Concluziile avocatului general Kokott prezentate la 18 aprilie 2013.#Republica Franceză împotriva Comisiei Europene.#Recurs – Fondul european de dezvoltare regională (FEDR) – Intervenție structurală comunitară în regiunea Martinica – Reducere a unei contribuții financiare – Contracte de achiziții publice de lucrări – Conformitatea operațiunilor cu dispozițiile Uniunii – Coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări – Directiva 93/37/CEE – Articolul 2 – Noțiunea „subvenție directă” – Noțiunea „echipamente sportive, recreative și de agrement”.#Cauza C-115/12 P.

Care sunt împrejurările în care lucrările de construcție din sectorul privat, care sunt subvenționate sau sprijinite în proporție considerabilă de stat, trebuie să respecte procedura de atribuire conform dreptului european privind contractele de achiziții publice? În prezenta procedură de recurs, care are ca obiect utilizarea fondurilor provenite dintr‑un fond structural european, Curtea este chemată să se pronunțe asupra acestei probleme de drept nesoluționate până în prezent.

Contextul litigiului îl constituie o lucrare de construcții privată din anul 2003 din regiunea franceză Martinica, prin care se dorește renovarea și extinderea unui complex turistic exploatat de o societate privată. Această lucrare a fost finanțată în proporție de peste 50 % din fonduri publice, printre altele din fonduri provenite de la Fondul european de dezvoltare regională (FEDR).

Întrucât s‑a constatat că proiectul în discuție a fost executat fără organizarea prealabilă a unei proceduri de atribuire în sensul dreptului european privind contractele de achiziții publice, la 28 iulie 2010, prin intermediul Deciziei C(2010) 5229 (denumită în continuare „decizia în litigiu”), Comisia Europeană a decis să retragă sprijinul financiar acordat de FEDR pentru acest proiect ( 2 ). Comisia s‑a întemeiat pe principiul conform căruia subvențiile provenite din fondurile structurale europene pot fi acordate numai pentru acele proiecte care corespund politicilor comunitare, printre altele celor din sectorul contractelor de achiziții publice. De atunci, Franța și Comisia dispută aspectul dacă, în ceea ce privește lucrările de renovare și de extindere a respectivului complex turistic, dreptul privind contractele de achiziții publice impune într‑adevăr organizarea unei proceduri de atribuire.

În acest context, este foarte important dacă respectivul complex turistic în sensul dreptului privind contractele de achiziții publice poate fi inclus în categoria „instalații destinate activităților sportive, recreative și de agrement”, întrucât, în special în ceea ce privește astfel de instalații, dispozițiile legale privind contractele de achiziții publice trebuie respectate și în cazul în care beneficiarul este o persoană privată, cu condiția ca respectiva lucrare să fie subvenționată în mod direct din fonduri publice în proporție de peste 50 %.

În plus, se ridică întrebarea dacă avantajele fiscale acordate pot fi considerate subvenție directă în sensul acestor dispoziții.

În prezenta speță, cadrul juridic îl constituie Directiva 93/37/CEE ( 3 ). Articolul 2 din aceasta prevede ( 4 ): „(1) Statele membre iau măsurile necesare pentru ca autoritățile contractante să respecte, respectiv să asigure respectarea dispozițiilor prezentei directive în acele cazuri în care subvenționează în proporție de peste 50 % contractele de achiziții publice de lucrări atribuite de alte entități. (2) Alineatul (1) se aplică numai contractelor din categoria 50 grupa 502 din Nomenclatorului general al activităților economice din Comunitățile Europene (NACE) și contractelor privind construcția spitalelor, a echipamentelor sportive, recreative și de agrement, clădirilor cu destinația de școli și universități și clădirilor în care își desfășoară activitatea autoritățile administrative.” [traducere neoficială]

Cu titlu suplimentar, trebuie menționat articolul 1 litera (a) din Directiva 93/37, care are următorul conținut: „În scopul aplicării prezentei directive: (a) «contractele de achiziții publice de lucrări» sunt definite drept contracte cu titlu oneros, încheiate în scris între, pe de o parte, un executant de lucrări și, pe de altă parte, o autoritate contractantă definită la litera (b), care au ca obiect fie execuția, fie atât execuția, cât și proiectarea lucrărilor [...] sau a unei lucrări definite la litera (c), fie realizarea; prin orice mijloc, a unei lucrări care să răspundă necesităților precizate de autoritatea contractantă”. [traducere neoficială]

Dispozițiile Directivei 93/37 se aplică în speță datorită unei trimiteri de la articolul 12 din Regulamentul (CE) nr. 1260/1999, care cuprinde dispoziții generale privind fondurile structurale ale Uniunii ( 5 ). Acest articol, intitulat „Compatibilitatea”, prevede următoarele: „Operațiunile finanțate de Fonduri sau de BEI sau de un alt instrument financiar trebuie să respecte dispozițiile tratatului și ale actelor normative adoptate în temeiul acestuia, precum și politicile și acțiunile comunitare, inclusiv regulile de concurență, atribuirea contractelor de achiziții publice, protejarea și ameliorarea mediului, eliminarea inegalităților și promovarea egalității între femei și bărbați.” [traducere neoficială]

Société martiniquaise des villages de vacances (SMVV) exploatează în regiunea franceză Martinica complexul turistic „Les Boucaniers” al Club Méditerranée. În anul 2003, SMVV a decis renovarea și extinderea acestui complex. Valoarea lucrărilor de construcție a fost estimată la aproximativ 49,98 milioane de euro.

Pentru această lucrare au fost aprobate subvenții din partea regiunii Martinica în cuantum de circa 2,5 milioane de euro și avantaje fiscale din partea statului francez în cuantum de 16,69 milioane de euro ( 6 ). Prin Decizia C(2004) 4142 din 18 octombrie 2004, Comisia Europeană a stabilit contribuția financiară a FEDR la 12,46 milioane de euro, adică 24,93 % din costurile eligibile totale.

În urma unui control realizat în anul 2007, Curtea Europeană de Conturi a contestat acordarea fondurilor FEDR de către Comisie, întrucât, contrar articolului 2 din Directiva 93/37, lucrările de renovare și de extindere a complexului turistic „Les Boucaniers” nu au făcut obiectul unei proceduri de atribuire, deși lucrarea a fost finanțată în proporție de 63,33 % din ajutoare provenite din sectorul public.

Aceste obiecții ale Curții de Conturi au ocazionat un lung schimb de corespondență și au avut drept rezultat faptul că, prin decizia în litigiu din 28 iulie 2010, Comisia a decis retragerea în totalitate a finanțării acordate prin FEDR pentru lucrările de renovare și de extindere a complexului turistic „Les Boucaniers”. Întrucât aceste lucrări au fost finanțate ca parte dintr‑un program de planificare unitar pentru intervențiile structurale ale Uniunii în regiunea Martinica ( 7 ), din punct de vedere tehnic, această decizie a Comisiei a avut ca rezultat reducerea corespunzătoare a volumului total al intervențiilor structurale ale Uniunii în această regiune.

Acțiunea în anulare introdusă de Franța la 11 octombrie 2010 împotriva deciziei în litigiu a fost respinsă în primă instanță. Prin hotărârea din 16 decembrie 2011 ( 8 ) (denumită în continuare „hotărârea atacată”), Tribunalul a respins ca neîntemeiată acțiunea Franței și a obligat Franța la plata cheltuielilor de judecată.

Prin cererea introductivă din 1 martie 2012, Republica Franceză a formulat prezentul recurs împotriva hotărârii Tribunalului. Aceasta solicită Curții: — anularea în totalitate a Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 16 decembrie 2011 pronunțate în cauza T‑488/10, Franța/Comisia, și — soluționarea definitivă a litigiului prin declararea de către Curte a nulității Deciziei C(2010) 5229 a Comisiei din 28 iulie 2010 sau trimiterea cauzei spre rejudecare Tribunalului.

La rândul său, Comisia solicită: — declararea ca inadmisibil și în subsidiar ca nefondat a celui de al doilea aspect al primului motiv de recurs și a primului aspect al celui de al treilea motiv de recurs, precum și respingerea recursului și — obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată.

Procedura de recurs în fața Curții s‑a desfășurat în scris, iar ședința a avut loc la 11 martie 2013.

Prin intermediul recursului, Franța contestă hotărârea Tribunalului invocând în total trei motive, care au ca obiect, pe de o parte, noțiunea de subvenționare directă și noțiunea de echipamente sportive, recreative și de agrement în sensul articolului 2 din Directiva 93/37 (primul, respectiv al treilea motiv de recurs). Pe de altă parte, Franța critică denaturarea faptelor, precum și o ameliorare a motivării deciziei în litigiu (al doilea motiv de recurs). În continuare, vom examina mai întâi al doilea motiv de recurs, după care ne vom îndrepta atenția spre primul și spre al treilea motiv de recurs.

Prin intermediul celui de al doilea motiv de recurs, Franța contestă cea de a doua teză a punctului 43 din hotărârea atacată. La acest punct din hotărâre, Tribunalul a constatat că, examinând în cadrul deciziei în litigiu lucrările de renovare completă a complexului turistic „Les Boucaniers”, Comisia a avut în vedere destinația complexului turistic în ansamblu ( 9 ).

Franța impută Tribunalului faptul că a denaturat decizia în litigiu din acest punct de vedere și că i‑a ameliorat motivarea. Franța consideră că Comisia nu a avut în vedere destinația complexului turistic în ansamblu, ci numai natura lucrărilor executate. În acest sens, Franța face trimitere în special la considerentele (31) și (32) ale deciziei în litigiu.

Potrivit jurisprudenței constante, în cadrul unei acțiuni în anulare, instanțele Uniunii nu pot, în nicio împrejurare, să substituie motivarea autorului actului atacat cu propria motivare ( 10 ). Cu atât mai puțin ar putea aceste instanțe să denatureze cuprinsul actului atacat ( 11 ).

Din punctul de vedere al conținutului, prin critica privind denaturarea deciziei în litigiu și prin critica privind ameliorarea motivării acestei decizii se urmărește, în cele din urmă, același scop. Prin intermediul acestora, Tribunalului i se impută faptul că „a interpretat extensiv” decizia în litigiu, depășindu‑i astfel conținutul. Prin urmare, aceste două critici pot fi supuse unei examinări unitare.

Considerăm că, în decizia în litigiu, Comisia nu și‑a exprimat suficient de clar intențiile. Cu siguranță, în prim‑planul considerentelor (31) și (32) ale deciziei se află lucrările de construcție individuale din cadrul renovării și extinderii complexului turistic „Les Boucaniers”. Franța a subliniat în mod întemeiat acest aspect. De asemenea, în decizia în litigiu este vorba și despre faptul că lucrarea reprezintă un „proiect unitar” sau un „proiect general” [considerentele (28) și (31) ale deciziei în litigiu].

Având în vedere considerațiile de mai sus, nu este exclus ca, la adoptarea deciziei, Comisia să fi ținut seama, pe lângă natura lucrărilor executate, și de destinația complexului turistic „Les Boucaniers” în general. Cel puțin din acest punct de vedere, decizia este deschisă interpretării, ceea ce înseamnă că Tribunalul nu a denaturat în final decizia prin modul în care a interpretat‑o ( 12 ), cu atât mai puțin putând fi vorba despre o ameliorare a motivării acestei decizii.

În consecință, al doilea motiv trebuie să fie respins.

Prin intermediul primului motiv de recurs, Franța impută Tribunalului faptul că nu a respectat noțiunea de subvenționare directă în sensul articolului 2 alineatul (1) din Directiva 93/37.

Această critică privește aspectul că ajutorul acordat de statul francez pentru renovarea și extinderea complexului turistic „Les Boucaniers” nu reprezintă ajutoare în bani nerambursabile, ci avantaje fiscale, care, în plus – potrivit Franței –, nu au fost acordate societății Club Méditerranée în calitate de proprietară a complexului turistic și nici SMVV în calitate de beneficiară, ci acelor persoane fizice care au investit în această lucrare în calitate de asociați ai unei société en nom collectif ( 13 ) private ( 14 ).

Franța contestă faptul că astfel de avantaje fiscale pot fi considerate „subvenționare directă” în sensul articolului 2 alineatul (1) din Directiva 93/37, întrucât, pe de o parte, nu au caracter de subvenție și, pe de altă parte, nu au efectul unei subvenționări directe. Este recomandabil să se înceapă cu analiza ultimului punct de vedere.

Al doilea aspect al primului motiv de recurs are ca obiect noțiunea de subvenționare „directă” în sensul articolului 2 alineatul (1) din Directiva 93/37 și privește în special punctele 36 și 37 din hotărârea atacată. Potrivit Franței, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul că a considerat că avantajele fiscale acordate pentru contractul de lucrări reprezintă o subvenționare directă, deși aceste avantaje nu au fost acordate nici beneficiarului, nici proprietarului complexului turistic „Les Boucaniers”, ci asociaților unei société en nom collectif private.

Comisia consideră că acest aspect al primului motiv de recurs este inadmisibil, întrucât, în opinia sa, se pune în discuție aprecierea Tribunalului cu privire la fapte și la probe și pentru că sunt prezentate noi argumente, pe care Franța nu le‑a invocat în primă instanță.

Nu considerăm convingătoare obiecția invocată.

Prin această critică, Franța nu urmărește să pună la îndoială constatările de fapt ale Tribunalului cu privire la persoanele care au beneficiat de avantajele fiscale, cu atât mai mult cu cât în hotărârea atacată nu au fost realizate astfel de constatări. Dimpotrivă, Franța critică, pe de o parte, interpretarea dată de Tribunal articolului 2 alineatul (1) din Directiva 93/37 și, pe de altă parte, calificarea avantajelor fiscale concret acordate drept subvenționare „directă”. Prin urmare, obiectul examinării îl reprezintă calificarea juridică a faptelor realizată de Tribunal, care, potrivit unei jurisprudențe constante, este de competența Curții în procedura de recurs ( 15 ).

Contrar opiniei Comisiei, este irelevant aspectul dacă Franța a prezentat deja în primă instanță argumente legate în mod special de problema subvenționării „directe”. Într‑adevăr, nu se contestă faptul că Tribunalul a abordat această problemă la punctele 36 și 37 din hotărârea atacată. Aceste afirmații ale Tribunalului trebuie să fie accesibile examinării din cadrul procedurii de recurs. Potrivit jurisprudenței, în procedura de recurs, Curtea are competența de a aprecia legalitatea acelor puncte care au fost analizate în cadrul hotărârii pronunțate în primă instanță ( 16 ).

Este posibil ca, în primă instanță, Franța să nu fi invocat lipsa unei subvenționări directe a beneficiarului sau a proprietarului complexului turistic, pentru simplul motiv că avantajele fiscale au fost acordate unor asociați persoane fizice ai unei société en nom collectif. În acest sens, este suficient să se constate că, pe parcursul litigiului, părțile își pot dezvolta argumentația, atât timp cât nu modifică obiectul litigiului dedus judecății Tribunalului ( 17 ). Cu toate acestea, în speță nu se pune problema unei astfel de modificări a obiectului litigiului, întrucât chestiunea privind subvenționarea directă a fost dezbătută deja în contradictoriu în fața primei instanțe.

În consecință, al doilea aspect al primului motiv de recurs este admisibil.

Totuși, în speță, argumentul Franței nu este fondat.

Însuși modul de redactare a articolului 2 alineatul (1) din Directiva 93/37 indică faptul că existența unei „subvenționări directe” nu depinde de cine sunt persoanele cărora le‑a fost acordat ajutorul din fonduri publice. Dimpotrivă, pentru aplicarea articolului 2 alineatul (1) din Directiva 93/37, este suficient ca pentru respectivul contract de lucrări, care a fost atribuit de un alt organism decât o autoritate contractantă, subvenționarea directă acordată de una sau de mai multe autorități contractante să depășească 50 % din costul total. Cu alte cuvinte, noțiunea de subvenționare directă nu are caracter subiectiv, ci obiectiv.

Interpretarea – foarte restrânsă – dată de Franța noțiunii de subvenționare „directă” nu are ca efect decât facilitarea unei eventuale eludări a articolului 2 din Directiva 93/37. De exemplu, o autoritate contractantă s‑ar putea în acest mod sustrage obligațiilor care îi revin în temeiul acestei directive, astfel încât ar putea să împiedice ca subvențiile pentru respectiva lucrare să ajungă la beneficiar sau la proprietarul terenului pe care se realizează construcția; dimpotrivă, de aceste subvenții ar beneficia persoanele care se află în raporturi comerciale cu beneficiarul sau cu proprietarul.

Prin urmare, la punctele 36 și 37 din hotărârea atacată, Tribunalul a reținut în mod întemeiat că prezintă relevanță aspectul dacă lucrarea a fost sau nu a fost încadrată în categoria subvenționării directe în sensul articolului 2 din Directiva 93/37, iar nu dacă această subvenționare a fost acordată în mod special beneficiarului sau proprietarului complexului turistic „Les Boucaniers”.

Prin urmare, al doilea aspect al primului motiv de recurs este admisibil, dar neîntemeiat.

Primul aspect al primului motiv de recurs are ca obiect noțiunea „subvenționare” în sensul articolului 2 alineatul (1) din Directiva 93/37 și vizează în special punctele 24-35 din hotărârea atacată. În opinia Franței, avantajele fiscale nu pot fi considerate subvenții în sensul acestui articol.

Directiva 93/37 nu definește în detaliu noțiunea de subvenționare. La fel ca numeroase alte noțiuni juridice nedefinite, și această noțiune poate avea un conținut diferit în funcție de domeniul concret în care se aplică dreptul Uniunii. Astfel, dispozițiile privind protecția pieței interne europene împotriva importurilor subvenționate originare din țări terțe prevăd expres că noțiunea de subvenție cuprinde și avantajele fiscale ( 18 ). În schimb, în dreptul concurenței, avantajele fiscale sunt incluse în noțiunea mai largă de ajutor de stat ( 19 ), iar nu în noțiunea restrânsă de subvenție ( 20 ); în dreptul concurenței, ultima noțiune desemnează numai subvențiile directe.

În consecință, pentru a anima articolul 2 din Directiva 93/37, trebuie să se determine în mod autonom, pe calea interpretării, care este înțelesul noțiunii de subvenționare utilizate la acest articol.

Fără îndoială, atât obiectivele de la articolul 2 din Directiva 93/37, cât și contextul de reglementare în care este inclusă această prevedere pot constitui – privite izolat – un temei pentru o interpretare largă a noțiunii de subvenționare, care nu trebuie să se oprească neapărat la subvențiile directe acordate de stat, ci poate cuprinde și alte măsuri de sprijin, de exemplu avantajele fiscale în discuție în speță. În hotărârea sa, Tribunalul s‑a referit în mod întemeiat la acest aspect ( 21 ).

Cu toate acestea, interpretarea articolului 2 din Directiva 93/37 nu poate avea ca temei numai obiectivele și contextul de reglementare ale acestei prevederi, ci trebuie să se țină seama și de geneza acesteia. În speță, considerăm că Tribunalul a tras concluzii eronate tocmai din această geneză a prevederii.

Prin articolul 1a din Directiva 71/305/CEE ( 22 ), astfel cum a fost modificată prin Directiva 89/440/CEE ( 23 ), a fost introdusă pentru prima dată în dreptul european al contractelor de achiziții publice de lucrări dispoziția cuprinsă la articolul 2 din Directiva 93/37 ( 24 ).

În ceea ce privește articolul 1a din Directiva 71/305, trebuie remarcat faptul că atât Comisia, cât și Parlamentul European au fost inițial în favoarea unei formulări foarte largi, care nu se limita numai la subvențiile directe. Astfel, Comisia a propus ca articolul 1a să cuprindă toate formele directe sau indirecte de finanțare a contractelor de achiziții publice de lucrări ( 25 ). Punctul de vedere al Parlamentului cu privire la articolul 1a, adoptat la prima lectură, pornea încă de la această noțiune foarte largă de finanțare. Punctul de vedere privind articolul 1a adoptat de Parlament la prima lectură cuprindea chiar și o definiție a noțiunii de finanțare, care includea în mod expres, pe lângă subvențiile publice, și acordarea de avantaje fiscale ( 26 ).

În schimb, versiunea articolului 1a din Directiva 71/305 promulgată în cele din urmă de Consiliu nu se mai referă la finanțarea contractelor de lucrări în general, ci se limitează exclusiv la menționarea subvenționării directe a unor astfel de contracte de către autoritatea contractantă.

Prin urmare, în perioada în care avea statutul de legiuitor al Comunităților, Consiliul a optat – în pofida propunerii Comisiei și în pofida punctului de vedere adoptat de Parlament la prima lectură – pentru o formulare restrânsă în cadrul articolului 1a din Directiva 71/305, evitând utilizarea noțiunii „finanțare” și limitându‑se la norma privind subvenționarea directă în proporție de peste 50 % a contractelor de lucrări de către autoritatea contractantă.

Același lucru rezultă și din declarația comună a Consiliului și a Comisiei care a fost anexată la procesul‑verbal al Consiliului cu ocazia adoptării articolului 1a din Directiva 71/305. În această declarație se reafirmă într‑adevăr că „toate formele diferite ale subvențiilor directe” vor fi cuprinse la articolul 1a ( 27 ). În schimb – astfel cum afirmă Comisia în cadrul procedurii în fața Curții –, declarația nu cuprinde niciun element care să susțină faptul că domeniul de aplicare al articolului 1a cuprinde, pe lângă subvențiile directe, și alte avantaje, de exemplu avantaje fiscale, și nici că asemenea avantaje fiscale ar putea fi considerate la rândul lor drept subvenții directe.

Având în vedere aceste considerații, nu este convingătoare opinia juridică a Tribunalului ( 28 ) și a Comisiei conform căreia referirea la subvenționările directe din cadrul articolului 1a din Directiva 71/305 are drept scop „clar și exclusiv” excluderea subvențiilor indirecte, fără a limita însă altfel domeniul de aplicare al acestei prevederi, întrucât în acest mod nu se poate explica de ce Consiliul a restrâns textul acestui articol special la subvenții și motivul pentru care nu a dorit să mențină noțiunea generală de finanțare utilizată inițial.

Având în vedere acest istoric legislativ, noțiunea de subvenționare directă de la articolul 2 din Directiva 93/37 – care are același conținut normativ cu fostul articol 1a din Directiva 71/305 – nu poate fi decât cu greu înțeleasă în sensul că ar include și avantaje fiscale. Nu există niciun indiciu care să susțină intenția legiuitorului de a conferi un înțeles atât de larg noțiunii de subvenționare utilizate în cadrul acestui articol.

Prin urmare, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept, întrucât, în pofida genezei articolului 2 din Directiva 93/37, a inclus în domeniul de aplicare al acestuia și simple avantaje fiscale.

Rezultă că primul aspect al primului motiv de recurs este întemeiat. Pentru acest motiv, anularea hotărârii atacate a Tribunalului este justificată. În cazul în care avantajele fiscale acordate de statul francez pentru renovarea și extinderea complexului turistic „Les Boucaniers” nu sunt incluse în calcul, procentul subvenționării directe de către stat pentru această lucrare de construcții scade sub pragul de 50 % prevăzut la articolul 2 din Directiva 93/37 ( 29 ).

Al treilea motiv de recurs invocat de Franța este dedicat noțiunii „echipamente sportive, recreative și de agrement” în sensul articolului 2 alineatul (2) din Directiva 93/37. Franța critică Tribunalul că a interpretat în mod nepermis de extensiv această noțiune și că nu a avut în vedere în această privință faptul că articolul se referă numai la lucrările de construcție care, pe de o parte, servesc nevoilor colective ale persoanelor care utilizează echipamentele (a se vedea de asemenea secțiunea 1 de mai jos) și care, pe de altă parte, reprezintă un interes economic direct pentru autoritățile publice contractante (a se vedea secțiunea 2 de mai jos).

Primul aspect al celui de al treilea motiv de recurs se îndreaptă împotriva punctelor 56-63 din hotărârea atacată. Franța critică faptul că Tribunalul a pierdut din vedere aspectul că echipamentele sportive, recreative și de agrement în sensul articolului 2 alineatul (2) din Directiva 93/37 se referă numai la acele echipamente destinate nevoilor colective ale persoanelor care le utilizează.

Comisia consideră că acest prim aspect al celui de al treilea motiv de recurs este inadmisibil, întrucât, în procedura în primă instanță, Franța nu a invocat ca argument „nevoile colective ale persoanelor care utilizează” echipamentele sportive, recreative și de agrement, ci s‑a întemeiat pe criteriul privind „nevoile tradiționale ale autorităților contractante”.

Această obiecție nu este întemeiată. Este adevărat că, în primă instanță – cel puțin în cursul procedurii scrise –, Franța nu a utilizat criteriul privind „nevoile colective ale utilizatorilor”, ci a pledat inițial pentru aplicarea articolului 2 alineatul (2) din Directiva 93/37 în privința contractelor care intră prin natura lor în domeniul nevoilor tradiționale ale autorităților contractante. Referirea în cadrul procedurii de recurs la nevoile colective ale utilizatorilor este însă o simplă dezvoltare a argumentației prezentate de Franța, care nu modifică obiectul litigiului, fiind astfel permisă în procedura de recurs ( 30 ).

Rezultă că acest prim aspect al celui de al treilea motiv de recurs este admisibil.

În esență, în cadrul acestui prim aspect al celui de al treilea motiv de recurs, părțile dispută aspectul dacă noțiunea de echipamente sportive, recreative și de agrement de la articolul 2 alineatul (2) din Directiva 93/37 trebuie interpretată în sens restrâns sau în sens larg.

În hotărârea atacată, Tribunalul s‑a pronunțat în favoarea unei interpretări în sens larg, pe care o numește „interpretare funcțională” ( 31 ). Potrivit acestei interpretări, și contractele de lucrări privind complexe turistice private precum Club Méditerranée „Les Boucaniers” intră în domeniul de aplicare al dreptului privind contractele de achiziții publice de lucrări, cu condiția să fie subvenționate direct în proporție de peste 50 % de o autoritate contractantă.

Această interpretare a noțiunii de echipamente sportive, recreative și de agrement nu este convingătoare.

Într‑adevăr, textul articolului 2 alineatul (2) din Directiva 93/37 pare, la prima vedere, să vizeze și complexele turistice private precum cel în discuție în speță. Totuși, acest lucru este infirmat atât de finalitatea articolului 2 din Directiva 93/37, cât și de contextul în care acest articol include în domeniul de aplicare al directivei echipamentele sportive, recreative și de agrement amintite.

Prin articolul 2 din Directiva 93/37, dreptul contractelor de achiziții publice de lucrări nu este extins la modul general asupra tuturor lucrărilor de construcții private ori de câte ori un astfel de proiect ar fi subvenționat cu peste 50 % din fonduri publice.

Dimpotrivă, articolul 2 din Directiva 93/37 are numai scopul de a contribui la eforturile de a împiedica eludarea în domenii sectoriale specifice a dispozițiilor privind contractele de achiziții publice de lucrări și a scopurilor urmărite prin intermediul acestora ( 32 ). Pentru acest motiv, articolul 2 include contractele de lucrări private din aceste domenii sectoriale în domeniul de aplicare al directivei în măsura în care lucrările sunt subvenționate direct în proporție de peste 50 % de autoritățile contractante. Nu în ultimul rând, utilizarea sintagmei „se aplică numai” la articolul 2 alineatul (2) din Directiva 93/37 indică faptul că nu este vorba despre o normă aptă de a fi generalizată, ci despre o enumerare limitativă.

În plus, o comparație cu alte domenii sectoriale prevăzute la articolul 2 alineatul (2) din Directiva 93/37 relevă faptul că este vorba despre contracte privind infrastructura rutieră ( 33 ) sau construcția de clădiri care fie se află la dispoziția publicului (școli, universități, spitale), fie sunt utilizate de o autoritate contractantă însăși (clădiri ale administrației de stat).

Având în vedere cele ce precedă, noțiunea de echipamente sportive, recreative și de agrement de la articolul 2 alineatul (2) din Directiva 93/37 trebuie de asemenea interpretată în mod restrictiv, astfel cum a procedat de altfel Curtea și în cazul altor dispoziții ale dreptului european privind contractele de achiziții publice ( 34 ). Contrar opiniei exprimate de Comisie, o astfel de abordare nu are nicidecum ca efect includerea prin interpretare la articolul 2 alineatul (2) din Directiva 93/37 a unui criteriu suplimentar care nu a fost avut în vedere de legiuitorul Uniunii. Dimpotrivă, interpretarea restrictivă a noțiunii de echipamente sportive, recreative și de agrement este în conformitate cu obiectivul și cu contextul de reglementare în care legiuitorul utilizează această noțiune în cadrul Directivei 93/37. Franța a subliniat în mod întemeiat acest aspect.

Chiar dacă am fi de acord cu opinia Franței, conform căreia noțiunea de echipamente sportive, recreative și de agrement de la articolul 2 alineatul (2) din Directiva 93/37 necesită o interpretare restrictivă, nu suntem convinși că criteriile propuse de acest stat membru ar oferi un standard adecvat pentru o astfel de interpretare.

Criteriul privind „satisfacerea nevoilor colective ale utilizatorilor” de echipamente sportive, recreative și de agrement pe care se întemeiază Franța în prezenta procedură de recurs pare a fi prea vag pentru a putea oferi un standard adecvat pentru interpretarea și aplicarea articolului 2 alineatul (2) din Directiva 93/37. În plus, majoritatea unităților menționate la acest articol (școli, universități, spitale, dar și baze sportive, recreative și de agrement) au în general scopul de a satisface (cel puțin și) nevoile individuale ale celor care le utilizează ( 35 ). În final, este mai puțin relevant dacă sunt satisfăcute interese „individuale” sau interese „colective” ale utilizatorilor, cât mai curând dacă realizarea respectivelor clădiri este de interes public.

Nici criteriul privind „nevoile tradiționale ale autorităților contractante” propus de Franța în primă instanță nu pare a fi mai adecvat. Acest criteriu este mult prea specializat pe activitățile tradiționale ale organismelor publice și neglijează aspectul că, în decursul timpului, aceste activități se pot schimba și extinde. Pentru o interpretare adecvată a articolului 2 alineatul (2) din Directiva 93/37 trebuie să se țină seama și de acest punct de vedere.

Pentru acest motiv, propunem ca articolul 2 alineatul (2) din Directiva 93/37 să fie interpretat în sensul că vizează numai contractele de lucrări private care sunt subvenționate de autoritățile contractante în vederea îndeplinirii sarcinilor care le revin în cadrul serviciilor publice. Serviciile publice reprezintă un concept uzual ( 36 ) de drept al Uniunii care este suficient de deschis pentru a putea ține seama de diversele nevoi din statele membre și din numeroasele colectivități teritoriale, pe de o parte, precum și pentru a se adapta noilor sarcini ale organismelor publice, pe de altă parte. În plus, în acest mod se asigură coerența între dreptul privind contractele de achiziții publice și dreptul european al concurenței.

Chiar dacă în speță nici Franța, nici Comisia nu și‑au exprimat concret opinia cu privire la criteriul privind serviciile publice, aceasta nu împiedică Curtea să țină seama de acest criteriu atunci când interpretează și aplică articolul 2 alineatul (2) din Directiva 93/37, întrucât instanța nu este „vocea părților” ( 37 ). Prin urmare, instanța nu poate fi obligată să ia în considerare numai argumentele pe care părțile și‑au întemeiat afirmația, întrucât, în caz contrar, ar trebui să își întemeieze eventual hotărârea pe considerații juridice neadecvate ( 38 ).

Astfel, în cazul în care articolul 2 alineatul (2) din Directiva 93/37 este interpretat în sensul că nu vizează toate echipamentele sportive, recreative și de agrement, ci numai pe acelea care satisfac un serviciu public – de exemplu, spații verzi, baze sportive, biblioteci și muzee accesibile publicului –, în speță, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept.

Rezultă că primul aspect al celui de al treilea motiv de recurs este întemeiat.

Prin intermediul celui de al doilea aspect al celui de al treilea motiv de recurs, Franța critică în mod special punctul 64 din hotărârea atacată. În opinia Franței, Tribunalul a considerat în mod eronat că noțiunea „contracte de lucrări” în sensul articolului 2 alineatul (2) din Directiva 93/37 trebuie interpretată independent de noțiunea „contracte de achiziții publice de lucrări” în sensul articolului 1 litera (a) din această directivă. Franța consideră că atât articolul 1 litera (a), cât și articolul 2 din Directiva 93/37 se referă numai la contractele de lucrări din care rezultă un interes economic direct pentru autoritatea contractantă.

Argumentele invocate de Franța sunt convingătoare.

Contractele de lucrări în sensul articolului 2 din Directiva 93/37 se deosebesc de cele prevăzute la articolul 1 litera (a) din această directivă numai și numai prin faptul că nu sunt atribuite de o autoritate contractantă, ci de alte organisme – printre altele, de executanți de lucrări privați –, fiind subvenționate direct în proporție de peste 50 % de o autoritate contractantă.

Prin însuși modul de redactare, utilizând termenul „contract de lucrări”, articolul 2 din Directiva 93/37 face legătura cu definiția de la articolul 1 litera (a), care este valabilă pentru întreaga directivă și de care depinde în mod fundamental domeniul de aplicare material al acestei directive.

Chiar și finalitatea articolului 2 din Directiva 93/37 susține o interpretare a noțiunii de contract de lucrări care se orientează după definiția generală de la articolul 1 litera (a) din directivă. Într‑adevăr, articolul 2 din directivă are scopul de a preveni eludarea dispozițiilor dreptului european al contractelor de achiziții publice de lucrări prin interpunerea unor organisme de drept privat ( 39 ). Prin urmare, articolul 2 nu poate include în domeniul de aplicare al directivei alte contracte de lucrări decât cele care ar trebui să facă obiectul unei proceduri de atribuire chiar și în cazul în care nu ar fi atribuite de un organism de drept privat, ci de însăși autoritatea contractantă.

Așadar, în situația în care, într‑un caz obișnuit prevăzut la articolul 1 litera (a) din Directiva 93/37, este vorba despre un contract de lucrări numai în cazul în care lucrarea realizată ar prezenta importanță economică directă pentru autoritatea contractantă ( 40 ), acest lucru ar fi valabil în cazul special prevăzut la articolul 2 din Directiva 93/37. Chiar și lucrările realizate în temeiul acestui articol pot fi incluse în domeniul de aplicare al Directivei 93/37 numai în cazul în care ar exista un interes economic direct pentru autoritatea contractantă care subvenționează direct aceste lucrări în proporție de peste 50 %.

Astfel cum a arătat Curtea, poate exista un interes economic direct în special în cazul în care se prevede că autoritatea contractantă va dobândi dreptul de proprietate sau dreptul de folosință asupra lucrării sau dacă această autoritate va beneficia de avantaje economice și va suporta riscuri legate de utilizarea viitoare a respectivei lucrări ( 41 ). Toate acestea nu pot fi reținute într‑un caz precum cel din speță, în care un contract de lucrări privat a fost susținut numai financiar – în cadrul unui program structural – de autorități contractante.

Simpla împrejurare că un contract de lucrări privat poate avea efecte pozitive asupra dezvoltării economice generale a unei regiuni – astfel cum poate fi cazul la renovarea și extinderea unui complex turistic privat – nu este însă suficientă pentru a putea reține un interes economic direct al acelor organisme de drept public care au subvenționat direct aceste lucrări. În orice caz, acești finanțatori publici nu pot avea, într‑adevăr, față de lucrările realizate decât un interes economic indirect.

Și în această privință, în sarcina Tribunalului trebuie să se rețină săvârșirea unei erori de drept la interpretarea și aplicarea articolului 2 alineatul (2) din Directiva 93/37. În concluzie, și cel de al doilea aspect al celui de al treilea motiv de recurs este întemeiat.

În ceea ce privește ambele aspecte ale celui de al treilea motiv de recurs, Comisia susține că o interpretare extensivă – precum cea a Tribunalului – a articolului 2 alineatul (2) din Directiva 93/37 are scopul de a asigura o atribuire imparțială a fondurilor publice ( 42 ).

În mod cert, și acest punct de vedere se numără printre obiectivele urmărite prin dispozițiile privind dreptul european al contractelor de achiziții publice. Cu toate acestea, luarea în considerare a acestui obiectiv nu poate conduce la o interpretare extensivă nesistematică a articolului 2 alineatul (2) din Directiva 93/37. Legiuitorul a decis ca realizarea acestui obiectiv să se realizeze astfel încât dispozițiile Directivei 93/37 să nu se aplice tuturor lucrărilor private, ci numai anumitor lucrări private.

Cu titlu suplimentar, trebuie amintit că libertățile fundamentale ale pieței interne europene – și anume libertatea de stabilire și libertatea de a presta servicii – cuprind o interdicție de discriminare din care derivă implicit obligația de transparență ( 43 ). Aceste principii împiedică autoritățile contractante înseși să subvenționeze sau să finanțeze, în mod netransparent sau discriminatoriu, din fonduri publice contracte de lucrări private care nu intră în domeniul de aplicare al directivelor privind achizițiile publice. În acest sens, nu este necesară o interpretare extensivă a articolului 2 alineatul (2) din Directiva 93/37.

Întrucât primul aspect al primului motiv de recurs, precum și ambele aspecte ale celui de al treilea motiv de recurs sunt întemeiate, hotărârea atacată trebuie anulată.

În temeiul articolului 61 primul paragraf din Statutul Curții, Curtea poate fie să soluționeze ea însăși în mod definitiv litigiul, atunci când acesta este în stare de judecată, fie să trimită cauza Tribunalului pentru a se pronunța asupra acesteia.

În speță, Tribunalul a examinat în hotărârea sa toate motivele invocate de Franța în primă instanță. În plus, atât în cursul procedurii desfășurate în fața Tribunalului, cât și al procedurii de recurs desfășurate în fața Curții, părțile au avut ocazia să își modifice punctele de vedere cu privire la toate considerațiile relevante pentru soluționarea prezentului litigiu. Nici situația de fapt nu necesită explicații mai detaliate. Prin urmare, litigiul este în stare de judecată.

În cazul în care articolul 2 din Directiva 93/37 va fi interpretat și aplicat în modul propus de noi în cadrul primului și al celui de al treilea motiv de recurs ( 44 ), acțiunea în anulare formulată de Franța este întemeiată, întrucât, pe de o parte, în cazul în care nu sunt avute în vedere avantajele fiscale acordate de statul francez, complexul turistic privat „Les Boucaniers” nu a fost subvenționat direct în proporție de peste 50 %. Pe de altă parte, acest complex turistic nu poate fi considerat echipamente sportive, recreative și de agrement în sensul acestui articol. Chiar dacă am porni de la premisa că locuitorii din această regiune a Martinicăi ar utiliza sporadic – în calitate de oaspeți de o zi și contra cost – ofertele recreative ale complexului turistic, aceasta nu privează complexul de caracterul său de complex hotelier, care are drept scop satisfacerea unor interese pur private și care nu oferă niciun serviciu de interes general.

Prin urmare, decizia în litigiu a Comisiei trebuie declarată nulă (articolul 264 primul paragraf TFUE).

Potrivit articolului 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, când recursul este fondat, iar Curtea soluționează ea însăși în mod definitiv litigiul, aceasta se pronunță asupra cheltuielilor de judecată ( 45 ).

În temeiul articolului 138 alineatul (1) coroborat cu articolul 184 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.

În acțiunea în anulare din primă instanță, Franța a solicitat obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât, prin argumentele invocate împotriva acțiunii în anulare, Comisia a căzut în pretenții, acesteia îi revine obligația de a suporta cheltuielile de judecată aferente procedurii în primă instanță.

În schimb, în procedura de recurs, Franța nu a formulat nicio cerere cu privire la cheltuielile de judecată. Pentru acest motiv, este echitabilă obligarea ambelor părți la plata propriilor cheltuieli de judecată.

Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează: 1) Anulează Hotărârea Tribunalului Uniunii Europene din 16 decembrie 2011 pronunțată în cauza T‑488/10, Franța/Comisia. 2) Anulează Decizia C(2010) 5229 a Comisiei Europene din 28 iulie 2010. 3) Comisia Europeană suportă cheltuielile de judecată aferente procedurii în primă instanță. În rest, fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

JULIANE KOKOTT

prezentate la 18 aprilie 2013 ( 1 )