Concluziile avocatului general N. Jääskinen prezentate la 14 martie 2013.#Syndicat OP 84 împotriva Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer).#Cerere de decizie preliminară formulată de Conseil d’État (Franța).#Agricultură – Fondul european de orientare și garantare agricolă – Noțiunea „perioadă de control” – Posibilitate de extindere de către un stat membru a perioadei de control în cazul unei imposibilități materiale de a efectua controlul în termenul stabilit – Rambursarea ajutoarelor primite – Sancțiuni.#Cauza C-3/12.

Prezenta cauză privește interpretarea articolului 2 alineatul (4) și a articolului 6 din Regulamentul (CEE) nr. 4045/89 al Consiliului din 21 decembrie 1989 privind controalele efectuate de către statele membre cu privire la operațiunile care fac parte din sistemul de finanțare prin Fondul European de Orientare și Garantare Agricolă, secțiunea „Garantare”, și de abrogare a Directivei 77/435/CEE ( 2 ).

Regulamentul menționat are vocație de a ghida și de a ajuta statele membre în misiunea care le revine în ceea ce privește controlul operațiunilor finanțate de Fondul european de orientare și garantare agricolă, secțiunea „Garantare” (denumită în continuare „FEOGA-Garantare”), și anume verificarea legalității acestor operațiuni, prevenirea și urmărirea eventualelor nereguli, precum și recuperarea sumelor pierdute ca urmare a unor nereguli sau neglijențe. Dispozițiile pe care le conține vizează, în principal, atât delimitarea, cât și întărirea controalelor care trebuie efectuate de autoritățile naționale competente pe baza documentelor comerciale ale întreprinderilor care au beneficiat de astfel de ajutoare financiare ( 3 ).

În primul rând, cererea de decizie preliminară formulată de Conseil d’État (Franța) invită Curtea, în mod inedit, să contureze noțiunea „perioadă de control”, în sensul articolului 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 4045/89, perioadă care „se situează între 1 iulie [dintr-un an] și 30 iunie din anul următor”, potrivit dispoziției menționate, în cursul căreia operațiunile de control ar fi încetat să se deruleze ( 4 ).

Această cerere se înscrie în cadrul unui litigiu privind un control care fusese inițiat în luna mai a anului 2000, pentru o primă „perioadă de control”, dar care, din cauza operatorului controlat, nu a putut fi efectuat la fața locului decât după mai multe luni, și anume în luna ianuarie a anului 2001, așadar în cursul „perioadei de control” următoare ( 5 ).

Din acest motiv, instanța de trimitere solicită Curții, pe de o parte, să precizeze care sunt actele sau procedurile care trebuiau îndeplinite în mod necesar în cursul perioadei de control prevăzute de Regulamentul nr. 4045/89 ( 6 ) și, pe de altă parte, să stabilească dacă comportamentul și/sau neglijența operatorului controlat pot avea o incidență în această materie.

În al doilea rând, se solicită Curții să se pronunțe cu privire la incidența pe care o pot avea acțiunile operatorului controlat asupra rezultatului controlului. Trebuie să se stabilească dacă, atunci când realizarea controlului a devenit imposibilă prin fapta persoanei interesate, autoritățile competente au posibilitatea de a dispune restituirea unor ajutoare care rezultă astfel că au fost percepute nejustificat și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă o asemenea cerință intră sub incidența categoriei sancțiunilor prevăzute la articolul 6 alineatul (2) din același regulament.

De fapt, mizele economice inerente protecției intereselor financiare ale Comunităților Europene în domeniul în cauză sunt de o importanță semnificativă, astfel cum demonstrează datele referitoare la perioada în discuție în litigiul principal ( 7 ).

În al șaptelea considerent al Regulamentului (CEE) nr. 729/70 al Consiliului din 21 aprilie 1970 privind finanțarea politicii agricole comune ( 8 ) se arată că „trebuie luate măsuri pentru prevenirea și urmărirea tuturor neregulilor și pentru recuperarea sumelor pierdute ca urmare a unor asemenea nereguli sau neglijențe [și] este necesar să se stabilească răspunderea pentru consecințele financiare ale unor asemenea nereguli sau neglijențe” [traducere neoficială].

Articolul 8 alineatul (1) din regulamentul menționat prevede: „Statele membre adoptă, în conformitate cu actele cu putere de lege și actele administrative naționale, măsurile necesare pentru: — a se asigura că operațiunile finanțate de [FEOGA] sunt efectuate și executate corect, — a preveni și a combate neregulile, — a recupera sumele pierdute ca urmare a neregulilor sau a neglijenței. Statele membre informează Comisia cu privire la măsurile adoptate în acest scop și în special cu privire la stadiul procedurilor administrative și judiciare.” [traducere neoficială]

Primul considerent al Regulamentului nr. 4045/89 amintește cele trei tipuri de misiuni încredințate statelor membre potrivit articolului 8 din Regulamentul nr. 729/70.

Al doilea considerent menționează că „controlul documentelor comerciale ale întreprinderilor beneficiare sau debitoare poate constitui un mijloc foarte eficient de control al operațiunilor care fac parte din sistemul de finanțare al FEOGA[-Garantare]; întrucât acest control completează celelalte controale efectuate de statele membre; întrucât, în plus, prezentul regulament nu afectează dispozițiile naționale în materie de control care sunt mai ample decât cele prevăzute în prezentul regulament”.

Articolul 1 alineatul (1) din Regulamentul nr. 4045/89 arată că acesta „se referă la controlul realității și al corectitudinii operațiunilor care fac parte, direct sau indirect, din sistemul de finanțare al FEOGA[-Garantare], pe baza documentelor comerciale ale beneficiarilor sau ale debitorilor, numiți în continuare «întreprinderi»”.

Articolul 1 alineatul (2) cu modificările ulterioare ( 9 ) precizează că, în sensul acestui regulament, „se înțelege prin «documente comerciale» totalitatea registrelor contabile, registrelor, notelor și documentelor justificative, contabilitatea, dosarele de producție și de calitate și corespondența referitoare la activitatea profesională a întreprinderii, precum și datele comerciale, sub orice formă, inclusiv sub formă informatică, cu condiția ca aceste documente sau date să fie în legătură directă sau indirectă cu operațiunile menționate la alineatul (1)”.

Articolul 2 alineatele (1), (2) și (4) din Regulamentul nr. 4045/89 prevede că: „(1) Statele membre procedează la controale ale documentelor comerciale ale întreprinderilor, ținând cont de caracterul operațiunilor controlate. Statele membre veghează ca alegerea întreprinderilor ce urmează a fi controlate să permită asigurarea eficienței măsurilor de prevenire și detectare a neregulilor în cadrul sistemului de finanțare FEOGA[-Garantare]. Selectarea ține în special cont de importanța financiară a întreprinderilor din acest domeniu și de alți factori de risc. (2) […] Pentru fiecare perioadă de control, […] statele membre selectează întreprinderile care urmează să fie controlate în funcție de rezultatele analizei riscului, aplicată sectorului restituirilor la export și tuturor celorlalte măsuri cărora li se aplică. Statele membre prezintă Comisiei propunerea lor referitoare la utilizarea analizei riscului […][ ( 10 )] […] (4) Perioada de control se situează între 1 iulie și 30 iunie din anul următor. Controlul se referă la o perioadă de cel puțin douăsprezece luni care se încheie în cursul perioadei de control precedente; ea poate fi extinsă pentru perioade stabilite de statul membru, care precedă sau urmează perioadei de douăsprezece luni[ ( 11 )].”

Din articolul 4 din acest regulament reiese că „[î]ntreprinderile păstrează documentele comerciale menționate la articolul 1 alineatul (2) și la articolul 3 pe o perioadă de cel puțin trei ani, începând de la sfârșitul anului întocmirii acestora” și că „[s]tatele membre pot să prevadă o perioadă mai lungă pentru păstrarea acestor documente”.

Potrivit articolului 6 din regulamentul menționat: „(1) Statele membre se asigură ca agenții însărcinați cu controalele să aibă dreptul să obțină documentele comerciale. Acest drept se exercită cu respectarea dispozițiilor naționale în domeniu și nu afectează aplicarea normelor aferente procedurii penale cu privire la obținerea de documente. (2) Statele membre iau măsurile adecvate pentru a sancționa persoanele fizice sau juridice care nu respectă obligațiile prevăzute în prezentul regulament.”

Articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene ( 12 ) definește abaterile vizate de acesta ca fiind „orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea […] [în special] prin cheltuieli nejustificate”.

Articolul 3 din acest regulament prevede că termenul de prescripție a acțiunii este de patru ani de la săvârșirea unei astfel de abateri, precizându-se însă, pe de o parte, că normele sectoriale pot să prevadă un termen mai scurt, care nu poate fi însă mai mic de trei ani, și, pe de altă parte, că statele membre își păstrează posibilitatea de a aplica un termen mai lung.

Potrivit articolului 4, care figurează în titlul II din Regulamentul nr. 2988/95, intitulat „Măsuri și sancțiuni administrative”: „(1) Ca regulă generală, orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obținut nejustificat: — prin obligația de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat […] (2) Aplicarea măsurilor menționate la alineatul (1) se limitează la retragerea avantajului obținut, la care se adaugă, dacă acest lucru este prevăzut, dobânda care poate fi calculată pe bază forfetară. (3) Actele despre care se stabilește că au drept scop obținerea unui avantaj care contravine obiectivelor dreptului comunitar aplicabil în situația în cauză, prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru obținerea avantajului, au drept consecință, după caz, fie neacordarea avantajului respectiv, fie retragerea acestuia. (4) Măsurile prevăzute în acest articol nu sunt considerate sancțiuni.”

Articolul 5 alineatul (1) litera (b), care figurează de asemenea în respectivul titlu II, prevede că abaterile intenționate sau cele săvârșite din neglijență pot să atragă sancțiunile administrative enumerate la acest alineat și în special „plata unei sume mai mari decât sumele primite nejustificat sau sustrase, la care se adaugă dobânda, dacă este cazul; această sumă suplimentară este calculată sub formă de procentaj stabilit prin reguli specifice și nu poate depăși nivelul strict necesar pentru a constitui un factor de descurajare”.

Syndicat OP 84, care este o organizație agricolă constituită din 48 de producători de fructe și legume cu sediul în Franța, a pus în aplicare un program operațional pe perioada cuprinsă între 1 iulie 1997 și 31 decembrie 1998. Ca urmare a acestui fapt, a primit ajutoare care se înscriau în cadrul sistemului de finanțare FEOGA-Garantare.

Prin scrisoarea din 30 mai 2000, Syndicat OP 84 a fost informat de autoritățile naționale competente cu privire la inițierea unui control la fața locului în temeiul dispozițiilor Regulamentului nr. 4045/89. Operațiunile de control s-au putut derula însă în mod efectiv numai începând cu 22 ianuarie 2001 și până la 24 ianuarie 2001. Instanța de trimitere precizează că răspunderea pentru această întârziere în executare revenea sindicatului controlat.

Acest control a permis să se constate că anumite acțiuni în legătură cu care Syndicat OP 84 pretindea că avea dreptul la ajutorul comunitar nu erau eligibile din cauza caracterului lor pur individual, astfel cum a fost admis ulterior de sindicatul menționat. În plus, s-a dovedit că contribuțiile financiare ale membrilor Syndicat OP 84 la fondul operațional le fuseseră restituite imediat și că astfel de modalități de alimentare a acestui fond nu erau conforme cu articolul 15 din Regulamentul (CE) nr. 2200/96 al Consiliului din 28 octombrie 1996 privind organizarea comună a pieței în sectorul fructelor și legumelor ( 13 ).

Pe acest temei, Office national interprofessionnel des fruits et légumes et de l’horticulture (ONIFLHOR) (denumit în continuare „ONIFLHOR”) a solicitat, prin scrisoarea din 30 octombrie 2001, Syndicat OP 84 să restituie toate sumele percepute pentru anii 1997 și 1998. Acesta a emis ulterior, la 14 ianuarie 2003, un titlu executoriu corespunzător sumelor care trebuiau recuperate.

Prin hotărârea din 7 noiembrie 2006, tribunal administratif de Marseille (Tribunalul Administrativ Marsilia) a anulat titlul executoriu emis împotriva Syndicat OP 84.

Cu toate acestea, prin hotărârea din 8 decembrie 2008, cour administrative d’appel de Marseille (Curtea Administrativă de Apel Marseille), pe de o parte, a anulat această hotărâre și, pe de altă parte, a respins cererile prezentate în primă instanță de Syndicat OP 84.

În susținerea recursului declarat la Conseil d’État (Consiliul de Stat), Syndicat OP 84 a invocat, printre altele, faptul că cour administrative d’appel ar fi săvârșit o eroare de drept prin aceea că a statuat că, fără a încălca dispozițiile articolului 2 din Regulamentul nr. 4045/89, administrația a putut să inițieze un control în cursul perioadei de control cuprinse între 1 iulie 1999 și 30 iunie 2000 și să îl continue în cursul perioadei de control cuprinse între 1 iulie 2000 și 30 iunie 2001, pentru motivul că comportamentul său făcuse imposibil un control efectiv în cursul primei perioade.

Întrucât a apreciat că răspunsul la acest motiv ridica o problemă de interpretare a unor dispoziții din Regulamentul nr. 4045/89 determinantă pentru soluționarea litigiului, dar care prezenta o dificultate serioasă, Consiliul d’État a decis, prin hotărârea din 2 ianuarie 2012, să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Perioada de control cuprinsă între data de 1 iulie a unui an și data de 30 iunie din anul următor, prevăzută la alineatul (4) al articolului 2 din Regulamentul [nr. 4045/89], trebuie interpretată ca fiind perioada în cursul căreia administrația însărcinată cu efectuarea controlului trebuie să informeze organizația de producători cu privire la controlul preconizat, să inițieze și să realizeze toate operațiunile de control la fața locului și asupra înscrisurilor și să comunice rezultatele controlului sau ca fiind perioada în cursul căreia trebuie efectuate numai unele dintre aceste acte de procedură? 2) În ipoteza în care comportamentul sau inacțiunile organizației de producători fac imposibilă realizarea efectivă a unui control inițiat în cursul unei perioade de control, administrația poate, în pofida inexistenței unor dispoziții exprese în acest sens în regulamentul citat anterior, să continue operațiunile de control în cursul următoarei perioade de control fără ca procedura să fie afectată de vreo neregulă pe care întreprinderea controlată ar putea-o invoca împotriva deciziei prin care se stabilește modul în care trebuie să se acționeze în conformitate cu rezultatele acestui control? 3) În cazul unui răspuns negativ la întrebarea anterioară, atunci când comportamentul sau inacțiunile organizației de producători fac imposibil un control efectiv, administrația poate să impună rambursarea ajutoarelor primite? O asemenea măsură constituie una dintre sancțiunile care pot fi aplicate în temeiul dispozițiilor articolului 6 din regulament?”

Au depus observații scrise la Curte Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) (denumită în continuare „FranceAgriMer”) ( 14 ), guvernele francez și polonez, precum și Comisia. Nu a avut loc o ședință.

Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții ( 15 ), în prezent consacrată la articolul 4 alineatul (2) litera (d) TFUE, politica agricolă comună (PAC) constituie un domeniu în care competența este partajată între Uniunea Europeană și statele membre ( 16 ). Pe acest temei, statele membre și-au menținut competențe reziduale care le permit să completeze măsurile adoptate de legiuitorul Uniunii în această materie.

Competența statelor membre rămâne, așadar, semnificativă, în special în ceea ce privește controlul mijloacelor financiare care sunt acordate de Uniune în vederea punerii în aplicare a PAC. Astfel, știut fiind că din bugetul Uniunii contribuții în cuantumuri ridicate sunt furnizate autorităților naționale, care le distribuie ulterior agricultorilor și altor operatori din sector, statele membre sunt obligate să adopte toate măsurile necesare pentru a garanta că aceste sume sunt utilizate proporțional cu finalitățile definite de reglementarea Uniunii ( 17 ). Acest control este exercitat în temeiul normelor naționale, dar sub rezerva respectării unor eventuale dispoziții ale dreptului Uniunii în acest domeniu. Cu alte cuvinte, dreptul național definește modalitățile controlului respectiv, competențele autorităților competente și sancțiunile aplicabile, cu excepția cazului în care legiuitorul Uniunii a adoptat dispoziții speciale în această privință.

Pentru a garanta buna executare a PAC și mai ales pentru a combate fraudele care pot surveni în acest cadru, legiuitorul Uniunii a adoptat acte care prevăd măsuri de stabilire a unor cadre uniforme de control. Regulamentul nr. 4045/89, în sensul stabilit de Directiva 77/435/CEE ( 18 ), pe care a înlocuit-o, a instituit un sistem menit să garanteze un control regulat al documentelor comerciale ale întreprinderilor beneficiare sau impozabile care au o importanță semnificativă în cadrul FEOGA-Garantare sau care prezintă alți factori de risc ( 19 ). În acest scop, regulamentul menționat definește operatorii care trebuie controlați, perioadele de control și perioadele controlate, precum și modalitățile controlului. În plus, anumite obligații minime care revin operatorilor sunt prevăzute de Regulamentul nr. 4045/89 ( 20 ).

În pofida existenței acestui sistem comun, statele membre rămân libere să aplice măsuri de control mai stricte, cu respectarea principiilor generale ale dreptului Uniunii. Caracterul minim al dispozițiilor dreptului Uniunii în această materie este afirmat în mod expres în al doilea considerent al Regulamentului nr. 4045/89, care prevede, pe de o parte, că mecanismul de control instituit de acesta „completează celelalte controale efectuate de statele membre” ( 21 ) și, pe de altă parte, că regulamentul menționat „nu afectează dispozițiile naționale în materie de control care sunt mai ample decât cele prevăzute de [acesta]”. Orientarea menționată, deja prezentă în Regulamentul nr. 729/70 ( 22 ), a fost confirmată în preambulul Regulamentului nr. 485/2008 ( 23 ), care a înlocuit Regulamentul nr. 4045/89.

Subliniem că Regulamentul nr. 4045/89 are vocația esențială de a defini obligațiile statelor membre față de Uniune, iar nu drepturile pe care întreprinderile beneficiare ale unor ajutoare le-ar avea în raport cu aceste state. De asemenea, apreciem că problematica ridicată prin întrebările preliminare rezultă dintr-o premisă eronată, întrucât derivă din considerația potrivit căreia dispozițiile în cauză ar avea obiectivul de a limita, în raport cu dreptul național aplicabil, puterile autorităților competente în privința întreprinderilor care pot face obiectul unui control în cadrul acestui regulament. Mai precis, considerăm că din dispozițiile regulamentului menționat a cărui interpretare se solicită nu poate rezulta niciun efect care să constea într-o prescripție sau într-o decădere din competențele de control naționale.

Astfel cum au subliniat FranceAgriMer și guvernul francez, securitatea juridică a întreprinderilor care pot face obiectul unui control este garantată de termenul de prescripție a acțiunii, care este stabilit a minima ( 24 ) la patru ani la articolul 3 din Regulamentul nr. 2988/95 ( 25 ). În schimb, considerăm că normele referitoare la durata de păstrare a documentelor comerciale, care sunt prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 4045/89, nu se încadrează în această abordare protectoare, întrucât obiectivul acestor norme este în mod clar de a prevedea o obligație pe care dreptul Uniunii o stabilește în sarcina întreprinderilor în cauză, sub rezerva unor cerințe mai stricte existente în dreptul național în această privință, iar nu de a stabili o perioadă în afara căreia acea obligație ar determina prescripția.

Întrucât problematicile ridicate în cadrul primelor două întrebări adresate de instanța de trimitere sunt similare, considerăm că este oportun ca acestea să fie examinate împreună.

Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la aspectul dacă noțiunea „perioadă de control”, astfel cum este definită la articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 4045/89, trebuie interpretată ca fiind cea în cursul căreia ar trebui să se desfășoare toate etapele controlului care ar fi constituite din informarea beneficiarului ajutoarelor cu privire la controlul preconizat, din inițierea acestuia, din îndeplinirea tuturor operațiunilor care trebuie realizate atât la fața locului, cât și în scris, precum și din comunicarea către persoana interesată a rezultatelor controlului sau cea în cursul căreia ar fi suficient ca numai unele dintre aceste acte de procedură să fie îndeplinite. Cu alte cuvinte, Curtea este invitată să determine care ar fi operațiunile care ar trebui îndeplinite în mod necesar de agenții însărcinați cu controlul în perioada cuprinsă între data de 1 iulie a anului în care începe controlul și data de 30 iunie din anul următor acestei date.

Este adevărat că modul de redactare a articolului 2 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul nr. 4045/89, potrivit căruia „[p]erioada de control se situează între 1 iulie [dintr-un an] și 30 iunie din anul următor”, ar putea părea la prima vedere că pledează împotriva unei abordări extensive a noțiunii de perioadă de control, întrucât nu oferă în mod expres posibilitatea de a realiza operațiuni de control dincolo de finalul acestei perioade, spre deosebire de posibilitatea de a extinde perioadele de activitate care pot face obiectul controlului care este prevăzută la al doilea paragraf al alineatului menționat ( 26 ).

În pofida acestui fapt, suntem de părere, asemenea FranceAgriMer, guvernelor francez și polonez, precum și Comisiei, că dispoziția în discuție nu trebuie interpretată numai din perspectiva textului său, ci și în legătură cu sistemul în care se înscrie și în lumina obiectivelor generale ale acestuia.

În ceea ce privește acest ultim aspect, amintim că Regulamentul nr. 4045/89 face parte dintr-o serie de acte care au vocația de a garanta un control al operațiunilor legate de cheltuielile din FEOGA-Garantare în vederea protejării intereselor financiare ale Comunităților ( 27 ). Rezultă astfel în mod clar din preambulul Regulamentului nr. 4045/89 că prin acesta se intenționează să se întărească eficacitatea controalelor puse în sarcina statelor membre pentru a preveni și a elimina neregulile care pot exista în acest domeniu, finalitate care trebuie privilegiată pe cât posibil și atunci când se efectuează o interpretare a regulamentului respectiv.

În plus, observăm că articolul 1 din Regulamentul nr. 4045/89 prevede ce obligații de control revin statelor membre, în timp ce alineatele (1) și (2) ale articolului 2 din acesta definesc întinderea acestui control, precizând factorii de selecție a întreprinderilor care trebuie să facă obiectul său ( 28 ) și menționând interacțiunea care este necesar să existe în această privință între statele membre și Comisie.

Formularea respectivului articol 2 evidențiază că obiectivul său este de a stabili sfera de aplicare a unui sistem uniform de control care funcționează sub supravegherea Comisiei, care este informată în fiecare an cu privire la programele naționale de verificare, precum și cu privire la rezultate ( 29 ). În conformitate cu al doilea considerent al Regulamentului nr. 4045/89, sistemul menționat nu are ca scop să împiedice statele membre să își aplice propriile măsuri, mergând mai departe decât dispozițiile regulamentului, în ceea ce privește alegerea întreprinderilor supuse unui control sau în ceea ce privește definirea măsurilor de control. Astfel, regulamentul menționat nu creează un drept în favoarea întreprinderilor de a fi controlate numai potrivit modalităților pe care le prevede și într-un termen prestabilit. În realitate, a recunoaște un astfel de drept în favoarea unei întreprinderi beneficiare a unui ajutor plătit de Uniune ar fi incompatibil cu articolul 325 TFUE privind combaterea fraudei.

Mai precis, finalitatea definiției „perioadei de control” de la articolul 2 din Regulamentul nr. 4045/89 este, în opinia noastră, pur și simplu de a defini intervalul de timp în care trebuie controlat eșantionul de întreprinderi care îndeplinesc criteriile definite la dispoziția menționată. Această definiție nu vizează să limiteze posibilitatea autorităților naționale de a exercita competențele de care beneficiază în temeiul dreptului național înainte sau după acea perioadă. Este vorba despre a stabili scadențe de dorit pentru a asigura buna derulare a operațiunilor de verificare și în vederea organizării unui program uniformizat de operațiuni de control.

Interpretarea acestei noțiuni nu poate avea, așadar, un impact în cadrul procedurilor contencioase administrative naționale care, precum în litigiul principal, rezultă dintr-o acțiune formulată de o întreprindere împotriva unei decizii adoptate de o autoritate națională, întrucât statele membre, iar nu astfel de persoane, sunt cele vizate de respectivul articol. Situația ar fi însă diferită dacă legiuitorul național ar fi retranscris dispozițiile Regulamentului nr. 4045/89 în dreptul intern cu titlu de cadru normativ care să ofere drepturi subiective întreprinderilor ( 30 ).

În același sens, Comisia arată că respectivul articol 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 4045/89 nu intenționează să acorde prerogative operatorilor, ci să concilieze activitatea statelor membre cu rolul de supraveghere și de coordonare pe care Comisia trebuie să îl exercite în cadrul regulamentului amintit ( 31 ). O analiză a lucrărilor pregătitoare ( 32 ) confirmă că un raport există între formularea „perioadei de control” astfel prevăzute și momentele în care Comisia trebuie să intervină pentru a se asigura că statele membre au respectat pe cât posibil programul controalelor preconizate, pe care trebuie să i le comunice înainte de operațiuni, și raportul de aplicare anual, pe care sunt obligate să i-l transmită ulterior. Calendarul schimburilor care este stabilit la articolele 9 și 10 din Regulamentul nr. 4045/89 ( 33 ) explică datele reținute pentru această perioadă la articolul 2 alineatul (4), și anume de la 1 iulie dintr-un an la 30 iunie din anul următor.

Achiesăm la opinia Comisiei potrivit căreia această dispoziție urmărește să garanteze o periodicitate și un caracter sistematic al „campaniilor” de control care trebuie efectuate de statele membre, iar nu să impună o obligație de a obține rezultate înainte de finalul perioadei de control. Cu toate acestea, este de la sine înțeles că statele membre sunt obligate să respecte principiul cooperării loiale care este consacrat la articolul 4 alineatul (3) TUE. Acest lucru implică faptul că statele membre acționează cât mai eficient posibil pentru ca controalele care sunt în sarcina lor potrivit Regulamentului nr. 4045/89 să poată fi executate în conformitate cu programele stabilite cu titlu previzional și în termenele prevăzute. Considerăm că o situație în care niciun act de control nu ar fi fost pus în aplicare la întreprinderea în cauză în perioada de control reținută ar putea constitui o neîndeplinire de către statul membru vizat a obligației de a adopta orice măsură aptă să asigure executarea obligațiilor care rezultă din dreptul Uniunii.

Dacă se dovedește că, precum în litigiul principal, autoritățile naționale nu au putut, în pofida diligenței lor, să își finalizeze verificările în timp util, și anume la 30 iunie 2000 în speță, știut fiind că controlul fusese anunțat la 30 mai 2000, statul membru poate, în opinia noastră, pur și simplu să amâne trimiterea informațiilor cu privire la raportul în cauză, în cadrul raportului anual prevăzut la articolul 9 alineatul (1) din Regulamentul nr. 4045/89, până la data de 1 ianuarie a anului următor celui prevăzut în principiu, cu alte cuvinte, în speță, până la 1 ianuarie 2002 în loc de 1 ianuarie 2001 ( 34 ).

Pe un plan pur practic, FranceAgriMer și guvernele care au depus observații, printre altele, au evidențiat în mod clar dificultatea materială care ar putea exista, pentru autoritățile naționale însărcinate cu controlul, de a efectua într-un termen care ar fi strict limitat la un an toate actele și diligențele enumerate în prima întrebare preliminară, și aceasta în raport cu toate întreprinderile care ar fi vizate într-o anumită perioadă de control ( 35 ).

Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe, în esență, cu privire la aspectul dacă articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 4045/89 trebuie interpretat în sensul că autoritățile competente pot continua operațiunile de control care au fost inițiate în mod concret în cursul unei perioade de control în perioada de control următoare, fără ca acest lucru să afecteze procedura printr-o neregulă pe care operatorul controlat ar putea-o invoca împotriva deciziei prin care se stabilește modul în care trebuie să se acționeze în conformitate cu rezultatele acestui control, iar acest lucru în ipoteza specifică în care comportamentul sau inacțiunile acestui operator sunt cele care au făcut imposibilă realizarea controlului în cursul primei perioade de control.

Această întrebare se diferențiază de întrebarea anterioară prin aceea că instanța de trimitere are în vedere mai precis cazurile în care, precum în litigiul principal, controlul nu a putut fi realizat pe deplin înainte de expirarea perioadei de control în care a fost inițiat din cauza acțiunilor beneficiarului ajutoarelor care făceau obiectul acestuia.

În împrejurări de împiedicare exterioară precum cele în discuție în litigiul principal, operațiunile de control trebuie, în opinia noastră, a fortiori să se fi putut realiza chiar după 30 iunie din anul următor celui în care au început sau, cu alte cuvinte, în cursul perioadei de control următoare, știut fiind că articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 4045/89 nu stabilește un termen care trebuie respectat, ci numai un calendar care trebuie urmat pe cât posibil de statele membre.

Astfel, dacă o asemenea interpretare ar fi trebuit reținută, dispozitivul de control prevăzut de Regulamentul nr. 4045/89 și-ar pierde eficacitatea, în condițiile în care are drept obiectiv esențial să permită recuperarea sumelor pierdute ca urmare a unei nereguli sau a unei neglijențe, în conformitate cu primul considerent al regulamentului menționat.

Adăugăm că, indiferent care ar fi poziția reținută de Curte cu privire la punctul anterior, nu se poate admite că operatorul controlat poate eluda eventuale urmăriri ca urmare a unui simplu refuz de a coopera care ar bloca investigațiile agenților însărcinați cu controlul ( 36 ). Astfel, conform adagiului nemo auditur propriam turpitudinem allegans, pe care Curtea l-a aplicat deja ( 37 ), este exclus ca un operator să poată invoca o pretinsă neregulă în procedura de control, neregulă de altfel inexistentă în opinia noastră, prin invocarea faptului că unele dintre operațiuni au fost efectuate după expirarea perioadei de control inițiale, în condițiile în care amânarea executării acestora îi este în mod corect imputabilă. Inacțiuni sau obstacole în scopuri dilatorii nu trebuie să fie în niciun caz facilitate sau, cu atât mai puțin, încurajate.

În consecință, considerăm că articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 4045/89 trebuie interpretat în sensul că noțiunea „perioada de control” pe care o conține nu trebuie înțeleasă ca fiind cea în cursul căreia ar trebui efectuate toate operațiunile de control. Operațiunile care au fost inițiate într-o perioadă de control, precum cea definită de această dispoziție, pot continua, așadar, în cursul perioadei de control următoare dacă, în pofida diligenței lor, autoritățile competente nu au fost în măsură să le finalizeze în timp util. În orice caz, chiar dacă abordarea pe care o propunem nu ar fi reținută de Curte, nu se poate admite că beneficiarul ajutoarelor care fac obiectul controlului se poate plânge de o pretinsă abatere procedurală în ipoteza în care propriile sale acțiuni sau inacțiuni sunt cele care au făcut imposibilă efectuarea pe deplin a respectivelor operațiuni în cursul primei perioade dintre cele menționate.

Instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la a treia întrebare numai în ipoteza unui răspuns negativ la a doua întrebare adresată, și anume în cazul în care nu ar fi posibil ca autoritățile însărcinate cu controlul să își continue operațiunile în cursul perioadei de control următoare dacă a fost imposibil ca acesta să fie efectuat în mod efectiv din cauza comportamentului sau a inacțiunii beneficiarului ajutoarelor.

În esență, aceasta dorește să se stabilească dacă, într-o asemenea speță, autoritățile respective pot impune operatorului controlat, care se dovedește astfel în culpă, să restituie ajutoarele de care a beneficiat. În plus, aceasta ridică întrebarea dacă o asemenea măsură constituie o sancțiune în sensul articolului 6 alineatul (2) din Regulamentul nr. 4045/89.

Ținând seama de răspunsul afirmativ care ar trebui oferit, în opinia noastră, la a doua întrebare adresată de instanța de trimitere, suntem de părere, asemenea FranceAgriMer și guvernului francez, că nu trebuie să se răspundă la această dublă întrebare, întrucât este inoperantă în acest caz.

Cu toate acestea, pentru a acoperi ipoteza în care Curtea ar oferi un răspuns negativ la întrebarea preliminară anterioară, formulăm cu titlu subsidiar următoarele observații.

În ceea ce privește primul aspect al celei de a treia întrebări preliminare, considerăm că autoritățile competente trebuie să poată impune restituirea ajutoarelor primite atunci când, astfel cum a fost cazul în litigiul principal, un control efectiv a devenit imposibil prin acțiunile beneficiarului ajutoarelor respective, indiferent dacă acestea constau în acțiuni, fraude sau manevre dilatorii ori în abțineri, inacțiuni sau neglijențe ( 38 ).

Astfel cum a arătat guvernul francez, Curtea a statuat deja în contextul altor acte de drept comunitar referitoare la agricultură că, atunci când nu poate fi efectuat un control efectiv, trebuie să se considere că acest control nu poate fi efectuat din cauza acțiunii solicitantului, iar cererea de ajutor trebuie, prin urmare, respinsă, cu excepția unui caz de forță majoră ( 39 ).

Împărtășim punctul de vedere exprimat de FranceAgriMer și de guvernul francez potrivit căruia revine beneficiarilor unor ajutoare acordate în temeiul FEOGA-Garantare obligația de a furniza autorităților însărcinate să le controleze toate elementele utile în vederea stabilirii atât a temeiniciei acordării acestor ajutoare, cât și a legalității operațiunilor finanțate pe această cale ( 40 ). În lipsa unor astfel de justificări, prin omisiunea beneficiarilor sau a fortiori cu intenție din partea lor ( 41 ), respectivele autorități pot deduce în mod legitim că ajutoarele în cauză au fost percepute în mod necuvenit și pot dispune, așadar, restituirea lor.

Precizăm că, potrivit principiilor generale de drept, recuperarea ar trebui să poată interveni chiar dacă operatorul controlat nu a fost de rea-credință, întrucât ajutoarele sunt considerate necuvenite din moment ce persoana interesată nu este în măsură să demonstreze că îndeplinea condițiile impuse.

Această soluție este impusă de imperativul de a favoriza buna funcționare și eficacitatea măsurilor de control prevăzute de Regulamentul nr. 4045/89, și aceasta cu scopul de a menține viabilitatea însăși a sistemului aferent operațiunilor finanțate de FEOGA-Garantare.

În ceea ce privește al doilea aspect al celei de a treia întrebări preliminare, considerăm că restituirea ajutoarelor primite care intervine într-un astfel de context nu intră sub incidența dispozițiilor articolului 6 alineatul (2) din Regulamentul nr. 4045/89, potrivit căruia statele membre adoptă măsurile adecvate pentru a sancționa persoanele fizice sau juridice care nu respectă obligațiile prevăzute de regulamentul menționat.

În acest sens, guvernul polonez subliniază în mod întemeiat că dreptul Uniunii operează o distincție între măsurile care constau în obligația de a rambursa un avantaj obținut nejustificat și sancțiunile care pot fi aplicate ca urmare a unor nereguli intervenite voluntar sau ca urmare a unei lipse de vigilență.

În special, Regulamentul nr. 2988/95, care se înscrie în același registru normativ cu Regulamentul nr. 4045/89 și prevede principii generale de care trebuie ținut seama în acest cadru ( 42 ), stabilește în mod clar, în titlul II, o diferență între „măsurile” și „sancțiunile administrative” care pot fi ulterioare unei atingeri aduse intereselor financiare ale Comunităților. Potrivit articolului 4 alineatele (1) și (2) din regulamentul menționat, ca regulă generală, orice „abatere” ( 43 ) atrage după sine retragerea avantajului obținut nejustificat, în special prin obligația de a rambursa sumele primite nejustificat, eventual majorate cu dobânzile prevăzute. Alineatul (4) al articolului menționat prevede în mod expres că „măsurile prevăzute în [acest] articol nu sunt considerate sancțiuni”. În schimb, articolul 5 din Regulamentul nr. 2988/95 enumeră „sancțiunile administrative” la care pot conduce abaterile intenționate sau cele săvârșite din neglijență, precum plata unei amenzi administrative sau plata unei sume suplimentare care urmează a fi calculată prorata din sumele primite nejustificat majorate, dacă este cazul, cu dobânzi ( 44 ).

Astfel cum evidențiază FranceAgriMer, precum și guvernele francez și polonez, rezultă de asemenea dintr-o jurisprudență constantă a Curții că nu constituie sancțiune obligația de a restitui avantajele întemeiate în mod nejustificat pe reglementarea comunitară. O astfel de obligație este pur și simplu consecința necesară a constatării de către autoritățile competente a faptului că în realitate condițiile impuse pentru obținerea avantajului oferit de dreptul Uniunii nu fuseseră îndeplinite ( 45 ).

Această abordare trebuie reținută și în ceea ce privește diferențierea care trebuie făcută între, pe de o parte, obligația de a rambursa ajutoarele primite fără temei și, pe de altă parte, sancțiunile prevăzute la articolul 6 alineatul (2) din Regulamentul nr. 4045/89. Abaterea, chiar pur și simplu aparentă, de la operațiunea care a fost finanțată prin ajutoare astfel primite le conferă acestora un caracter necuvenit, ceea ce justifică restituirea lor de către beneficiarul controlat, fără însă ca această reparare să prezinte atributele unei sancțiuni administrative de ordin pecuniar. Precizăm că acest lucru este valabil chiar dacă ordinul de restituire este dat pe baza consecințelor care decurg din simplul fapt că persoana interesată nu a comunicat înscrisurile care fuseseră solicitate de autoritățile competente în scopul de a putea veridica îndeplinirea condițiilor de acordare a ajutorului în cauză.

Corectarea neregulii impusă într-un astfel de context are, în opinia noastră, ca scop principal repararea prejudiciului financiar suferit de FEOGA-Garantare și, așadar, de bugetul general al Uniunii ( 46 ), dar și restabilirea unei concurențe juste între operatorul care a obținut un avantaj în mod ilegal și operatorii care, în ceea ce îi privește, nu au obținut în mod nejustificat profit ( 47 ). Din această perspectivă, revine autorităților naționale competente, care acționează pe seama Uniunii, obligația de a efectua recuperarea unor ajutoare financiare comunitare care au fost acordate în condiții considerate nelegale, chiar fără ca acestea să aibă o putere de apreciere în ceea ce privește oportunitatea de a solicita sau de a nu solicita această restituire ( 48 ).

Interdicția îmbogățirii fără justă cauză, pe care Curtea a utilizat-o în mod repetat în jurisprudența sa ( 49 ) și pe care a consacrat-o ca principiu general al dreptului Uniunii ( 50 ), militează de asemenea în acest sens. Nu se poate nega că o persoană care a beneficiat de un avantaj financiar fără a prezenta un temei juridic în această privință trebuie să restituie în mod imperativ sumele percepute până la concurența pierderii suferite, în speță, de Uniune ( 51 ).

Pentru o analiză exhaustivă, precizăm că o sancțiune în sensul articolului 6 din Regulamentul nr. 4045/89 ar putea să intervină în plus față de o astfel de cerință de corectare a abaterii ( 52 ). Cu toate acestea, în conformitate cu principiile generale ale dreptului Uniunii care privesc legalitatea și proporționalitatea sancțiunilor ( 53 ), o astfel de sancțiune nu ar putea fi aplicată operatorului controlat decât sub rezerva dispozițiilor specifice adoptate în acest scop în dreptul Uniunii sau în dreptul național ( 54 ), iar sancțiunea reținută trebuie să fie proporțională cu neîndeplinirea obligațiilor care rezultă din Regulamentul nr. 4045/89.

Dimpotrivă, obligația de a rambursa un ajutor care a fost perceput în condiții nelegale trebuie concepută ca fiind rezultatul direct și imediat al caracterului nejustificat al acestuia, a cărui constatare constituie un temei juridic suficient în sine.

Considerăm, așadar, că în subsidiar, în ipoteza în care s-ar oferi un răspuns negativ la a doua întrebare, ar trebui să se răspundă la a treia întrebare, pe de o parte, că, atunci când comportamentul sau inacțiunile operatorului controlat au făcut imposibil un control efectiv, autoritățile naționale competente pot impune restituirea ajutoarelor primite, întrucât într-un astfel de context aceste autorități nu au fost în măsură să verifice că erau îndeplinite condițiile impuse pentru acordarea acestora, și, pe de altă parte, că respectiva cerere de restituire nu constituie o sancțiune în sensul articolului 6 alineatul (2) din Regulamentul nr. 4045/89.

Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Conseil d’État după cum urmează: „Articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul (CEE) nr. 4045/89 al Consiliului din 21 decembrie 1989 privind controalele efectuate de către statele membre cu privire la operațiunile care fac parte din sistemul de finanțare prin Fondul European de Orientare și Garantare Agricolă, secțiunea „Garantare”, și de abrogare a Directivei 77/435/CEE nu poate fi interpretat în sensul că toate operațiunile de control ar trebui efectuate în cursul «perioadei de control», definită de această dispoziție ca «[fiind situată] între 1 iulie și 30 iunie din anul următor», ci trebuie interpretat în sensul că operațiuni inițiate într-o perioadă de control pot continua în cursul perioadei următoare. În orice caz, operatorul controlat nu poate invoca vreo abatere procedurală împotriva deciziei prin care se stabilește modul în care trebuie să se acționeze în conformitate cu rezultatele controlului astfel desfășurat, în cazul în care propriile sale acțiuni sau inacțiuni sunt cele care au făcut imposibilă realizarea controlului în cursul primei perioade dintre cele menționate. Nu este necesar să se răspundă la a treia întrebare preliminară. În subsidiar, în ipoteza în care s-ar oferi un răspuns negativ la întrebarea anterioară, trebuie să se răspundă la a treia întrebare că, în cazul în care autoritățile competente nu au fost în măsură să opereze un control efectiv din cauza comportamentului sau a inacțiunii beneficiarului unor ajutoare plătite în cadrul operațiunilor finanțate de Fondul european de orientare și garantare agricolă, secțiunea „Garantare”, respectivele autorități pot impune restituirea acestor ajutoare cu privire la care nu s-a putut dovedi că erau datorate, fără ca o astfel de măsură să poată fi calificată drept sancțiune în sensul articolului 6 alineatul (2) din Regulamentul nr. 4045/89.”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

NIILO JÄÄSKINEN

prezentate la 14 martie 2013 ( 1 )