Concluziile avocatului general N. Wahl prezentate la 5 septembrie 2013.#Alessandra Venturini împotriva ASL Varese și alții (C-159/12) Maria Rosa Gramegna împotriva ASL Lodi și alții (C-160/12) și Anna Muzzio împotriva ASL Pavia și alții (C-161/12).#Cereri de decizie preliminară formulate de Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia.#Libertatea de stabilire – Articolul 49 TFUE – Sănătate publică – Legislație națională care interzice parafarmaciilor vânzarea de medicamente eliberate pe bază de prescripție medicală suportate de pacient.#Cauzele conexate C-159/12-C-161/12.

Doamna Venturini, doamna Gramegna şi doamna Muzzio – reclamantele din litigiul principal (denumite în continuare „reclamantele”) – sunt farmaciste autorizate înscrise în „Ordine dei Farmacisti di Milano” (Ordinul Farmaciştilor din Milano) şi proprietare ale unor puncte de vânzare cu amănuntul cunoscute sub denumirea de parafarmacii.

În esenţă, reclamantele susţin în faţa Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia (Tribunalul Administrativ Regional din Lombardia, denumit în continuarea „TAR Lombardia”) că reglementările naţionale (denumite în continuare „reglementarea în discuţie”) determină o restricţie nelegală a libertăţii de stabilire prevăzute la articolul 49 TFUE prin faptul că interzic vânzarea de medicamente care se eliberează pe bază de prescripţie medicală, deşi costul acestora nu este suportat de serviciul de sănătate naţional, ci de client.

Toate reclamantele au calitatea de resortisant italian şi sunt stabilite deja în Italia, iar acţiunea acestora este îndreptată împotriva reglementării italiene. Se pare că niciuna dintre reclamante nu s‑a prevalat de vreuna dintre libertăţile consfinţite de tratat în legătură cu situaţia supusă analizei în litigiul principal.

Din punctul de vedere al situaţiei de fapt, se pare că situaţia reclamantelor este limitată la interiorul unui singur stat membru. Astfel, în cauza aflată pe rolul instanţei de trimitere nu poate fi identificat niciun element transfrontalier.

În aceste împrejurări, Curtea de Justiţie are competenţa de a răspunde la întrebarea preliminară cu privire la interpretarea articolului 49 TFUE adresată de TAR Lombardia?

În opinia noastră, aceasta este problema esenţială care se ridică în prezenta cauză şi, prin urmare, acesta este și aspectul pe care îl vom examina mai întâi în prezentele concluzii. În cea de a doua parte a prezentelor concluzii, după ce vom propune Curţii, prin intermediul unei concluzii provizorii, să considere cererea de decizie preliminară admisibilă, vom ilustra motivele pentru care nu suntem de acord cu reclamantele în privinţa pretinsei incompatibilităţi a reglementării în discuţie cu articolul 49 TFUE.

În Italia, Legea nr. 468/1913 a definit furnizarea de servicii farmaceutice drept „activitate primară a statului”, care putea fi exercitată numai de către farmaciile municipale sau de către farmaciile private care îşi desfăşurau activitatea pe baza unei licenţe emise de guvern. Pentru controlul livrărilor a fost creat un instrument administrativ: „pianta organica” (grila teritorială), care reprezintă un tip de grilă teritorială destinată să asigure distribuţia uniformă a medicamentelor pe întreg teritoriul naţional. Este semnificativ că, prin Decretul regal nr. 1265/1934, adoptat ulterior, vânzarea tuturor medicamentelor a fost limitată exclusiv la farmacii (articolul 122).

Ulterior, Legea nr. 537/1993 a reclasificat medicamentele pe baza următoarelor clase: „clasa A” pentru medicamente esenţiale şi medicamente pentru boli cronice, „clasa B” pentru medicamente (altele decât cele încadrate în clasa A) de interes terapeutic semnificativ şi „clasa C” pentru alte medicamente decât cele încadrate în clasa A sau în clasa B. Potrivit articolului 8 alineatul 14 din Legea nr. 537/1993, costul medicamentelor din clasa A sau din clasa B se suportă integral de „Servizio Sanitario Nazionale” (SSN) (Serviciul de Sănătate Naţional din Italia), în timp ce costul medicamentelor din clasa C trebuie suportat în mod integral de client.

Ulterior, articolul 85 alineatul 1 din Legea nr. 388/2000 a abrogat „clasa B”, iar articolul 1 din Legea nr. 311/2004 a creat o nouă categorie de medicamente – „clasa C‑bis” – cu scopul de a include medicamentele care nu se eliberează pe bază de prescripţie medicală şi care, spre deosebire de medicamentele din celelalte categorii, pot fi promovate public (denumite în general „medicamente comercializate liber”). Ca şi în cazul medicamentelor din clasa C, costul medicamentelor din clasa C‑bis trebuie suportat de client.

Decretul‑lege nr. 223/2006, transformat ulterior în Legea nr. 248/2006 (denumit în continuare „Decretul Bersani”), a autorizat deschiderea unor noi puncte comerciale, distincte de farmacii. Acestea sunt denumite în general „parafarmacii” şi sunt autorizate să vândă medicamente comercializate liber („clasa C‑bis”). Mai recent, Decretul‑lege nr. 201/2011, transformat în prezent în Legea nr. 214/2011, a extins şi mai mult categoriile de medicamente care pot fi vândute de parafarmacii, astfel că acum acestea pot oferi publicului anumite medicamente din clasa C care nu sunt eliberate pe bază de prescripţie medicală.

La 30 iunie 2012, fiecare reclamantă a formulat o cerere către „Azienda Sanitaria Locale” (ASL) (autoritatea de sănătate locală) competentă, către municipalităţile competente, precum şi către „Ministero della Salute” (Ministerul Sănătăţii) şi către „Agenzia Italiana del Farmaco” (Agenţia Italiană pentru Medicamente), prin care solicitau autorizaţia de a vinde publicului medicamente care se eliberează pe bază de prescripţie medicală, însă al căror cost este suportat în mod integral de client, precum şi medicamente de uz veterinar brevetate eliberate exclusiv pe bază de prescripţie medicală, al căror cost este de asemenea suportat în mod integral de client.

La 15 august 2011 şi, respectiv, la 17 august 2011, ASL a respins toate aceste cereri pentru motivul că, potrivit reglementării naţionale în vigoare, vânzarea acestor medicamente poate avea loc numai în farmacii. La 16 august 2011 şi, respectiv, la 18 august 2011, Ministerul Sănătăţii a respins de asemenea cererile menţionate. Vom denumi toate aceste decizii împreună „deciziile în litigiu”.

Reclamantele au contestat deciziile în litigiu la TAR Lombardia, susţinând că reglementarea italiană pe care se întemeiază este incompatibilă cu dreptul Uniunii.

În cadrul litigiului menţionat, instanţa italiană, exprimând îndoieli cu privire la compatibilitatea reglementării în discuţie cu Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (denumit în continuare „tratatul”), a decis să suspende judecarea cauzei şi să adreseze Curţii următoarea întrebare: „Principiul libertăţii de stabilire, al nediscriminării şi al protecţiei concurenţei prevăzute la articolul 49 TFUE şi următoarele se opun unei reglementări naţionale care nu îi permite farmacistului autorizat şi înscris în ordinul profesional respectiv, dar care nu este proprietarul unei farmacii încadrate în «pianta organica» [grila teritorială], să poată distribui cu amănuntul, în parafarmacia pe care o deţine, chiar şi acele medicamente eliberate pe baza prescripţiei medicale pe «ricetta bianca» (reţeta albă), adică al căror cost nu este suportat de [Serviciul de Sănătate Naţional], ci se suportă integral de cetăţean, stabilind şi în acest domeniu o interdicţie a vânzării anumitor categorii de produse farmaceutice şi o limitare numerică a punctelor comerciale care se pot înfiinţa pe teritoriul naţional?”

În prezenta cauză au prezentat observaţii scrise doamna Venturini, Federfarma, guvernele italian, spaniol şi portughez, precum şi Comisia. În şedinţa din 15 mai 2013, doamna Venturini, Federfarma, guvernul spaniol şi Comisia au prezentat observaţii orale. În mod regretabil, guvernul italian nu a participat la şedinţă, în pofida complexităţii reglementării naţionale în discuţie şi a faptului că observaţiile sale scrise sunt foarte succinte.

Atât în observaţiile sale scrise, cât şi în şedinţă, Federfarma a contestat admisibilitatea prezentei cereri de decizie preliminară. În esenţă, aceasta a susţinut că, în lipsa unui element transfrontalier, întrebarea adresată de TAR Lombardia nu are nicio legătură cu dreptul Uniunii şi este, aşadar, ipotetică. În special, Federfarma a invocat concluzia la care a ajuns Curtea în Hotărârea Sbarigia ( 2 ).

În cadrul şedinţei, doamna Venturini a subliniat că, deşi nu exista niciun element transfrontalier în cauza aflată pe rolul instanţei de trimitere, reglementarea în discuţie era susceptibilă să conducă la restrângerea semnificativă a posibilităţii de stabilire în Italia a operatorilor cu sediul în alte state membre. Acest lucru însemna că întrebarea trebuia considerată admisibilă. Comisia a contestat de asemenea argumentul Federfarma, făcând trimitere în primul rând la Hotărârea Blanco Pérez ( 3 ) , în care împrejurările de fapt erau în esență identice cu cele din cauza aflată pe rolul TAR Lombardia şi în care Curtea de Justiţie se declarase competentă.

Suntem de acord cu opinia Comisiei şi a reclamantelor conform căreia obiecţiile Federfarma ar trebui respinse în lumina jurisprudenţei constante a Curţii.

Cu toate acestea, se impune să reţinem şi faptul că jurisprudenţa Curţii cu privire la admisibilitatea întrebărilor adresate de instanţele naţionale în cauze în care toate elementele de fapt se limitează la interiorul unui singur stat membru a făcut obiectul criticii mai multor avocaţi generali ( 4 ), precum şi a doctrinei juridice ( 5 ).

Nu este mai puţin adevărat că unele dintre criticile aduse împotriva acestei jurisprudenţe nu sunt lipsite de temei. Dacă este interpretată prea larg, această jurisprudenţă poate implica obligaţia Curţii de a se pronunţa în aproape orice cauză în care un operator invocă în faţa unei instanţe naţionale dispoziţiile Uniunii referitoare la piaţa internă cu scopul de a contesta validitatea reglementărilor naţionale – chiar dacă este posibil ca reglementările respective să fi fost adoptate în scopuri perfect legitime şi impactul acestora asupra comerţului intracomunitar să fie minor, nesemnificativ sau pur ipotetic.

O astfel de interpretare largă nu este nici utilă, nici plauzibilă. Într‑adevăr, aceasta ar implica riscul ca Curtea să interpreteze normele Uniunii chiar dacă nu există o ameninţare reală cu privire la aplicarea uniformă a reglementării Uniunii ( 6 ), pronunţând o hotărâre care ar putea să fie absolut străină de contextul de fapt şi de drept al cauzei aflate pe rolul instanţei de trimitere ( 7 ) şi extinzând în acest fel domeniul de aplicare al dreptului Uniunii dincolo de limitele stabilite în tratat ( 8 ).

În plus, lărgirea competenţei Curţii ca urmare a intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, precum şi creşterea substanţială a numărului de state membre ale Uniunii Europene înregistrată în cursul ultimului deceniu, care a culminat cu recenta aderare a Croaţiei, ar putea influenţa în mod semnificativ capacitatea Curţii de a soluţiona cauzele cu celeritatea necesară, menţinând în acelaşi timp calitatea deciziilor ( 9 ). Datele statistice referitoare la activitatea Curţii din ultimii ani atestă, de fapt, o creştere clară şi constantă a numărului de cereri de decizie preliminară ( 10 ).

În consecinţă, considerăm că o analiză mai aprofundată a Curţii cu privire la aspectele referitoare la admisibilitatea cererilor de decizie preliminară ar fi, în acest moment, atât oportună, cât şi adecvată. În acest sens, înainte de a explica în mod mai detaliat motivele pentru care considerăm că întrebarea adresată de TAR Lombardia în prezenta cauză este admisibilă, vom formula câteva consideraţii generale cu privire la aspectul menţionat, cu care intenţionăm să contribuim la această analiză.

Deşi nu considerăm că jurisprudenţa Curţii cu privire la acest aspect ar trebui anulată sau că domeniul său de aplicare ar trebui restrâns în mod radical, suntem convinşi că această jurisprudenţă trebuie interpretată în mod restrictiv, astfel încât să se evite riscurile inerente extinderii excesive a competenţei Curţii.

Cu toate acestea, sugestiile noastre ar trebui considerate pertinente nu numai în ceea ce priveşte admisibilitatea cererilor de decizie preliminară privind reglementarea naţională despre care se pretinde că ar restricţiona comerţul în interiorul Uniunii. Dimpotrivă, aceasta este o problemă mai generală, care depășește cadrul celor aproximativ 100 de cauze prezentate în fiecare an Curţii în materie de drepturi fundamentale – şi este o problemă susceptibilă să influenţeze toate cererile de decizie preliminară.

Încă de la început, dorim să amintim că, potrivit unui principiu constant de drept material al Uniunii, normele tratatului referitoare la libertăţile fundamentale „nu pot fi aplicate unor activităţi în care toate elementele se limitează la interiorul unui singur stat membru” ( 11 ).

Necesitatea existenţei unui element transfrontalier pentru ca dispoziţiile tratatului referitoare la libertăţile fundamentale să fie aplicabile este conformă cu însuşi obiectivul acestor dispoziţii. Parafrazându‑l pe avocatul general Tesauro în Concluziile sale prezentate în cauza în care s‑a pronunţat Hotărârea Hünermund, acest obiectiv constă „în liberalizarea comerţului în interiorul [Uniunii], [iar nu în] promovarea exercitării libere a comerţului în fiecare stat membru” ( 12 ). În mod similar, avocatul general Tizzano a subliniat, în Concluziile sale prezentate în cauza în care s‑a pronunţat Hotărârea CaixaBank France, că o interpretare a dispoziţiilor tratatului privind libertăţile fundamentale care ar extinde aplicabilitatea acestora dincolo de propriile lor limite „ar echivala cu o orientare a tratatului înspre un obiectiv care nu i‑ar aparţine: şi anume, nu înspre obiectivul care constă în instituirea unei pieţe interne în care condiţiile sunt similare cu cele ale unei pieţe unice şi în care operatorii pot circula în mod liber, ci înspre obiectivul care constă în instituirea unei pieţe fără reguli sau a unei pieţe în care regulile sunt interzise din principiu, cu excepţia celor care sunt necesare şi proporţionale pentru îndeplinirea cerinţelor imperative de ordine publică” ( 13 ).

Aşadar, dacă situaţia de fapt din cauza aflată pe rolul instanţei de trimitere nu are nicio legătură cu exercitarea unei libertăţi fundamentale, examinarea compatibilităţii reglementării naţionale relevante cu dispoziţiile Uniunii invocate nu este, în principiu, necesară pentru ca instanţa de trimitere să poată pronunţa o hotărâre. În măsura în care normele tratatului nu sunt aplicabile cauzei aflate pe rolul unei instanţe de trimitere, răspunsul la întrebările preliminare nu este relevant pentru soluţionarea litigiului şi, în consecinţă, aceste întrebări trebuie considerate ipotetice.

Totuşi, acest principiu de drept material trebuie conciliat cu anumite principii generale de natură procedurală. Aproape că nu mai este necesar să subliniem că o abordare relativ „generoasă” a Curţii cu privire la admisibilitatea cererilor de decizie preliminară este în mod clar întemeiată pe însuşi textul tratatului. De fapt, articolul 267 TFUE impune doar ca o chestiune de interpretare a normelor Uniunii „[să fie] invoc[ată] în faţa unei instanţe dintr‑un stat membru”. În consecinţă, instanţei respective îi revine sarcina să decidă dacă „apreciază că o decizie în această privinţă îi este necesară pentru a pronunţa o hotărâre”.

Competenţa largă conferită Curţii de articolul 267 TFUE include şi respectarea spiritului de colaborare dintre Curtea de Justiţie şi instanţele naţionale, care „trebuie să stea la baza procedurii trimiterii preliminare” ( 14 ).

Prin urmare, Curtea a statuat în mod constant că numai instanţa naţională sesizată cu soluţionarea litigiului şi care trebuie să îşi asume răspunderea pentru hotărârea judecătorească care urmează a fi pronunţată are competenţa să aprecieze, în raport cu particularităţile cauzei, atât necesitatea unei decizii preliminare pentru a fi în măsură să pronunţe propria hotărâre, cât şi pertinenţa întrebărilor pe care le adresează Curţii. În consecinţă, în cazul în care întrebările adresate au ca obiect interpretarea dreptului Uniunii, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunţe ( 15 ). Curtea poate refuza să statueze asupra unei cereri de decizie preliminară numai dacă este evident că interpretarea solicitată a dreptului Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul procedurii principale, atunci când problema este de natură ipotetică ori Curtea nu dispune de elementele de fapt şi de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate ( 16 ).

Necesitatea de a concilia principiile de drept material menţionate mai sus cu principiile procedurale a determinat Curtea să considere, în mai multe cauze, că întrebările preliminare erau admisibile în pofida faptului că toate elementele de fapt din procedura principală erau limitate la interiorul unui singur stat membru. Deşi aceste decizii ale Curţii nu pot fi încadrate în grupuri strict definite, considerăm că este posibil să se identifice trei linii jurisprudenţiale principale.

În cadrul primei linii jurisprudenţiale, care a început probabil cu Hotărârea Oosthoek ( 17 ) şi a fost confirmată mai recent prin Hotărârea Blanco Pérez (denumită în continuare „jurisprudenţa Oosthoek”), Curtea a arătat că, deşi împrejurările de fapt ale cauzei erau limitate la interiorul unui singur stat membru, nu puteau fi excluse anumite efecte transfrontaliere ale reglementării naţionale contestate ( 18 ). Întrebările preliminare au fost considerate, aşadar, admisibile.

În opinia noastră, raţionamentul Curţii este corect atât timp cât nu este interpretat în sensul că stabilește o prezumţie sau o cvasiprezumţie conform căreia Curtea se pronunţă în toate cauzele în care efectele asupra comerţului în interiorul Uniunii nu pot fi excluse a priori.

Într‑adevăr, nu există niciun motiv pentru a limita competenţa Curţii, în contextul cererilor de decizie preliminară, la cauzele care prezintă un element transfrontalier concret şi direct. În măsura în care există un temei suficient pentru a considera că reglementarea naţională respectivă este capabilă să producă efecte transfrontaliere care sunt relevante, de exemplu, potrivit articolelor 34 TFUE, 35 TFUE, 45 TFUE, 49 TFUE, 56 TFUE sau 63 TFUE, atunci această reglementare intră în mod clar în domeniul de aplicare al dispoziţiilor din tratat menţionate.

În plus, considerăm că nu ar fi logic să pornim de la premisa că, pentru a fi analizate de Curte, toate eventualele încălcări ale libertăţilor fundamentale trebuie să fie invocate în mod necesar în contextul unor proceduri judiciare de către o parte care a exercitat deja (sau care încearcă să exercite) una dintre aceste libertăţi. O astfel de interpretare strictă a principiilor care stau la baza admisibilităţii cererilor de decizie preliminară s‑ar opune ca Curtea să se pronunţe cu privire la reglementările naţionale care ar putea restrânge în mod grav accesul la pieţele naţionale şi care, chiar pentru acest motiv, ar descuraja operatorii străini să încerce să facă acest lucru. Adeseori este mai uşor pentru resortisanţii statului membru vizat – având în vedere că investiţia necesară este mai mică, că nu se confruntă cu problema barierelor lingvistice şi că sunt mai bine familiarizaţi atât cu sistemul juridic naţional, cât şi cu practica administrativă locală – să conteste reglementările naţionale care sunt incompatibile cu normele privind piaţa internă. De exemplu, s‑ar putea susţine că în cauza aflată pe rolul TAR Lombardia faptul că toate elementele sunt limitate la interiorul unui singur stat membru este o pură întâmplare. Reclamantele ar fi putut să aibă, în aceeaşi măsură, calitatea de resortisanţi ai altui stat membru.

Suntem, aşadar, de acord cu avocatul general Geelhoed, care a susţinut în cauza în care s‑a pronunţat Hotărârea Reisch că „natura şi conţinutul măsurii naţionale sunt cele care determină decizia Curţii de a răspunde la întrebările preliminare care îi sunt adresate, iar nu situaţia de fapt din litigiul principal” ( 19 ).

În mod clar, atunci când în litigiul principal există un element transfrontalier concret, importanţa pe care o prezintă pentru instanţa naţională interpretarea Curţii referitoare la normele tratatelor devine evidentă imediat. În cazul în care, pe de altă parte, faptele sunt limitate la interiorul unui singur stat membru, efectele transfrontaliere nu pot fi prezumate. În consecinţă, cu excepţia cazului în care acest aspect rezultă din dosarul cauzei, revine instanţei naţionale sarcina să explice Curţii motivele pentru care aplicarea măsurii supuse analizei este susceptibilă să îngreuneze exercitarea unei libertăţi fundamentale de către operatorii economici străini. În opinia noastră, Curtea are dreptul, în lipsa oricăror explicaţii detaliate cu privire la acest aspect, să decidă că o cauză are natură ipotetică sau că nu există informaţii suficiente pentru ca aceasta să furnizeze o interpretare utilă a normelor tratatului.

În cadrul celei de a doua linii jurisprudenţiale, care începe cu Hotărârea Guimont ( 20 ) şi care a fost de asemenea confirmată recent în Hotărârea Blanco Pérez (denumită în continuare „jurisprudenţa Guimont”), Curtea a apreciat că întrebările preliminare erau admisibile, în pofida faptului că toate aspectele din litigiul principal erau limitate la interiorul unui singur stat membru, în măsura în care interpretarea solicitată a dreptului Uniunii ar fi considerată utilă de către instanţa naţională „în cazul în care reglementarea sa naţională i‑ar impune să acorde unui [resortisant al statului membru respectiv] aceleaşi drepturi cu cele de care ar beneficia, în temeiul dreptului Uniunii, un resortisant al unui alt stat membru aflat într‑o situaţie similară” ( 21 ).

În opinia noastră, această linie jurisprudenţială este corectă dacă este interpretată în mod adecvat. Considerăm totuşi că linia jurisprudenţială în discuţie a evoluat puţin cam prea departe.

În opinia noastră, raţiunea acestei linii jurisprudenţiale este corectă: în măsura în care există o normă sau un principiu naţional care interzice discriminarea pozitivă, iar reglementările naţionale contestate se pot aplica şi operatorilor străini, instanţa naţională poate avea nevoie de asistenţă din partea instanţei Uniunii pentru a interpreta în mod corect dispoziţiile relevante de drept al Uniunii. Acest lucru se întâmplă în pofida faptului că – în sens strict – dispoziţiile respective de drept al Uniunii nu sunt direct aplicabile în cauza supusă analizei, ci se aplică, incontestabil, numai în mod indirect ( 22 ), prin trimiterea făcută la acestea în cuprinsul reglementării naţionale. În aceste împrejurări, competenţa Curţii este astfel justificată prin faptul că, în lipsa unei hotărâri a acesteia, instanţa de trimitere nu ar fi efectiv în măsură să pronunţe o hotărâre în litigiul cu care a fost sesizată.

Cu toate acestea, în opinia noastră, existenţa unei astfel de norme referitoare la discriminarea pozitivă şi aplicabilitatea sa în litigiul principal nu poate fi considerată implicită, astfel cum pare să fi procedat Curtea în unele dintre hotărârile sale anterioare cu privire la acest aspect ( 23 ). În caz contrar, toate cererile de decizie preliminară privind compatibilitatea reglementării naţionale cu libertăţile fundamentale ar fi, în esenţă, admisibile, indiferent de faptul că impactul reglementării respective asupra comerţului din interiorul Uniunii nu reprezintă decât o posibilitate abstractă şi că legătura sa cu situaţiile reglementate de normele relevante ale Uniunii nu este decât una îndepărtată.

În plus, Curtea ar trebui să se asigure că reglementarea naţională vizată poate fi aplicată în situaţii transfrontaliere şi că nu priveşte numai situaţiile reglementate de legea naţională ( 24 ). Fără nicio îndoială, discriminarea pozitivă nu poate avea loc în cazul în care reglementarea naţională atacată nu se poate aplica, în niciun caz, de exemplu, în cazul operatorilor sau al produselor străine.

În lumina acestor consideraţii, apreciem că instanţa de trimitere trebuie să precizeze, în mod explicit, dacă în ordinea sa juridică naţională există o astfel de normă sau un astfel de principiu împotriva discriminării pozitive. Cu excepţia cazurilor în care aceasta rezultă din dosarul cauzei, instanţa de trimitere ar trebui de asemenea să arate că norma naţională contestată poate fi aplicată în situaţii transfrontaliere.

Considerăm că, în cazul în care în decizia de trimitere nu se face nicio menţiune cu privire la aceste aspecte sau, a fortiori, în cazul în care este clar că în ordinea juridică naţională nu există o astfel de normă sau de principiu împotriva discriminării pozitive ( 25 ) sau că măsura se poate aplica numai în situaţii strict interne, Curtea ar trebui să îşi decline competenţa, cu excepţia cazurilor în care există alte motive determinante pentru a nu proceda astfel.

În sfârşit, există o a treia linie jurisprudenţială, care a început cu Hotărârea Thomasdünger ( 26 ) şi a fost confirmată mai recent în Hotărârea Allianz (denumită în continuare „jurisprudenţa Thomasdünger”), în care Curtea s‑a declarat competentă să statueze asupra cererilor de decizie preliminară referitoare la dispoziţii de drept al Uniunii în cazuri în care situaţia de fapt din cauza principală se situa în afara domeniului de aplicare directă al dreptului Uniunii, dar în care aplicabilitatea respectivelor dispoziţii fusese determinată de dreptul naţional, care se conforma, în soluţionarea unor situaţii pur interne, soluţiilor reţinute de dreptul Uniunii ( 27 ).

În opinia noastră, această a treia linie jurisprudenţială reprezintă corolarul jurisprudenţei Guimont: şi în cauzele Guimont aplicarea normelor relevante de drept al Uniunii în cauzele aflate pe rolul instanţelor naţionale a fost indirectă şi a depins de existenţa unei trimiteri (explicite sau implicite) la aceste norme în cuprinsul reglementării naţionale.

Astfel cum Curtea a subliniat în mai multe rânduri, nici textul articolului 267 TFUE, nici obiectul procedurii instituite prin acest articol nu sugerează că autorii tratatului ar fi intenţionat să excludă aceste situaţii din domeniul de competenţă al Curţii ( 28 ). În plus, Curtea a considerat că există un interes al Uniunii ca, pentru evitarea unor viitoare divergenţe de interpretare, dispoziţiile sau noţiunile preluate din dreptul Uniunii să primească o interpretare uniformă, indiferent care ar fi condiţiile în care acestea urmează să fie aplicate ( 29 ).

În consecinţă, Curtea s‑a declarat competentă, de exemplu, în cauze în care normele de concurenţă naţionale erau în mod clar inspirate din articolele 101 TFUE şi 102 TFUE, iar interpretarea acestor dispoziţii din tratat era solicitată în vederea aplicării normelor naţionale similare într‑un mod coerent ( 30 ). Acest raţionament a fost urmat şi în cauze privind norme fiscale care transpuneau o dispoziţie dintr‑o directivă a Uniunii şi care extindeau aplicarea acestei dispoziţii la situaţii similare pur interne ( 31 ) sau în cauze privind norme fiscale care erau elaborate pe baza modelului Codului vamal comunitar pentru a asigura o procedură unică în situaţii similare ( 32 ).

Considerăm că şi această linie jurisprudenţială este acceptabilă, cu condiţia ca principiile sale de bază să fie aplicate în condiţii foarte stricte: deşi nu este necesar ca trimiterea la normele pertinente ale Uniunii să apară chiar în textul reglementării naţionale care trebuie aplicată ( 33 ), aceasta trebuie să fie totuşi suficient de clară sau, astfel cum a statuat Curtea în anumite ocazii, trebuie să fie „directă şi necondiţionată” ( 34 ). Mai important, Curtea are competenţă în aceste cauze doar atunci când este clar că interpretarea dată de Curte va fi obligatorie pentru instanța națională; cauza va fi altfel ipotetică ( 35 ) şi va determina o utilizare a procedurii prevăzute la articolul 267 TFUE ( 36 ) neconformă cu scopul ei.

În sfârşit, întrucât Curtea are competenţa de a analiza numai dispoziţiile de drept al Uniunii invocate, iar nu şi normele naţionale care fac trimitere la aceste dispoziţii, rolul său interpretativ trebuie să se menţină în limite extrem de stricte. De exemplu, revine instanţei de trimitere competenţa de a aprecia limitele pe care le poate stabili reglementarea naţională în aplicarea dispoziţiilor Uniunii invocate ( 37 ). De asemenea, în principiu, obligaţia de a aplica interpretarea dată de Curte la împrejurările cauzei cu care a fost sesizată revine tot instanţei de trimitere ( 38 ).

Revine, aşadar, instanţei naţionale care adresează o trimitere preliminară obligaţia să precizeze în mod clar, în cuprinsul cererii sale de decizie preliminară, toate normele şi principiile interne care ar permite Curţii să aprecieze dacă este necesar să răspundă întrebărilor instanţei naţionale şi dacă răspunsul său va fi obligatoriu pentru aceasta din urmă.

În concluzie, în cadrul tuturor celor trei linii jurisprudenţiale discutate, Curtea s‑a declarat în mod corect competentă întrucât, în pofida faptului că toate elementele de fapt relevante erau limitate la interiorul unui singur stat membru, elementele de drept relevante nu erau astfel limitate.

Cu toate acestea, trebuie să adăugăm că, astfel cum am arătat mai sus, în anumite cauze, Curtea pare să se fi declarat competentă pe baza unor simple prezumţii, fără a mai realiza o analiză concretă cu privire la îndeplinirea condiţiilor relevante.

Considerăm că această abordare este destul de problematică. Competenţa Curţii în situaţii care au o natură pur internă şi sunt limitate la interiorul unui singur stat membru constituie o excepţie de la principiul general şi, ca atare, trebuie interpretată în mod restrictiv.

Dorim să subliniem că „spiritul de colaborare” care trebuie să stea la baza procedurii trimiterii preliminare este valabil în mod reciproc ( 39 ): Curtea ar trebui să depună toate eforturile pentru a asista instanţele de trimitere în interpretarea şi aplicarea corectă a dreptului Uniunii, însă aceste instanţe ar trebui de asemenea să încerce să acorde asistenţă Curţii furnizându‑i toate informaţiile şi elementele de probă necesare pentru a‑i permite să își exercite funcţia interpretativă în mod consecvent, în conformitate cu articolul 267 TFUE ( 40 ). Acest lucru este important mai ales atunci când informaţiile şi elementele de probă care trebuie prezentate de instanţele de trimitere sunt necesare Curţii pentru a verifica dacă este într‑adevăr competentă.

În general, problemele cauzate de descrierea neadecvată a contextului de fapt şi de drept al întrebărilor preliminare nu se limitează, în mod evident, numai la cauzele privind piaţa internă. Într‑adevăr, aceste probleme pot să apară în legătură cu orice cerere de decizie preliminară, indiferent de materia de drept al Uniunii vizată.

În opinia noastră, în cazul în care instanţa naţională nu prezintă toate informaţiile şi elementele de probă pertinente referitoare la aspectele esenţiale ale litigiului, aceasta nu îndeplineşte cerinţele prevăzute la articolul 94 din Regulamentul de procedură ( 41 ), ceea ce ar trebui să determine Curtea – în general – să îşi decline competenţa; dacă este cazul, Curtea poate să îşi decline competenţa prin ordonanţă motivată în conformitate cu articolul 53 alineatul (2) din Regulamentul de procedură ( 42 ).

Desigur, Curtea poate să decidă să încerce să acopere lacunele din cuprinsul unei cereri de decizie preliminară prin solicitarea de lămuriri din partea instanţei de trimitere – în conformitate cu articolul 101 din Regulamentul de procedură – sau, atunci când este posibil, prin extragerea informaţiilor necesare din documentele anexate deciziei ( 43 ) sau din observaţiile părţilor ( 44 ).

Totuşi, în opinia noastră, aceste „mijloace de remediere” ar trebui considerate ca având o natură mai degrabă excepţională şi ar trebui să fie aplicabile numai în măsura în care lacunele dintr‑o cerere de decizie preliminară sunt destul de limitate şi/sau privesc aspecte care nu sunt esenţiale pentru înţelegerea clară a aspectelor principale. Considerăm că decizia de trimitere trebuie să fie un document independent, care să conţină toate informaţiile relevante. Orice alte documente ar trebui să reprezinte doar surse suplimentare de informaţie ( 45 ), iar aceste surse suplimentare, în opinia noastră, nu pot remedia situaţiile în care unei decizii preliminare îi lipsesc chiar şi cele mai de bază informaţii.

În măsura în care o decizie de trimitere este incompletă sau neclară, dreptul statelor membre (şi, dacă este cazul, al altor părţi) ( 46 ) de a prezenta observaţii în cauza respectivă, în care acestea pot avea un interes, riscă să fie compromis. De exemplu, în pofida faptului că reglementarea unui stat membru este elaborată în termeni similari sau că în ordinea sa juridică internă proprie pot apărea probleme juridice echivalente, guvernul statului membru respectiv poate să nu intervină pentru simplul motiv că nu a avut posibilitatea să aprecieze pe deplin obiectul sau întinderea litigiului ( 47 ). Acest lucru nu este numai în dezavantajul părţilor, ci poate aduce atingere şi capacităţii Curţii de a își exercita funcţia jurisdicţională, respectiv pronunţarea de decizii preliminare în temeiul articolului 267 TFUE pe baza observaţiilor documentate prezentate de toate părţile interesate ( 48 ).

În plus, orice încercare a Curţii de a colecta informaţiile şi elementele de probă care lipsesc dintr‑o cerere de decizie preliminară implică în mod necesar o utilizare mai mult sau mai puţin intensivă a resurselor limitate ale Curţii. În consecinţă, eforturile suplimentare depuse de Curte nu aduc atingere doar administrării corecte şi cu celeritate a cauzelor respective, ci pot să aibă de asemenea, în mod indirect, un anumit impact asupra finalizării la termen a altor cauze aflate pe rolul Curţii.

În acest stadiu, după prezentarea observaţiilor de ordin general anterioare, ne vom îndrepta atenţia înspre admisibilitatea întrebării preliminare formulate de TAR Lombardia.

Este cert că toate aspectele din litigiul principal se limitează la interiorul unui singur stat membru.

În lumina informaţiilor conţinute în dosar, rezultă că, deşi jurisprudenţa Guimont şi jurisprudenţa Thomasdünger nu sunt relevante în prezenta cauză, jurisprudenţa Oosthoek este pertinentă.

Astfel cum am sugerat mai sus, Curtea a declarat în Hotărârea Blanco Pérez, tot în conformitate cu jurisprudenţa Oosthoek, că întrebările preliminare formulate de instanţa naţională cu privire la compatibilitatea normelor care limitau deschiderea de noi farmacii în Asturii erau admisibile, în pofida faptului că excepţia de incompatibilitate fusese ridicată de doi resortisanţi spanioli care nu se prevalaseră de libertăţile consfinţite de tratat. Curtea a observat, printre altele, că „nu poate fi nicidecum exclus ca resortisanţi stabiliţi în alte state membre decât Regatul Spaniei să fi fost sau să fie interesaţi să exploateze farmacii în comunitatea autonomă Asturii” ( 49 ).

În opinia noastră, considerăm că această afirmaţie trebuie interpretată în sensul că, deşi toate faptele erau limitate la teritoriul Spaniei, efectele potenţial restrictive ale reglementării contestate în cauza respectivă asupra situaţilor transfrontaliere erau atât de evidente încât Curtea a putut să se declare competentă imediat şi fără nicio dificultate ( 50 ).

Este adevărat că, astfel cum a arătat Comisia, situaţia de drept şi de fapt din cauza respectivă este destul de similară cu cea în cauza aflată în prezent pe rolul TAR Lombardia. În consecinţă, considerăm că aprecierile Curţii din Hotărârea Blanco Pérez sunt, mutatis mutandis, valabile şi în prezenta cauză. TAR Lombardia sugerează, în decizia de trimitere, că reglementarea în discuţie poate avea efecte restrictive care nu sunt limitate la Italia, în măsura în care poate descuraja resortisanţii altor state membre să exercite o activitate comercială în Italia.

În consecinţă, considerăm, spre deosebire de Federfarma, că împrejurările din prezenta cauză sunt diferite de cele din Hotărârea Sbarigia. Litigiul din cauza Sbarigia privea eventuala acordare a unei derogări în ceea ce priveşte perioadele de funcţionare a unei anumite farmacii situate într‑o anumită zonă a municipiului Roma. Nu se putea stabili modul în care decizia din cauza respectivă ar fi putut să aibă un efect, direct sau indirect, real sau potenţial, asupra oricărui alt operator stabilit în alt stat membru ( 51 ). În consecinţă, Curtea a statuat în mod corect că întrebarea preliminară era inadmisibilă.

Adăugăm că Hotărârea Sbarigia este conformă unei jurisprudenţe constante. De exemplu, Curtea a ajuns la o concluzie similară în Hotărârea Woningstichting Sint Servatius ( 52 ) , în care restricţia privind circulaţia capitalurilor contestată privea numai o anumită societate, care intra sub incidenţa reglementării statului membru respectiv, şi nu era capabilă să producă niciun efect asupra pieţei interne. În mod similar, în Hotărârea van Buynder ( 53 ), Curtea nu s‑a pronunţat cu privire la aspectul dacă reglementarea belgiană care supunea exercitarea activităţii medicale veterinare mai multor condiţii (precum deţinerea unei diplome legale în medicină veterinară şi includerea în registrul ordinului chirurgilor veterinari) era compatibilă cu articolul 49 TFUE, în măsura în care întrebarea a fost ridicată în contextul unei proceduri penale formulate împotriva unui resortisant belgian, pentru motivul că acesta desfăşurase, în Belgia, activităţi veterinare neautorizate fără a îndeplini condiţiile prevăzute în reglementarea menţionată mai sus.

În toate aceste cauze, Curtea a concluzionat în mod corect că legalitatea măsurilor contestate de reclamanţii din litigiul principal nu putea depinde de interpretarea normelor din tratat cu privire la libertatea de circulaţie, în măsura în care nu putea fi identificat cu uşurinţă niciun fel de efect transfrontalier. Situaţia din prezenta cauză este totuşi diferită. Pentru motivele explicate la punctul 68 de mai sus, reglementarea în discuţie intră în domeniul de aplicare al articolului 49 TFUE. În consecinţă, acum vom analiza în detaliu aspectele de fond invocate în cauza cu care a fost sesizat TAR Lombardia.

Prin intermediul cererii sale de decizie preliminară, TAR Lombardia solicită îndrumări din partea Curţii cu privire la aspectul dacă o reglementare internă care rezervă numai farmaciilor vânzarea de produse farmaceutice eliberate pe bază de prescripţie medicală, însă al căror cost nu este suportat de SSN, ci de client, este compatibilă cu normele Uniunii cu privire la libertatea de stabilire.

Potrivit unei jurisprudenţe constante, constituie o restricţie în sensul articolului 49 TFUE orice măsură naţională care, chiar şi atunci când se aplică fără discriminare pe motiv de cetăţenie sau de naţionalitate, este susceptibilă să îngreuneze sau să facă mai puţin atractivă exercitarea de către resortisanţii Uniunii a libertăţii de stabilire garantate de tratat ( 54 ).

Considerăm că, în prezenta cauză, condiţia obligatorie pentru orice interpretare este identificarea pieţei pe care se presupune că îşi produce efectele restrictive reglementarea în discuţie prin faptul că împiedică stabilirea operatorilor străini.

Acest element nu este evident. Decizia de trimitere nu analizează de fapt acest aspect, iar doamna Venturini face doar trimitere, în mod general, la anumite efecte restrictive în raport cu activităţile profesionale ale unui farmacist.

În această privinţă, observăm că deciziile administrative contestate de reclamante în procedura principală nu sunt decizii de respingere a unor cereri de deschidere de farmacii, ci sunt doar decizii de respingere a unor cereri de autorizare a vânzării anumitor medicamente.

De fapt, reclamantele nu pun sub semnul întrebării compatibilitatea cu tratatul nici a reglementării interne care limitează numărul de farmacii în conformitate cu pianta organica, nici a reglementării care rezervă numai farmaciilor vânzarea medicamentelor din clasa A. Singura măsură pe care o contestă este norma care le interzice să vândă medicamente care se eliberează pe bază de prescripţie medicală, dar al căror cost este suportat de client.

Aceasta ne determină să credem că eventualele efecte restrictive ale reglementării italiene relevante asupra libertăţilor fundamentale care sunt pertinente în speţă nu sunt cele legate de deschiderea de farmacii în Italia, ci sunt cele legate de deschiderea de puncte de vânzare cu amănuntul precum parafarmaciile.

În acest moment, după ce a fost identificată piaţa afectată, considerăm că următorul pas ar trebui să îl constituie examinarea aspectului dacă efectele restrictive produse de reglementarea în discuţie sunt cele relevante potrivit articolului 49 TFUE. În alţi termeni, este necesar să analizăm aspectul dacă reglementarea în discuţie poate împiedica stabilirea operatorilor străini pe piaţa parafarmaciilor italiene.

În observaţiile sale, Federfarma subliniază că parafarmaciile sunt, în esenţă, magazine obişnuite care comercializează o varietate de produse, iar interdicţia de a vinde anumite medicamente nu este susceptibilă să descurajeze niciun operator străin să înfiinţeze noi parafarmacii în Italia.

Totuşi, în opinia noastră, dacă parafarmaciile ar fi într‑adevăr magazine a căror activitate nu ar avea absolut nicio legătură cu vânzarea medicamentelor (precum supermarketurile, staţiile de alimentare cu combustibil şi aşa mai departe), nu am fi ezitat să admitem opinia Federfarma şi să concluzionăm că orice pretins efect restrictiv determinat de reglementarea în discuţie trebuie considerat ca fiind „prea nesigur şi indirect” ( 55 )„pur speculativ” ( 56 ) sau „prea puţin semnificativ şi nesigur” ( 57 ) şi, în consecinţă, că nu are o astfel de natură încât să împiedice accesul pe piaţă.

Cu toate acestea, observăm că – în pofida faptului că nu sunt în întregime similare cu farmaciile – parafarmaciile au o serie de caracteristici comune cu cele dintâi menţionate. De exemplu: (i) sunt supuse unor controale sanitare şi farmaceutice specifice efectuate de autorităţile italiene competente (ii) trebuie să fie dotate cu echipamente şi spaţii adecvate pentru a garanta conservarea şi distribuirea optimă a medicamentelor (iii) achiziţionează medicamente prin aceleaşi canale de distribuţie ca şi farmaciile şi (iv) trebuie să asigure urmărirea medicamentelor vândute prin intermediul unui cod specific atribuit de Ministerul Sănătăţii. În plus, atât în farmacii, cât şi în parafarmacii, vânzarea medicamentelor trebuie să aibă întotdeauna loc în prezenţa unui farmacist care posedă o diplomă de specialitate. În plus, este clar că principala activitate a parafarmaciilor implică produse destinate bunăstării, sănătăţii şi, în termeni mai generali, tratamentelor medicale.

În şedinţă, ca răspuns la o întrebare directă, doamna Venturini şi Federfarma au furnizat valori estimative destul de diferite în ceea ce priveşte cantitatea şi valoarea produselor farmaceutice în legătură cu care reclamantele solicită autorizaţie de vânzare. Totuşi, niciuna dintre aceste estimări nu ne permite să apreciem că activitatea comercială în cauză ar avea o importanţă neglijabilă.

În aceste împrejurări, considerăm că nu există niciun motiv pentru a pune la îndoială analiza realizată de instanţa naţională, potrivit căreia reglementarea în discuţie produce într‑adevăr efecte restrictive care pot împiedica stabilirea în Italia a operatorilor interesaţi de vânzarea medicamentelor respective.

În lumina acestor consideraţii, suntem înclinaţi să concluzionăm că reglementarea în discuţie constituie o restricţie a libertăţii de stabilire prevăzute la articolul 49 TFUE. În orice caz, acest aspect nu este totuşi esenţial pentru răspunsul care trebuie dat instanţei naţionale întrucât, astfel cum vom explica în cele ce urmează, reglementarea în discuţie este justificată de motive imperative de interes general.

Potrivit unei jurisprudenţe constante a Curţii, restricţiile privind libertatea de stabilire, care sunt aplicabile fără discriminare pe motiv de cetăţenie sau naţionalitate, pot fi justificate de motive imperative de interes general, cu condiţia ca acestea să fie de natură să asigure realizarea obiectivului urmărit şi să nu depăşească ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia ( 58 ).

Întrucât este cert că reglementarea în discuţie se aplică fără discriminare pe motiv de cetăţenie sau naţionalitate, analiza noastră ar trebui să se concentreze, în primul rând, mai degrabă pe obiectivele pe care le urmăreşte reglementarea în discuţie şi, în al doilea rând, pe aspectul dacă restricţia este în conformitate cu principiul proporţionalităţii.

Cu privire la primul aspect, observăm, încă de la început, că măsurile italiene relevante sunt destul de lungi şi de complexe şi nu permit persoanei care le interpretează să identifice obiectivul sau obiectivele reale urmărite de legiuitor. În plus, observaţiile scrise ale guvernului italian sunt, în mod regretabil, deosebit de laconice şi conţin numai câteva afirmaţii vagi cu privire la obiectivele de protecţie a sănătăţii publice prin prevenirea consumului excesiv de medicamente şi de protecţie a bugetului public prin prevenirea cheltuirii resurselor financiare limitate care pot fi alocate îngrijirii sănătăţii.

Deşi, teoretic, aceste obiective pot, cu siguranţă, să constituie justificări acceptabile ( 59 ), relevanţa lor în cauza aflată pe rolul instanţei de trimitere pare a fi destul de discutabilă. De fapt, se impune să reamintim că reglementarea în discuţie priveşte numai medicamentele care sunt eliberate pe bază de prescripţie medicală şi care sunt plătite de client, iar nu de SSN, şi astfel atât cererea, cât şi oferta sunt fixe. În consecinţă, nu putem înţelege modul în care reglementarea în discuţie poate urmări obiectivele legitime menţionate de guvernul italian.

Cu toate acestea, argumentele prezentate de părţi cu privire la acest aspect nu sunt convingătoare. Într‑adevăr, este mult mai important, în opinia noastră, ca Curtea să poată să identifice scopurile obiective urmărite de legiuitor analizând însuşi textul dispoziţiilor naţionale, astfel cum este acesta interpretat şi aplicat de instanţele naţionale ( 60 ).

În prezenta cauză, Curtea îndeplineşte această sarcină cu ajutorul informaţiilor furnizate în decizia de trimitere, precum şi cu ajutorul anumitor hotărâri ale Curţii Constituţionale italiene la care părţile au făcut trimitere pe larg în cadrul observaţiilor scrise şi orale.

În decizia sa de trimitere, TAR Lombardia menţionează că obiectivul urmărit de reglementarea italiană în discuţie este de a proteja sănătatea publică prin asigurarea unei distribuţii teritoriale uniforme a medicamentelor în întreaga ţară, evitând riscul concentrării farmaciilor doar în zonele mai atractive din punct de vedere comercial.

Aceste afirmaţii sunt confirmate de mai multe decizii pronunţate de Curtea Constituţională italiană, care a statuat în mod constant că scopul cadrului juridic complex privind farmaciile este de a asigura şi de a controla accesul cetăţenilor la medicamente şi, astfel, de a asigura protecţia dreptului fundamental la sănătate ( 61 ). Curtea Constituţională italiană a statuat de asemenea că serviciile farmaceutice sunt reglementate astfel încât să asigure o distribuire adecvată a medicamentelor ( 62 ). La fel de important este şi faptul că, potrivit Curţii Constituţionale, obiectivul concret urmărit de legiuitor este să asigure că serviciile farmaceutice sunt sigure atât din punct de vedere teritorial, cât şi din punct de vedere temporal şi să ofere o zonă de acoperire pentru farmacişti, astfel încât să prevină dispariţia farmaciilor locale, ceea ce, la rândul său, ar aduce atingere distribuirii echilibrate a farmaciilor în întreaga ţară ( 63 ).

În această privinţă, dorim să reamintim că, în conformitate cu o jurisprudenţă constantă a Curţii, potrivit articolului 52 alineatul (1) TFUE, protecţia sănătăţii publice poate justifica restricţiile cu privire la libertăţile fundamentale garantate de tratat, precum libertatea de stabilire ( 64 ). Mai precis, restricţiile privind libertatea de stabilire pot fi justificate prin obiectivul referitor la asigurarea unei aprovizionări sigure şi de calitate a populaţiei cu medicamente ( 65 ) .

În acest context, Curtea a admis, în Hotărârea Blanco Pérez, că obiectivul de a asigura că distribuirea medicamentelor este adaptată nevoilor populaţiei prin intermediul unei reţele de farmacii larg răspândite şi echilibrate în mod adecvat, prin care prezenţa farmaciilor este garantată şi în zonele mai puţin avantajoase din punct de vedere economic, poate constitui un motiv imperativ de interes general ( 66 ).

Nu observăm niciun motiv pentru care concluzia Curţii din Hotărârea Blanco Pérez cu privire la acest aspect nu ar trebui să se aplice şi în prezenta cauză. Este adevărat că guvernul italian nu a invocat în mod explicit acest argument. Cu toate acestea, considerăm că este exclus ca Curtea să ajungă la concluzii diferite în două cauze care sunt în esenţă identice pentru simplul motiv că, în una dintre cauze, avocatul a prezentat argumente juridice coerente şi detaliate, în timp ce în cealaltă cauză astfel de argumente au lipsit în mod evident. Prin urmare, apreciem că obiectivele urmărite de reglementarea în discuţie pot constitui o justificare valabilă a unei restricţii a libertăţii de stabilire prevăzute la articolul 49 TFUE.

Astfel, cel de al doilea şi ultim aspect juridic care trebuie analizat este aspectul dacă restricţia determinată de reglementarea în discuţie este în conformitate cu principiul proporţionalităţii. Într‑adevăr, astfel cum am menţionat anterior, spre deosebire de situaţia din cauza Blanco Pérez, reclamantele nu solicită deschiderea de noi farmacii, ci solicită numai autorizaţia de a vinde, în parafarmaciile pe care le deţin în proprietate, anumite medicamente pe care legea le rezervă farmaciilor.

Cu toate acestea, diferenţa dintre cele două cauze pare a fi irelevantă în ceea ce priveşte acest aspect. Este într‑adevăr evident că regimul special instituit de legiuitorul italian în cazul farmaciilor ar risca să fie prejudiciat, cel puţin parţial, în cazul în care li s‑ar permite şi altor tipuri de puncte de vânzare să ofere medicamente a căror vânzare este în momentul de față rezervată farmaciilor.

Potrivit sistemului italian, farmaciilor le revine sarcina de a presta un serviciu public şi, în acest scop, acestea au mai multe obligaţii specifice şi sunt ţinute să respecte anumite restricţii cu privire la modul în care îşi desfăşoară activitatea comercială. Reclamantele nu neagă că unele dintre aceste obligaţii şi restricţii nu sunt impuse celorlalte puncte de vânzare cu amănuntul: în special, acestea nu sunt impuse parafarmaciilor.

Aceste obligaţii şi restricţii presupun costuri suplimentare semnificative pentru farmacii. Nu este exclus ca o reducere substanţială a monopolului acestora asupra medicamentelor să expună unele dintre farmacii la riscul de a‑şi pierde viabilitatea economică, pentru motivul că ar fi lipsite de un venit adecvat. Precum în cazul deschiderii de noi farmacii din cauza Blanco Pérez, extinderea gamei de medicamente oferite de parafarmacii ar putea lipsi farmaciile de resurse considerabile.

Aspectul dacă – şi, în caz afirmativ, în ce măsură şi în ce condiţii – s‑ar putea permite parafarmaciilor să vândă alte clase de medicamente fără ca sistemul de distribuire teritorială a farmaciilor instituit de reglementarea italiană să fie pus în pericol prin aceasta este o problemă care, în mod clar, nu ţine de competenţa Curţii.

În acest context trebuie amintit că Curtea a statuat în mod constant că tratatele Uniunii nu aduc atingere competenţei statelor membre în ceea ce priveşte organizarea sistemelor lor de securitate socială şi adoptarea, în special, de dispoziţii menite să reglementeze organizarea serviciilor de sănătate precum farmaciile ( 67 ). Cu toate acestea, în exercitarea acestei competenţe, statele membre trebuie să respecte dreptul Uniunii, mai ales dispoziţiile tratatului referitoare la libertăţile fundamentale, întrucât prin dispoziţiile menţionate se interzice statelor membre să instituie sau să menţină restricţii nejustificate privind exercitarea acestor libertăţi în domeniul asistenţei sanitare ( 68 ).

Atunci când a interpretat aceste principii, Curtea a arătat că, atunci când se apreciază respectarea obligaţiei menţionate, trebuie să se ţină seama de faptul că sănătatea şi viaţa persoanelor ocupă primul loc între aspectele şi interesele protejate de tratat şi statele membre sunt cele care decid cu privire la nivelul la care înţeleg să asigure protecţia sănătăţii publice, precum şi cu privire la modul în care acest nivel trebuie atins. Întrucât nivelul menţionat poate varia de la un stat membru la altul, este necesar să se recunoască statelor membre o anumită marjă de apreciere ( 69 ).

În sfârşit, Curtea a subliniat că, în cazul în care subzistă incertitudini cu privire la existenţa sau la importanţa unor riscuri pentru sănătatea publică, un stat membru poate adopta măsuri de protecţie fără să trebuiască să aştepte ca realitatea acestor riscuri să fie deplin demonstrată ( 70 ).

Aceasta înseamnă că, în cazul în care subzistă incertitudini, un stat membru poate adopta măsuri care pot să evite sau să diminueze orice risc ca anumite părţi ale teritoriului său să rămână fără un număr suficient de farmacii şi, în consecinţă, riscul ca aprovizionarea cu medicamente să nu fie sigură şi de calitate pe tot teritoriul său ( 71 ).

Garanţia că toate medicamentele eliberate pe bază de prescripţie medicală (indiferent de cine suportă costurile) sunt oferite numai de farmacii pare a urmări să evite tocmai acest risc. În prezenta cauză nu a existat niciun element care să sugereze că este posibil să existe o altă măsură, o alternativă la măsura prevăzută de reglementarea în discuţie, care poate oferi statului acelaşi nivel de garanţie cu privire la realizarea obiectivelor urmărite şi care este în acelaşi timp mai puţin restrictivă în ceea ce priveşte operatorii economici.

În consecinţă, considerăm că reglementarea în discuţie este conformă principiului proporţionalităţii.

În lumina celor prezentate mai sus, propunem Curţii să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia (Italia) după cum urmează: „Articolul 49 trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naţionale precum cea în discuţie în litigiul principal, care rezervă farmaciilor vânzarea medicamentelor eliberate pe bază de prescripţie medicală al căror cost este suportat de client.”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

NILS WAHL

prezentate la 5 septembrie 2013 ( 1 )