Concluziile avocatului general E. Sharpston prezentate la 5 februarie 2015.#Ministero dell'Economia e delle Finanze ș.a. împotriva lui Francesco Cimmino ș.a.#Cerere de decizie preliminară formulată de Corte suprema di cassazione.#Trimitere preliminară – Agricultură – Organizarea comună a piețelor – Banane – Regulamentul (CE) nr. 2362/98 – Articolele 7, 11 și 21 – Contingente tarifare – Banane originare din țările ACP – Operator nou‑venit – Licențe de import – Caracterul netransferabil al drepturilor conferite de anumite licențe de import – Practică abuzivă – Regulamentul (CE) nr. 2988/95 – Articolul 4 alineatul (3).#Cauza C-607/13.

Corte Suprema di Cassazione (Curtea Supremă de Casație, Italia) (denumită în continuare „instanța de trimitere”) solicită îndrumări în legătură cu sensul Regulamentului nr. 2362/98 ( 2 ) cu privire la importurile de banane și al Regulamentului nr. 2988/95 ( 3 ) privind protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene în contextul unei proceduri care implică o serie de operatori nou‑veniți ( 4 ) în comerțul cu banane. În perioada mai 1999-decembrie 2000, aceste societăți au importat banane din țări terțe cu scutire parțială de taxe vamale și apoi le‑au revândut imediat, printr‑un alt operator nou‑venit, unui operator tradițional ( 5 ) – după ce inițial le‑au cumpărat de la același operator tradițional, prin același operator nou‑venit, înainte de realizarea importului. Această succesiune de operațiuni i‑a permis respectivului operator tradițional să vândă pe piața europeană banane pe care le vânduse anterior pe piața internațională și care au fost importate cu scutire parțială de taxe vamale. Instanța de trimitere întreabă în esență ce este un operator „nou‑venit” potrivit Regulamentului nr. 2362/98 și dacă o asemenea succesiune de operațiuni este contrară interdicției din regulamentul menționat privind transferul drepturilor derivate din licențele de import de la operatori nou‑veniți la operatorii tradiționali. În cazul în care operațiunile sunt interzise, instanța de trimitere întreabă care sunt consecințele în conformitate cu Regulamentul nr. 2988/95.

Articolul 325 alineatul (1) TFUE prevede că „Uniunea și statele membre combat frauda și orice altă activitate ilegală care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii”. Potrivit articolului 325 alineatul (2), „[p]entru a combate frauda care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii, statele membre adoptă aceleași măsuri pe care le adoptă pentru a combate frauda care aduce atingere propriilor lor interese financiare”.

Regulamentul nr. 404/93 a instituit o organizare comună a pieței în sectorul bananelor ( 6 ), vizând produsele indicate la articolul 1 alineatul (2) pe baza codurilor din Nomenclatura combinată (denumită în continuare „NC”) ( 7 ).

În al zecelea considerent al Regulamentului nr. 404/93 se preciza că ar trebui prevăzută deschiderea anuală a unui contingent tarifar și că importurilor netradiționale de banane ( 8 ) din țări din Africa, zona Caraibilor și Pacific (denumite în continuare „țările ACP”) li se aplică un drept zero, în conformitate cu acordurile Convenției de la Lomé.

Potrivit celui de al treisprezecelea considerent, la gestionarea contingentului tarifar, trebuia făcută o distincție, „pe de o parte, între comercianții care au comercializat anterior banane provenite din țări terțe și banane netradiționale ACP și, pe de altă parte, comercianții care au comercializat anterior banane produse în Comunitate și banane tradiționale ACP, păstrându‑se o cantitate disponibilă pentru comercianții noi care au întreprins de curând o activitate comercială sau care vor întreprinde o activitate comercială în acest sector”.

Titlul IV viza „Comerțul cu țările terțe”. Potrivit articolului 15 alineatul (1), ratele taxelor din Tariful vamal comun (denumit în continuare „TVC”) se aplica produselor prevăzute la articolul 1 alineatul (2), cu excepția dispozițiilor contrare prevăzute de Regulamentul nr. 404/93. În sensul titlului IV, „importurile tradiționale din ACP” sau „bananele ACP tradiționale” erau „importurile în Comunitate de banane originare din statele furnizoare menționate în anexă, în limita a 857700 de tone (greutate netă) pe an” [articolul 16 alineatul (1)], „importurile netradiționale din state ACP” sau „bananele ACP netradiționale” erau „importurile în Comunitate de banane originare din state ACP care nu sunt incluse în [definiția bananelor ACP tradiționale]” [articolul 16 alineatul (2)], iar „importurile din state terțe non‑ACP” sau „bananele din state terțe” erau „importurile în Comunitate de banane originare din alte state terțe decât statele ACP” [articolul 16 alineatul (3)].

Potrivit articolului 17, orice import de banane în Comunitate era supus prezentării unei licențe de import (valabile pe întreg teritoriul Comunității). În principiu, eliberarea licențelor era condiționată de constituirea unei garanții care să asigure respectarea angajamentului de a realiza importurile în condițiile Regulamentului nr. 404/93 pe durata de valabilitate a licenței.

Articolul 18 alineatul (1) prevedea deschiderea unui contingent tarifar de 2200000 de tone (greutate netă) în fiecare an pentru importurile de banane din state terțe și de banane ACP netradiționale. În cadrul acestui contingent tarifar, importurile de banane din state terțe erau supuse perceperii unui drept de 75 EUR per tonă, iar importurile de banane ACP netradiționale se supuneau unui drept zero. Articolul 18 alineatul (2) prevedea deschiderea unui contingent tarifar suplimentar pentru aceleași tipuri de banane. Potrivit articolului 18 alineatul (3), importurile de banane ACP tradiționale erau supuse unui drept zero. Articolul 18 alineatul (5) preciza în continuare că bananele ACP netradiționale importate în afara respectivelor contingente tarifare erau supuse perceperii unui drept vamal per tonă egală cu dreptul normal menționat la articolul 15 minus 200 EUR.

Din mai 1999 până în decembrie 2000 (perioada în care au avut loc evenimentele care au generat prezenta trimitere preliminară), rata generală relevantă a taxelor pentru banane era de peste zece ori mai mare decât taxa vamală cu scutire parțială pentru importurile care intrau sub incidența contingentului tarifar ( 9 ).

Regulamentul nr. 2362/98 a pus în aplicare Regulamentul nr. 404/93. El a stabilit normele de aplicare a regimurilor de import al bananelor care intră sub incidența contingentelor tarifare [potrivit articolului 18 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 404/93] și al bananelor ACP tradiționale (în conformitate cu articolul 16 din Regulamentul nr. 404/93), precum și a regimurilor din afara contingentelor respective ( 10 ).

Considerentul (5) prevedea că operatorii „tradiționali” și „nou‑veniți” trebuie să fie definiți utilizând crierii unice și fără nicio distincție în funcție de țara terță sau statul ACP din care importau.

Potrivit considerentului (6), o parte dintre bananele care intrau sub incidența contingentelor tarifare și bananele ACP tradiționale trebuia să fie rezervată pentru operatorii nou‑veniți, iar această alocare globală trebuia să fie suficientă pentru a permite operatorilor să participe la importuri și a încuraja concurența sănătoasă.

Considerentul (8) avea următorul cuprins: „[…] experiența de mai mulți ani în aplicarea regimurilor comunitare privind importurile de banane indică necesitatea înăspririi criteriilor de eligibilitate pentru noii operatori, astfel încât să se evite înregistrarea unor agenți pur fictivi și realizarea alocărilor pe baza unor cereri artificiale și speculative; […] în special, este justificată cerința deținerii unei experiențe minime în importul de produse comparabile – produse proaspete care intră în domeniul de aplicare al capitolelor 7, 8 și, în anumite condiții, 9 din [NC]; […] de asemenea, pentru a evita cererile de alocări anuale disproporționate în raport cu capacitatea efectivă a operatorilor și care nu vor conduce la formularea unor cereri de licențe de import pentru cantitățile corespunzătoare, este indicat ca prezentarea unei cereri de alocare anuală să fie condiționată de constituirea unei garanții care să se substituie garanției pentru licența de import; […] garanția respectivă trebuie să fie restituită fără întârziere în etape, pe măsură ce operatorii beneficiază în mod efectiv de alocările anuale; […] în același scop, aprobarea unei cereri de alocare anuală în anii următori trebuie să fie condiționată de o rată minimă de utilizare a alocării anuale anterioare; […] în sfârșit, trebuie să fie stabilite condițiile în care operatorii «nou‑veniți» pot obține accesul la grupul «operatorilor tradiționali»” [traducere neoficială].

Potrivit considerentului (14), „un transfer restricționat la un singur cesionar pentru fiecare licență sau certificat ori extras din acestea va permite dezvoltarea relațiilor comerciale dintre diverșii operatori înregistrați” [traducere neoficială]. Totuși, „comerțul artificial, speculațiile sau perturbarea comerțului normal nu trebuie să fie încurajate prin permiterea transferurilor de la operatorii «nou‑veniți» către operatorii «tradiționali»” [traducere neoficială].

Considerentul (18) prevedea că verificările și controalele efectuate de autoritățile naționale competente puteau, dacă era necesar, să conducă la rectificarea cantităților de referință sau a alocărilor anuale ale operatorilor; nici cantitățile de referință și nici alocările anuale nu trebuiau să fie considerate drepturi dobândite sau să fie invocate de operatori ca așteptări legitime.

Articolul 2 alineatul (1) a împărțit contingentele tarifare (și cantitățile de banane ACP tradiționale): 92 % din contingente trebuiau să fie puse la dispoziția operatorilor tradiționali, iar restul de 8 % la dispoziția operatorilor nou‑veniți.

Articolul 3 primul paragraf definea „operatorul tradițional” ca fiind „agentul economic cu sediul în Comunitatea Europeană în perioada pentru stabilirea cantității sale de referință și, de asemenea, la momentul înregistrării sale conform articolului 5 […][ ( 11 )], care a importat efectiv o cantitate minimă de banane din țări terțe și/sau state ACP în nume propriu în vederea comercializării lor ulterioare în Comunitate în perioada de referință stabilită” [traducere neoficială] ( 12 ). Potrivit articolului 4 alineatul (1), acest operator trebuia să primească o cantitate de referință unică bazată pe cantitățile de banane importate efectiv în perioada de referință.

Articolul 7 definea operatorul „nou‑venit” ca fiind: „agentul economic cu sediul în Comunitatea Europeană care, la momentul înregistrării: (a) desfășura pe cont propriu și în mod autonom activitatea comercială de import de fructe și legume proaspete care intră în domeniul de aplicare al capitolelor 7 și 8 din [NC] sau de produse vizate în capitolul 9[ ( 13 )] din acesta, în cazul în care a importat și produse care intră în domeniul de aplicare al capitolelor 7 și 8 în unul dintre cele trei ani imediat anteriori anului pentru care se solicită înregistrarea, și (b) prin desfășurarea acestei activități, a realizat importuri cu o valoare în vamă declarată de 400000 EUR sau mai mult în perioada menționată la litera (a).” [traducere neoficială]

Articolul 8 alineatul (1) enumera documentele care trebuiau să fie prezentate pentru înregistrarea ca operator nou‑venit: „(a) dovada înscrierii în registrul comerțului din statul membru sau dovada oricărei înregistrări alternative acceptate de autoritățile [competente]; (b) dovada realizării importurilor de produse din sectorul menționat la articolul 7 litera (a), prin prezentarea licențelor de import utilizate sau, în cazurile în care o astfel de licență nu a fost obligatorie, a documentelor vamale relevante; (c) o copie după un certificat eliberat de un expert contabil independent autorizat care să ateste realizarea unor importuri care se ridică la valoarea obligatorie potrivit articolului 7 litera (b) sau o copie după declarațiile vamale corespunzătoare, vizate de autoritățile vamale.” [traducere neoficială]

Reînnoirea înregistrării impunea ca, în conformitate cu articolul 8 alineatul (4), operatorul „să prezinte autorităților competente dovada că a importat efectiv pe cont propriu cel puțin 50 % din cantitatea care i‑a fost alocată pentru anul în curs” [traducere neoficială].

Potrivit articolului 9 alineatul (1), operatorii în cauză trebuiau să solicite alocarea contingentului lor anual în momentul (reînnoirii) înregistrării.

Articolul 10 prevedea că operatorii nou‑veniți puteau deveni operatori tradiționali după trei ani de activitate comercială de la data primei înregistrări, cu condiția să se fi înregistrat în conformitate cu articolul 5 (care stabilea procesul de înregistrare pentru operatorii tradiționali) și să îndeplinească totodată condițiile prevăzute la articolul 3.

Articolul 11 alineatul (1) avea următorul cuprins ( 14 ): „Statele membre sunt responsabile pentru asigurarea respectării prezentei secțiuni [privind operatorii nou‑veniți]. În special, acestea verifică dacă operatorii în cauză sunt activi din punct de vedere comercial în nume propriu ca importatori în Comunitate în sectorul menționat la articolul 7 și în calitate de entități economice autonome din punctul de vedere al conducerii, al personalului și al funcționării. Atunci când există motive să se presupună că aceste condiții nu sunt îndeplinite, cererile de înregistrare și solicitările de alocări anuale sunt acceptate numai sub rezerva prezentării de către operator a unor dovezi din care să rezulte respectarea lor și care să fie considerate satisfăcătoare de autoritățile naționale competente.” [traducere neoficială]

Articolul 13 alineatul (2) prevedea că: „În cazul în care sunt întreprinse manevre frauduloase sau se furnizează documente frauduloase pentru a obține în mod necuvenit o înregistrare, o cantitate de referință sau, dacă este cazul, o alocare anuală, o astfel de înregistrare, cantitate de referință sau alocare este anulată, fără a aduce atingere aplicării oricăror legi naționale incidente. În plus, în astfel de cazuri, operatorul nu va mai putea solicita o nouă înregistrare în niciun stat membru pe parcursul celor doi ani care urmează după anul în care a fost constatată neregula.” [traducere neoficială]

Potrivit articolului 20 alineatul (1), „[c]antitățile neutilizate acoperite de licențe sunt alocate din nou la cerere acelorași operatori, indiferent dacă sunt titulari sau cesionari, pentru utilizarea lor într‑un trimestru ulterior al aceluiași an în care au fost emise licențele originale” [traducere neoficială] și „[g]aranțiile pentru licențele originale se pierd proporțional cu cantitățile neutilizate” [traducere neoficială].

Articolul 21 alineatul (1) prevedea transferul licențelor de import către un singur operator cesionar, în condițiile stabilite la articolul 9 din Regulamentul nr. 3719/88 ( 15 ). La articolul 21 alineatul (2) se preciza că drepturile puteau fi transferate: între operatorii tradiționali înregistrați conform articolului 5, de la operatorii tradiționali la operatorii nou‑veniți înregistrați în temeiul articolului 8 și între operatorii nou‑veniți. Totuși, transferul de drepturi de la operatorii nou‑veniți la operatorii tradiționali nu era permis.

Articolul 4 din Regulamentul nr. 2913/92 ( 16 ) definește „datoria vamală” ca fiind „obligația unei persoane de a achita valoarea drepturilor de import (datorie vamală la import) […] care se aplică anumitor mărfuri prin dispozițiile în vigoare ale Comunității”. Potrivit articolului 201 alineatul (1) litera (a), o datorie vamală la import poate să ia naștere prin „punerea în liberă circulație a mărfurilor supuse drepturilor de import” și, după cum se precizează la articolul 201 alineatul (2), coincide cu momentul acceptării declarației vamale în cauză. Articolul 201 alineatul (3) prevede că debitorul este în principiu declarantul. În funcție de modul concret în care ia naștere datoria vamală, alte persoane pot să fie de asemenea debitori.

Atunci când mai multe persoane sunt obligate să plătească aceeași datorie, articolul 213 prevede că acestea sunt obligate să plătească în solidar acea datorie.

Articolele 217-232 stabilesc normele privind recuperarea unei datorii vamale.

Regulamentul nr. 3719/88 a consolidat normele referitoare la aplicarea regimului licențelor de import și export și al certificatelor de fixare în avans pentru produsele agricole ( 17 ). Al cincilea considerent al acestuia preciza că scopul licențelor de import și export este „de a asigura o bună gestiune a organizării comune a piețelor”. Potrivit celui de al doisprezecelea considerent, licențele de import se foloseau uneori „pentru a gestiona regimurile de import cantitative” și, în astfel de cazuri, „prezentarea dovezii că licențele au fost utilizate nu este solicitată doar în vederea unei bune gestionări, ci devine esențială pentru gestionarea regimurilor cantitative” [traducere neoficială].

Articolul 9 alineatul (1) prevedea: „[…] Drepturile care decurg din licențe sau certificate sunt transferabile de către titular în timpul perioadei lor de valabilitate. […] [Un astfel de transfer] se referă la cantități încă neatribuite licenței, certificatului sau extrasului” [traducere neoficială]. În conformitate cu articolul 9 alineatul (4), „[c]esionarul nu poate nici să își transfere drepturile unui terț, nici să le retrocedeze titularului” [traducere neoficială].

Al cincilea considerent al Regulamentului 2988/95 prevede că: „[…] în conformitate cu prezentul regulament, normele sectoriale conțin dispoziții cu privire la abateri, precum și la măsurile și sancțiunile administrative pentru sancționarea acestora”.

Articolul 1 alineatul (2) definește „abaterea” ca fiind „orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate”.

Potrivit articolului 2 alineatul (2), „[n]icio sancțiune administrativă nu poate fi impusă în absența unor dispoziții în acest sens prevăzute într‑un act comunitar emis anterior abaterii respective”.

În conformitate cu articolul 4: „1. Ca regulă generală, orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obținut nejustificat: — prin obligația de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat; — prin pierderea totală sau parțială a garanției constituite în sprijinul cererii de a beneficia de un avantaj acordat sau în momentul primirii unui avans. 2. Aplicarea măsurilor menționate la alineatul (1) se limitează la retragerea avantajului obținut, la care se adaugă, dacă acest lucru este prevăzut, dobânda care poate fi calculată pe bază forfetară. 3. Actele despre care se stabilește că au drept scop obținerea unui avantaj care contravine obiectivelor dreptului comunitar aplicabil în situația în cauză, prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru obținerea avantajului, au drept consecință, după caz, fie neacordarea avantajului respectiv, fie retragerea acestuia. 4. Măsurile prevăzute în acest articol nu sunt considerate sancțiuni.”

Instanța de trimitere a precizat că, potrivit dreptului italian, orice persoană care se sustrage de la plata taxelor vamale datorate pentru mărfurile importate se sancționează în principiu cu amenda echivalentă cu cel puțin de două ori și cu cel mult de zece ori valoarea taxelor menționate. Obținerea în mod ilegal a beneficiului de a plăti o taxă vamală mai scăzută prin realizarea unui transfer interzis de licențe de import de la un operator nou‑venit la un operator tradițional constituie infracțiunea de contrabandă.

S. I. M. B. A. SpA (denumită în continuare „S. I. M. B. A.”), o societate reprezentată de domnul și doamna Orsero, era un importator tradițional și distribuitor cu ridicata de banane. Ea deținea licențe de import de banane în cadrul contingentului tarifar rezervat pentru acest tip de importatori.

Rico Italia srl (denumită în continuare „Rico”), o societate reprezentată de domnul Misturelli, era de asemenea un importator italian de banane și, fiind un operator nou‑venit, deținea licențe pentru importul de banane în cadrul contingentului tarifar.

Un grup separat de importatori italieni în sectorul fructelor și legumelor proaspete, care erau operatori nou‑veniți înregistrați, au și ei calitatea de părți. Acest grup includea societățile reprezentate de domnul Lorenzon, de doamna Palombini și, respectiv, de domnul Surian. Vom denumi societățile din grupul respectiv (care nu include societatea Rico) „operatorii nou‑veniți italieni”.

În cadrul ședinței s‑a confirmat faptul că S. I. M. B. A., Rico și operatorii nou‑veniți italieni nu făceau parte din aceeași societate.

S. I. M. B. A. a cumpărat banane în țări terțe și le‑a vândut societății Rico, care a vândut apoi bananele operatorilor nou‑veniți italieni la prețul de cumpărare cerut de S. I. M. B. A. Apoi, respectivii operatori nou‑veniți au importat bananele, utilizând licențe de import AGRIM emise de Ministerului Comerțului Exterior din Italia și acestea au fost vămuite cu scutire parțială de taxe vamale. S. I. M. B. A. a indicat Rico fiecare dintre operațiunile de import și de comercializare care trebuiau efectuate, precizând cantitatea, calitatea și prețul bananelor care trebuiau importate. Societatea Rico garanta S. I. M. B. A. obținerea licențelor AGRIM de către operatorii nou‑veniți italieni, ocupându‑se totodată de practicile administrative aferente și plata costurilor legate de asigurare.

După realizarea importului, importatorii nou‑veniți vindeau bananele societății Rico, iar aceasta le vindea sistematic societății S. I. M. B. A. la un preț stabilit și plătit în avans. Prețul plătit de Rico acoperea costul de utilizare a licențelor de import AGRIM. S. I. M. B. A. realiza apoi transportul bananelor la depozite și le introducea ulterior pe piață. Societatea S. I. M. B. A. încheiase un contract cu Del Monte, care îi plătea un comision după vinderea bananelor de către S. I. M. B. A. pe piața europeană.

Prin hotărârea din 21 decembrie 2005, Tribunale di Verona (Tribunalul Districtual din Verona) l‑a condamnat pe reprezentantul societății Rico pentru infracțiunile de contrabandă și fals în declarații. El a fost condamnat la plata de despăgubiri, care urmau să fie stabilite pe calea unei acțiuni civile separate. Totuși, Tribunale di Verona a decis că trebuie să plătească 300000 EUR cu titlu provizoriu către Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministerul Economiei și Finanțelor) și Agenzia delle Dogane (Agenția Vamală), dar nu și Comisiei, împreună cu cheltuielile de judecată ale acestor trei părți care au intervenit în procedura penală pentru a cere despăgubiri pentru prejudiciul suferit (denumite în continuare „părțile civile”). Reprezentanții societății S. I. M. B. A. și reprezentanții operatorilor nou‑veniți au fost achitați.

Reprezentantul societății Rico și părțile civile au formulat apel împotriva hotărârii pronunțate de Tribunale di Verona la Corte d’appello di Venezia (Curtea de Apel din Veneția). Aceasta din urmă a decis la 24 noiembrie 2011 închiderea procedurii împotriva unuia dintre reprezentanții S. I. M. B. A. în urma decesului său. Totodată, a constatat prescrierea faptelor penale de care a fost acuzat reprezentantul societății Rico, dar a confirmat răspunderea sa civilă.

Părțile civile au atacat cu recurs hotărârea pronunțată de Corte d’appello di Venezia la instanța de trimitere, care a explicat în cererea de decizie preliminară că este necesar să stabilească dacă bananele trebuiau să fie importate cu taxe vamale integrale sau cu scutire parțială de taxe vamale.

Explicând de ce este necesară adresarea unei întrebări preliminare, instanța de trimitere subliniază următoarele fapte despre care afirmă că au fost constatate de Corte d’appello di Venezia și expuse în observațiile prezentate în fața sa: (i) operatorii nou‑veniți italieni nu dețineau infrastructura necesară pentru depozitarea și transportul bananelor; (ii) ei au achiziționat bananele exclusiv în scopul de a le vămui cu scutire parțială de taxe vamale și de a le revinde apoi societății Rico la un preț convenit; (iii) S. I. M. B. A., iar nu operatorii nou‑veniți italieni, suporta întregul risc de pierdere a garanției; (iv) taxa de import pe care operatorii nou‑veniți italieni trebuiau să o plătească era deja luată în calcul la stabilirea prețului convenit în avans (între Rico și operatorii nou‑veniți italieni); (v) prețurile de cumpărare și vânzare a bananelor erau stabilite de comun acord și astfel nu exista niciun risc legat de aceste prețuri (sau posibilitatea de a beneficia de fluctuațiile prețului) și (vi) Del Monte a plătit un comision societății S. I. M. B. A., iar nu operatorilor nou‑veniți italieni.

Instanța de trimitere a suspendat procedura și solicită Curții îndrumări cu privire la următoarele aspecte: „1) Articolul 11 din Regulamentul (CE) nr. 2362/98, care prevede obligația statelor membre de a verifica dacă operatorii desfășoară o activitate de import pe cont propriu ca entitate economică autonomă din punctul de vedere al conducerii, al personalului și al funcționării, trebuie să fie interpretat în sensul că sunt excluse de la avantajele vamale acordate toate activitățile de import desfășurate în numele unui operator tradițional în cazul în care acestea sunt realizate de persoane care îndeplinesc numai în mod formal cerințele prevăzute de regulamentul menționat pentru «noii operatori»? 2) Regulamentul (CE) nr. 2362/98 permite ca un operator tradițional să vândă banane care se găsesc în afara teritoriului Uniunii unui nou operator, convenind cu acesta din urmă să introducă bananele pe teritoriul Uniunii la o cotă preferențială și să le revândă aceluiași operator tradițional la un preț stabilit înainte de întreaga operațiune, fără a suporta vreun risc comercial efectiv și fără a întreprinde vreo organizare a resurselor cu privire la această operațiune? 3) Acordul menționat la a doua întrebare constituie o încălcare a interzicerii cesiunii de drepturi de către noii operatori în favoarea operatorilor tradiționali, prevăzută la articolul 21 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 2362/98, cu consecința că cesiunea efectuată rămâne fără efect și că taxa vamală este datorată în totalitate, iar nu la o cotă preferențială, conform articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 2988/95?”

Domnul Lorenzon, doamna Orsero, doamna Palombini, domnul Surian, guvernul italian și Comisia au depus observații scrise. Aceleași părți, cu excepția domnului Lorenzon, au prezentat observații orale în ședința din 12 noiembrie 2014.

Nu se contestă că au existat acorduri între S. I. M. B. A. și Rico, pe de o parte, și între Rico și operatorii nou‑veniți italieni, pe de altă parte. De asemenea, este recunoscut faptul că bananele au intrat pe piața europeană printr‑o serie de operațiuni care au avut loc între acești operatori.

În opinia noastră, toate întrebările preliminare privesc aspectul dacă, din perspectiva dreptului Uniunii, a existat vreo neregulă în cazul operațiunilor menționate și, dacă răspunsul este afirmativ, care sunt consecințele acestui fapt.

Prima întrebare are ca obiect, în esență, condițiile pentru păstrarea statutului de operator nou‑venit. După cum înțelegem întrebarea, instanța de trimitere pare să presupună că un operator nou‑venit îndeplinea „în mod formal” aceste condiții. Totuși, dacă operatorul nou‑venit trebuia să desfășoare o activitate de import de banane pe cont propriu, atunci faptul că el importa banane în numele unui operator tradițional pare să constituie tocmai motivul pentru care se poate concluziona că respectivele condiții nu erau îndeplinite. Vom analiza mai întâi aspectul dacă era aplicabilă condiția în cazul importului de banane ulterior înregistrării. Acest lucru este necesar întrucât articolele 7 și 11 din Regulamentul nr. 2362/98 par să instituie condițiile aplicabile înainte de înregistrare și la momentul înregistrării și vizează în principal importul altor produse decât bananele. În cazul în care condiția era aplicabilă ulterior înregistrării, atunci trebuie să analizăm sensul ei.

A doua întrebare se referă la aspectul dacă Regulamentul nr. 2362/98 interzicea aplicarea scutirii parțiale de taxe vamale în cadrul contingentului tarifar atunci când operatorii nou‑veniți cumpărau banane din țări terțe, printr‑un alt operator nou‑venit, de la un operator tradițional, iar apoi le importau în Uniune în cadrul contingentului tarifar, numai pentru a le revinde aceluiași operator tradițional prin același operator nou‑venit, astfel încât operatorul tradițional să le poată vinde apoi pe piața europeană. A treia întrebare are ca obiect mecanismul descris în a doua întrebare și privește aspectul dacă el încalcă articolul 21 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2362/98, care interzice transferul drepturilor derivate din licențele de import de la operatorii nou‑veniți la operatorii tradiționali. În opinia noastră, aceste două întrebări, care se suprapun parțial, sunt relevante numai în cazul în care operatorii nou‑veniți au fost înregistrați în mod corespunzător și au păstrat statutul respectiv. Prin urmare, vom porni de la această premisă pentru a răspunde la ambele întrebări.

Prin a treia întrebare, instanța de trimitere solicită îndrumări referitoare la consecințele unei încălcări a articolului 21 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2362/98 în conformitate cu articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 2988/95.

În sfârșit, constituirea Comisiei ca parte civilă în fața instanțelor italiene nu o împiedică în calitate de instituție (după cum în mod corect a observat Comisia însăși) să depună observații scrise în conformitate cu articolul 23 al doilea paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, care prevede dreptul, inter alia al părților și al Comisiei, de a depune memorii sau observații scrise în cauzele în care se solicită Curții să pronunțe o decizie preliminară. Intervențiile Comisiei în ambele instanțe trebuie să fie în concordanță cu sarcina sa prevăzută la articolul 17 alineatul (1) TUE, potrivit căruia aceasta „promovează interesul general al Uniunii” și „asigură aplicarea tratatelor, precum și a măsurilor adoptate de instituții în temeiul [tratatelor]”.

În observațiile scrise și în ședință, operatorii nou‑veniți italieni care au intervenit în prezenta cauză au subliniat că faptele pe care instanța de trimitere și‑a întemeiat întrebările ( 18 ) nu corespund cu constatările de fapt efectuate în primă instanță și în apel. Prin urmare, potrivit acestora, rezultă că întrebările preliminare sunt inadmisibile.

Nu este de datoria Curții să verifice și să analizeze faptele care au generat litigiul. Această sarcină revine instanțelor naționale ( 19 ), iar competența lor în această privință este reglementată de dreptul național. Mai mult, există o prezumție în sensul că problemele de interpretare ridicate de instanța națională sunt relevante în contextul factual și legislativ pe care l‑a descris. Respingerea de către Curte a unei cereri de decizie preliminară este posibilă numai dacă este evident că întrebările adresate nu au nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util întrebărilor care i‑au fost adresate ( 20 ).

În prezenta cauză, întrebările preliminare sunt în mod clar relevante în contextul de fapt expus de instanța de trimitere. Prin urmare, considerăm că ele sunt admisibile.

Preocuparea instanței de trimitere privind statutul operatorilor nou‑veniți italieni pare să fie legată de faptele care însoțesc, pe de o parte, modul în care a fost obținută înregistrarea inițială și, pe de altă parte, importul bananelor ulterior înregistrării și primirea unei alocări anuale, precum și a licențelor de import.

Nu se contestă că operatorii nou‑veniți italieni îndeplineau condițiile prevăzute la articolul 7 din Regulamentul nr. 2362/98, care vizau în esență – inclusiv cerința să fi desfășurat pe cont propriu și în mod autonom activitatea comercială de import de fructe și legume (în principiu, altele decât bananele) ( 21 ) – activitatea de import din trecut sau de la momentul înregistrării.

În măsura în care societatea Rico era implicată în obținerea înregistrării pentru operatorii nou‑veniți italieni, considerăm că participarea unui operator la pregătirea cererii de înregistrare pentru un alt operator nu este, ca atare, contrară articolului 7 litera (a) sau interzisă în alt mod de Regulamentul nr. 2362/98. Acest lucru nu constituie în mod automat nici un comportament fraudulos în sensul articolului 13 alineatul (2) din regulamentul respectiv. În opinia noastră, acțiunile și documentele operatorului trebuiau să fie considerate frauduloase dacă aveau ca scop sau efect ascunderea faptelor relevante pentru decizia privind statutul de operator nou‑venit și dacă o evaluare bazată pe faptele ascunse nu ar fi condus la acordarea statutului menționat. Astfel, articolul 13 alineatul (2) avea în vedere, în esență, buna‑credință a operatorului și corectitudinea dovezilor prezentate în cursul procesului de înregistrare în ceea ce privește îndeplinirea criteriilor materiale pentru obținerea statutului de operator înregistrat. Având în vedere că exista o condiție distinctă (pe care o vom aborda în continuare) potrivit căreia operatori nou‑veniți înregistrați trebuiau să importe banane pe cont propriu, considerăm că înregistrarea putea fi refuzată și atunci când se constata că un operator a solicitat înregistrarea fără să îndeplinească respectiva condiție. În opinia noastră, dacă acest fapt a fost ascuns în mod intenționat, este aplicabil articolul 13 alineatul (2).

Problemele legate de raporturile dintre operatorii nou‑veniți italieni, Rico și S. I. M. B. A. se ridică în principal cu privire la o serie de operațiuni prin care bananele au fost importate de operatorii nou‑veniți italieni înregistrați, operațiuni care au avut loc ulterior înregistrării acestora din urmă.

Regulamentul nr. 2362/98 impunea operatorilor nou‑veniți înregistrați să desfășoare pe cont propriu activitatea comercială de import de banane la care le dădea dreptul statutul lor de operatori nou‑veniți? Prima întrebare pare să se bazeze pe premisa că răspunsul este afirmativ.

Regulamentul nr. 2362/98 nu cuprindea nicio dispoziție expresă – similară articolului 7 privind obținerea statutului de operator nou‑venit – care să prevadă condițiile care trebuiau să fie îndeplinite pentru păstrarea statutului respectiv. Totuși, a impus cerințe pentru reînnoirea înregistrării și obținerea statutului de operator tradițional.

Astfel, articolul 8 alineatul (4) prevedea că reînnoirea statutului de operator nou‑venit depinde de aspectul dacă operatorii nou‑veniți înregistrați au importat în mod efectiv pe cont propriu cel puțin 50 % din cantitatea de banane care le‑a fost alocată pentru anul relevant. Considerăm că această cerință nu însemna că puteau importa până la 49,9 % din cantitate în contul altui operator. Dimpotrivă, era o condiție care impunea o utilizare minimă a alocării anuale pentru a garanta că operatorii nou‑veniți înregistrați corespunzător participau de fapt la importul de banane, iar astfel sporeau competitivitatea pieței.

Faptul că un importator individual nu importa în totalitate cantitățile care făceau obiectul licențelor de import (și care erau acoperite de o garanție) nu afecta în mod necesar statutul său de operator nou‑venit. Exista posibilitatea ca acesta să aleagă pur și simplu să suporte consecințele financiare, și anume pierderea (parțială a) garanției ( 22 ). Sau, de exemplu, el putea decide să renunțe (articolul 20) sau să transfere unor alți operatori nou‑veniți (articolul 21) toate sau unele dintre drepturile asupra unei părți din cantitatea care i‑a fost alocată. În cazul unui transfer, cesionarul devenea apoi un operator autorizat să importe (pe cont propriu).

Mai mult, articolul 21 alineatul (2) interzicea transferul de către operatorii nou‑veniți a oricărei părți din drepturile lor [indiferent dacă îndeplineau sau nu îndeplineau condiția referitoare la importarea cantității minime prevăzute la articolul 8 alineatul (4)] către operatorii tradiționali, întrucât aceasta ar putea să încurajeze comerțul artificial, speculațiile sau perturbarea comerțului normal ( 23 ) și să aducă atingere scopului rezervării unei părți din cantitatea disponibilă pentru operatorii nou‑veniți. Prin urmare, articolul 21 alineatul (2) părea să confirme faptul că, atunci când utilizau drepturile ei înșiși, operatorii nou‑veniți trebuiau să acționeze întotdeauna pe cont propriu. Nu ar fi avut niciun sens să se interzică un transfer de drepturi de la un operator nou‑venit la un operator tradițional, dar să se permită celor dintâi, care au trebuit să efectueze pe cont propriu și în mod autonom importuri de produse comparabile realizate în trecut pentru a obține statutul de operator nou‑venit, să importe banane în contul unui operator tradițional. Rezultatul ar fi fost acela că operatorii tradiționali ar fi putut să utilizeze operatori nou‑veniți înregistrați care să importe banane în contul lor și potrivit instrucțiunilor lor, făcând ca activitatea operatorilor nou‑veniți ca importatori să devină în mare parte artificială și lipsind astfel de efecte în totalitate interdicția prevăzută la articolul 21 alineatul (2). Acesta este tocmai un rezultat de tipul celor pe care Regulamentul nr. 2362/98 a fost destinat să le prevină.

Regulamentul nr. 2362/98 a repartizat, în esență, anumite părți din cantitățile disponibile ale contingentelor tarifare și ale bananelor ACP tradiționale între operatorii tradiționali și operatorii noi ( 24 ), stabilind regulile privind înregistrarea în scopul de a obține și a beneficia de părțile respective. Prin reglementarea pieței de import de banane în acest mod, Regulamentul nr. 2362/98 a urmărit să reducă riscul ca un operator tradițional să controleze piața sau să își consolideze poziția astfel încât să limiteze sau să împiedice concurența din partea altor operatori, inclusiv a celor care nu au mai importat anterior banane ACP sau din țări terțe. El a garantat că noii operatori din industria bananelor și mai concret de pe piața de import au parte de o șansă echitabilă, rezervând o parte din contingentul tarifar special pentru ei. Pe măsură ce aveau să intre pe piață mai mulți operatori nou‑veniți, unii dintre ei dobândind în cele din urmă statutul de operatori tradiționali, piața urma să devină mai competitivă. După cum se preciza în al paisprezecelea considerent al Regulamentului nr. 404/93 explicat, sistemul de emitere a licențelor de import urmărea să evite perturbarea legăturilor comerciale existente, permițând în același timp structurilor de comercializare să se dezvolte.

În contextul Regulamentului nr. 896/2001 ( 25 ) (care a abrogat și a înlocuit inter alia Regulamentul nr. 2362/98 ( 26 )), Curtea pare să fi admis că obiectivul combaterii practicilor speculative sau artificiale în emiterea licențelor de import împiedică includerea din nou a unui operator tradițional care are deja un contingent tarifar în același contingent tarifar ca operator netradițional prin intermediul altui operator cu care are legături ( 27 ). Combaterea unor astfel de practici a fost considerată a fi „de natură să permită unor noi operatori reali să intre pe piață și, prin urmare, să își desfășoare pe deplin activitățile economice” ( 28 ). Același raționament a stat și la baza regulamentului aflat în vigoare anterior.

Mai mult, potrivit Regulamentului nr. 2362/98, operatorii tradiționali trebuiau să fi importat în mod efectiv o cantitate minimă de banane pe cont propriu în vederea comercializării lor ulterioare într‑o perioadă de referință stabilită ( 29 ). Această condiție era valabilă și pentru operatorii nou‑veniți care deveneau operatori tradiționali ( 30 ).

Rezultă că, în conformitate cu Regulamentul nr. 2362/98, operatorii trebuiau să acționeze pe cont propriu atât pentru a obține accesul la grupul operatorilor „nou‑veniți”, cât și pentru a rămâne în grupul respectiv.

În acest caz, statelor membre le revenea, potrivit articolului 11, și responsabilitatea de a asigura respectarea condiției menționate. Observăm în continuare că articolul 11 alineatul (1) prima teză a fost redactat în mod suficient de larg pentru a include atât condițiile pentru obținerea, cât și cele pentru menținerea statutului de operator nou‑venit.

Astfel, atunci când operatorii nou‑veniți realizau importurile, ei trebuiau să acționeze în scopuri proprii și pe propriul risc comercial. În afară de faptul că trebuiau să existe ca agenți economici ( 31 ), era necesar ca activitățile lor de import – adică aducerea mărfurilor pe teritoriul vamal al Uniunii ( 32 ) – să aibă, din perspectiva lor, un scop comercial: să fie rezultatul deciziei lor independente, ale cărei beneficii și costuri să le revină lor, iar nu unei alte părți. Această interpretare este confirmată și de Regulamentul nr. 404/93 (pus în aplicare prin Regulamentul nr. 2362/98), care a stabilit principiul conform căruia licențele trebuie să fie acordate operatorilor care și‑au asumat riscul comercial de a comercializa banane ( 33 ).

Pentru a aprecia dacă o anumită activitate de import fost întreprinsă fără asumarea unui risc comercial și în întregime în beneficiul (comercial) al unui terț, considerăm că o instanță națională trebuie cel puțin să compare prețurile de vânzare (în cazul de față, plătite și facturate de operatorii nou‑veniți italieni și de Rico) și să analizeze în special dacă diferența a depășit totalul costurilor suportate de operatorul nou‑venit pentru importul de banane (inclusiv pentru taxe vamale, garanție, asigurare și costuri administrative), permițând astfel existența unei marje de profit. Totuși, aparenta lipsă de profit comercial nu este în mod necesar suficientă pentru a concluziona că operatorul nou‑venit nu putea să fi acționat pe cont propriu (importul în pierdere poate să fie, cu excepția cazului în care se dovedește contrariul, în numele său propriu). Astfel, este necesară o analiză mai detaliată a succesiunii de operațiuni. Cine a suportat costurile importului? Profiturile au revenit altui operator implicat în realizarea importului sau unor operatori cu care există legături?

Totuși, deși resursele operatorilor nou‑veniți trebuiau să le permită să realizeze importurile, nici articolul 7 litera (a), nici alte dispoziții ale Regulamentului nr. 2362/98 nu impuneau operatorilor nou‑veniți să dețină infrastructuri specifice pentru depozitarea și transportul bananelor importate. Nimic din regulamentul menționat nu sugera că legiuitorul a urmărit să impună un anumit tip de lanț de comercializare pentru importurile de banane sau că un operator nou‑venit trebuia în mod necesar să depoziteze bananele (și să asigure coacerea lor) înainte ca acestea să fie vândute unui comerciant cu ridicata sau cu amănuntul. Dimpotrivă, în al cincisprezecelea considerent al Regulamentului nr. 404/93 se făcea referire la faptul că Comisia trebuie să fie ghidată de „necesitatea de a evita perturbarea relațiilor comerciale normale dintre persoanele care ocupă diferite poziții în lanțul comercial”. Nici Regulamentul nr. 2362/98 nu interzicea importatorului să vândă mărfurile imediat după import unei alte părți din lanțul comercial. În sensul regulamentului menționat, ceea ce conta era implicarea operatorilor nou‑veniți într‑o anumită etapă din lanțul respectiv (importul).

Astfel, faptul că, înainte de import și/sau de solicitarea înregistrării, a alocărilor anuale și a licențelor de import, un operator nou‑venit a fost de acord să cumpere sau să vândă bananele altor operatori și să utilizeze infrastructurile de transport, depozitare sau coacere ale altor operatori nu era un obstacol în calea înregistrării potrivit articolului 7 litera (a) din Regulamentul nr. 2362/98. Nu ar trebui să fie un obstacol nici în ceea ce privește păstrarea statutului de operator nou‑venit.

Astfel, date fiind caracteristicile pieței bananelor, este posibil ca asemenea acorduri să fi fost de multe ori o necesitate. În trecut, piața era dominată de un număr mic de operatori multinaționali integrați vertical care adesea controlau întregul lanț comercial, inclusiv dreptul de proprietate asupra plantațiilor, producția (de exemplu creșterea, ambalarea și controlul calității), transportul, importul, coacerea, depozitare și distribuția, și care au beneficiat de importante economii de scară. Cu timpul, piața a devenit mai fragmentată; operatori noi au intrat pe piață în diferite etape ale lanțului comercial, chiar dacă intrarea putea fi costisitoare și dificilă. Întrucât bananele sunt perisabile, aceste etape trebuie să fie planificate cu grijă. Astfel, presupunând că un operator care intră pe piață nu este integrat vertical, astfel încât să controleze fiecare etapă a lanțului comercial sau cele mai multe dintre acestea, intrarea sa pe piață va depinde probabil de încheierea unor acorduri cu alți operatori (în amonte și în aval) ( 34 ).

Organizarea comună a pieței bananelor a fost modelată pe conceptul că atât operatorii tradiționali, cât și cei nou‑veniți aveau să participe la importul de banane, scopul fiind „încurajarea concurenței sănătoase” ( 35 ). În opinia noastră, o asemenea relație concurențială nu ar putea exista dacă cele două categorii de operatori nu ar stabili în mod liber comportamentul lor pe piață, în special în ceea ce privește deciziile și activitățile referitoare la importul efectiv. Astfel, dacă un operator tradițional a avut o influență decisivă asupra conduitei unui alt operator în ceea ce privește aspectele legate de import ale politicii sale comerciale și acesta din urmă a respectat, în toate privințele, instrucțiunile furnizate (direct sau indirect printr‑un intermediar) de primul referitoare la importului de banane, nu se poate spune că cel de al doilea operator a acționat pe cont propriu. A fost de fapt o simplă marionetă: un mijloc utilizat de importatorul tradițional pentru a-și consolida poziția pe piață și a submina și mai mult concurența.

De asemenea, nu poate exista o asemenea relație concurențială atunci când un operator nou‑venit, deși formal independent în raport cu un operator tradițional, a fost totuși de acord (în mod liber) cu un aranjament pe baza căruia a importat banane utilizând propriile sale licențe de import în contul respectivului operator tradițional.

O interpretare care subliniază necesitatea unei acțiuni reale din partea unui operator nou‑venit pe cont propriu după înregistrare este totodată în concordanță cu obiectivul prevăzut în considerentul (8) al Regulamentului nr. 2362/98 de a evita, prin aplicarea unor criterii de eligibilitate mai stricte, înregistrarea agenților pur fictivi și acordarea de alocări ca răspuns la solicitări artificiale sau speculative. Legiuitorul reacționase deja la abuzurile evidente de condițiile existente prin impunerea unor criterii de eligibilitate mai stricte și descrierea lor mai detaliată. Totuși, deși este posibil ca aceste modificări să fi limitat posibilitățile de abuz, nicio reglementare nu poate garanta lipsa totală a riscului săvârșirii unui abuz de drept.

În consecință, concluzionăm că articolul 7 litera (a) și articolul 8 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2362/98 trebuiau să fie interpretate în sensul că impun ca operatorii să acționeze pe cont propriu, atât pentru a obține înregistrarea, cât și pentru a continua să fie considerați operatori „nou‑veniți”. Expresia „pe cont propriu” trebuia să fie interpretată în sensul că era necesar ca operatorii respectivi să acționeze în scopuri proprii și pe propriul risc comercial.

Articolul 21 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2362/98 a interzis transferul de drepturi care decurg din licențele de import de către noii operatori în favoarea operatorilor tradiționali. Acesta nu a interzis alte transferuri, care au fost considerate ca fiind „un mijloc destinat să contribuie la competitivitatea operatorilor care comercializează banane din Comunitate și ACP și să faciliteze integrarea piețelor statelor membre” ( 36 ).

În prezenta cauză, operatorii nou‑veniți italieni nu au transferat drepturile aferente licențelor lor de import către S. I. M. B. A., ci au importat chiar ei bananele și le‑au pus în liberă circulație. Astfel, la prima vedere s‑ar părea că articolul 21 alineatul (2) a fost respectat. Totuși, bananele proprietarul bananelor s‑a schimbat de mai multe ori înainte și după importul lor.

Suntem de acord cu Comisia că articolul 21 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2362/98 nu limita nici vânzarea de banane în țările terțe, nici revânzarea lor după realizarea importului, chiar dacă operațiunile respective aveau loc pe baza unui acord preexistent. Într‑un mod comparabil cu poziția adoptată de Curte în Hotărârea SICES și alții ( 37 ) în ceea ce privește articolul 6 alineatul (4) din Regulamentul nr. 341/2007 ( 38 ), considerăm că articolul 21 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2362/98 pur și simplu nu reglementa situația și, prin urmare, nu o interzicea.

Totuși, dacă un astfel de transfer din partea unui nou operator către un operator tradițional ar fi fost permis, acesta din urmă ar fi putut să importe pe cont propriu o cantitate mai mare de banane cu scutire parțială de taxe vamale.

Astfel, atunci când o serie de operațiuni care erau în mod normal permise potrivit Regulamentului nr. 2362/98 aveau efectul și scopul de a pune un operator tradițional în aceeași poziție ca și când ar fi beneficiat de un transfer interzis de licențe, putea exista totuși o încălcare a articolului 21 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2362/98 pentru motive privind săvârșirea unui abuz de drept.

Pentru a pune operatorul tradițional în aceeași poziție, un operator nou‑venit trebuia în mod necesar să fi importat bananele, iar apoi să le fi vândut operatorului tradițional, cu sau fără un intermediar. Pentru ca operatorul tradițional să beneficieze de scutirea parțială de taxe vamale, la un moment dat un operator trebuia să nu fi acționat pe cont propriu, ci mai degrabă în contul operatorului tradițional.

Atunci când operatorul care acționează astfel este operatorul nou‑venit care importă bananele, acesta nu a îndeplinit condiția pentru păstrarea statutului de operator nou‑venit. Totuși, este posibil ca operatorul tradițional să fi beneficiat (în mod necuvenit) de scutirea parțială de taxe vamale datorită rolului îndeplinit de un operator diferit în succesiunea de operațiuni. Astfel, constatarea faptului că un operator nou‑venit a importat bananele pe cont propriu nu înlătură necesitatea verificării aspectului dacă a existat un abuz de drept altundeva în respectiva succesiune de operațiuni.

Această verificare trebuie efectuată, dacă este necesar, de instanța națională competentă ( 39 ). În Hotărârea SICES și alții – pronunțată după depunerea cererii de decizie preliminară în prezenta cauză –, Curtea a clarificat deja modul în care ea trebuie să fie realizată.

Hotărârea SICES și alții viza fapte similare care au avut loc într‑un context comparabil. În cauza respectivă a fost pus în discuție Regulamentul nr. 341/2007 ( 40 ), care prevede, în ceea ce privește importurile de usturoi, acces și contingente tarifare preferențiale, impune deținerea unei licențe de import ( 41 ) în vederea prevenirii fraudelor legate de originea usturoiului și face distincție între importatorii tradiționali și noii importatori. Pentru a salvgarda concurența și a evita specula și abuzul în atribuirea licențelor de import, Regulamentul nr. 341/2007 interzice transferul unor astfel de licențe și sancționează depunerea de cereri multiple ( 42 ). Taxa specială percepută a făcut ca importurile realizate în afara contingentului tarifar să fie neprofitabile.

Mai mulți noi importatori par să fi eludat această interdicție, utilizând regimul de acces și contingente tarifare preferențiale: una dintre două societăți care și‑au utilizat licențele de import cumpăra usturoi de la un furnizor chinez; una oarecare dintre ele vindea usturoiul unor noi operatori, care apoi importau și revindeau usturoiul uneia dintre cele două societăți care acționa atât ca importator tradițional, cât și în calitate de comerciant cu ridicata și, înainte de realizarea importului, se angajase deja să cumpere usturoiul după punerea sa în liberă circulație.

După ce a confirmat jurisprudența sa constantă privind necesitatea întrunirii unui element obiectiv și a unui element subiectiv pentru constatarea existenței unui abuz de drept și rolul instanței naționale în verificarea ambelor elemente ( 43 ), Curtea a analizat dacă articolul 6 alineatul (4) din Regulamentul nr. 341/2007 se opune acestei succesiuni de operațiuni ( 44 ).

În ceea ce privește elementul obiectiv, Curtea a constatat că salvgardarea concurenței dintre adevărații importatori presupune ca niciun importator individual să nu poată controla piața. Acest obiectiv nu a fost atins întrucât, prin operațiuni precum cele în discuție, „cumpărătorul din Uniune, care este și un importator tradițional, nu dobândește dreptul la calcularea cantității sale de referință […] pe o bază care să cuprindă cantitățile de mărfuri pe care le‑a cumpărat de la importatori după vămuirea acestora”. Mai mult, Curtea a considerat că asemenea operațiuni au permis cumpărătorului (care și‑a epuizat dreptul de a importa usturoi la tarif preferențial) „să se aprovizioneze cu usturoi importat la tarif preferențial și să își extindă influența pe piață dincolo de partea din contingentul tarifar care i‑a fost atribuită” ( 45 ).

În legătură cu elementul subiectiv, Curtea a statuat că ceea ce trebuia demonstrat era faptul că „importatorii [au] avut intenția să confere un astfel de avantaj cumpărătorului menționat și […] operațiunile [au fost] lipsite de orice justificare economică și comercială pentru acești importatori”. În același timp, era necesar să se ia în considerare faptul că „importatorii au obligația de a utiliza licențele «A» care le‑au fost eliberate, putând fi sancționați în caz contrar, și au deci un interes real să efectueze importuri”. Deși asemenea operațiuni „nu pot fi considerate a priori ca fiind lipsite de justificare economică și comercială pentru aceștia din urmă”, Curtea a adoptat punctul de vedere potrivit căruia „[n]u se poate exclude totuși ca, în anumite împrejurări, operațiuni precum cele în discuție în litigiul principal să fi fost concepute în mod artificial cu scopul esențial de a beneficia de tariful preferențial”. Printre elementele care permiteau să se stabilească un caracter artificial al operațiunilor figurează împrejurarea că titularul licențelor nu și‑a asumat niciun risc comercial, acesta fiind în realitate acoperit de cumpărătorul său, care este de asemenea importator tradițional, și împrejurarea că marja de profit a importatorilor a fost nesemnificativă sau că prețurile de vânzare a usturoiului ale importatorilor către cumpărătorul din Uniunea Europeană au fost inferioare prețurilor pieței ( 46 ).

La punctul 40, Curtea a concluzionat că astfel de operațiuni cum sunt cele în discuție constituie un abuz de drept ( 47 ) atunci când au fost concepute în mod artificial cu scopul esențial de a beneficia de tariful preferențial și că verificarea existenței unui asemenea abuz impune instanței naționale să ia în considerare toate faptele și circumstanțele speței, inclusiv operațiunile comerciale anterioare și ulterioare importului în cauză.

În opinia noastră, aceeași concluzie este valabilă atunci când se analizează dacă a existat un abuz de drept în împrejurările în care operatorii au acționat astfel încât să pună un operator tradițional în aceeași poziție ca și când licențele de import deținute de operatorii nou‑veniți înregistrați în mod corespunzător i‑ar fi fost transferate, exclusiv în scopul de a obține în mod necuvenit avantaje în temeiul dreptului Uniunii ( 48 ).

Punctul de plecare aici trebuie să fie acela că operatori nou‑veniți au fost înregistrați în mod corespunzător și îndeplineau condițiile pentru păstrarea statutului respectiv. Atunci când un operator nu îndeplinea condițiile menționate, nu putea fi calificat drept operator nou‑venit și, prin urmare, nu putea să importe banane în cadrul părții din contingentul tarifar rezervate pentru acest tip operator. Nu ar mai exista nicio justificare valabilă pentru păstrarea licențelor de import deținute de operatorul respectiv și obținute pe baza fostului său statut de operator nou‑venit: nu mai era necesară gestionarea unui drept de a importa care nu mai exista ( 49 ). În consecință, aceste licențe de import își pierdeau valabilitatea, iar operatorul nu ar mai fi putut obține altele noi.

Dacă erau îndeplinite condițiile pentru păstrarea statului de operator nou‑venit, aceasta însemna că operatorii importau banane pe cont propriu. Totuși, deși condițiile menționate au redus în mod semnificativ abuzurile posibile, ele nu au exclus în totalitate riscul ca un operator nou‑venit să fie implicat într‑o serie de operațiuni de natură să aducă atingere obiectivelor Regulamentului nr. 2362/98, inclusiv celor care au stat la baza interdicției prevăzute la articolul 21 alineatul (2).

În ceea ce privește elementul obiectiv al abuzului de drept, considerăm că motivele care stau la baza condiției respective se suprapun în mare măsură cu obiectivele Regulamentului nr. 2362/98 ( 50 ).

Astfel, o serie de operațiuni precum cele în discuție în acțiunea principală ar putea să reducă nivelul concurenței și să limiteze intrarea efectivă pe piață a operatorilor nou‑veniți sau orice efect practic al intrării lor pe piață. Aranjamentul (astfel cum a fost descris de instanța de trimitere) permitea, în esență, unui operator tradițional să își sporească partea din contingentul tarifar și să importe cantități mai mari de banane cu scutire parțială de taxele vamale. În consecință, el perturba gestionarea contingentului tarifar, întrucât era de natură să genereze denaturări ale dinamicii schimburilor comerciale și să facă dificil de stabilit cine era de fapt responsabil pentru importurile de banane în cadrul contingentului tarifar.

În ceea ce privește elementul subiectiv al abuzului de drept: operatorii au avut intenția de a beneficia de un avantaj necuvenit în urma aplicării dreptului Uniunii prin crearea în mod artificial a condițiilor pentru obținerea avantajului respectiv ( 51 )?

Este posibil ca faptele individuale luate fiecare în parte să nu fie în mod necesar suficiente pentru a stabili dacă scopul esențial al operațiunii a fost obținerea unui avantaj necuvenit ( 52 ). Astfel, simplul fapt de a profita de beneficiile economice care rezultă din operațiunile autorizate potrivit dreptului Uniunii nu constituie un abuz. Totuși, atunci când sunt analizate împreună, din aceste fapte ar putea rezulta că unul sau mai mulți operatori au urmărit să confere un avantaj necuvenit operatorului tradițional prin desfășurarea unei activități de import care era lipsită de justificare economică și comercială pentru operatorii nou‑veniți care au realizat importul efectiv și/sau pentru alți operatori implicați în operațiuni înainte sau după import.

În esență, instanța națională competentă trebuie să analizeze mecanismul, scopul și structura operațiunilor și raporturile dintre diferitele părți pentru a stabili dacă, în cazul în care nu ar fi existat avantajul plății unei taxe vamale mai scăzute, întreaga succesiune de operațiuni nu ar mai fi avut loc.

Astfel, în prezenta cauză, instanței naționale competente îi revine să determine care operator a suportat costurile importului și care a beneficiat de import și de celelalte operațiuni. Aceasta implică verificarea caracteristicilor acordului și ale operațiunilor care au avut loc între operatorul tradițional (S. I. M. B. A.) și operatorul nou‑venit intermediar (Rico), precum și între cel din urmă și operatorii nou‑veniți italieni care au importat pentru a se stabili dacă intenția operatorilor (sau a unora dintre ei) a fost să permită societății S. I. M. B. A. să beneficieze de avantajele care decurg dintr‑un transfer interzis de drepturi aferente licențelor de import obținute de operatorii nou‑veniți italieni, la inițiativa societății Rico și potrivit unui acord încheiat între Rico și S. I. M. B. A. Astfel, este relevant să se analizeze dacă, în urma operațiunilor, a crescut partea din contingentul tarifar a societății S. I. M. B. A. la un preț echivalent cu cel aferent utilizării licențelor de import ale operatorilor nou‑veniți italieni (care ar fi fost prețul pentru o operațiune). În același timp, prețurile la care operatorii nou‑veniți italieni au cumpărat și au vândut bananele trebuie să fie comparat cu prețurile de pe piață și cu costurile importului. Astfel, prețul plătit în cazul fiecăreia dintre operațiuni va ajuta să se determine dacă a fost sau nu a fost prezent elementul subiectiv al abuzului de drept.

În plus, instanța națională trebuie să stabilească dacă utilizarea societății Rico, care era de asemenea un operator nou‑venit și deținea licențe de import, a avut drept obiectiv evitarea oricărei legături directe între S. I. M. B. A. și operatorii nou‑veniți italieni, dat fiind că importul de banane realizat de un operator nou‑venit era probabil să pară mai suspect, în sensul articolului 21 alineatul (2), dacă bananele ar fi fost achiziționate direct de la un operator tradițional decât de la un alt operator nou‑venit, întrucât nu exista nicio interdicție în ceea ce privește transferul licențelor între operatorii nou‑veniți.

În opinia noastră, faptul că operatorii nou‑veniți italieni nu dispuneau de infrastructura necesară pentru depozitarea și transportul bananelor, precum și faptul că acordurile între operatori existau înainte de realizarea importului nu pot fi decisive pentru demonstrarea elementului subiectiv ( 53 ). Aceste fapte ar putea cel mult să confirme o concluzie referitoare la elementul subiectiv bazată pe alte fapte.

Același raționament este valabil atunci când un operator tradițional implicat într‑o serie de operațiuni precum cele în discuție și‑a epuizat licențele de import în cadrul contingentului tarifar și nu mai putea să beneficieze el însuși de tariful preferențial (ca în cauza SICES și alții). Deși acest fapt poate arăta că operatorul tradițional ar putea avea interesul să obțină banane importate cu scutire parțială de taxele vamale prin alte mijloace, el nu este decisiv. Ar putea exista un abuz de drept chiar dacă importatorul tradițional nu și‑ar fi epuizat licențele de import, dar operatorii nou‑veniți ar fi importat totuși bananele la tariful preferențial. Astfel, de exemplu, este posibil ca o anumită licență de import să nu fie utilizată din cauza întârzierilor în transport sau întrucât cererea a scăzut în mod neașteptat. Aceste elemente ar putea să nu fie previzibile în momentul în care se concepe și se pune în aplicare un aranjament abuziv.

Prin urmare, concluzionăm că orientările cuprinse în Hotărârea SICES și alții se aplică și în cazul de față.

Regulamentul nr. 2988/95 se aplică doar în cazul conduitei care poate sau ar putea prejudicia bugetul Uniunii Europene, inclusiv prin pierderea veniturilor ( 54 ).

Articolul 4 din Regulamentul nr. 2988/95 descrie în esență tipuri de măsuri administrative care trebuie aplicate atunci când are loc o abatere. Totuși, acesta prevede totodată în mod expres neacordarea sau retragerea unui avantaj în cazul actelor despre care se stabilește că au în esență drept scop obținerea unui avantaj care contravine obiectivelor dreptului Uniunii aplicabil în situația în cauză (elementul obiectiv în jurisprudența Curții privind abuzul de drept), prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru obținerea avantajului (elementul subiectiv în jurisprudența menționată). Această normă specială prevăzută la articolul 4 alineatul (3) exista deja atunci când Curtea a stabilit elementele obiective și subiective ale criteriului care trebuie aplicat atunci când se verifică dacă există un abuz de drept.

Atunci când se constată încălcarea articolului 21 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2362/98 prin săvârșirea unui abuz de drept, considerăm că actele care constituie un astfel de abuz corespund conduitei descrise la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 2988/95. Totuși, definițiile nu se suprapun în totalitate. Articolul 4 alineatul (3) este mai concret în sensul că privește actele care pot sau ar putea prejudicia bugetul general al Uniunii Europene sau bugetele gestionate de aceasta. Pentru ca o acțiune să se încadreze în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 2988/95, ea trebuie să aducă atingere intereselor financiare ale Uniunii Europene ( 55 ). Este posibil ca acest lucru să nu se întâmple întotdeauna în cazul fiecărei forme de abuz de drept în raport cu reglementările Uniunii.

În opinia noastră, astfel de acte constituie un anumit tip de abatere în sensul articolului 1 alineatul (2) din regulamentul respectiv. În consecință, cu excepția cazului în care se prevede altfel, trebuie să se considere că referirile la abateri din Regulamentul nr. 2988/95 includ actele indicate la articolul 4 alineatul (3) ( 56 ).

În Regulamentul nr. 2988/95 se face distincție între sancțiunile administrative și măsurile administrative. Deși articolul 4 este inclus în titlul II („Măsuri și sancțiuni administrative”), articolul 4 alineatul (4) precizează că măsurile prevăzute la articolul respectiv nu sunt considerate sancțiuni. Potrivit articolului 4 alineatul (3), consecința săvârșirii unei abateri este fie neacordarea avantajului care ar avea ca efect prejudicierea bugetului Uniunii, fie retragerea acestuia în cazul în care a fost deja obținut. În asemenea împrejurări, obligația de a restitui un avantaj nu constituie o sancțiune. Ea este o simplă consecință a faptului că avantajul primit a fost nedatorat întrucât condițiile necesare pentru obținerea avantajului care rezultă din reglementarea Uniunii au fost create în mod artificial ( 57 ). În contextul restituirilor la export, Curtea a statuat că importatorul care s‑a plasat în mod artificial într‑o situație care îi permite să beneficieze de restituirile la export este obligat să plătească taxele aferente produselor în cauză, fără a se aduce atingere posibilității aplicării, după caz, a unor sancțiuni administrative, civile sau penale prevăzute de legislația națională ( 58 ). Aceeași poziție a fost adoptată de Curte și în alte contexte ( 59 ). În opinia noastră, măsurile respective au drept scop recuperarea anumitor sume care ar fi trebuit să se plătească în contul bugetului Uniunii, dar nu au fost plătite, sau care au fost plătite în mod greșit din acest buget. Articolul 4 alineatul (3) stabilește măsurile speciale care trebuie luate în cazul formei concrete de abatere descrise în cuprinsul său.

Existența unei abateri depinde de aspectul dacă a fost încălcată o dispoziție a dreptului Uniunii, alta decât Regulamentul nr. 2988/95, și dacă efectul său este prejudicierea bugetului Uniunii. Curtea a creat un fel de paralelism, statuând că măsurile administrative destinate să corecteze o astfel de abatere în sensul articolului 4 trebuie în mod similar să se efectueze în temeiul altor dispoziții (sectoriale) și nu se poate baza doar pe Regulamentul nr. 2988/95 ( 60 ). Prin această decizie, pare să fi aplicat articolul 2 alineatul (2), care se referă la sancțiunile administrative, în cazul măsurilor administrative reglementate la articolul 4. În plus, dacă legiuitorul Uniunii nu a adoptat astfel de norme, Curtea a statuat că și statele membre au dreptul să mențină sau să adopte dispoziții în acest domeniu și împotriva acestor operatori în măsura în care acestea din urmă se dovedesc a fi necesare pentru a combate frauda și cu condiția să respecte principiile generale ale dreptului Uniunii, precum și dispozițiile generale definite în Regulamentul nr. 2988/95 și reglementările sectoriale ale Uniunii existente cu privire la alți operatori ( 61 ).

În același timp, atunci când s‑a constatat că există o practică abuzivă, Curtea pare să fi acceptat în linii generale [inclusiv în cauze în care s‑a întemeiat pe articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 2988/95] că este necesar să se restabilească situația care ar fi existat în lipsa operațiunilor respective ( 62 ).

Nu ne este complet clar cum trebuie să fie conciliată jurisprudența Curții privind necesitatea unui temei juridic separat pentru măsurile administrative (dacă aceasta este interpretarea corectă ( 63 )) cu prezența articolului 4 alineatul (4) și cu formularea articolului 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95, care impune respectiva condiție prealabilă pentru sancțiunile adminstrative și, procedând astfel, reflectă principiul general nulla poena sina lege. Ne‑am fi imaginat că impunerea unei sancțiuni nu este același lucru cu recuperarea unui avantaj care a fost obținut abuziv sau în alt mod ilegal și, prin urmare, nu este necesar să fie supusă exact acelorași condiții. Totuși, în cazul de față nu pare necesar să mai analizăm aspectul menționat.

În orice caz, în împrejurări precum cele în discuție, atunci când se constată că articolul 21 alineatul (2) din Regulamentul nr.2362/98 este încălcat prin săvârșirea unui abuz de drept, considerăm că un operator tradițional obține un avantaj necuvenit care prejudiciază bugetul Uniunii în sensul Regulamentului nr. 2988/95 dacă taxele vamale bazate pe regimul preferențial aplicat importului de banane au fost mai scăzute decât taxele vamale pe care operatorul respectiv le‑ar fi plătit în situația în care ar fi importat el însuși bananele în cauză. Dacă rămâne o datorie vamală după vămuire, taxele care nu au fost plătite pot fi recuperate în temeiul Codului vamal comunitar (și, atunci când este cazul, pe alte temeiuri din dreptul național). Acest lucru trebuie să fie realizat în conformitate cu normele generale prevăzute de Regulamentul nr. 2988/95.

În lumina tuturor considerațiilor de mai sus, apreciem că răspunsul Curții la întrebările preliminare adresate de Corte Suprema di Cassazione (Italia) ar trebui să fie următorul: „– Articolul 7 litera (a) și articolul 8 alineatul (4) din Regulamentul (CE) nr. 2362/98 al Comisiei din 28 octombrie 1998 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CEE) nr. 404/93 al Consiliului cu privire la importurile de banane în Comunitate trebuiau să fie interpretate în sensul că operatorii trebuie să acționeze pe cont propriu atât pentru a obține înregistrarea, cât și pentru a continua să fie considerați operatori «nou‑veniți». Expresia «pe cont propriu» trebuia să fie interpretată în sensul că era necesar ca operatorii respectivi să acționeze în scopuri proprii și pe propriul risc comercial. – Articolul 21 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2362/98 nu interzicea, în principiu, nici vânzarea de banane în țările terțe, nici revânzarea lor după realizarea importului, chiar dacă operațiunile respective aveau loc pe baza unui acord preexistent între operatorii tradiționali înregistrați în mod corespunzător și operatorii nou‑veniți. Totuși, astfel de operațiuni au constituit un abuz de drept în cazul în care au fost concepute în mod artificial în scopul esențial de a beneficia de scutirea parțială de taxe vamale. Atunci când verifică existența unui abuz de drept, instanța națională trebuie să ia în considerare toate faptele și împrejurările cauzei, inclusiv operațiunile comerciale anterioare și ulterioare realizării importului respectiv. În special, instanța națională competentă trebuie să analizeze scopul și structura operațiunilor și raporturile dintre diferitele părți pentru a stabili dacă, în cazul în care nu ar fi existat avantajul plății unei taxe vamale mai scăzute, întreaga succesiune de operațiuni nu ar mai fi avut loc. – Atunci când se constată încălcarea articolului 21 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2362/98 prin săvârșirea unui abuz, actele care constituie un astfel de abuz corespund conduitei descrise la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene. În cazul în care se constată existența unui abuz de drept în împrejurări precum cele în discuție, un operator tradițional obține un avantaj necuvenit care prejudiciază bugetul Uniunii în sensul Regulamentului nr. 2988/95 dacă taxele vamale bazate pe regimul preferențial aplicat importului de banane au fost mai scăzute decât taxele vamale pe care operatorul respectiv le‑ar fi plătit în situația în care ar fi importat el însuși bananele în cauză. Dacă rămâne o datorie vamală după vămuire, taxele care nu au fost plătite pot fi recuperate în temeiul Codului vamal comunitar (și, atunci când este cazul, pe alte temeiuri din dreptul național). Recuperarea trebuie să fie realizată în conformitate cu normele generale prevăzute de Regulamentul nr. 2988/95.”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

SHARPSTON

prezentate la 5 februarie 2015 ( 1 )

Dreptul Uniunii

Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene

Organizarea comună a pieței în sectorul bananelor

Regulamentul nr. 404/93 al Consiliului

Regulamentul nr. 2362/98 al Consiliului

Datorii vamale și licențe de import

Regulamentul nr. 2913/92 al Consiliului

Regulamentul nr. 3719/88 al Consiliului

Protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene

Dreptul italian

Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare

Analiză

Considerații introductive

Admisibilitatea

Condițiile pentru păstrarea statutului de operator nou‑venit (prima întrebare)

Articolul 21 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2362/98 și abuzul de drept (a doua și a treia întrebare)

Articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 2988/95 (a treia întrebare)

Concluzie