă rapidă. Astfel, pentru a încuraja legiuitorul Uniunii să acționeze în consecință, în cazul în care Curtea ar anula actele atacate în totalitate sau în parte, considerăm că efectele măsurilor anulate ar trebui să fie menținute pentru o perioadă care să nu depășească șase luni de la data pronunțării hotărârii în prezentele cauze conexate.

Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. În toate cele cinci cauze, Consiliul a solicitat cheltuieli de judecată, iar Parlamentul și Comisia au căzut în pretenții în cauzele care le privesc.

Conform articolului 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, statele membre și instituțiile care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Se impune, prin urmare, ca Regatul Spaniei, Republica Franceză și Republica Portugheză să suporte propriile cheltuieli de judecată în toate cele cinci cauze.

Având în vedere toate cele de mai sus, propunem Curții: — respingerea acțiunilor; — obligarea Parlamentului și a Comisiei la plata cheltuielilor de judecată și — obligarea Regatului Spaniei, a Republicii Franceze și a Republicii Portugheze la suportarea propriilor cheltuieli de judecată.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

NILS WAHL

prezentate la 25 iunie 2015 ( 1 )